Административно-правовое регулирование в области свободы совести и деятельности религиозных объединений

Государственное управление в вопросах реализации прав граждан на свободу вероисповедания

Общее понятие управления. Управление (лат. — administratio) в широком смысле означает руководство чем или кем-либо, или, в другой формулировке, — целенаправленное упорядочивающее воздействие на тот или иной объект или руководство действиями этого объекта. С точки зрения кибернетики (науки об управлении), оно есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их устойчивость (целостность, сохранение структуры, поддержание должного режима деятельности) и эффективность (достижение стоящих перед ними задач).

Управление поддерживает внутреннее взаимодействие всех составляющих систему элементов. При взаимодействии целостных систем различного иерархического уровня также предусматривается осуществление управленческих функций, но уже межсистемного характера.

В управляемой системе предполагается управляющий элемент (субъект) и управляемый элемент (объект); эффективность достигается только при наличии подчинения объекта субъекту управления. В противном случае управление невозможно.

Приведенное понятие управления приемлемо для любых систем, включая социальные, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их объединения (государство, территориальные образования, производственные объекты, общественные объединения, семья и т. п.). Особенностью социальных систем является то, что управленческие связи там реализуются через отношения людей. Поэтому управление в социальной сфере именуется социальным управлением.

В отличие от управленческих функций других типов систем (биологических, технических) социальное управление в качестве главного объекта воздействия имеет поведение людей — участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Таким образом, здесь мы имеем дело с категориями сознательно-волевого характера. А поскольку это так, то в социальном управлении должна иметь место определенная

1

Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М.: Юристь, 2000. - С. 18.

соподчиненностъ воль людей — участников управленческих отношений, причем, воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда вытекает властная природа социального управления, т. е. субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей[1]. Исходя из этого, власть есть специфическое средство, обеспечивающее подчинение воли управляемых воле управляющих.

Общественная жизнь, как известно, нуждается в регулировании, причем, не только посредством собственных (общественных) структур, но, в первую очередь, — государства, которое через соответствующие органы управлении определенным образом воздействует на социальные отношения. Деятельность этих органов, имеющих специфическое назначение и особые формы выражения, характеризуется как государственное управление. Этот вид государственной деятельности, в отличие от иных ее проявлений (законодательная, судебная, надзорная), является разновидностью социального управления и связан с развитием особой правовой отрасли — административного права.

Административное право есть инструмент реализации одной из ветвей государственной власти — исполнительной, которая по своей сути является административной или, что более точно отражает ее смысл, — исполнительно-распорядительной.

Исполнительная власть государства проявляется в практической деятельности по обеспечению прав и свобод граждан, законных интересов различных сообществ, проведении в жизнь требований законодательства, направленных на организацию эффективного регулирования экономических, социально-культурных и административно-политических процессов.

Термин администрация понимается в нескольких смыслах: как деятельность государства по управлению; как совокупность государственных органов, осуществляющих функции управления, а также (в узком смысле) как обозначение внегосударственной управленческой деятельности (например, администрация завода или лицо, которое руководит учреждением или предприятием).

В контексте данного параграфа мы рассматриваем этот термин в качестве государственной деятельности по управлению процессами,

происходящими в обществе по поводу реализации прав свободы совести и вероисповедания человека и гражданина, в частности — в сфере государственно-конфессиональных отношений.

Государство определяет свою религиозную политику прежде всего в Конституции и специальном законодательстве о свободе совести. Помимо этого, религиозно-правовые отношения закрепляются в нормах других отраслей права — уголовного, гражданского, и, в том числе, администрат ивного.

Основная цель исполнительной власти в сфере государственноконфессиональных отношений — практическая реализация, т. е. исполнение, проведение в жизнь в общегосударственном масштабе установленных законодательной властью, как общих норм, так и норм, непосредственно касающихся прав свободы совести, вероисповедания и деятельности религиозных объединений.

Началом собственно административно-правового регулирования деятельности религиозных структур в России можно считать 1721 г, когда Петром I был издан «Духовный регламент» — основной закон, определявший правовое положение Православной Церкви в России. Этим законом учреждалась «Духовная Коллегия», впоследствии переименованная в Святейший Правительствующий Синод — высший церковно-государственный орган управления, заменявший патриарха.

Согласно Основным законам Российской империи, Синод определялся как «соборное, обладающее в русской православной церкви всеми видами высшей власти и состоящее в сношениях с заграничными православными церквами правительство, чрез которое действует в церковном управлении верховная самодержавная власть, его учредившая». Он являлся высшей административной (и судебной) инстанцией Русской церкви. Синоду принадлежало право (разумеется, с согласия верховной власти) открывать новые кафедры, избирать и поставлять епископов, устанавливать церковные праздники и обряды, канонизировать святых, осуществлять цензуру в отношении произведений богословского, церковно-исторического и канонического содержания и т. п.

Синод как государственный орган де-юре ликвидирован декретом Совета Народных Комиссаров «О свободе совести, церковных и религиозных обществах» от 20 января (по ст. стилю) 1918 года.

1

Свод Законов Российской Империи. Основные законы. - T. 1,4. 1, ст. 43.

В 20-30 годах XX века о каком-то руководстве религиозными делами речь не шла, поскольку большевиками была поставлена задача ликвидировать религию как таковую. С этой целью по решению СНК РСФСР в апреле 1918 года при Наркомате юстиции была создана специальная Межведомственная комиссия; в мае того же года, после роспуска комиссии, образован VIII («ликвидационный») отдел Наркомюста во главе с П. А. Красиковым, призванный ликвидировать административно-управленческие церковные структуры (упразднён в 1924 году). Непосредственно исполняло «ликвидационную» работу 6-е отделение Секретного отдела ГПУ — ОГПУ (борьба с православной церковью и иными конфессиями и сектами) под руководством печально известного в церковных кругах Е. А. Тучкова (1892-1957).

Борьба велась, по большей части, именно административными, а не судебными методами. Это ярко проявилась весной 1922 года, когда большевики перешли к этапу активной борьбы с религиозными институтами и прежде всего с православной церковью, которая рассматривалась ими как крупнейший очаг внутренней контрреволюции. 23 февраля 1922 года вышел декрет ВЦИК об изъятии церковных ценностей, находящихся в пользовании групп верующих. Цель такого «административного» шага раскрывается в письме В. И. Ленина членам Политбюро от 19 марта 1922 года. Он, имея в виду разразившийся к тому времени в ряде регионов голод, писал:

«Именно теперь и только теперь, когда в голодных местностях едят людей и на дорогах валяются сотни, если не тысячи трупов, мы можем (и поэтому должны!) провести изъятие церковных ценностей с самой бешеной и беспощадной энергией и не останавливаясь перед подавлением какого угодно сопротивления. Именно теперь и только теперь громадное большинство крестьянской массы будет либо за нас, либо во всяком случае будет не в состоянии поддержать сколько-нибудь решительно ту горстку черносотенного духовенства и реакционного городского мещанства, которые могут и хотят испытать политику насильственного сопротивления советскому декрету. Нам во что бы то ни стало необходимо провести изъятие церковных ценностей самым решительным и самым быстрым образом, чем мы можем обеспечить себе фонд в несколько сотен миллионов золотых рублей (надо вспомнить гигантские богатства некоторых монастырей и лавр). Без этого фонда

1

Постановлением ВЦИК РСФСР от 6 февраля 1922 г. при НКВД РСФСР вместо упраздненного ВЧК было создано Государственное Политическое Управление (ГПУ). В ноябре 1923 г. переименовано в ОГПУ, т.е. Объединенное.

никакая государственная работа вообще, никакое хозяйственное строительство в частности, и никакое отстаивание своей позиции в Генуе в особенности, совершенно немыслимо...Чем большее число представителей реакционного духовенства и реакционной буржуазии удастся по этому поводу расстрелять, тем лучше. Надо именно теперь проучить эту публику так, чтобы на несколько десятков лет ни о каком сопротивлении они не смели и думать...» .

С разной степенью интенсивности идея физического уничтожения церкви продолжала осуществляться до 40-х годов XX в., т.е. вплоть до начала Великой Отечественной войны.

Во второй половине 1941 г., когда начались переговоры Советского правительства с США и Англией об открытии второго фронта в Европе, встал вопрос о свободе совести в СССР. Сталину не хотелось идти на уступки Русской Православной Церкви, однако ситуация складывалась так, что он не мог обойти мировое общественное мнение. В исторической литературе, посвященной тому периоду отмечалось: «Президент США получал сотни писем от католических и православных приходов Америки, предостерегавших его от помощи безбожной России»[2] . Используя этот аргумент в переговорах, по словам американского историка Д. Лэш, Рузвельт «прямо обусловил оказание помощи ослаблением репрессий против религии в СССР».

В декабре 1941 года для юридического оформления создания Антигитлеровской коалиции США предложили проект международноправового документа под названием «Декларация 26 государств». Американцы настаивали на том, чтобы в текст Декларации, которую должен был подписать и Советский Союз, включался пункт о «религиозной свободе».

Сталин вынужден был под давлением обстоятельств согласиться на этот шаг, и 1 января 1942 года в Вашингтоне Декларация была подписана, в том числе и представителем Советского Союза, а 3 января опубликована в газете «Известия» — официальном издании Президиума Верховного Совета СССР. В Декларации было сказано, что полная победа над врагами необходима «для защиты жизни, свободы, независимости и религиозной свободы и для сохранения человеческих прав и справедливости».

Однако понадобилось еще почти полтора года, прежде чем правительство СССР предприняло конкретные шаги по реализации данного положения Декларации.

4 сентября 1943 года Сталин принял митрополитов Сергия (Страгородского), Алексия (Симанского) и Николая (Ярушевича), и дал согласие на избрание Патриарха, создание Священного синода, открытие ранее закрытых православных храмов, освобождение находившихся в заключении православных священнослужителей и т. д.

Для управления и контроля за деятельностью воссозданной церковной структуры 14 сентября 1943 года постановлением СНК СССР № 993 был образован Совет по делам Русской православной церкви при Совете народных комиссаров СССР, а для решения вопросов, связанных с другими вероисповеданиями, 19 мая 1944 года создается Совет по делам религиозных культов. Оба Совета выполняли задачу реализации государственной религиозной политики и контроля за соблюдением законодательства о религиозных культах.

В декабре 1965 г. Совет министров СССР принял постановление об упразднении этих двух структур и создании на их основе нового органа управления — Совета по делам религий. Образование Совета рассматривалось не просто как очередная административная реорганизация, а как «переход в вероисповедной политике государства от «наблюдения» к «контролю» за религиозной ситуацией и деятельностью религиозных организаций». Таким образом, государственное управление в религиозной сфере вошло в административно-правовое русло.

Совет принимал решения о регистрации и снятии с регистрации религиозных объединений, открытии и закрытии молитвенных зданий, осуществлял связь между правительством СССР и религиозными организациями. Все служители культа в СССР подлежали регистрации в Совете.

Функции Совета по делам религий были достаточно широки, а в части контроля за исполнением законодательства о религиозных культах они были почти приравнивались прокурорскому надзору.

В соответствии с утвержденным СМ СССР Положением о Совете по делам религий на него возлагались следующие задачи:

  • - контроль за соблюдением законодательных актов, регулирующих деятельность религиозных организаций;
  • 1

Совет по делам религий при СМ СССР: структура, функции и основные направления деятельности. (Эпоха В.А. Куроедова. 1966-1984 гг.) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rusoir.ru/president/works/268/ (Дата обращения 11.04.2014).

  • - изучение и обобщение практики применения в стране законодательства о культах;
  • - информирование Правительства о деятельности религиозных организаций;
  • - содействие религиозным организациям в осуществлении международных связей, участия в борьбе за мир, и в укреплении дружбы между народами.

Для разрешения этих задач Совет имел право:

  • - принимать по представлениям органов власти решения о регистрации (снятия с регистрации) религиозных объединений, открытии (закрытии) молитвенных зданий и домов;
  • - проверять деятельность религиозных организаций в части соблюдения ими законодательства о культах;
  • - входить с представлением об отмене принятых органами власти решений, противоречащих законодательству;
  • - давать необходимые разъяснения по вопросам, касающимся применения законодательства о культах.

В автономных республиках, краях и областях Совет имел своих Уполномоченных, которые в служебной деятельности подчинялись Совету, а в части финансово-хозяйственной и организационной обеспечивались местными органами власти. Уполномоченные реализовывали общие задачи и полномочия Совета в рамках регионов, были связующим звеном между органами власти и религиозными организациями в республиках СССР и одновременно между республиканскими органами власти и Советом в Москве.

Одним из инструментов реализации государственной религиозной политики стал Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 18.3.1966 г. «Об административной ответственности за нарушение законодательства о религиозных культах» . Он определил перечень нарушении, за которые устанавливалась административная ответственность:

  • - уклонение руководителей религиозных объединений от регистрации объединения в органах власти;
  • - нарушение установленных законодательством правил организации и проведения религиозных собраний, шествий и других церемоний культа;
  • - организация и проведение служителями культа и членами религиозных объединений специальных детских и юношеских собраний, а также трудовых, литературных и иных кружков и групп, не имеющих отношения к отправлению культа.
  • 1
  • 92 См. Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1966. - № 12. - С. 219.

За совершение указанных действий (бездействий) на виновных административными комиссиями при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся налагался штраф в размере до пятидесяти рублей (в 60-е годы XX в. это составляло примерно половину среднемесячной заработной платы).

Принятые в 1990 г. Законы СССР «О свободе совести и религиозных организациях» и РСФСР «О свободе вероисповеданий» были призваны упорядочить новые для нашей страны общественно-религиозные отношения, основанные на действительной свободе совести. Но в 1991 году Совет по делам религий СССР (а также его органы на местах[3]) был упразднен и реализация законов пошла на самотек. Указы Президента и распоряжения Правительства, касающиеся этой сферы, зачастую противоречили друг другу. Задачу упорядочить государственноконфессиональные отношения попытались возложить то на Экспертноконсультативный совет при Комитете Верховного Совета РСФСР по свободе, вероисповеданиям, благотворительности и милосердию, то на Координационную комиссию при Правительстве РФ по вопросам вероисповеданий, то на Государственного советника РФ по политическим вопросам. В 1994 г. Администрация Президента, Совет Федерации и Государственная дума также образовали у себя соответствующие отделы и подкомитеты, куда пригласили специалистов по государственноконфессиональным отношениям. Однако политическая неразбериха и отсутствие единого понимания государственной религиозной политики делало невозможным планомерное введение в жизнь положений закона и обеспечение взаимодействия властных структур и религиозных организаций.

Таким образом, полностью восстановить управление этими процессами так и не удалось ни тогда, в 90-х, ни сейчас. Основных причин, на наш взгляд, две:

отсутствие законодательно оформленной концепции

государственно-конфессиональных отношений;

- отсутствие единого центра, регулирующего указанные отношения в России.

В 1997 г. вступил в действие Федеральный Закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», который отчасти учел недостатки прежнего законодательства и предыдущий опыт администрирования в

области религии. При всех своих недостатках, он вот уже более шестнадцати лет является основой построения отношений между государством, верующими и их объединениями, а также базовым документом, определяющим деятельность государственных органов по управлению религиозными процессами в обществе.

Важное место в регулировании государственно-конфессиональных отношений занимает административно-правовая регламентация статуса религиозных объединений. Если права личности на свободу совести в правовом отношении более или менее разработаны, то формирование нормативной базы, определяющей административно-правовой статус религиозного объединения существенно отстает от общего уровня развития административного законодательства. Отсутствуют или представлены в 95 ничтожно малых количествах теоретические исследования, посвященные их административно-правовому статусу в Российской Федерации.

Несмотря на то что Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» подтверждает право религиозных объединений действовать в соответствии со своими внутренними установлениями и государство уважает их (ст. 15), практика показывает, что в административно-правовом регулировании нуждается не только внешняя деятельность этих коллективных субъектов административного права, но и определенная часть внутренних взаимоотношений, возникающих между участниками религиозных объединений. Это утверждение не посягает на суверенные права религиозных объединений; речь идет о том, что при таких взаимоотношениях затрагиваются права и законные интересы личности, интересы общества и государства, которые не должны оставаться вне сферы административно-правового воздействия. Например, право на альтернативную гражданскую службу (ФЗ от 25.07.2002 г. № 113-ФЗ) принадлежит участнику религиозного

объединения как гражданину, но у самого религиозного объединения права требовать от своих членов отказа от военной службы нет. Равно как и ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» распространяется как на религиозное объединение в целом, так и на каждого из его участников. Поэтому положения вышеприведенных законодательных актов должны получить свою теоретическую оценку в рамках исследования административно-правового статуса религиозных объединений.

95 См., напр.: Рыженков А.Я., Садков А.Н., Цирульников B.H. Юридическая личность религиозной организации. - Волгоград: Изд-во «Альянс «Югполиграфиздат», 2004; Шахов М.О. Правовые основы деятельности религиозных объединений в Российской Федерации. - 2-е изд., доп. — М.: Изд-во Сретенского монастыря, 2013.

  • [1] Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - M.: ЗЕРЦАЛО, 1998. - С. 4-5. 2 См. Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. - 3-є изд. - М.: Сов. энциклопедия, 1985. - С. 23.
  • [2] Архивы Кремля. В 2-х кн. / Кн. 1. Политбюро и церковь. 1922-1925 гг. - М. - Новосибирск, РОССПЭН, «Сибирский хронограф», 1997.-С. 140-144. 2 Сталин, Рузвельт и Русская православная церковь [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.zaxodi-v-intemet.ru/stalin-i-pravoslavie.html (дата обращения 11.04.2014) 3 Lash, JosephP. Roosevelt and Churchill 1939—1941. London, Andre Deutsch, 1977, p. 437.
  • [3] В Татарстане, Башкортостане и Дагестане эти органы не ликвидировались и под различными наименованиями сохранились до сегодняшнего дня. Нужно отметить, что благодаря этому религиозная ситуация там гораздо стабильнее, чем в других регионах России. 2 По большому счету, таковых на тот момент не было и не могло быть по причине тысячелетнего отсутствия в России самого понятия свободы совести.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >