Конституционные основы внешнеполитического процесса

Конституция Королевства Таиланд как основной закон страны определяет общие правовые и концептуальные аспекты внешнеполитического процесса. Базовые положения, касающиеся этой сферы, содержались в ст. 82 (гл. 5, разд. 6) Конституции 2007 г., которая была отменена в 2014 г. после военного переворота. Ряд этих положений был в целом воспроизведен в проекте Конституции 2016г., одобренном на референдуме 7 августа 2016 г.

Это важно-------------------------------------------------

Основной закон страны акцентирует внимание на двух направлениях внешней политики, ответственность за обеспечение которых возлагается на государственный аппарат. Первое направление связано с поддержанием дружеских и кооперационных отношений на международной арене в целом. Второе направление заключается в создании благоприятной внешней среды для укрепления экономической конкурентоспособности Таиланда, что свидетельствует о достаточно сильных экономоцентристских элементах во внешнеполитическом курсе страны. Оба направления увязываются с задачей защиты прав и интересов таиландских граждан.

Внешнеполитическая концепция: теоретические и практические аспекты . . . .175 Институциональная основа внешнеполитического процесса

Следует отметить, что положения, содержащиеся в конституции по поводу вопросов внешней политики и внешнеполитического процесса, носят общий рамочный характер. Как правило, их дальнейшая конкретизация происходит во время выступления премьер-министра с речью, представляемой в парламенте в связи с его вступлением в должность. В своем выступлении глава кабинета министров разъясняет основные направления политического курса правительства, в том числе в отношении международного взаимодействия.

Так, например, выступление премьер-министра Апхисита Ветчачивы перед палатой представителей Таиланда (декабрь 2008 г.) содержало раздел «Внешняя политика и международно-экономические связи», где базовые аспекты внешнеполитического курса государства определялись следующим образом.

В качестве главного приоритета отмечалась необходимость развития всесторонних дружественных отношений с соседними государствами и разрешение спорных вопросов мирными и легитимными способами. Второе направление внешнеполитического курса страны заключалось в усилении конструктивной роли Ассоциации стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН) путем превращения АСЕАН в организацию, ориентированную на развитие человеческого потенциала, при активном участии Таиланда. Третье направление было определено как расширение сотрудничества с мусульманскими государствами и международными исламскими организациями, в том числе с целью обеспечения поддержки усилиям Таиланда по решению проблемы южных пограничных провинций. Еще один существенный аспект таиландской внешней политики, отмеченный в выступлении премьер-министра, предполагал сотрудничество и стратегическое партнерство со странами, являющимися крупными мировыми игроками, в области политики, безопасности, экономики, торговли, финансов, новых технологий. Немаловажными являлось также развитие экономического взаимодействия (особенно в области сельского хозяйства и инвестиций), приложение усилий по обеспечению выгодных международных стандартов для экономической политики Таиланда, а также в целом создание благоприятного образа королевства за рубежом.

Следует отметить, что отмеченные направления в общем и целом характерны не только для текущего этапа развития внешней политики Таиланда. С некоторыми изменениями они составляют его общий концептуальный каркас на протяжении по крайней мере двух последних десятилетий.

Именно поэтому многие приоритеты, отмеченные в выступлении Апхисита Ветчачивы, впоследствии нашли отражение и в направлениях политики премьер-министра Йинглак Чиннават (2011—2014) и премьер-министра Праюта Тян-очи, пришедшего к власти в результате военного переворота 2014 г.

Необходимо принимать во внимание, что концептуальные параметры, закрепленные в официальных документах, в первую очередь помогают понять, каким образом таиландское руководство видит внешнеполитическую стратегию своей страны в сложившихся международных условиях, с учетом ее положения как в собственном регионе, так и в мире в целом. Вместе с тем специфические аспекты формулирования внешнеполитической концепции, а также процесса принятия в рамках конкретных внешнеполитических решений требуют более детального рассмотрения и анализа. Однако одного всеобъемлющего методологического подхода к его проведению не существует. В данном контексте можно вести речь о нескольких подходах, которые могут быть использованы для исследования специфических черт внешнеполитического процесса.

Так, с одной стороны, рядом исследователей отмечается тот факт, что значительное влияние на формирование внешнеполитической программы средних и малых государств оказывают системные факторы. То есть события, происходящие на глобальном и региональном уровнях международной системы, непосредственным образом отражаются на содержании внешнеполитической повестки дня государств такого статуса. Посредством анализа через призму этих событий можно найти частичное объяснение структуры внешнеполитических задач средних и малых государств, равно как и объяснить мотивы принимаемых ими политических решений, т.е. их внешнеполитического поведения.

О справедливости данного утверждения свидетельствуют некоторые конкретные аспекты внешнеполитической концепции Таиланда, касающиеся отношений с глобальными и региональными державами, а также деятельности в рамках региональной интеграционной организации АСЕАН.

Вместе с тем на протяжении последних нескольких веков в Таиланде, а ранее — Сиаме (официальное название государства до 1939 г.) сформировалось собственное традиционное видение внешнеполитической стратегии страны в отношениях как с более крупными международными игроками, так и по поводу международного взаимодействия в целом. Некоторые исследователи характеризуют эту стратегическую линию как «бамбуковую дипломатию», проводя аналогии между способностью руководства страны адаптироваться к внешнеполитической ситуации, посредством принятия адекватных внешнеполитических решений, и бамбуком, который сгибается под порывом ветра, но при этом не ломается.

В рамках такого подхода можно выделить несколько моделей внешнеполитического поведения, исторически сложившихся в Таиланде. Эти модели, не будучи официально закрепленными в каких-либо документах, тем не менее составляют концептуальное содержание внешней политики Таиландского государства на разных этапах его существования. Среди них основными являются:

  • 1) игра на противоречиях крупных международных участников;
  • 2) опора на сильнейшего внешнеполитического партнера в зависимости от конкретной исторической ситуации;
  • 3) концепция «баланса сил».

Это важно —

Подобная политическая линия позволила Сиаму избежать колониальной зависимости и сохранить свои позиции в Юго-Восточной Азии в XIX в. Впоследствии опора на Соединенные Штаты дала Таиланду, имевшему в период Второй мировой войны статус союзника Японии, возможность решить задачи послевоенного урегулирования, а идея баланса сил помогла адаптировать внешнеполитическое планирование к реалиям постбиполярного мира. Идея баланса сил нашла также отражение и в деятельности Ассоциации стран Юго-Восточной Азии, на лидерские позиции в которой в отдельные периоды времени претендовал Таиланд.

Таким образом, системные факторы в сочетании с самобытными представлениями о том, как должен выстраиваться курс государства на международной арене, оказывали существенное влияние на внешнеполитическое поведение Таиланда. Эти аспекты следует учитывать в качестве общего контекста, в рамках которого осуществляется внешнеполитический процесс и разработка внешнеполитической концепции.

С другой стороны, утверждение о преимущественной роли системных факторов во внешнеполитическом процессе может быть справедливым лишь отчасти. Анализ влияния уровня системы на государство не может в полной мере учесть особенностей внутриполитической организации государственного организма, который включает в себя большое количество формализованных и неформализованных элементов (различные политические институты, группы интересов, лобби и т.д.), также способных оказывать влияние на внешнеполитический процесс.

Это важно —

Подобную ситуацию известный американский исследователь Р. Патнэм назвал игрой на двух уровнях. Суть данного положения заключается в том, что государственным лидерам приходится формулировать политическую линию, исходя из ситуации, складывающейся сразу в двух измерениях — внешнеполитическом и внутриполитическом. Таким образом, подвергаясь давлению со стороны различных групп интересов внутри государства, на международной арене правительство старается максимизировать возможности удовлетворения запросов внутренних групп и коалиций, минимизировав при этом внешнеполитические издержки.

На протяжении второй половины XX в. в исследовательской литературе сформировалось несколько концепций, анализирующих внешнеполитический процесс, исходя из особенностей взаимоотношений субъектов внутриполитической ситуации. В отличие от подхода, акцентировавшего внимание на корреляции внешнеполитического процесса государств как результата влияния системных факторов, представленные ниже модели принятия внешнеполитических решений не рассматривают государство как субъект, обладающий полным внутренним единством.

Одной из первых подобных схем стала бихевиоралистская модель, придававшая особое значение психологическим и поведенческим аспектам принятия политических решений. Согласно концептуальным положениям бихевиорализма, принятие политического решения зачастую становится результатом действия отдельных индивидуумов, имеющих собственные мотивы и установки, а ключевым фактором оказывается личность политического лидера. С данным подходом тесно смыкается концепция «группового мышления», анализирующая процессы принятия решений в рамках различных коллективов.

Еще одна базовая концепция принятия политических и внешнеполитических решений — модель рационального выбора — сфокусировала исследовательское внимание на корреляции между самим процессом и информационной средой, в рамках которой он происходит. При этом предполагалось, что решение принимается иерархически структурированными государственными органами, последовательно собирающими и обрабатывающими информацию, на основе выбора наиболее рациональной применительно к конкретному случаю альтернативы.

Таким образом, бихевиоралистская модель может быть полезной при анализе поведения лиц, принимающих решения, а модель рационального выбора при определении идеальных поведенческих стратегий государства, основанных на постановке задач, сборе информации, анализе различных альтернатив и принятии максимально выгодного политического решения.

Слабость и первой, и второй модели заключается в том, что они не учитывали особенности формирования государственных структур, ставших в XX в. характерными для многих как западных, так и восточных государств и выразившихся в становлении разветвленного бюрократического аппарата, отдельные элементы которого обладали собственными, зачастую противоречащими друг другу интересами и целями. Попытка преодолеть это аналитическое упущение была сделана в рамках так называемой бюрократической модели.

Данный подход обращает внимание на то, что внешнеполитическое решение — это не всегда результат рационально взвешенной информации и стремления всего государственного аппарата к достижению единых целей. Процесс принятия решений и сущностное наполнение внешнеполитической концепции в подобном случае становится торгом между различными элементами, иерархически расположенными в рамках государственной структуры. В роли таких элементов могут выступать многочисленные министерства, ведомства и другие государственные органы, имеющие внешнеполитические интересы. При этом участники торга ориентированы не на решение какой-то одной задачи национального масштаба, а преследуют различные внутриполитические цели.

Все многообразие подходов к анализу внешнеполитического процесса, естественно, не сводится лишь к трем представленным моделям. Однако в целях данного исследования эти концепции будут использованы как аналитическая основа для рассмотрения следующих трех тематических аспектов внешнеполитического процесса и принятия внешнеполитических решений в Таиланде. Речь идет о роли лиц или государственных органов, принимающих решения, деятельности бюрократического аппарата и групп интересов, а также значении общей информационной среды и внутриполитического фона.

Актуализацию этих трех элементов во внешнеполитическом курсе Таиланда можно проследить, проанализировав институциональные особенности внешнеполитического процесса (т.е. институтов, с формальной точки зрения принимающих решение); социальную среду, формирующую информационное импульсы, которые поступают к органам принятия решения (внутриполитические процессы, деятельность групп интересов, экспертные оценки); реальные внутриполитические факторы, которые могут оказывать влияние на внешнеполитический процесс (динамика политического процесса, влияние борьбы за политическое лидерство на внешнюю политику, особенности действия бюрократического механизма и т.д.).

Институциональная основа внешнеполитического процесса

Рассматривая институциональные особенности внешнеполитического процесса в Таиланде, следует в первую очередь отметить роль монарха, имеющую как протокольные, так и содержательные компоненты. Согласно конституции, монарх как глава государства имеет ряд значимых полномочий во внешнеполитическом процессе. Среди них — право объявлять войну с согласия парламента и право заключать международные соглашения с другими государствами или международными организациями. Кроме того, королевская семья также выполняет протокольные функции во внешней политике.

По форме правления Таиланд представляет собой парламентскую монархию, а основным институтом исполнительной власти государства является правительство во главе с премьер-министром. В связи с этим на уровне исполнительной власти правительство может считаться базовым органом принятия внешнеполитических решений.

Кабинет министров принимает все решения, связанные с осуществлением государственной политики. Члены кабинета министров несут коллективную ответственность за решения правительства. Хотя номинально по правам и ответственности все члены кабинета министров равны между собой, фактически в политической жизни страны доминируют те из них, которые возглавляют влиятельные политические группировки. Данный аспект был особенно актуальным в период нахождения во главе правительства военных в 1950—1990-е годы. Вместе с тем история Таиланда знала случаи, когда процесс принятия внешнеполитических решений могли контролировать отдельные министры, не связанные напрямую с теми или иными группами влияния.

В качестве подтверждения сказанному можно привести опыт министра иностранных дел Тханата Кхомана, возглавлявшего внешнеполитическое ведомство страны в период правления маршалов Сарита Танарата и Тханома Киттикачона (1959—1971 гг.). Другим примером, когда министр иностранных дел являлся в правительстве королевства весьма влиятельной фигурой, осуществляющей значительный контроль над внешнеполитическим курсом государства, является доктор Сурин Питсуван (1997—2001 гг.), впоследствии занимавший пост генерального секретаря АСЕАН (2008—2012). Более детально роль министерства иностранных дел и кадровые аспекты обеспечения внешнеполитического процесса в Таиланде будут проанализированы в следующем разделе.

Рассматривая институциональные особенности внешнеполитического процесса в Таиланде, следует также упомянуть такой государственный орган, как Совет национальной безопасности. Это консультативный орган, высказывающий рекомендации премьер-министру по наиболее значимым вопросам национальной безопасности. В состав Совета входят сам премьер-министр, его заместители, генеральный секретарь Совета, министр обороны, министр иностранных дел, министр внутренних дел, министр связи, министр финансов и главнокомандующий вооруженными силами.

Парламент исторически имеет меньшее значение во внешнеполитическом процессе по сравнению с органами исполнительной власти. В период правления военных роль парламента во внешнеполитическом процессе была достаточно неустойчивой. Современным примером ограничения роли парламента в процессе принятия внешнеполитических решений может служить ст. 190 Конституции 2007 г., которая не предполагала непосредственного одобрения ни палаты представителей, ни обеих палат парламента при заключении Таиландом целого ряда международных договоров с другими государствами и международными организациями. Статья предписывала кабинету министров разъяснить Национальной ассамблее положения подписываемых документов и получить одобрение общих параметров, в рамках которых ведутся переговоры. Утвердительное решение Национальной ассамблеи требовалось только в том случае, если планировалось подписание международных соглашений, касающихся изменения государственных границ или подразумевающих принятие таких решений, которые могли оказать существенное влияние на экономическую и социальную стабильность в стране, касались значимых вопросов торговли, инвестиций или параметров национального бюджета.

В то же время парламент обладает некоторыми возможностями влиять на внешнеполитический процесс, например посредством принятия государственного бюджета, содержащего, помимо прочего, и статьи, связанные с внешней политикой.

Парламент также в состоянии привлечь внимание правительства к тому или иному важному внешнеполитическому вопросу. Так, например, в июле 2009 г. парламентарии обратились с письмом к премьер-министру с призывом принять меры в отношении ситуации, сложившейся вокруг спорных территорий в Сиамском заливе, которые Камбоджа планировала отдать под нефтяные разработки французской компании «Тоталь».

Это важно-------------------------------------------------

Роль другого важного института — армии, олицетворяющей одного из ключевых игроков таиландской политики, во внешнеполитическом процессе Таиланда неразрывно связана со спецификой исторического развития страны. Так, в 1932 г. смена системы правления в королевстве произошла при непосредственном участии военных, вследствие чего именно они доминировали на политической арене страны на протяжении нескольких десятилетий XX в.

Частично данная ситуация объясняется тем, что на тот момент в стране еще не сложилось политических групп или партий, которые пользовались бы массовой поддержкой населения и могли принимать активное участие в политическом процессе. Военные оказались более организованной и в чем-то даже более эффективной политической силой, нежели гражданские структуры. Здесь необходимо отметить, что именно военные правительства на протяжении 1950—1960-х годов выступали за антикоммунистический курс во внешней политике Таиланда.

Структурно общеармейское руководство королевскими сухопутными силами, королевским военно-морским флотом, королевскими военно-воздушными силами осуществляет министерство обороны. В периоды доминирования военных в политической системе страны внешнеполитический процесс Таиланда, и в особенности те его аспекты, которые были связаны с вопросами национальной безопасности и реагированием на внешние и внутренние угрозы, в значительной степени был обусловлен логикой действия находившихся у власти военно-бюрократических группировок. Однако в 1990-е годы в процессе принятия решений по вопросам национальной безопасности и оборонного планирования наметилась определенная демократизация: участие в нем стали принимать уже не только военные лидеры, но также и гражданские специалисты смежных областей.

В ведении военных структур находятся такие специфические вопросы принятия внешнеполитических решений, как закупки вооружений и различные военные модернизационные программы. Следует отметить, что оснащение армии за счет приобретения вооружений за рубежом исторически отражает специфику внешнеполитических связей Таиланда и в какой-то мере особенности внешнеполитического процесса. Так, например, отношения союзничества, сложившиеся у Таиланда с Соединенными Штатами в послевоенный период, и современное положение страны как одного из американских «партнеров вне НАТО» являются значимым фактором в принятии решений о направлениях военно-технического сотрудничества.

Общая структура министерства иностранных дел Таиланда

Рис. Общая структура министерства иностранных дел Таиланда

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >