Конституционные основы органов государственной власти в странах СНГ и ближнего зарубежья

Продолжим рассмотрение проблемы на примере (выборочно) Конституций ряда государств СНГ и ближнего зарубежья. Вначале обратимся к опыту Республики Беларусь. За всю историю Белоруссии как независимого государства было принято шесть конституций (1919, 1927, 1937, 1978, 1994 и 1996 гг.). Первые четыре конституции носили четко выраженный классовый характер, закрепляли одну господствующую идеологию, исключали многопартийность и многообразие форм собственности. В Конституции 1994 г. нашли отражение новые тенденции, связанные с утверждением институтов современного демократического общества, отвечающих основным требованиям международных стандартов. Последняя, 6-я по счету, Конституция Республики Беларусь была принята на всенародном референдуме 24 ноября 1996 г. подавляющим большинством народа1.

Государственная власть осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную[1] .

Президент Республики Беларусь избирается народом. В соответствии со ст. 81 Конституции выборы Президента назначаются Палатой Представителей не позднее пяти месяцев и проводятся не позднее двух месяцев до истечения срока полномочий предыдущего Президента. Если же должность Президента оказалась вакантной, то выборы проводятся не ранее 30 и не позднее 70 дней со дня открытия вакансии. Сокращенные сроки проведения предвыборных мероприятий в этом случае устанавливаются Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов.

В Конституции закреплены важнейшие демократические принципы выборов (всеобщие, свободные, равные, прямые при тайном голосовании — ст. 64—68), которые должны быть обеспечены в процессе выборов главы государства, определены требования, которые предъявляются к кандидату в Президенты. Им может быть избран гражданин Республики Беларусь по рождению, не моложе 35 лет, обладающий избирательным правом и постоянно проживающий в стране не менее 10 лет непосредственно перед выборами (ценз оседлости). Каких-либо требований к национальности кандидата не предусмотрено.

Законодательством Республики Беларусь не устанавливается ограничений для пребывания кандидата в Президенты на должности в качестве государственного служащего либо на действительной военной службе, не предъявляется требование иметь духовное звание.

По Конституции Республики Беларусь не предусмотрено избрание наряду с Президентом вице-президента, т.е. лица, непосредственно помогающего главе государства в выполнении его обязанностей, при необходимости даже временно замещающего его. Вторым лицом по должности является Премьер-министр, поэтому очень важно их сотрудничество и взаимопонимание.

Полномочия Президента закреплены преимущественно в ст. 84 Конституции, однако и в иных ее статьях, в Законе о Президенте и других нормативных актах содержатся нормы, посвященные его правам и обязанностям. К ним относятся следующие.

  • 1. Назначение республиканских референдумов. Президент является единственным лицом, которое может назначить референдум. Республиканские референдумы назначаются им как по собственной инициативе, так и по предложению Палаты Представителей и Совета Республики, которое принимается на их раздельных заседаниях большинством голосов от установленного Конституцией состава (полного состава) каждой из палат, либо по предложению не менее 450 тыс. граждан, обладающих избирательным правом, в том числе не менее 30 тыс. граждан от каждой из областей и г. Минска (ст. 74 Конституции).
  • 2. Назначение очередных и внеочередных выборов в Палату Представителей, Совет Республики и местные представительные органы. В Конституции разграничены полномочия Президента и парламента в решении вопросов о проведении выборов. Если это касается коллегиальных представительных органов, то решение о назначении выборов принимает Президент (п. 2 ст. 84), а если главы государства — Палата Представителей (п. 3 ст. 97).
  • 3. Роспуск палат парламента. Полномочия палат могут быть прекращены досрочно лишь в случае и в порядке, предусмотренных Конституцией. Они могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии правительству. Так, согласно ст. 106 Конституции Премьер-министр может поставить перед Палатой Представителей вопрос о доверии правительству по представленной программе или по конкретному поводу. Если Палата Представителей в доверии отказывает, Президент вправе в 10-дневный срок принять решение об отставке правительства или о роспуске Палаты Представителей и назначении новых выборов.
  • 4. Решение кадровых вопросов. Президент назначает членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов; назначает с согласия Палаты Представителей Премьер-министра; назначает Председателей высших судебных инстанций (с согласия Совета Республики — на должность Председателей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда из числа судей этих судов; судей высших судебных инстанций); Председателя Центризбиркома, Генерального прокурора, Председателя и членов правления Национального банка; назначает судей Конституционного Суда.
  • 5. Как и любой глава государства, Президент Республики Беларусь решает вопросы, связанные с приемом в гражданство, его прекращением и предоставлением убежища. Он осуществляет помилование осужденных; ведет переговоры и подписывает международные договоры; назначает и отзывает дипломатических представителей.

Без какого-либо специального уполномочия Президент представляет Республику Беларусь в отношениях с другими странами и международными организациями. Это может проявляться и в праве подписывать международные договоры, заявлять о позиции страны по отношению к той или иной международной проблеме. Основное ограничение в заключении международных договоров состоит в том, чтобы они не противоречили Конституции (ст. 8 и 116). Прерогативой Президента как главы государства является назначение и отзыв дипломатических представителей Республики Беларусь в иностранных государствах и при международных организациях.

6. Согласно п. 22 ст. 84 Конституции в случае стихийного бедствия, катастрофы, а также беспорядков, сопровождающихся насилием либо угрозой насилия со стороны группы лиц и организаций, в результате которых возникает опасность жизни и здоровью людей, территориальной целостности и существованию государст ва, Президент вводит на территории страны или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с внесением в трехдневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики. В случаях, предусмотренных законодательством, он вправе отложить проведение забастовки или приостановить ее, но не более чем на три месяца.

Президент осуществляет руководство Вооруженными Силами Республики Беларусь. Являясь Главнокомандующим Вооруженными Силами, он ответственен перед народом за обеспечение надежной защиты государства, выполнение международных соглашений по обороне, осуществление военной политики и военной доктрины Белоруссии. Президент назначает высший командный состав Вооруженных Сил Республики Белоруссии. В случае военной угрозы или нападения Президент вводит на территории Республики военное положение, объявляет полную или частичную мобилизацию с внесением в трехдневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики.

Президент может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами (п. 30 ст. 84 Конституции).

Согласно Конституции (ст. 90) парламентом является Национальное Собрание Республики Беларусь (Палата Представителей и Совет Республики) — представительный и законодательный орган.

Выборы нового состава палат парламента назначаются не позднее четырех месяцев и проводятся не позднее 30 дней до окончания полномочий палат действующего созыва. Внеочередные выборы палат парламента проводятся в течение трех месяцев со дня досрочного прекращения полномочий палат парламента.

Депутатом Палаты Представителей может быть гражданин Республики Белоруссии, достигший возраста 21 года, членом Совета Республики — гражданин Республики Белоруссии, достигший возраста 30 лет и проживающий на территории соответствующей области, г. Минска не менее пяти лет.

Депутаты Палаты Представителей осуществляют свои полномочия в парламенте на профессиональной основе, если иное не предусмотрено Конституцией. Одно и то же лицо не может быть одновременно членом двух палат парламента, депутат Палаты Представителей — депутатом местного Совета депутатов, а член Совета Республики — членом правительства. Не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты Представителей, члена Совета Республики с одновременным занятием должности Президента либо судьи.

Срок полномочий парламента — четыре года. Полномочия могут быть продлены на основании закона только в случае войны. В случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией, полномочия Палаты Представителей или Совета Республики могут быть прекращены досрочно. С прекращением полномочий Палаты Представителей или Совета Республики по решению Президента могут быть также прекращены полномочия соответственно Совета Республики или Палаты Представителей. Так, полномочия Палаты Представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии правительству, выражении вотума недоверия правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра. Полномочия Палаты Представителей либо Совета Республики могут быть также досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения ими Конституции.

Президент принимает решения по этим вопросам не позднее чем в двухмесячный срок после официальных консультаций с председателями палат.

Палаты не могут быть распущены: в период чрезвычайного или военного положения; в последние шесть месяцев полномочий Президента; в период решения палатами вопроса о досрочном освобождении или смещении Президента с должности. Не допускается роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний.

Парламент состоит из двух палат — Палаты Представителей и Совета Республики. В Палату Представителей избираются ПО депутатов. Их избрание осуществляется в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Совет Республики является палатой территориального представительства. Избрание осуществляется тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и г. Минска. Таким образом, восемь ее членов избираются, а еще восемь членов назначаются Президентом.

Каждая из палат парламента обладает самостоятельными полномочиями. Конституция не предусматривает вопросы совместного ведения палат. Основная функция парламента — законотворческая. Помимо права вносить изменения в отдельные разделы Конституции и давать ее толкование парламент принимает законы.

В п. 2 ст. 97 Конституции к компетенции Палаты Представителей отнесено рассмотрение проектов законов, в том числе об ут верждении основных направлений внутренней и внешней политики страны; военной доктрины; ратификации и денонсации международных договоров; об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о принципах осуществления отношений собственности; об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административно-территориального устройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного положения; об установлении государственных наград; о толковании законов.

Таким образом, в Конституции в определенной мере реализована идея об определении предмета законодательного ведения Палаты Представителей (а значит, и парламента). Так, в п. 2 ст. 97 дан перечень проектов законов, которые рассматриваются Палатой Представителей, однако он не носит исчерпывающего характера.

В связи с закреплением в ст. 97 Конституции перечня проектов законов, которые рассматриваются Палатой Представителей, можно сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты Представителей (а значит, и парламента) отнесено принятие нормативных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных отношений; во-вторых, факт формулирования этого перечня означает, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегулированы лишь таким видом нормативных актов, как закон, тем самым гарантируется деятельность законодательного органа о недопустимости вторжения в его сферу влияния другой ветви власти.

Правительство — это коллегиальный центральный орган государственного управления Республики Белоруссии, осуществляющий в соответствии с Конституцией исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти.

В отличие от некоторых других государств (например, США), Конституция Республики Беларусь прямо предусматривает образование и деятельность Правительства как коллегиального органа государственной власти, осуществляющего функции управления. Его основные полномочия закреплены в Конституции, а также в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах». Что касается влияния Президента на правительство, его деятельность, то оно вполне типично для президентских республик. Президент, хотя юридически не отнесен ни к одной ветви власти, обладает рядом конституционных полномочий в сфере исполнительной власти, которые свидетельствуют о том, что, как и в других президентских республиках, он является реальным главой этой ветви власти.

Конституция 1996 г. не содержит исчерпывающего перечня лиц, входящих в состав правительства. В ч. 4 ст. 106 Основного Закона лишь указано, что правительство состоит из Премьер-министра, его заместителей и министров. В состав правительства могут входить и руководители республиканских органов управления. В соответствии с п. 7 ст. 84 Конституции структуру правительства определяет Президент; он же назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства. Работой правительства руководит Премьер-министр.

Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. До сформирования нового правительства по поручению Президента правительство, заявившее о сложении полномочий, продолжает их осуществлять.

Формирование правительства обычно начинается с назначения Президентом Премьер-министра. Оно осуществляется с согласия Палаты Представителей. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Премьер-министра. Не допускается и внесение альтернативной кандидатуры. У депутатов Палаты Представителей есть лишь одно право — обсудив предложенную кандидатуру, согласиться или не согласиться с предложением Президента.

Решение о даче согласия на назначение на должность Премьер-министра принимается Палатой Представителей тайным голосованием с использованием бюллетеней. Решение этой Палаты о даче согласия на назначение на должность Премьер-министра должно быть оформлено постановлением. Если между Президентом и Палатой Представителей по поводу назначения Премьер-министра возникают разногласия, они преодолеваются в соответствии с процедурой, установленной Конституцией. Так, согласно ч. 5 ст. 106 при двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра Палатой Представителей Президент вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату Представителей и назначить новые выборы. В законодательстве нет запрета на повторное внесение в парламент кандидатуры на должность Премьер-министра, поэтому не исключается ситуация, когда двукратный отказ в даче согласия на назначение Премьер-министра может последовать относительно как одной и той же, так и иной (новой) кандидатуры.

Законодательством Республики Беларусь специально не предусмотрена необходимость получения со стороны парламента вотума доверия составу правительства или его программе для того, чтобы приступить к исполнению обязанностей. Наоборот, Конституция предоставляет правительству больше гарантий для его спокойной и целенаправленной работы, хотя и допускает возможность влияния парламента на курс правительства. Так, согласно п. 3 ч. 7 ст. 106 Конституции Премьер-министр обязан в двухмесячный срок после назначения представить парламенту программу деятельности правительства, а в случае ее отклонения также в течение двух месяцев представить повторную программу его деятельности. Согласно п. 5 ч. 1 ст. 97 Конституции Палата Представителей заслушивает Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет или отклоняет ее; повторное отклонение Палатой программы означает выражение вотума недоверия правительству. Безусловно, что при одобрении программы парламент фактически выражает доверие правительству и его курсу. В случае отклонения программы деятельности правительства Палата Представителей определяет в постановлении срок для заслушивания повторной программы деятельности правительства, но не позднее двух месяцев со дня отклонения программы.

В Конституции предусмотрено, что если программа деятельности правительства все же была одобрена, то вопрос об ответственности правительства не может быть поставлен в течение года после ее одобрения (п. 7 ст. 97). В данном случае речь идет об определенной зависимости правительства от парламента и даже его ответственности (но в течение определенного периода деятельности). Что касается главы государства, то исходя из его конституционных правомочий он может привлекать к ответственности (включая и освобождение от должности) членов правительства и до окончания этого срока.

Конституционный Суд включен в главу «Суд» Конституции, тем самым подчеркивается его принадлежность к судебной власти — самостоятельной ветви государственной власти. Можно спорить по данному поводу и утверждать, что предпочтительнее было бы относить его к особой совокупности государственных структур — контрольно-надзорным органам, одкако несомненно, что Конституционный Суд, как, впрочем, и специализированные органы конституционного контроля других стран, — это особый судебный орган, осуществляющий функции правосудия (конституционного правосудия) и одновременно выступающий в роли одного из высших органов государственной власти, обладающий полномочиями по проверке конституционности нормативных актов всех государственных органов.

Правовую основу организации и деятельности Конституционного Суда составляют Конституция, Закон «О Конституционном Суде Республики Беларусь», принятый парламентом 30 марта 1994 г. (с изм. от 1995, 1997, 2000 гг.), Регламент Конституционного Суда, утвержденный Конституционным Судом. Нормы этического характера для судей Конституционного Суда установлены Кодексом чести судьи.

В соответствии с Конституцией контроль за конституционностью нормативных актов в государстве осуществляется Конституционным Судом (ч. 1 ст. 116). Следовательно:

  • 1) эта норма предполагает активное воздействие Конституционного Суда на правотворческий процесс и прежде всего его результат — принятые нормативные акты;
  • 2) реагирование на обнаруженные недостатки, противоречия между Конституцией и всеми иными нормативными актами возможно в допустимых для Конституционного Суда формах, т.е. путем принятия не только заключений, но и иных его решений;
  • 3) ч. 1, как, впрочем, и ч. 7 ст. 116, является базой для развития компетенции Конституционного Суда, которая определяется не только Конституцией, но и законом;
  • 4) в силу того, что Конституционный Суд — это один из государственных органов, осуществляющих специфическую контрольную функцию, направленную на обеспечение верховенства Конституции и иерархической соподчиненности всех остальных нормативных актов, правовая позиция Конституционного Суда должна быть решающей при рассмотрении подобного рода споров, в том числе в случае осуществления правовой экспертизы Минюстом, МИД о соответствии Конституции подлежащих соответственно регистрации ведомственных нормативных актов, ратификации международных договоров.

Отличительной особенностью конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом, является отсутствие у него системы подчиненных ему органов. Осуществление им своих полномочий опирается на авторитет принятого решения (этому может способствовать его правовая аргументированность, а не политическое обоснование). Исполнение решений зависит от поддержки других властных структур — Президента, парламента, правительства, судов, органов прокуратуры, а также общественной поддержки.

Конституционный Суд — единственный орган судебной власти, чьи основные положения, порядок формирования и некоторые другие вопросы прямо оговорены в Конституции. Относительно организации и деятельности иных судов (общих, хозяйственных) в ней сформулированы лишь принципы и указана их основная функция — осуществление правосудия. При этом компетенция Конституционного Суда, как отмечено в ч. 7 ст. 116, определяется специальным законом о Конституционном Суде. Следовательно, можно сделать такие выводы: 1) конституционные положения могут быть развиты в законе (без посягательства на юрисдикцию других органов); 2) недопустимы «размывание» Закона о Конституционном Суде, попытки закрепить нормы о статусе судей Конституционного Суда в других законодательных актах без их непосредственного закрепления в Законе о Конституционном Суде. Именно в Законе о Конституционном Суде, как того требует Конституция, могут развиваться и конкретизироваться ее принципы и нормы, касающиеся деятельности Конституционного Суда; 3) Законом о Конституционном Суде предусмотрено, что порядок конституционного судопроизводства, правила процедуры и этикета регулируются принимаемым Конституционным Судом Регламентом, который должен быть основан на положениях Закона о Конституционном Суде.

Конституционный Суд — единственный судебный орган, который самостоятельно определяет порядок конституционного судопроизводства. Конечно, процессуальные аспекты деятельности нельзя смешивать с чисто статутными. Он вправе проверять на соответствие Конституции не только акты общегосударственного уровня, в том числе законы о ратификации международных договоров, регламенты палат парламента, нормативные акты министерств, государственных комитетов, местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов, но и акты, обладающие более высокой юридической силой, чем проверяемый акт. Возможна проверка конституционности всех норм «по вертикали», т.е. соответствия, например, нормативного решения райисполкома решению облисполкома, которое должно в свою очередь соответствовать указу, закону, а последние — Конституции. Проверяя конституционность оспариваемого нормативного акта, Конституционный Суд может в своем решении (заключении) указать на некон-ституционность и другого, обладающего более высокой юридической силой, чем нормативный акт, о проверке которого поступило предложение.

В практике работы Конституционного Суда встречались случаи, когда вносилось предложение о проверке отдельных статей закона (кодекса), но аналогичные нормы содержались в других статьях. В этом случае Конституционный Суд также вправе проверить их конституционность и вынести соответствующее решение.

Согласно Основному Закону Конституционный Суд формируется в количестве 12 судей из высококвалифицированных специалистов в области права, имеющих, как правило, ученую степень. Он образуется на паритетной основе: шесть судей назначаются Президентом, шесть избираются верхней палатой парламента — Советом Республики. Председатель Конституционного Суда назначается из числа судей Президентом с согласия Совета Республики (второй палаты парламента), заместитель Председателя Конституционного Суда избирается судьями Конституционного Суда по представлению Председателя Конституционного Суда. Срок полномочий судей — 11 лет, но допускается повторное в соответствии с законом занятие должности судьи. Судья может занимать свою должность до 70 лет.

Судьями Конституционного Суда могут быть только граждане Республики Беларусь (ст. 39 Конституции). Согласно ст. 17 Закона о Конституционном Суде член Конституционного Суда вправе принимать участие в его работе только после принесения присяги. К присяге членов Конституционного Суда, как назначенных Президентом, так и избранных Советом Республики, приводит Президент в присутствии Председателя Палаты Представителей и Председателя Совета Республики Национального Собрания Республики Белоруссии. Судья в период осуществления им своих полномочий в Конституционном Суде приводится к присяге один раз.

В соответствии со ст. 16 Закона о Конституционном Суде судьи этого Суда не могут осуществлять предпринимательскую деятельность, выполнять иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской и научно-исследовательской. Они не могут быть членами Совета Республики, депутатами, а также членами политических партий и других общественных объединений, преследующих политические цели.

Конституционный Суд рассматривает все дела с участием всех судей. Кворум для проведения заседания — не менее восьми судей, решения, как правило, принимаются большинством.

Конституционный Суд правомочен принимать решения и приступает к работе, когда в его состав назначено, избрано не менее восьми членов Конституционного Суда. При этом Закон о Конституционном Суде не предусматривает каких-либо отрицательных последствий для его деятельности при нарушении паритета в формировании Конституционного Суда (например, из восьми действующих судей шесть судей назначено Президентом и два избрано палатой парламента).

Полномочия Конституционного Суда реализуются посредством принятия им своих решений. Согласно ст. 36 Закона о Конституционном Суде решением Конституционного Суда является любой акт, принимаемый в его заседании. Таким образом, любые акты, которые исходят от Конституционного Суда, должны приниматься на совместных заседаниях судей.

Термин «решения Конституционного Суда» — собирательный. Он включает в себя различные по своей форме правовые акты, посредством которых Конституционный Суд реализует свою волю. Решения Конституционного Суда могут приниматься по вопросам, относящимся к его компетенции.

В Законе о Конституционном Суде и его Регламенте содержится перечень видов принимаемых им решений. Центральное место занимают заключения Конституционного Суда. Именно в этой форме решается вопрос о конституционности нормативных актов, о толковании ранее принятых заключений, об их пересмотре. О начале производства по делу Конституционным Судом принимается решение. Послание Конституционного Суда о состоянии конституционной законности принимается также путем решения. Наряду с ними особым видом решений являются запросы и требования к государственным органам, должностным лицам, которые принимаются и направляются Конституционным Судом для обеспечения ведения дела и разрешения иных вопросов, входящих в его компетенцию, а судьей Конституционного Суда — при подготовке конкретного дела.

Все иные действия Конституционного Суда, например, о вызове свидетелей, внесении предложения о необходимости корректировки актов действующего законодательства, принятии новых нормативных актов, о наложении штрафов на должностных лиц и граждан, проявивших неуважение к Конституционному Суду, и другие, облекаются в форму решения. К решениям Конституционного Суда не следует относить выступления отдельных его представителей, в том числе их заявления, особые мнения судей и т.п.

После изменения в июле 1997 г. Закона о Конституционном Суде решение, которое завершает весь процесс конституционного судопроизводства относительно проверки конституционности нормативного акта, получило определение итогового решения. Однако и в данном случае речь идет о заключении. Им действительно подводится итог всему процессу и дается ответ: соответствует или нет актам, обладающим более высокой юридической силой, Конституции проверяемый акт. Итоговое решение объявляется по окончании слушания дела, и оно облекается в форму заключения.

Помимо решений, принимаемых Конституционным Судом в порядке проверки конституционности нормативных актов, могут приниматься решения и по вопросам организационного характера (об избрании заместителя Председателя Конституционного Суда, о принятии представления о прекращении полномочий судьи, об утверждении Регламента Конституционного Суда, Научно-консультативного совета при Конституционном Суде и др.).

Конституционный Суд по итогам рассмотрения дела в зависимости от вида субъекта, обратившегося в Конституционный Суд, выносит различные по своей юридической силе решения, в том числе принимает заключения, т.е. акты, которые являются окончательными, обжалованию и опротестованию не подлежат. Основанные на Конституции, они обладают высшей юридической силой и прямым характером действия. Признавая тот или иной нормативный акт (его часть) не имеющим юридической силы, Конституционный Суд выступает в роли «негативного» законодателя, он «выводит» из сферы правоприменения неконституционные правовые нормы. Еще одной особенностью, которая характерна для такого рода решений конституционных судов, является то, что в них может определяться дата, с которой неконституционные акты (либо их отдельные положения) считаются утратившими силу. Конститу ционный Суд, осуществляя правосудие, руководствуясь закрепленным в ст. 7 Конституции принципом верховенства права, может признать акт не имеющим юридической силы со дня введения его в действие, даже несмотря на то, что неконституционный акт применялся на практике на протяжении ряда лет. Или, наоборот, сохранить его действие еще какое-то время после вынесения Конституционным Судом заключения. Обычно это касается актов, связанных с бюджетом, налогообложением и др. Например, как и в Австрии, Конституционный Суд Республики Беларусь может сохранить действие такой неконституционной нормы еще на протяжении 18 месяцев. Это разумно, поскольку законодательство о налогообложении должно быть сбалансированным.

Важное значение среди актов Конституционного Суда имеют решения, имеющие, в отличие от заключений, рекомендательный характер. Они не обязательны для исполнения, однако в них приводятся юридически аргументированные доводы, которые должны быть рассмотрены компетентными органами. В данном случае работает не сила акта Конституционного Суда, а сила его аргументов. Конституционный Суд в последние годы стал шире практиковать принятие решений на основании ст. 40 Конституции при обращении к нему граждан, общественных объединений, органов государственной власти по вопросам, имеющим общественно значимый характер, которые не удалось разрешить иным властным структурам. Отрадно отметить, что, как правило, на такого рода решения государственные органы реагируют весьма позитивно.

Решения Конституционного Суда оформляются в виде отдельного документа или протокольно, т.е. выбор формы документа, за некоторыми изъятиями, принадлежит Конституционному Суду. В Законе о Конституционном Суде изложены требования, которым должно отвечать заключение. Что касается послания Конституционного Суда, его запросов, требований, а также иных решений по вопросам процедурного характера, они оформляются в порядке, определенном Конституционным Судом (ст. 37 Закона о Конституционном Суде).

Конституционный Суд, проверяя конституционность нормативного акта, осуществляет казуальное толкование Конституции. Причем по своей юридической силе оно даже выше, чем толкование парламента, поскольку по инициативе уполномоченных на то субъектов конституционный закон о толковании Конституции также может быть проверен на предмет его соответствия Конституции.

Прежде чем принять заключение, Конституционный Суд обычно анализирует широкий круг нормативных актов Республики Белоруссии, международных документов, правоприменительную практику, так как без этого трудно сформировать согласованную позицию Конституционного Суда. Ориентируясь на практику, Конституционный Суд при определении своей позиции может критически ее оценить и высказать собственный подход к правоприменению.

Законы, декреты и указы Президента, международные договорные и иные обязательства Республики Белоруссии, акты межгосударственных образований, в которые входит Белоруссия, постановления правительства, акты Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора, других государственных органов, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции либо актам, обладающим более высокой юридической силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной части с момента, определяемого Конституционным Судом. Признание нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции или актам, обладающим более высокой юридической силой, является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на таком акте или его отдельных положениях либо воспроизводящих его или содержащих эти положения. Положения таких актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (ст. 9 Закона о Конституционном Суде). Если же аналогичные признанным неконституционными положения содержатся в другом обладающем более высокой юридической силой акте, чем проверяемый акт, Конституционный Суд обязан также предложить компетентному органу принять меры для приведения его в соответствие с Конституцией.

Конституционный Суд не связан доводами и соображениями сторон (ст. 11 Закона о Конституционном Суде), в том числе теми, которые были высказаны инициатором в письменном предложении в адрес Конституционного Суда, хотя, конечно, они должны быть изучены и оценены. Определять, какие использовать аргументы, — исключительное право Конституционного Суда, акты (заключения) которого являются источниками права, по своей юридической силе идущими за Конституцией.

Помимо основных вопросов, касающихся Конституционного Суда, в Конституции указано, что не только организация и порядок деятельности, но и его компетенция определяются законом, т.е. определен предмет законодательного регулирования. Это значит, что конституционные положения могут быть развиты и дополнены законом исходя из юридической природы данного органа государственной власти. Для сравнения отметим, что аналогично решается вопрос о компетенции правительства (ст. 108 Конституции), органов местного управления и самоуправления (ст. 124), прокуратуры (ст. 128), Комитета государственного контроля (ст. 131). Что касается судов общей компетенции и хозяйственных судов, то в Конституции сформулированы лишь основные (но не все) принципы правосудия. Законом же определяются судоустройство, порядок осуществления правосудия, компетенция судов. Именно на это указано в ст. 109, ПО, 112—114 и др. Конституции. Так, согласно ст. 112 суды осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в соответствии с ней иных нормативных актов. Это же положение, находящее свое подтверждение в ч. 7 ст. 116, распространяется на конституционное правосудие. На это приходится специально обращать внимание, поскольку на практике есть непонимание сущности конституционных предписаний либо умышленное их игнорирование и противодействие со ссылкой на Конституцию решению в законе тех или иных вопросов.

Судебная система согласно Конституции принадлежит судам, т.е. совокупности судебных инстанций, а не отдельному судебному учреждению. Все суды выносят свои решения именем Республики Белоруссии. В этом заключено одно из отличий судебной власти от законодательной или исполнительной, которые олицетворяют один или два высших органа (парламент, Президента, правительство).

Судебная власть реализуется в определенных процессуальных формах. Именно посредством судебной деятельности обеспечивается верховенство права, верховенство Конституции. Если влияние Конституционного Суда распространяется на всю территорию страны, то в системе общих и хозяйственных судов сфера действия определяется территориальным уровнем судов.

Систему общих судов составляют: Верховный Суд, областные, Минский городской, районные (городские) суды, Белорусский военный суд, межгарнизонные военные суды. Систему хозяйственных судов составляют Высший Хозяйственный Суд, хозяйственные суды областей и хозяйственный суд г. Минска (хозяйственные суды городов и районов пока не созданы). Эти судебные системы имеют организационную структуру.

В хозяйственных судах разрешаются хозяйственные (экономические) споры, возникающие из гражданских, административных и иных правоотношений. Хозяйственным процессуальным кодексом определены субъекты, имеющие право на обращение в хозяйственный суд. Ими могут быть: 1) юридические лица и граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус предпринимателя; 2) организации, не являющиеся юридическими лицами (в том числе трудовые коллективы), и граждане, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, в случаях, предусмотренных законодательными актами. Таким же правом обладают прокурор и государственные или иные органы в случаях, предусмотренных законодательными актами. Во всех иных случаях споры о применении права рассматриваются в общих судах, а о конституционности нормативных актов — в Конституционном Суде.

Таким образом, внешняя специализация определяется Конституцией и законодательными актами — Конституционный Суд, общие суды, хозяйственные суды. Внутри каждой судебной системы, каждого судебного учреждения существует собственная (внутренняя) специализация, т.е. судебные составы, судьи, специализирующиеся на рассмотрении дел какого-либо профиля (трудовые, налоговые, административные, уголовные, в том числе по категориям преступлений, и др.).

Судоустройство в Белоруссии определяется Конституцией, Законами от 13 января 1995 г. «О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь», от 9 декабря 1998 г. «О хозяйственных судах в Республике Беларусь», Хозяйственным процессуальным кодексом от 15 декабря 1998 г.

Запрещается образование чрезвычайных судов, т.е. при любых условиях, например, в военное время, в связи с введением чрезвычайного или военного положения, право на правосудие не может быть ограничено, правосудие должно осуществляться по общеустановленным процедурам. При осуществлении особых мер в период чрезвычайного положения не могут ограничиваться права, указанные не только в ч. 2 ст. 63, но и в ст. 60 Конституции.

В целях обеспечения независимости судей Конституцией установлен запрет на одновременное выполнение предпринимательской деятельности, иной оплачиваемой работы, кроме преподавательской и научно-исследовательской. Можно предположить, что допустимо заниматься также творческой деятельностью, если это не влияет на независимость суда. Судьи не могут быть депутатами, членами Совета Республики.

Порядок замещения должностей судей определен Законом о судоустройстве и статусе судей (особые требования предъявляются к занятию должности судьи Конституционного Суда).

Предъявляются по крайней мерс три основных требования к кандидату на занятие должности судьи: 1) наличие соответствующего образования; 2) достижение определенного возраста; 3) соответствующие моральные качества. Так, согласно ст. 62 Закона о судоустройстве и статусе судей судьей может быть гражданин Республики Белоруссии, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее юридическое образование (за исключением судей Судебной коллегии по патентным делам Верховного Суда, которые могут иметь как высшее юридическое, так и высшее техническое или естественнонаучное образование), не совершивший порочащих его поступков, имеющий стаж работы по юридической специальности не менее двух лет или прошедший в установленном порядке стажировку на протяжении двух лет и сдавший квалификационный экзамен. Требования к кандидату на должность судьи, касающиеся стажа работы по юридической специальности или прохождения стажировки и сдачи квалификационного экзамена, не распространяются на судей Судебной коллегии по патентным делам Верховного Суда, которые имеют высшее техническое или естественнонаучное образование.

Кроме того, кандидаты на должность судьи областного, Минского городского судов, Белорусского военного суда должны иметь стаж работы в качестве судьи не менее трех лет; судьи Верховного Суда — не менее пяти лет, за исключением судей Судебной коллегии по патентным делам Верховного Суда, не имеющих высшего юридического образования, которые должны иметь стаж работы в области патентоведения не менее трех лет.

Судьей по административным делам и исполнительным производствам может быть гражданин Республики Белоруссии, достигший возраста 23 лет, имеющий высшее юридическое образование и не совершивший порочащих его поступков.

При назначении на должность судьи либо при занятии им новой должности кандидаты должны предоставлять для проверки органу, занимающемуся подготовкой решения, сведения о себе в объеме и в порядке, установленных законодательством для служащих государственного аппарата.

Законом предусмотрены основания для прекращения полномочий судьи. Они могут быть лишены своих полномочий за умышленное нарушение законности или совершение порочащего поступка, не совместимых с их высоким званием, не иначе как по решению органа, избравшего или назначившего их, а также в связи с вступившим в силу обвинительным приговором суда в отношении них. Судьи освобождаются от исполнения обязанностей: по состоянию здоровья, препятствующему продолжению работы; в связи с избранием или назначением на другую должность либо с переводом с их согласия на другую работу; по истечении пятилетнего срока работы в должности судьи (для лиц, назначенных впервые) и отказа в назначении судьей бессрочно; по заключению квалификационной коллегии судей о невозможности дальнейшего нахождения на должности судьи; по собственному желанию; в связи с утратой гражданства Республики Белоруссии. Решение об освобождении судьи от исполнения обязанностей принимается избравшим или назначившим его органом с учетом заключения соответствующей квалификационной коллегии судей (судов).

Для рассматриваемой проблемы представляет интерес также опыт Республики Казахстан, закрепленная в Конституции Республики Казахстан^ система органов власти, такие ее институты, как статус Президента, Парламента Республики, Правительства Республики, судебной власти; местного самоуправления, которое разделено на местное государственное управление и (собственно) местное самоуправление (раздел VIII Конституции Республики Казахстан), а также Прокуратуры Республики (ст. 84).

Конституционно-правовые основы общественного строя Казахстана совокупно определяются через систему следующих взаимосвязанных категорий:

  • • государственное устройство и суверенитет (включая название, характеристику государства, его назначение и основные качества). Так, по форме государственного устройства Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления (ст. 2 Конституции). Это означает, что в территориальной структуре Казахстана нет каких-либо государственных, автономных образований. В Республике Казахстан как в унитарном государстве имеется один глава государства — Президент, один высший законодательный орган — Парламент (состоит из двух палат: Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе), один высший исполнительный орган — Правительство и другие высшие государственные органы, а также местные органы государственного управления. Республика Казахстан имеет одну Конституцию как основной закон государства, в которой признано единое гражданство,
  • 1 Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. Алматы: Казахстан, 1995. С. 48 (с последующими изменениями на 2007 г.). Данная Конституция была принятая на референдуме. За всю историю становления и развития казахстанской государственности было принято пять писаных Конституций (1926, 1937, 1978, 1993 и 1995 гг.). Каждая из них отражала определенную ступень развития Казахстана от национальной автономии до полного суверенитета. что присуще унитарному государству. После образования Республики Казахстан государственные органы самостоятельно реализуют функции государства, не подчиняясь давлению, влиянию других стран. Казахстан обеспечивает целостность, неприкосновенность и неотчуждаемость своей территории;
  • • гуманный правовой статус человека, при котором он сам, права и свободы являются высшей ценностью (п. 1 ст. 1 Конституции); базовые принципы гражданства Республики (ст. 10-12);
  • • широкий комплекс демократических прав и свобод, закрепленный в Конституции и предоставляющий гражданам юридическую возможность пользоваться свободой слова, совести, участвовать в управлении делами государственных органов, создавать общественные объединения и т.д. Права и свободы предоставляются не только для того, чтобы граждане могли удовлетворять разнообразные личные интересы и потребности. Граждане, принадлежащие к различным социальным, национальным, конфессиональным, профессиональным и другим группам, пользуясь демократическими правами и свободами, могут выражать и удовлетворять свои корпоративные интересы. Конституция предусматривает организационные, политические и юридические гарантии для реализации демократических прав и свобод;
  • • Республика Казахстан — унитарное государство, поэтому гражданство в Казахстане является единым на всей территории, в отличие от федеративных стран, где помимо союзного гражданства допускается гражданство субъектов федерации. Все граждане Республики равны перед законом, независимо от оснований приобретения гражданства, происхождения, социального, должностного и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств;
  • • высшая юридическая сила Конституции, ее прямое действие и непосредственное применение; подчиненность высшему закону всех иных нормативных правовых актов; указание на соотношение внутригосударственного и международного права (ст. 4 Конституции). Высшая юридическая сила Конституции означает, что как конституционные, так и обычные законы, иные нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции, органы государственной власти всех уров ней, должностные лица, органы местного самоуправления, граждане, их объединения обязаны соблюдать Конституцию. Высшая юридическая сила Конституции также означает, что нормативные правовые акты или их отдельные правовые нормы, положения, противоречащие Конституции, считаются не имеющими юридической силы и подлежат отмене. Прямое действие норм Конституции означает, что государственные органы должны их применять непосредственно к тем общественным отношениям, которые они регулируют1.

Верховенство власти Республики Казахстан ограничивается только Конституцией и законами. Верховенство государственной власти позволяет регулировать важнейшие стороны общественной жизни, устанавливать единый на всей территории правовой порядок, конституционно закрепляется единство государственной власти. Так, в п. 4 ст. 3 Конституции отмечается, что «государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов».

Верховная власть осуществляется через систему государственных органов. Конституция закрепляет статус, компетенцию, полномочия высших и местных органов государственной власти. Главой государства является Президент Республики Казахстан, играющий важную роль в реализации суверенитета страны. Законодательную власть возглавляет Парламент Республики Казахстан, состоящий из двух палат: Сената — верхней палаты и Мажилиса — нижней палаты. Правительство Республики Казахстан осуществляет высшую исполнительную власть[2] .

Важное место в системе органов государственной власти отводится Президенту Республики Казахстан, который в соответствии со ст. 40 Конституции РК является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях. Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти

перед народом. При этом Президент Республики Казахстан наделен значительными полномочиями:

  • • обращается с ежегодным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики;
  • • назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент Республики; созывает первую сессию Парламента и принимает присягу его депутатов народу Казахстана; созывает внеочередные совместные заседания палат Парламента; подписывает представленный Сенатом Парламента закон в течение 15 рабочих дней, обнародует закон либо возвращает закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения и голосования;
  • • с согласия Парламента назначает на должность Премьер-министра Республики; освобождает его от должности; по представлению Премьер-министра определяет структуру Правительства Республики, назначает на должность и освобождает от должности его членов, а также образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы Республики, не входящие в состав Правительства; принимает присягу членов Правительства, председательствует на заседаниях Правительства по особо важным вопросам; поручает Правительству внесение законопроекта в Мажилис Парламента; отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов Правительства и акимов областей, городов республиканского значения и столицы Республики;
  • • с согласия Парламента назначает на должность Председателя Национального Банка Республики Казахстан; освобождает его от должности;
  • • с согласия Сената Парламента назначает на должность Генерального Прокурора и Председателя Комитета национальной безопасности Республики; освобождает их от должности;
  • • назначает и отзывает глав дипломатических представительств Республики; назначает на должность сроком на пять лет Председателя Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета;
  • • утверждает государственные программы Республики;
  • • по представлению Премьер-министра Республики утверждает единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета Республики;
  • • принимает решения о проведении республиканского референдума;
  • • ведет переговоры и подписывает международные договоры Республики; подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических и иных представителей иностранных государств;
  • • является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики, назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил;
  • • награждает государственными наградами Республики, присваивает почетные, высшие воинские и иные звания, классные чины, дипломатические ранги, квалификационные классы;
  • • решает вопросы гражданства Республики, предоставления политического убежища;
  • • осуществляет помилование граждан;
  • • в случае, когда демократические институты, независимость и территориальная целостность, политическая стабильность Республики, безопасность ее граждан находятся под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное функционирование конституционных органов государства, после официальных консультаций с Премьер-министром и председателями Палат Парламента Республики принимает меры, диктуемые названными обстоятельствами, включая введение на всей территории Казахстана и в отдельных его местностях чрезвычайного положения, применение Вооруженных Сил Республики с незамедлительным информированием об этом Парламента Республики;
  • • в случае агрессии против Республики либо непосредственной внешней угрозы ее безопасности вводит на всей территории Республики или в отдельных ее местностях военное положение, объявляет частичную или общую мобилизацию и незамедлительно информирует об этом Парламент Республики;
  • • формирует подчиненные ему Службы охраны Президента Республики и Республиканскую гвардию;
  • • назначает на должность и освобождает от должности Государственного секретаря Республики Казахстан, определяет его статус и полномочия, формирует Администрацию Президента Республики;
  • • образует Совет Безопасности, Высший Судебный Совет и иные консультативно-совещательные органы;
  • • осуществляет другие полномочия в соответствии с Конституцией и законами Республики.

Вместе с тем, значительны полномочия и парламента Республики Казахстан, который является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции (ст. 49). В Казахстане, в отличие от других стран, принят специальный Конституционный закон о Парламенте республики.

Парламент Республики Казахстан состоит из двух Палат: Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе (ч. 1 ст. 50 Конституции РК). В соответствии с Конституцией Республики депутат Парламента не связан каким-либо императивным мандатом (ч. 1 ст. 52), т.е. однозначно решается вопрос, скажем, болезненный для некоторых стран, отчасти и России, о свободном депутатском мандате, что значительно влияет на статус депутатов Парламента Республики. В то же время обращает на себя внимание фактор ответственности. Во-первых, депутаты Парламента обязаны принимать участие в его работе. Голосование в Парламенте осуществляется депутатом только лично. Во-вторых, отсутствие депутата без уважительных причин на заседаниях Палат и их органов более трех раз, как и передача права голоса, влечет применение к депутату установленных законом мер взыскания (ч. 2 ст. 52).

При анализе статутных характеристик и полномочий Парламента РК обращает на себя внимание и широкий спектр вопросов, который выносится на совместное заседание его Палат, что значительно отличает его, скажем, от российского Парламента. Так, например, в соответствии со ст. 53 Конституции Республики Казахстан Парламент на совместном заседании Палат:

  • • по предложению Президента Республики Казахстан вносит изменения и дополнения в Конституцию; принимает конституционные законы, вносит в них изменения и дополнения;
  • • утверждает республиканский бюджет и отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении, вносит изменения и дополнения в бюджет;
  • • проводит повторное обсуждение и голосование по законам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента Республики, в месячный срок со дня направления возражений. Несоблюдение этого срока означает принятие возражений Президента. Если Парламент большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат подтвердит ранее принятое решение, Президент в течение семи дней подписывает закон. Если возражения Президента не преодолены, закон считается не принятым или принятым в редакции, предложенной Президентом;
  • • двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года;
  • • дает согласие на назначение Президентом Премьер-министра Республики, Председателя Национального Банка Республики;
  • • заслушивает доклад Премьер-министра о Программе Правительства и одобряет или отклоняет Программу. Повторное отклонение Программы может быть осуществленно большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат и означает выражение вотума недоверия Правительству. Отсутствие такого большинства означает одобрение Программы Правительства;
  • • большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов Парламента либо в случаях, установленных Конституцией, выражает вотум недоверия Правительству;
  • • решает вопросы войны и мира;
  • • принимает по предложению Президента Республики решение об использовании Вооруженных Сил Республики для выполнения международных обязательств по поддержанию мира и безопасности;
  • • проявляет инициативу о назначении республиканского референдума;
  • • заслушивает ежегодные послания конституционного Совета Республики о состоянии конституционной законности в Республике;
  • • образует совместные комиссии Палат, избирает и освобождает от должности их председателей, заслушивает отчеты о деятельности комиссий;
  • • осуществляет иные полномочия, возложенные на Парламент Конституцией.

Стоит отметить, что в Республике Казахстан функционирует довольно развитая система политических партий[3]. Кроме конституци

онных норм (ст. 5, 18, 43, 50, 51 и др.) в Республике принят специальный закон о политических партиях1. В соответствии с ним государство призвано обеспечивать соблюдение прав и законных интересов политических партий (п. 1 ст. 4), членство в политической партии не может быть основанием ограничения прав и свобод гражданина Республики Казахстан (п. 3 ст. 3).

Данные и другие фрагменты и нормы Конституции Республики подтверждают большую роль Основного закона этой Республики в становлении, формировании и функционировании кратологии — науки о власти.

Посмотрим теперь Конституцию Республики Узбекистан[4] . Интересующий нас аспект — вопрос об организации и функционировании государственной власти. Этой проблеме посвящен раздел V (ст. 76—88, а также ст. 89 и другие).

Высшим государственным представительным органом является Олий Мажлис Республики Узбекистан, осуществляющий законодательную власть. Олий Мажлис Республики Узбекистан состоит из 150 депутатов, избираемых по территориальным избирательным округам на многопартийной основе сроком на пять лет. Правом быть избранным в Олий Мажлис Республики Узбекистан обладают граждане Республики Узбекистан, достигшие ко дню выборов возраста 25 лет. Требования, предъявляемые к кандидатам в депутаты, определяются законом.

К исключительным полномочиям Олий Мажлиса Республики Узбекистан относятся:

  • • принятие Конституции Республики Узбекистан, внесение в нее изменений и дополнений;
  • • принятие законов Республики Узбекистан, внесение в них изменений и дополнений;
  • • определение основных направлений внутренней и внешней политики Республики Узбекистан и принятие стратегических государственных программ;

  • • определение системы и полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной властей Республики Узбекистан;
  • • принятие в состав Республики Узбекистан новых государственных образований и утверждение решений о выходе их из состава Республики Узбекистан;
  • • законодательное регулирование таможенного, валютного и кредитного дела;
  • • законодательное регулирование вопросов административно-территориального устройства, изменение границ Республики Узбекистан;
  • • принятие по представлению Кабинета Министров бюджета Республики Узбекистан и контроль за его исполнением, установление налогов и других обязательных платежей;
  • • назначение выборов в Олий Мажлис Республики Узбекистан и местные представительные органы; образование Центральной избирательной комиссии;
  • • назначение даты выборов Президента Республики Узбекистан по истечении срока его полномочий;
  • • избрание Председателя Олий Мажлиса Республики Узбекистан и его заместителей;
  • • избрание Конституционного суда Республики Узбекистан;
  • • избрание Верховного суда Республики Узбекистан;
  • • избрание Высшего хозяйственного суда Республики Узбекистан;
  • • по представлению Президента Республики Узбекистан назначение и освобождение от должности председателя Государственного комитета Республики Узбекистан по охране природы;
  • • утверждение указов Президента Республики Узбекистан о назначении и освобождении от должности Премьер-министра, его первого заместителя, заместителей Премьер-министра, членов Кабинета Министров;
  • • утверждение указов Президента республики о назначении и освобождении от должности Генерального прокурора Республики Узбекистан и его заместителей;
  • • по представлению Президента Республики Узбекистан назначение и освобождение от должности председателя правления Центрального банка Республики Узбекистан;
  • • утверждение указов Президента Республики Узбекистан об образовании и упразднении министерств, государственных комитетов и других органов государственного управления;
  • • утверждение указов Президента Республики Узбекистан об объявлении общей или частичной мобилизации, о введении, продлении и прекращении действия чрезвычайного положения;
  • • ратификация и денонсация международных договоров и соглашений;
  • • учреждение государственных наград и званий;
  • • образование, упразднение, переименование районов, городов, областей и изменение их границ;
  • • осуществление иных полномочий, предусмотренных Конституцией.

Заседание Олий Мажлиса является правомочным, если в его работе участвует не менее двух третей общего числа всех депутатов.

В заседании Олий Мажлиса Республики Узбекистан и его органов могут участвовать Президент Республики Узбекистан, Премьер-министр и члены Кабинета Министров, председатели Конституционного суда, Верховного суда, Высшего хозяйственного суда, Генеральный прокурор республики, председатель правления Центрального банка.

По истечении срока своих полномочий Олий Мажлис Республики Узбекистан продолжает свою деятельность вплоть до начала работы Олий Мажлиса нового созыва.

Первое после выборов заседание Олий Мажлиса Республики Узбекистан созывается Центральной избирательной комиссией не позднее чем через два месяца после выборов.

Право законодательной инициативы в Олий Мажлисе Республики Узбекистан принадлежит Президенту Республики Узбекистан.

Олий Мажлис Республики Узбекистан принимает законы, постановления и другие акты. Для принятия закона необходимо большинство голосов всех депутатов Олий Мажлиса. Опубликование законов и других нормативных актов является обязательным условием их применения.

Председатель Олий Мажлиса и его заместители избираются из числа депутатов Олий Мажлиса Республики Узбекистан тайным голосованием. Они ежегодно отчитываются перед Олий Мажлисом.

Одним из заместителей Председателя Олий Мажлиса является представитель Каракалпакстана — депутат Олий Мажлиса Республики Узбекистан.

Председатель Олий Мажлиса Республики Узбекистан и его заместители избираются на срок полномочий Олий Мажлиса. Одно и то же лицо не может быть избрано Председателем Олий Мажлиса Республики Узбекистан более чем на два срока подряд.

Председатель Олий Мажлиса Республики Узбекистан может быть досрочно отозван по решению Олий Мажлиса Республики Узбекистан, принятому более чем двумя третями депутатов Олий Мажлиса Республики Узбекистан тайным голосованием.

Председатель Олий Мажлиса Республики Узбекистан:

  • • осуществляет общее руководство подготовкой вопросов, вносимых на обсуждение Олий Мажлиса;
  • • созывает заседания Олий Мажлиса, формирует совместно с председателями комитетов и комиссий предложения к его повестке дня;
  • • председательствует на заседаниях Олий Мажлиса;
  • • координирует деятельность комитетов и комиссий Олий Мажлиса;
  • • организует контроль за исполнением законов и постановлений Олий Мажлиса;
  • • руководит работой по осуществлению межпарламентских связей и деятельностью групп, связанных с работой международных парламентских организаций;
  • • представляет Олий Мажлису кандидатуры для избрания заместителей Председателя Олий Мажлиса, председателей комитетов и комиссий Олий Мажлиса;
  • • по предложению председателей комитетов и комиссий вносит изменения в состав комитетов и комиссий с последующим внесением на утверждение Олий Мажлиса;
  • • осуществляет руководство деятельностью печатных органов Олий Мажлиса;
  • • утверждает уставы и составы редакционных коллегий печатных органов Олий Мажлиса и сметы расходов на их содержание;
  • • назначает и освобождает от должности редакторов печатных органов Олий Мажлиса;
  • • утверждает смету расходов на содержание депутатов и аппарата Олий Мажлиса;
  • • подписывает постановления Олий Мажлиса Республики Узбекистан.

Председатель Олий Мажлиса Республики Узбекистан издает распоряжения. Олий Мажлис избирает из числа депутатов комитеты и комиссии для ведения законопроектной работы, предва рительного рассмотрения и подготовки вопросов, вносимых на рассмотрение Олий Мажлиса, контроля за исполнением законов и иных решений Олий Мажлиса Республики Узбекистан. Олий Мажлис создает также, в случае необходимости, депутатские, ревизионные и иные комиссии на постоянной или временной основе1.

Как видим, в статусе законодательного и представительного органа власти Республики Узбекистан имеются определенные особенности, существенные в аспекте формирования основ теории органов государственной власти.

В еще большей степени такое обобщенное суждение-вывод может быть сделано при характеристике института Президента.

Президент Республики Узбекистан является главой государства и исполнительной власти в Республике Узбекистан[5] .

Судебная власть характеризуется своеобразием. Так, ст. 106 Конституции устанавливает, что судебная власть в Республике Узбекистан действует независимо от законодательной и исполнительной власти, политических партий, иных общественных объединений.

В свете демократической взаимосвязи и взаимодействия, а также разделения властей непонятна, «непрозрачна» норма ч. 1 ст. 106 о функционировании судебной власти независимо от законодательной и исполнительной власти.

Как такая норма согласуется с функциями и полномочиями законодательной власти по установлению статуса судебной власти и ее органов, а также полномочиями Президента Узбекистана — главы государства и исполнительной власти в сфере формирования и функционирования судебной власти и ее органов?

Приведенные фрагменты (статьи и нормы) из Конституции Республики Узбекистан четко характеризуют видную роль Конституции этой Республики в формировании кратологии — теории (науки) о власти.

Теперь обратимся к опыту Туркменистана. Несмотря на события, связанные со сменой лидера и изменениями в политической системе, в основе остается действующая Конституция. Основной закон Туркменистана принят 18 мая 1992 г., с изменениями и дополнениями от 27 декабря 1995 г. и др.

В преамбуле Конституции Туркменистана сформулирован важный принцип — гарантирование прав и свобод каждого гражданина

и стремление обеспечить гражданский мир и национальное согласие, утвердить устои народовластия и правового государства.

В Конституции Туркменистана провозглашается (раздел I, ст. 1): Туркменистан — демократичное, правовое и светское государство, в котором государственное правление осуществляется в форме президентской республики. Это означает, что Туркменистан есть (без всяких предварительных условий, предпосылок или оговорок) четко выраженная президентская республика, которая обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику (т.е. безоговорочно обладает полным и действенным суверенитетом).

В соответствии с перечисленными и другими фундаментальными принципами и началами Туркменистана организована и функционирует государственная власть, что находит четкое и развернутое проявление в следующем.

Носителем суверенитета и единственным источником государственной власти Туркменистана является народ. Народ Туркменистана осуществляет свою власть непосредственно или через представительные органы. Никакая часть народа, организация или отдельные лица не вправе присвоить власть в государстве.

Особо подчеркиваем: Конституция провозглашает, что в Туркменистане высшей ценностью общества и государства является человек. Государство ответственно перед гражданином и обеспечивает создание условий для свободного развития личности, защищает жизнь, честь, достоинство и свободу, личную неприкосновенность, естественные и неотчуждаемые права гражданина (ст. 3).

Гражданин ответственен перед государством за исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией и законами.

Государство основывается на принципе разделения властей — законодательной, исполнительной и судебной, которые действуют самостоятельно, сдерживая и уравновешивая друг друга. Государство, все его органы и должностные лица связаны правом и конституционным строем.

Конституция Туркменистана является верховным Законом государства, закрепленные в ней нормы и положения имеют прямое действие. Законы и иные правовые акты, противоречащие Конституции, не имеют юридической силы.

Правовые акты государственных органов публикуются для всеобщего сведения или обнародуются иным способом, за исключением содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну. Правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, не доведенные до всеобщего сведения, являются недействующими с момента их принятия.

Туркменистан, являясь полноправным субъектом мирового сообщества, признает приоритет общепризнанных норм международного права, придерживается во внешней политике принципов постоянного позитивного нейтралитета, невмешательства во внутренние дела других стран, отказа от применения силы и участия в военных блоках и союзах, содействия развитию мирных, дружественных и взаимовыгодных отношений со странами региона и государствами всего мира.

Важным является и конституционный раздел «Система органов власти и управления» (ст. 45—49, 50—53 и др.). В них содержатся положения и нормы, регулирующие систему и функционирование органов государственной власти Туркменистана: высшим представительным органом народной власти является Народный совет (Халк маслахаты) Туркменистана; высшую государственную власть и управление в Туркменистане осуществляют Президент, Меджлис (Парламент), Верховный суд, Высший хозяйственный суд, Кабинет министров Туркменистана.

Туркменистан состоит из административно-территориальных образований: велаятов (областей), этрапов (районов), городов, приравненных к этрапам, в которых образуются органы государственного управления, а также городов, поселков и сел, где учреждаются местные органы самоуправления.

В состав Народного совета (Халк Маслахаты) входят: Президент, депутаты Меджлиса, народные представители (халк векилле-ри), избираемые народом по одному от каждого этрапа; Председатель Верховного суда, Председатель Высшего хозяйственного суда, Генеральный прокурор, члены Кабинета министров, главы администрации велаятов, арчыны (мэры муниципальных советов) городов, а также поселков, являющихся административными центрами этрапов. Срок полномочий народных представителей пять лет, они выполняют свои обязанности безвозмездно.

Народный совет рассматривает и принимает решения по вопросам:

  • • о целесообразности внесения поправок и дополнений в Конституцию или принятия новой Конституции;
  • • проведения всенародных референдумов;
  • • выработки рекомендаций об основных направлениях экономического, социального, политического развития страны;
  • • изменения государственной границы и административно-территориального деления;
  • • ратификации и денонсации договоров о межгосударственных союзах и иных образованиях;
  • • объявления состояния войны и мира;
  • • по другим вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией и законами.

Решения Народного совета реализуются Президентом, Меджлисом и другими государственными органами в соответствии с их полномочиями, установленными Конституцией и законами.

Народный совет созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в год по инициативе Президента, Меджлиса или одной трети от установленного числа членов Народного совета. Вносить предложения на рассмотрение Народного совета вправе Президент, Меджлис или его Президиум, либо не менее одной четверти от установленного числа членов Народного совета.

Работой Народного совета руководят Президент либо избираемый Народным советом любой из его членов. Порядок созыва Народного совета и его работы определяется утверждаемым им Регламентом.

Особо следует выделить статус и своеобразие положения, места и роли Президента в политико-государственной системе Туркменистана. Несмотря на сложную ситуацию, связанную со смертью Первого Президента, Туркменистану удалось избежать кризиса в обществе и обеспечить работу всех институтов публичной власти.

Таким образом, фрагменты из Конституции Туркменистана, приведенные выше, свидетельствуют об основополагающей роли и значении Конституции Туркменистана, конституционного регулирования, совокупности глав, статей, норм и положений, образующих существенный фундамент кратологии.

Из стран ближнего зарубежья, которые не входят в СНГ, интерес в плане рассматриваемой проблемы кратологии представляет опыт Грузии.

Грузинский народ — один из немногих народов древней цивилизации, чья государственность и политико-правовая культура формировались в течение длительного периода. И, тем не менее, в силу ряда исторических условий общественный строй, основанный на принципах конституционализма, устанавливается здесь позже многих других государств Европы и Америки.

На 1 августа 2008 г. конституцию Грузии составляют два самостоятельных текста: текст, принятый в 1995 г., с последующи ми изменениями и дополнениями, и Конституционный закон от 1 июля 2004 г. «О статусе Аджарской Автономной Республики». Кроме того, много новелл и в «основном» тексте: добавлены глава 41, 5 новых статей, отменена и изъята из текста ст. 91, изменена редакция около 70 статей. В настоящее время в действующей Конституции имеются преамбула, 9 глав, 113 статей и названный выше Конституционный закон (25 статей)1.

Важнейшим компонентом конституционного института государственной власти являются конституционные нормы о ее структуре, т.е. о системе, взаимосвязях и взаимоотношениях этих органов. Характер и содержание этих норм детерминированы фундаментальными принципами организации государственной власти, которые, в свою очередь, предопределяются формационным типом общества, формой государства, уровнем развития гражданского общества и некоторыми другими факторами.

В Конституции предусматривают иерархически независимые (до 2004 г. — более) друг от друга законодательную (парламент), исполнительную (до 2004 г. — Президент Грузии, по ныне действующей редакции — Правительство Грузии) и судебную (Конституционный суд и суды общей юрисдикции) ветви власти.

После конституционной реформы 6 февраля 2004 г. и последующих конституционных новелл очевидны расширение полномочий и усиление роли находящегося вне традиционной триады власти Президента Грузии, ослабление позиций Парламента Грузии, увеличение институциональной независимости судебной власти в результате «ухода» президента Грузии из Высшего совета юстиции и его дистанцирования от судебной власти.

Парламент Грузии не имеет больших традиций. В настоящее время действует Парламент Грузии четвертого созыва[6] .

В соответствии с Конституцией (ст. 48) Парламент Грузии является высшим представительным органом страны.

Представительный характер Парламента вытекает из конституционного принципа о том, что источником государственной власти в Грузии является народ, и осуществляемой в соответствии с этим принципом процедурой формирования парламента — всеобщими выборами.

Характеристика парламента как высшего представительного органа связана с наличием в Грузии автономных образований, имеющих свои представительные учреждения.

Перечень основных направлений деятельности Парламента (функций парламента) в ст. 48 не является исчерпывающим, однако он достаточно весом:

  • • Парламент осуществляет законодательную власть;
  • • Парламент определяет основные направления внутренней и внешней политики;
  • • в установленных Конституцией пределах осуществляет контроль за деятельностью правительства.

В процессе разработки и принятия Конституции и в настоящее время одним из спорных был и остается вопрос о структуре Парламента. Его основными составляющими являются: Председатель Парламента и его заместители, парламентское большинство и парламентское меньшинство, парламентские комитеты и комиссии, парламентские фракции и интерфракционная группа.

Из состава Парламента на срок его полномочий тайным голосованием избирается Председатель Парламента. Правом выдвижения кандидатур на пост Председателя обладают парламентское большинство и парламентское меньшинство, парламентская фракция, не интегрированная в большинство или в меньшинство, группа парламентариев в составе не менее 10 человек. Лицо считается избранным Председателем, если за него проголосовало более половины полного состава Парламента.

Парламентское большинство и парламентское меньшинство. Приобретение статуса парламентского большинства может быть осуществлено двумя путями:

  • 1) на базе одной парламентской фракции, если численность ее членов превышает половину от списочного состава парламента;
  • 2) на базе фракции (нескольких фракций) и объединившихся с ними независимых (т.е. не входящих ни в одну фракцию) парламентариев.

При наличии парламентского большинства возможно формирование и парламентского меньшинства. Оно может быть оформлено на базе одной фракции, если численность ее членов превышает половину от общего числа парламентариев, оставшихся вне пределов парламентского большинства, или же на базе фракции (нескольких фракций) и неприсоединившихся парламентариев, если численность такого объединения превышает половину от общего числа парламентариев, оставшихся вне пределов парламентского большинства[7].

Большую роль играют парламентские комитеты, которые призваны осуществлять предварительную подготовку законотворческих вопросов, осуществлять контроль за деятельностью правительства и других подотчетных Парламенту органов.

Наряду с постоянно действующими комитетами допускаается возможность создания временных комиссий. Грузинское законодательство предусматривает возможность создания расследовательских и иных временных комиссий.

Для изучения фактов нарушения законодательства госорганами и должностными лицами и соответствующего реагирования на эти факты, а также для изучения особо важных вопросов государственного или общественного значения на срок не более трех месяцев (не более одного года для временной комиссии по борьбе с коррупцией) в Парламенте могут быть созданы временные расследовательские комиссии. Создание расследовательской комиссии может быть инициировано Председателем Парламента, парламентским комитетом, парламентской фракцией или группой парламентариев в составе не менее одной четверти Парламента. Примечательно, что в составе расследовательской, также как иных временных комиссий, представительство парламентского большинства не должно превышать половины общей численности комиссии.

Иные временные комиссии создаются:

  • • по вопросам территориальной целостности Грузии;
  • • для изучения петиций и жалоб, если в них содержатся вопросы общегосударственного значения;
  • • для проверки деятельности Палаты контроля Грузии.

Важнейшую роль в деятельности современных парламентов играют парламентские фракции. Грузинский Парламент не является исключением. Закон «О парламентской фракции» и Регламент Парламента определяют парламентскую фракцию как созданное с целью координации деятельности парламента добровольное объединение членов Парламента, имеющих общие политические взгляды и интересы.

Фракция имеет право:

  • • законодательной инициативы;
  • • обращения с вопросом к членам правительства и к другим подотчетным Парламенту органам, которые в установленные законодательством сроки обязаны дать ответ;
  • • представительства в парламентских комитетах и комиссиях, в бюро Парламента, в парламентских делегациях;
  • • от своего имени распространять информацию о своих взглядах и позиции в информационных органах Парламента, в средствах массовой информации.

Право формирования парламентской фракции имеют Парламентарии общей численностью не менее 7 человек[8].

Член Парламента может быть членом лишь одной фракции.

В процессе работы Парламента может возникнуть необходимость выработки общесогласованной позиции по отдельным вопросам и преодоления разногласий в законотворческом процессе. С этой целью после консультаций с парламентскими фракциями приказом Председателя Парламента Грузии создается интерфракционная группа.

Состав Парламента Грузии и статус членов Парламента. Парламент Грузии нынешнего созыва состоит из 75 избранных по пропорциональной системе и 75 избранных по мажоритарной системе членов.

Членом Парламента может быть избран гражданин Грузии, достигший возраста 25 лет и обладающий избирательной правосубъектностью.

Лицо приобретает статус члена Парламента вначале по решению Центральной избирательной комиссии Грузии (временно), затем на основе признания его полномочий Парламентом, а полноправным членом оно становится лишь после принесения торжественной присяги.

В соответствии с общепризнанными современными демократическими традициями член Парламента Грузии является представителем Всея Грузии. Из этого важнейшего исходного для статуса положения отметим по крайней мере два вывода. Во-первых, в своей деятельности депутат прежде всего должен руководствоваться интересами всего грузинского общества (что в принципе не противоре

чит обязанности депутата-мажоритария заботиться об интересах избирателей своего округа). Во-вторых, депутат не связан правовыми обязательствами в связи с наказами и поручениями своих избирателей, он пользуется свободным мандатом, и его отзыв избирателями законодательством исключается.

Исходя из важности выполняемых парламентом функций, в Грузии, как и в большинстве современных государств, установлены законодательные, на уровне Конституции, гарантии беспрепятственного осуществления членами Парламента своих полномочий.

Если существуют достаточные основания предполагать, что жизни или здоровью члена Парламента угрожает опасность, на основании заявления депутата и соответствующего решения Президента Грузии спецслужбы должны обеспечить безопасность члена Парламента и его семьи.

Законодательство устанавливает следующие особые условия привлечения к правовой ответственности члена Парламента.

  • 1) Член Парламента не может быть привлечен к ответственности за мнения и взгляды, высказанные им при исполнении своих обязанностей в Парламенте или за его пределами.
  • 2) Член Парламента вправе отказаться давать показания по фактам, которые были доверены ему как члену Парламента.
  • 3) Задержание или арест члена Парламента, обыск его жилища, его машины или рабочего места, а также личный обыск допускаются лишь с согласия Парламента. Исключение составляет ситуация, когда член Парламента застигнут на месте преступления, но и в этом случае соответствующие органы или должностные лица должны незамедлительно сообщить об этом Парламенту. Если Парламент не даст своего согласия, задержанный или арестованный член Парламента должен быть немедленно освобожден.
  • 4) Привлечение члена Парламента к уголовной ответственности допустимо лишь с согласия Парламента и лишь по решению Генерального прокурора Грузии.
  • 5) Уголовное дело в отношении члена Парламента по первой инстанции рассматривает Верховный суд Грузии.
  • 6) На срок полномочий вновь избранного Парламента особые условия привлечения к уголовной ответственности распространяются и на членов Парламента предыдущего созыва[9].

С целью обеспечить независимость члена Парламента, исключить конфликт интересов при исполнении им своих обязанностей

законодательство Грузии устанавливает принцип несовместимости депутатского мандата с иной деятельностью или с занятием иной должности. На уровне Конституции (ст. 53) к такого рода деятельности относятся предпринимательская деятельность, а к должностям — должности на государственной службе. Конкретизация этих должностей или деятельности делегирована текущему законодательству. Член Парламента вправе заниматься научной, педагогической или искусствоведческой деятельностью, если эта деятельность не предусматривает выполнения административных функций, он вправе заниматься партийной деятельностью, занимать любые должности в партийных или неправительственных, некоммерческих организациях.

С момента признания его полномочий член Парламента приобретает право на материальные гарантии своей деятельности.

За свою деятельность член Парламента получает денежное вознаграждение, кроме того, из бюджета Парламента ассигнуются связанные с его депутатской деятельностью жилищные, транспортные, коммуникационные (встречи с избирателями) расходы, расходы по медицинскому обслуживанию, почтово-телеграфные и компьютерные расходы, расходы на содержание помощника, на консультации и экспертизы приглашенных лиц. Также из бюджета Парламента осуществляется страхование жизни и здоровья членов и пенсионное обеспечение бывших членов Парламента.

Статус члена Парламента предполагает наделение его определенными правами и возложение на него определенных обязанностей.

Одно из основных его прав — право законодательной инициативы, которое он может осуществить индивидуально (в отношении органических или текущих законопроектов) или вместе с другими членами Парламента (в отношении конституционных законопроектов и законопроектов о пересмотре Конституции).

Член Парламента вправе участвовать в парламентских дебатах, высказывать свои замечания и предложения, выбирать или быть избранным в соответствующие органы Парламента и т.д.

Достаточно весомы полномочия члена Парламента в сфере парламентского контроля. Он может (с правом совещательного голоса) участвовать в заседаниях госорганов и органов местного самоуправления, ставить на них вопросы о нарушении законодательства, обращаться с устным или письменным вопросом к членам правительства, к другим подотчетным Парламенту органам и должностным лицам, вправе потребовать от них ответа в 10-дневный срок и сделать ответ темой парламентского обсуждения.

Для успешного выполнения депутатских полномочий законодательство наделяет его правом беспрепятственного получения необходимой для этого информации.

Видимо, исходя из особенностей современного криминогенного состояния грузинского общества, законодатель закрепил за членами Парламента право посещения учреждений исполнения наказаний без специального разрешения.

Наряду с обширными правами статус депутата предполагает и его определенные обязанности. Одна их часть возлагает на члена Парламента обязанность активного участия в его работе, другая предостерегает от возможного злоупотребления своим статусом, третья возлагает обязанность всеми своими действиями способствовать проведению в жизнь требований Конституции и других законов, соблюдая при этом стандарты поведения, установленные для государственно-политических должностных лиц.

Срок полномочий члена Парламента Грузии — 4 года, возможности повторного переизбрания не ограничены. Решением Парламента полномочия его члена могут быть досрочно прекращены:

  • • на основании личного заявления;
  • • если в отношении него вступил в законную силу обвинительный приговор суда;
  • • если суд признал его недееспособным, без вести пропавшим или умершим;
  • • если нарушено правило несовместимости;
  • • в случае утраты гражданства Грузии;
  • • если член Парламента по неуважительной причине не участвовал в его работе более четырех месяцев;
  • • в случае смерти депутата.

Конституция (ст. 54) предусматривает возможность обжалования решения Парламента о досрочном прекращении полномочий в Конституционный суд Грузии.

Полномочия членов Парламента досрочно прекращаются и в случае досрочного роспуска Парламента Президентом Грузии, но в этом случае решение главы государства окончательно и обжалованию не подлежит.

Компетенция Парламента Грузии. Если исходить из понимания компетенции как совокупности предметов ведения и возможностей (полномочий) по регулированию этих вопросов, надо признать, что

1

В этой статье, по-видимому, нужны оговорки, ибо абсурдно предполагать, что будет обжаловано решение Парламента о прекращении полномочий, например, в связи со смертью депутата.

Парламент Грузии обладает достаточно обширной компетенцией. Это относится преимущественно к законотворческой сфере[10].

Основными правовыми актами, принимаемыми Парламентом, являются конституционный закон, конституционное соглашение, органический закон, обычный закон, постановление нормативного характера. Для принятия каждого из них установлены свои требования, однако в целом регулирование законодательного процесса в Грузии по сравнению с другими странами особой оригинальностью не отличается.

Правом законодательной инициативы обладают Президент Грузии (в особых случаях), Правительство (органические и обычные законы), член Парламента (группа парламентариев для внесения конституционного законопроекта), парламентская фракция (кроме конституционных законопроектов и соглашения), парламентский комитет (кроме конституционных законопроектов и соглашения), высшие представительные органы автономных образований и в порядке народной инициативы группа избирателей (200 тыс. человек — для пересмотра Конституции, 30 тыс. — для остальных законопроектов).

Пройдя ряд предварительных инстанций (аппарат Парламента, бюро Парламента, ведущий (головной) комитет, для конституционного законопроекта — месячное всенародное обсуждение), законопроект выходит на парламентские слушания. На первом слушании обсуждаются лишь общие принципы и основные положения проекта, во втором чтении законопроект рассматривается детально по пунктам, подпунктам, частям и т.д., во время третьего чтения возможны лишь редакционные изменения текста и голосование по проекту в целом. Принятый таким образом законопроект передается для подписания и опубликования Президенту. О том, как продолжается процесс с этой стадии, будет сказано в разделе «Президент Грузии».

Парламентский контроль. Практически контроль Парламента Грузии охватывает все высшие звенья государственного механизма, хотя формы, способы и объем контроля разнообразны и во многих случаях отличны друг от друга.

В отношении ряда государственно-политических должностных лиц парламентский контроль осуществляется посредством процеду

ры импичмента. Суть его заключается в том, что в случае нарушения Конституции Грузии, совершения измены Родине или другого преступления Парламент Грузии вправе возбудить процесс о смещении с должности Президента Грузии, члена Правительства, Председателя Верховного суда Грузии, Генерального прокурора Грузии, Председателя Палаты контроля Грузии, членов Совета Национального банка Грузии.

Инициатива возбуждения процедуры импичмента принадлежит членам Парламента Грузии общей численностью не менее одной трети полного состава Парламента.

Получив заключение Конституционного Суда Грузии о наличии нарушения Конституции (если инициаторы процедуры считали, что нарушен основной закон) или заключение Верховного Суда Грузии о совершении преступления (или оба вместе), в Парламенте сначала решается вопрос о том, ставить ли вопрос о смещении на голосование (только в отношении импичмента Президента Грузии), а затем вотируется вопрос о смещении с должности. Президент считается смещенным с должности, если за это проголосовало не менее двух третей от полного состава Парламента Грузии, остальные должностные лица — если за решение проголосовало большинство от полного состава Парламента Грузии.

Своеобразной формой контроля является обязанность Президента Грузии в первый рабочий день весенней сессии парламента представить ему доклад о положении дел в стране. После кратковременных выступлений руководителей парламентских фракций, парламентского большинства и меньшинства Парламент вправе принять соответствующего содержания резолюцию.

Объектом повседневного парламентского контроля является Правительство, что недвусмысленно и логически вытекает из конституционного принципа разделения властей. Контроль осуществляется и в процессе формирования и существования Правительства и применительно к его конкретной деятельности.

Согласно Конституции (ст. 78) Правительство ответственно и перед Президентом Грузии и перед Парламентом Грузии, хотя совершенно очевидно, что в процессе формирования Правительства последнее слово остается за Президентом, который может сформировать Правительство и вовсе без участия Парламента.

Традиционной формой парламентского контроля за деятельностью правительства являются вопросы, с которыми члены Парламента индивидуально или коллективно могут обратиться как к Правительству в целом, так и к отдельным его членам. Ответы, как правило, зачитываются во время правительственного часа в Парламенте, который по регламенту проводится ежемесячно в последний пленарный четверг.

Ежегодно в первую рабочую неделю осенней сессии премьер-министр обязан представить Парламенту ежегодный отчет о выполнении правительственной программы. По требованию одной пятой части членов Парламента член Правительства обязан представить Парламенту устный или письменный доклад о своей деятельности. В обоих случаях по докладам могут состояться парламентские дебаты, не исключается и постановка вопроса о недоверии Правительству.

Конституция предусматривает несколько процедур выражения недоверия Правительству со стороны Парламента. В соответствии с первой Парламент выражает недоверие большинством от полного состава парламента. Президент вправе либо отправить Правительство в отставку, либо отказаться от этого. Если Парламент не ранее 90 и не позднее 100 дней вновь выразит недоверие Правительству, Президент либо отправит Правительство в отставку, либо распустит Парламент и назначит внеочередные парламентские выборы.

Более эффективен для Парламента второй вариант — процедура безусловного выражения недоверия Правительству (ст. 81.2). Первая стадия этой процедуры заключается в том, что Парламент постановляет о возбуждении процедуры безусловного выражения недоверия Правительству. Если не ранее 15 и не позднее 20 дней со дня принятия данного постановления Парламент выразит недоверие Правительству тремя пятыми от полного состава членов парламента, Президент обязан отправить Правительство в отставку.

Парламентский контроль действует и в отношении других подотчетных Парламенту органов и должностных лиц.

Ежегодно не позднее 1 июня отчет о своей деятельности должна представить Палата Контроля Грузии. Кроме того, по требованию Парламента или одной из расследовательских комиссий она обязана представить материалы конкретных ревизий или проверок, провести внеплановые ревизии или проверки.

Ежегодно не позднее трех месяцев по окончании финансового года Национальный Банк Грузии обязан представить Парламенту отчет о денежно-кредитной и валютной политике, по которому Парламент принимает соответствующего содержания постановление. Контроль за деятельностью Национального банка осуществляется в различных формах и в течение финансового года.

По истечении каждых 6 месяцев Народный защитник Грузии обязан представить в Парламент доклад о состоянии защиты основных прав в Грузии, а также специальный ежегодный доклад по этой же тематике.

Любое избранное, назначенное или утвержденное Парламентом должностное лицо1, а также должностные лица, назначенные с согласия Парламента1, по его требованию обязаны присутствовать на заседаниях Парламента, его комитетов, расследовательских и иных временных комиссий, парламентского большинства или меньшинства, в установленные сроки представлять соответствующие документы или заключения, давать объяснения по обсуждаемым вопросам[11] .

Парламент наделен важными полномочиями в финансовобюджетной сфере, хотя, как будет показано ниже, их реализация сопряжена с целым рядом конституционных и политических ограничений. Только Парламент может принять ежегодный закон о государственном бюджете и утвердить отчет о его исполнении. Вместе с тем при определенных условиях Президент Грузии может утвердить государственный бюджет своим декретом. Если Парламент в течение трех месяцев не утвердит бюджет, Президент может либо отправить в отставку Правительство, либо распустить Парламент, назначить внеочередные парламентские выборы, утвердить бюджет своим декретом и представить его для утверждения вновь избранному Парламенту.

Возможности Парламента в бюджетной сфере несколько ограничены и тем, что премьер-министр может увязать принятие бюджета с вопросом о доверии. Если Парламент откажет в доверии, Президент и в этом случае либо отправит в отставку Правительство (менее вероятный исход), либо распустит Парламент и назначит внеочередные парламентские выборы.

Важнейшим полномочием Парламента в финансово-бюджетной сфере является определение путем принятия соответствующих законов основ финансово-кредитной, валютной и налоговой политики.

Из статуса Парламента как высшего представительного органа логически вытекают его внешнеполитические полномочия. К компетенции Парламента в этой области относятся ратификация, денонсация или отмена международных договоров и соглашений, дача согласия Президенту на назначение послов или иных диплома-

тических агентов, непосредственное участие в международных отношениях.

Основными организационно-правовыми формами работы Парламента Грузии являются очередные и внеочередные сессии и заседания.

На очередные сессии Парламент собирается дважды в год. Осенняя сессия открывается в первый вторник сентября и закрывается в третью пятницу декабря, весенняя сессия открывается в первый вторник февраля и закрывается в последнюю пятницу июня.

Сессия Парламента состоит из пленарных заседаний и заседаний комитетов, которые проводятся в двухнедельном режиме, т.е. за неделей пленарных заседаний следует работа (заседания) в комитетах.

В период между очередными сессиями могут проводиться внеочередные сессии, а в течение сессии — внеочередные заседания, которые созываются Президентом Грузии по собственной инициативе, по требованию Председателя Парламента Грузии или не менее чем одной четвертью членов парламента.

Внеочередные заседания проводятся строго по заранее установленной (в указе Президента) повестке дня.

Президент Грузии. Наибольший интерес в системе центральных государственных органов как при разработке ныне действующей Конституции, так и в настоящее время вызывает институт Президента Грузии1. Статус Президента в Конституции за 13 лет существования нынешнего режима претерпел определенные изменения. До конституционной реформы 2004 г. Президент являлся и главой государства, и главой исполнительной власти, после ее осуществления его статус определяется как «глава государства». Парадоксально: изменив статус (был и главой государства, и главой исполнительной власти, остался только главой государства), авторы конституционной реформы оставили за Президентом все прежние функции. В соответствии со ст. 69 Конституции Президент по-прежнему выполняет своеобразную функцию арбитра[12] , являясь высшим должностным лицом, направляющим и осуществляющим внутреннюю и внешнюю политику государства, высшим представителем

государства во внешних сношениях, гарантом единства и целостности страны, верховным главнокомандующим вооруженных сил.

Видимо, не будет ошибкой предположить, что все названные выше функции органически вытекают из своеобразно понимаемого статуса Президента как главы государства. Значимость этих функций повышается в условиях определенной конфигурации политических сил в Парламенте, что является решающим при определении реальной роли Президента в системе центральных государственных органов.

Выборы Президента Грузии. Президент Грузии избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Одно и то же лицо подряд может быть избрано Президентом только дважды. Конституция устанавливает следующие цензы: Президентом Грузии может быть обладающий избирательным правом гражданин Грузии по рождению, достигший возраста 35 лет, проживший в Грузии не менее 15 лет и ко дню назначения выборов проживающий в Грузии. На основе действующей Конституции президентские выборы проводились четырежды. В 1995 и в 2000 г. Президентом был избран Э. Шеварднадзе, в 2004 и в 2008 гг. (оба раза проводились досрочные выборы) победу одержал М. Саакашвили.

Временное исполнение обязанностей Президента Грузии может иметь место в двух случаях: в случае невозможности исполнения действующим Президентом своих полномочий и в случае досрочного прекращения его полномочий. В обоих случаях обязанности Президента исполняет Председатель Парламента Грузии, а в случаях невозможности исполнения этих обязанностей председателем Парламента, а также в том случае, когда Парламент распущен, обязанности Президента временно исполняет Премьер-министр.

Ни Конституция, ни текущее законодательство не конкретизируют содержания обстоятельств, препятствующих исполнению Президентом своих полномочий, также как ничего не говорят о процедуре установления этих обстоятельств. Можно предположить, что этими обстоятельствами могут быть временная нетрудоспособность Президента, его длительное отсутствие в стране и т.п.

Большая ясность существует в отношении досрочного прекращения полномочий. Оно может иметь место в случае добровольной отставки Президента на основании его личного заявления, в случае отрешения от должности в порядке процедуры импичмента и в случае его смерти.

В компетенции временно исполняющего обязанности Президента установлены определенные ограничения. Это лицо, в частности, не может отправить в отставку Правительство в целом или министров внутренних дел и обороны, приостановить деятельность или распустить представительные органы самоуправления, назначить референдум и распустить Парламент и назначить досрочные парламентские выборы.

Компетенция Президента Грузии. Как по кругу решаемых им вопросов и регулируемых им отношений, так и по возможностям для этого Президент Грузии занимает особое место в системе государственных органов. Для установления его действительной роли обратимся к обзору его полномочий в различных направлениях государственной деятельности и во взаимоотношениях с другими высшими органами госвласти.

Первоначально отметим типичные для главы государства полномочия. Президент Грузии решает вопросы гражданства и предоставления убежища, обладает правом помилования, присвоения высших воинских, специальных и почетных званий и высших дипломатических рангов, присуждает государственные награды, осуществляет представительские функции, назначает выборы в представительские учреждения, назначает определенных должностных лиц, обладает иммунитетом от правового преследования, имеет ряд гарантий функциональной независимости в своей деятельности и т.д.

Прерогативы Президента Грузии в отношениях с законодательной властью весьма характерны для государств с полупрезидентской формой правления. Прежде всего отметим его право роспуска Парламента, которое вытекает из его конституционной функции обеспечения деятельности органов государства в соответствии с Конституцией. Президент Грузии распускает Парламент, если тот: в течение трех месяцев не утвердит государственный бюджет; если трижды подряд не выразит доверия формируемому составу Правительства и его программе; если откажет в доверии Правительству в связи с внесенным в Парламент государственным бюджетом, налоговым кодексом или законопроектом о структуре, полномочиях и порядке деятельности Правительства; если Парламент с интервалом не менее 100 дней по одним и тем же основаниям дважды выразит недоверие Правительству.

Президент не вправе распустить Парламент в течение первых 6 месяцев после его выборов, во время процедуры импичмента Президента, во время чрезвычайного или военного положения, в течение последних 6 месяцев президентского срока. Правом роспуска Президент Грузии в 2004—2008 гг. не пользовался.

Президент Грузии — активная фигура в законотворческом процессе, что нетипично для президента-арбитра. Прежде всего, отметим его право-обязанность предоставления Парламенту ежегодного доклада о положении страны. Несмотря на кажущийся в современных условиях формализм этого действа, Президент при желании может обратить доклад в программу законодательной деятельности представительного органа.

Видимо, чувствуя некоторое неудобство, авторы конституционной реформы 2004 г., наделив Президента правом законодательной инициативы, сделали весьма туманную оговорку — обладает правом законодательной инициативы лишь в исключительных случаях (ст. 67.1), которая ни в Конституции, ни в Регламенте Парламента не нашла свой конкретизации. Добавим, что законопроекты Президента по его требованию Парламент рассматривает вне очереди, что было бы естественно для исключительных законопроектов.

Исходя из единства политического спектра нынешних Парламента и Президента, нетрудно предсказать позитивное обсуждение его законопроекта в Парламенте, но и в том случае, если воззрения и интересы Парламента и Президента не совпадут, у последнего имеется весомое средство преодолеть упрямство Парламента — право отлагательного вето. Преодолеть вето Президента Парламент может только квалифицированным большинством — тремя пятыми от списочного состава Парламента для законов и органических законов и двумя третями от полного состава Парламента — для конституционных законов.

Достаточно важно для определения политики посредством законодательства право Президента по своей инициативе назначить референдум. Несмотря на то, что Конституция (ст. 74) не допускает проведения референдума для принятия или отмены закона, по вопросам амнистии и помилования, ратификации и денонсации международных договоров и соглашений, а также по вопросам, ограничивающим основные права, органический закон (в этой части сомнительного конституционного качества) обязывает органы законодательной и исполнительной власти привести законодательство в соответствие с референдальным решением. И хотя грузинские Президенты не часто обращались к этому институту, это президентское правомочие при определенных условиях может способствовать установлению режима личной власти.

Полномочия Президента Грузии в исполнительно-распорядительной сфере весьма обширны и создают ему благоприятные возможности для эффективного государственного управления. Несмотря на то, что конституционное законодательство не определяет его как главу исполнительной власти, трудно возразить против того, что он является вышестоящим по отношению к Правительству и другим учреждениям исполнительной ветви власти органом. Президенту принадлежит последнее слово при формировании (подборе и назначении) Правительства, последующая судьба которого также увязывается с волей Президента, поскольку он вправе по собственной инициативе или в случаях, установленных Конституцией, отправить Правительство в целом или только силовых министров в отставку.

Подотчетность правительства Президенту проявляется и в повседневной практической деятельности. Только с согласия Президента Правительство представляет в Парламент для утверждения государственный бюджет, только Президент принимает отставку правительства в целом или его отдельных членов.

По особо важным государственного значения вопросам1 Президент вправе созвать Правительство и председательствовать на его заседании. Принятые на этом заседании решения оформляются президентскими актами.

С целью обеспечения обороны и безопасности страны, общественного порядка Конституция наделяет Президента Грузии рядом чрезвычайных, репрессивных полномочий.

Как верховный главнокомандующий он назначает членов Совета национальной безопасности, назначает и смещает с должности начальника генерального штаба вооруженных сил Грузии и других военачальников. В случае вооруженного нападения на страну Президент объявляет военное положение, при определенных условиях заключает мир, и эти решения в течение 48 часов вносит на утверждение Парламента.

Президент вправе принять решение об использовании вооруженных сил, и в течение 48 часов это решение должно быть представлено Парламенту для утверждения. Также только с согласия Парламента в определенных законом случаях Президент может принять решение о вводе в страну, использовании и перемещениях вооруженных сил другого государства.

Если государственные органы лишены возможности осуществлять свои конституционные полномочия[13] , Президент объявляет

чрезвычайное положение и не позднее 48 часов вносит это решение на утверждение Парламента. В период военного или чрезвычайного положения Президент вправе ограничить действие ряда основных прав и это решение внести для утверждения в Парламент.

К ряду чрезвычайных полномочий Президента можно отнести и его право с согласия Парламента приостановить действие или распустить представительные органы самоуправления или территориальных единиц, если их действиями создается угроза для суверенитета, территориальной целостности страны, для осуществления органами государства своих конституционных полномочий1.

Как глава государства Президент Грузии единолично или с другими органами участвует в подборе, назначении или утверждении ряда должностных лиц. В частности, Президент единолично назначает трех членов Конституционного суда Грузии, представляет в Парламент для избрания кандидатуры председателя и членов Верховного суда Грузии, после консультаций с Премьер-министром назначает на должность и смещает с нее Государственных уполномоченных — губернаторов, представляет в Парламент для назначения кандидатуру Генерального прокурора Грузии, представляет в Парламент для избрания кандидатуры членов Совета Национального банка Грузии, по письменному представлению Совета Национального банка Грузии назначает и смещает с должности Президента Национального банка Грузии.

Правовые акты Президента Грузии. Таковыми являются указы, распоряжения, декреты и приказы.

Указы Президента издаются на основе Конституции и законов. Как правило, эти подзаконные акты носят нормативный характер[14] .

Декреты Президента — особого рода правовые акты, имеющие силу закона. Их издание, как правило, связывается с неординарной ситуацией в стране и государстве. В частности, декреты могут приниматься в период чрезвычайного или военного положения, для утверждения госбюджета, если Парламент распущен в связи с тем, что он не утвердил бюджет. В период между роспуском Парламента и первым заседанием вновь избранного Парламента Президент Грузии вправе своим декретом урегулировать некоторые налоговые и

бюджетные вопросы. Установленные таким декретом регуляции теряют силу, если в течение одного месяца не будут утверждены вновь избранным Парламентом.

Декреты в Парламенте утверждаются практически без обсуждения по принципу: или все, или ничего. Еще одна особенность этих (в Грузии еще не издаваемых) актов заключается в том, что они действуют лишь в чрезвычайный или приравненный к нему период и могут быть отменены Президентом без согласия Парламента.

Распоряжения Президента —это акты индивидуального характера, а приказы издаются им как верховным главнокомандующим.

Правительство Грузии. В различные периоды истории Грузии Правительство как основной компонент исполнительной ветви власти имело различный статус, функции, полномочия и структуру.

Конституционный статус Правительства. В режиме, функционирующем на основе Конституции 1995 г., различают два противоположных по содержанию статуса Правительства.

До конституционной реформы 2004 г., в период функционирования грузинского государства в форме (схожей с американской) президентской республики, Правительства как коллегиального конституционного органа со своей собственной компетенцией и правом правотворчества просто не существовало. Оно было совещательным органом Президента Грузии, который как глава государства и глава исполнительной власти осуществлял исполнительную власть либо непосредственно, либо посредством учреждений исполнительной власти. В составе Правительства того периода следует выделить институт государственного министра, который, не обладая реальными полномочиями по руководству правительственной коллегией, тем не менее служил своеобразным «громоотводом» для Президента.

По действующей редакции Конституции Правительство приобрело скромный, но все-таки конституционный статус. В отличие от традиционной для нынешней формы правления модели разделения властей, Правительство Грузии не является высшим органом исполнительной власти, оно в соответствии с законодательством Грузии лишь «...обеспечивает осуществление исполнительной власти, внутренней и внешней политики страны» (ст. 78.1 Конституции). В ныне функционирующей государственной системе Правительство имеет низкий уровень самостоятельности, несмотря на то, что ответственность за исполнительно-распорядительную деятельность возлагается именно на него.

В формировании правительства с различной степенью активности и нагрузки участвуют Президент Грузии, Парламент Грузии и

Премьер-министр. Условно можно выделить две конституционные процедуры формирования Правительства.

По первому варианту формирование Правительства протекает по следующему конституционному сценарию:

  • • после консультаций с парламентскими фракциями Президент подбирает кандидатуру Премьер-министра;
  • • кандидат в Премьер-министры по согласованию с Президентом подбирает остальных членов Правительства;
  • • для получения доверия Президент представляет подобранный состав в Парламент;
  • • Парламент обсуждает состав и программу Правительства и проводит голосование по вопросу о доверии;
  • • по результату голосования Парламент выразит доверие правительственной коллегии и его программе;
  • • Президент назначает Премьер-министра;
  • • с согласия Президента Премьер-министр назначает остальных членов Правительства.

Этот вариант формирования действует тогда, когда Президента в Парламенте поддерживает твердое (абсолютное или превышающее абсолютное) большинство (нынешняя ситуация в Грузии), или тогда, когда у него такого большинства нет, но создается коалиционное Правительство. Если у Президента нет необходимой поддержки или желания сформировать коалиционное Правительство, формирование Правительства может проходить в следующей последовательности:

  • • первые три действия те же, что и в первом варианте;
  • • Правительство, представленное в первый раз, не получило доверия Парламента;
  • • Президент вторично представляет в Парламент тот же или иной состав Правительства;
  • • Парламент второй раз отказал в доверии Правительству;
  • • Президент в третий раз представляет в Парламент тот же или иной состав Правительства;
  • • Парламент и в третий раз отказал в доверии составу и программе Правительства;
  • • Президент или а) представит новую кандидатуру Премьер-министра или б) распустит Парламент, назначит Премьер-министра, а Премьер-министр с согласия Президента — остальных членов Правительства.

Состав и структура Правительства Грузии. Основными конституционными фигурами в составе Правительства являются Премьер-министр и министры.

В Конституции (ст. 79) Премьер-министр дефинируется как Председатель Правительства, тогда как Закон «О структуре, полномочиях и порядке деятельности Правительства Грузии» именует его руководителем Правительства. В составе Правительства может быть один или несколько государственных министров, которых можно отнести к категории министров без портфеля. Премьер-министр может возложить на одного из них обязанности первого вице-премьера, на одного или нескольких — обязанности вице-премьера.

Правительство Грузии может функционировать в «бицефаль-ном» формате. Глава государства для обсуждения особо важных государственных вопросов может созвать Правительство, председательствовать на его заседаниях, принятые здесь решения оформлять своими актами. Вместе с тем заседания Правительства может вести и Премьер-министр.

Компетенция Правительства Грузии. Как основное звено исполнительной ветви власти Правительство является органом общей компетенции, призванным обеспечить четкое, в соответствии с законом, функционирование всей системы органов исполнительной власти и отдельных ее подразделений. С этой целью Правительство контролирует и координирует деятельность министерств и ведомств, принимает меры по обеспечению основных прав, обороны и государственной безопасности, самостоятельно осуществляет управление государственным имуществом, реализацию права законодательной инициативы, разработку и осуществление правительственной программы. Как часть единой системы госорганов Правительство разрабатывает и по согласованию с Президентом представляет Парламенту для утверждения проект государственного бюджета, участвует в выработке и осуществлении экономической политики государства, осуществляет другие установленные законодательством полномочия.

Согласно Конституции (ст. 78.1) Правительство ответственно перед Президентом Грузии и перед Парламентом Грузии, хотя совершенно очевидно, что степень ответственности перед ними различна.

Степень ответственности Правительства перед Президентом характеризуется следующими обстоятельствами:

  • • Правительство снимает полномочия только перед Президентом;
  • • Президент может по собственной инициативе отправить в отставку Правительство в целом, министров внутренних дел и обороны;
  • • Президент может приостановить действие или вовсе отменить акты Правительства;
  • • Президент может созвать Правительство, председательствовать на его заседании и принятые решения оформить своими актами;
  • • Президенту принадлежит последнее слово при формировании Правительства и определении его программы.

Степень ответственности Правительства перед Парламентом ниже, хотя Парламент Грузии обладает вроде бы всеми теми контрольными полномочиями, которые предусмотрены в успешно действующей системе разделения властей: Парламент участвует в формировании Правительства, вправе отказать ему в доверии или выразить ему недоверие, посредством закона отменить (признать утратившим силу) акт Правительства, потребовать отчет в связи с исполнением госбюджета или правительственной программы, сместить с должности члена Правительства путем процедуры импичмента и т.д.

При оценке норм об ответственности Правительства не следует забывать, что в основном это меры политической ответственности, и их реализация во многом зависит от воли Президента и наличия в Парламенте серьезных оппозиционных по отношению к Президенту политических сил.

Судебная власть. Учредители Конституции исходили из того, что качества и свойства судебной власти система судов приобретает лишь в том случае, если они своей деятельностью могут предотвратить ошибки и злоупотребление властью со стороны Президента и Парламента, могущие привести к вторжению государства на территорию свободы человека. Особые надежды при этом возлагались на Конституционный суд.

Состав и формирование Конституционного суда Грузии. Конституционный суд Грузии состоит из 9 членов. Учредители Конституции закрепили способ его формирования, редко встречающийся на практике и на первый взгляд кажущийся упрощенным. В юридической литературе этот способ иногда называют политическим. Заключается он в том, что в формировании суда участвуют и Президент Грузии (единолично назначает трех членов суда), и Парламент Грузии (избирает трех членов суда), и Верховный суд Грузии (трех членов суда назначает Пленум Верховного суда).

Срок полномочий судей — 10 лет, повторное избрание не допускается, членом Конституционного суда Грузии может быть достигший возраста 30 лет и имеющий высшее юридическое образование гражданин Грузии.

Высшими должностными лицами суда являются председатель, два его заместителя и секретарь Конституционного суда Грузии. Председателя по согласованному предложению Президента Грузии, Председателя Парламента Грузии и Председателя Верховного суда Грузии на 5 лет, без права повторного избрания, из числа членов суда выбирает Пленум Конституционного суда.

Статус судьи предусматривает его несменяемость в течение всего срока полномочий, несовместимость его должности с любой оплачиваемой должностью, императивное требование не только не быть членом политической партии, но вообще заниматься политической деятельностью. В отличие от других государственнополитических должностных лиц (Президент Грузии, член Правительства, Председатель Верховного суда, Председатель Палаты контроля и др.), судьи конституционного суда не подлежат ответственности в порядке процедуры импичмента. Если имеются основания для досрочного прекращения их полномочий[15], этот вопрос решает сам Конституционный суд. Его структура состоит из пленума и двух коллегий.

В состав пленума входят все члены суда, а его заседания ведет Председатель Конституционного суда Грузии. В состав коллегий входят по 4 члена суда, а его заседания ex officio (по должности) ведут заместители председателя суда.

Наличие в структуре суда пленума и коллегий не означает действия принципа инстанционности. Каждая коллегия действует как конституционный суд, решения коллегий и пленума равнозначны. За малым исключением подведомственные им вопросы не пересекаются, поскольку каждая из них (т.е. пленум и коллегия) имеют собственный круг подведомственных вопросов.

Субъектами права обращения в Конституционный суд Грузии являются Президент Грузии, члены Парламента Грузии (как правило, численностью не менее одной пятой состава), Правительство Грузии, суды общей юрисдикции, Народный Защитник Грузии, гражданин Грузии, проживающий в Грузии иностранец или лицо без гражданства, юридические лица Грузии.

Компетенция Конституционного суда Грузии весьма обширна, охватывает практически все сферы деятельности государства. Суд принимает решения о конституционности конституционного соглашения, законов, актов Президента Грузии, Правительства Грузии, актов высших представительных органов автономий1, рассматривает споры о конституционной компетенции органов государства, дела о конституционности создания и деятельности политических объединений граждан, рассматривает вопросы конституционности международных договоров и соглашений[16] и по иску физических и юридических лиц рассматривает дела о нарушении закрепленных в главе 2 Конституции Грузии их основных прав и свобод.

Кроме того, Конституционный суд Грузии вправе (хотя и в скромных пределах) рассматривать дела о конституционности выборов и референдума. К «спящим» полномочиям суда можно отнести его обязанность дачи заключений о нарушении определенными должностными лицами Конституции в процедуре импичмента.

Юридическая сила решений Конституционного суда Грузии. Контроль, осуществляемый Конституционным судом Грузии, имеет репрессивный характер: решение суда окончательно, признанный неконституционным нормативный акт (часть нормативного акта) теряет юридическую силу с момента опубликования соответствующего решения суда.

Суды общей юрисдикции в Грузии. Несмотря на важность Конституционного суда Грузии, основным компонентом, по которому судят о качестве судебной системы Грузии, являются суды общей юрисдикции.

Цели и результаты судебной реформы в Грузии. Основными целями осуществляемой в Грузии с 1996 г. судебной реформы являются учреждение независимой судебной системы и обеспечение ее эффективного функционирования. Будет преувеличением ут

верждать, что эти цели полностью достигнуты, но определенные меры в этом направлении, без сомнения, осуществлены. В частности:

  • • для претворения в жизнь последовательного инстанцирования осуществлена институционная реформа судебной системы;
  • • более совершенной стала процедура подбора и назначения судей;
  • • существенно возросла роль органа судейского самоуправления;
  • • обеспечивается углубленная специализация судей;
  • • более действенными стали механизмы борьбы с коррупцией в судах;
  • • усилены гарантии социальной защиты судей, материально-технические и финансовые гарантии деятельности судов.

Система общих судов в Грузии. На современном этапе систему общих судов в Грузии составляют районные (городские) суды, апелляционные суды и кассационный суд — Верховный суд Грузии.

До 2005 г. во всех районах и городах, не имеющих районного деления, действовали районные (городские) суды (более 80). На современном этапе судебной реформы предполагается создание 21 укрупненного районного (городского) суда, где по первой инстанции будут рассматриваться отнесенные к их компетенции административные, гражданские и уголовные дела.

Следующее звено судебной системы — это два апелляционных суда в г. Тбилиси (64 судьи) и в г. Кутаиси (34 судьи). Эти суды в порядке апелляционного судопроизводства рассматривают жалобы на решения районных (городских) судов. С целью квалифицированного, компетентного рассмотрения жалоб в апелляционных судах созданы следующие специализированные палаты:

  • • палата по гражданским делам;
  • • палата по уголовным делам;
  • • палата по административным делам;
  • • следственная палата.

На вершине системы общих судов находится Верховный суд Грузии.

Состав, формирование и структура Верховного суда Грузии. Верховный суд Грузии состоит из председателя и членов суда, которых по представлению Президента Грузии большинством списочного состава на 10 лет с правом переизбрания выбирает Парламент Грузии.

Судьей Верховного суда Грузии может быть гражданин Грузии, достигший возраста 28 лет, имеющий высшее юридическое образование, 5-летний стаж работы по специальности, владеющий государственным языком и сдавший судейский квалификационный экзамен.

В Верховном суде Грузии действуют:

  • • палата по гражданским делам, делам предпринимательства и по банкротству;
  • • палата по административным и иным категориям дел;
  • • палата по уголовным делам;
  • • большая палата;
  • • дисциплинарная палата;
  • • пленум.

Палата — это суд, рассматривающий в порядке кассационного судопроизводства жалобы на решения апелляционных судов.

Большая палата создается для рассмотрения особо сложных или имеющих значение для укоренения единообразной судебной практики дел. В состав большой палаты входят Председатель Верховного суда Грузии, председатели палат верховного суда и не менее 12 избранных пленумом членов верховного суда. Конкретные дела большая палата рассматривает в составе 9 судей.

Пленум Верховного суда Грузии. В его состав входят Председатель и заместители Председателя Верховного суда Грузии, все члены Верховного суда Грузии, председатели Тбилисского и Кутаисского апелляционных судов. Пленум не является судебной инстанцией и созывается для решения организационных вопросов и для реализации некоторых полномочий Верховного суда Грузии — решение вопроса о внесении в Конституционный суд Грузии представления, подготовка и передача в Парламент заключения, предусмотренного процедурой импичмента, избрание трех членов Конституционного суда Грузии и т.д.

Обеспечение деятельности общих судов в Грузии. Для полноценной реализации функций судебной власти необходимо обеспечение судов необходимого уровня и качества финансовыми, кадровыми, материально-техническими мерами. До принятия ныне действующей Конституции обеспечение деятельности судов возлагалось на министерство юстиции и его местные органы. В 1995—2007 гг. организационное и ресурсное обеспечение судов осуществляли Президент Грузии, Парламент Грузии и конференция судей Грузии.

Существенно изменилось положение в настоящее время, выразившееся в том, что:

  • • в обеспечении деятельности судов значительно возросла роль органа судейского самоуправления — Совета юстиции, который более не является совещательным органом Президента Грузии, он приобрел статус конституционного органа и теперь именуется Высшим советом юстиции Грузии;
  • • большую часть состава Высшего совета юстиции составляют избранные конференцией общих судов Грузии судьи;
  • • в Высшем совете юстиции Грузии председательствует Председатель Верховного суда Грузии;
  • • Высший совет юстиции самостоятельно решает вопросы назначения и отрешения от должности судей1, учреждения судов и определения их территориальной подведомственности, осуществления дисциплинарного производства в отношении судей, разработки бюджета судебной власти и контроля за его осуществлением в судах, руководства высшей школой юстиции и департаментом общих судов и др[17] .

Глава З

  • [1] Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред. В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 567. 2 Там же. С. 572-590.
  • [2] Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред. В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 599-601. 2 Там же. С. 606.
  • [3] Булуктаев Ю.О., Чеботарев А. Е. Политические партии Казахстана. 2004 год. Справочник. Алматы: Типография «Комплекс», 2004. С. 121.
  • [4] Закон Республики Казахстан от 15 июля 2002 г. №. 344-И «О политических партиях». 2 Принята 8 декабря 1992 г. на одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Узбекистан двенадцатого созыва (по результатам всенародного референдума, проведенного 27 января 2002 г., и в соответствии с принятым на его основе Законом республики Узбекистан от 24 апреля 2003 г. внесены поправки и дополнения в главы XVIII, XIX, XX, XXIII Конституции). Ташкент: Узбекистон, 2003. С. 40.
  • [5] Халилов Э.Х. Высший законодательный орган Республики Узбекистан: от формального представительства до реального парламентаризма / Отв. ред. Б.И. Буров, А.Х. Саидов, Л.Н. Сон. Ташкент: Узбекистан, 2001. С. 352. 2 См. гл. 8 настоящего учебного пособия.
  • [6] Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред. В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 681, 684. 2 На основе действующей Конституции первые парламентские выборы были проведены в 1995 г., вторые — в 2000 г., третьи в 2003—2004 гг. и последние — в мае 2008 г.
  • [7] См. ст. 100 Регламента Парламента Грузии.
  • [8] До принятия Конституционного закона от 23 февраля 2005 г. — 10 членов. В настоящее время официально обсуждается инициатива о возможности сформирования фракции 6 членами Парламента.
  • [9] Ст. 52 Конституции Грузии и Закон о статусе члена Парламента Грузии (ст. 18-31).
  • [10] Единственное, что формально-юридически ограничивает пределы законотворчества Парламента Грузии, это ст. 3 Конституции Грузии, которая содержит перечень вопросов, относящихся к ведению высших государственных органов Грузии, и устанавливает возможность определения вопросов, относящихся к совместному ведению (в этой части статья практически не действует).
  • [11] К ним относятся: члены Совета Национального банка Грузии, Председатель Палаты контроля Грузии, Народный защитник Грузии, 3 члена Конституционного суда Грузии, Председатель и члены Верховного суда Грузии, Генеральный Прокурор Грузии, члены Высшего совета юстиции. 2 Это послы и другие дипломатические агенты Грузии. 3 По нашему мнению, законодатель должен сделать здесь оговорку в отношении судей Конституционного и Верховного судов, а также членов Высшего совета юстиции.
  • [12] Со ссылкой на Конституцию Грузии 1921 г. и на неудачное президентство конкретных персон, по мнению оппозиционных партий, ими предлагалось и предлагается отказаться от поста единоличного главы государства или же существенно ограничить его роль. 2 Президент «...обеспечивает... деятельность государственных органов в соответствии с Конституцией» (ст. 69.2 Конституции Грузии).
  • [13] Законодательство не проясняет содержания этого понятия, а государственная практика свидетельствует о том, что определение особой важности обсуждаемого в Правительстве вопроса всецело зависит от Президента. 2 Это, по редакции ст. 73.1.з Конституции, может иметь место во время войны или массовых беспорядков, при посягательстве на территориальную целостность страны, в случае военного переворота или вооруженного восстания, экологической катастрофы и эпидемий или в иных случаях.
  • [14] Это право было использовано в мае 2004 г. в отношении Верховного совета Аджарской автономной республики и местных сакребуло. 2 Индивидуальными правовыми актами, например, являются указы Президента о назначении и смещении с должности члена Правительства, о назначении членов Конституционного суда, о принятии в гражданство, выходе из гражданства и восстановлении в гражданстве Грузии.
  • [15] Такими основаниями являются смерть судьи, признание судьи умершим или без вести пропавшим, добровольная отставка, если в течение 6 месяцев он не мог исполнять или в течение трех месяцев не исполнял своих обязанностей, нарушил правило несовместимости, разгласил тайну совещательной комнаты, совершил недостойный судьи поступок, утерял гражданство Грузии, в отношении него вступил в законную силу обвинительный приговор суда.
  • [16] В отношении этих актов в настоящее время осуществляется не только нормоконтроль, но и так называемый формальный контроль, т.е. устанавливается конституционность принятия, подписи, опубликования и вступления в силу этих актов. 2 В отношении международных договоров осуществляется как превентивный, так и последующий контроль. 3 Исключение составляет заключение, данное в процедуре импичмента, — оно не имеет обязательной силы для Парламента. 4 Законодательство Грузии именуют суды этой категории общими судами. В данной работе оба словосочетания применяются как равнозначные.
  • [17] Кроме Председателя и членов Верховного суда Грузии. 2 Более подробно см.: Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред. В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. 2-е изд., пере-раб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 681—719.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >