Деятельность уполномоченных органов в Словацкой Республике, Французской Республике, Чешской Республике, Республике Словения и Португальской Республике

Изучение специальной и юридической литературы показало, что традиционно Словакия являлась страной скорее эмиграции, чем иммиграции. Сегодня Словакия является страной транзита для многих мигрантов и даже страной назначения для некоторых из них, особенно после вступления страны в ЕС в 2004 году (Divinsky 2006). В январе 2005 года правительство Словакии приняло концепцию миграционной политики Республики Словакия: всестороннюю систему для управления миграцией. Документ определяет политику в сфере международного сотрудничества, легальной миграции и интеграции иммигрантов, вопросах убежища, неофициальной миграции, защите прав человека и предотвращении ксенофобии, нетерпимости и дискриминации.

Вплоть до 2004 года общее число иностранцев, проживавших в Словакии, оставалось стабильным, но с вступлением страны в ЕС, в связи с намного более простыми условия в отношении передвижения граждан из стран ЕС и членов их семей, количество иммигрантов значительно выросло.

В 2014 году в Словакии проживало 35 тыс. иммигрантов, что составляло 0,6% от всего населения страны. Иммигранты из соседних стран, например Украины, Польши и Венгрии, составляют большую часть иностранцев, проживающих в Словакии.

Следует отметить, что граждане Чехии составляют 16% всех иностранных жителей в стране, что обусловлено сохранением родственных и трудовых отношений: большинство мигрантов из Чехии прибывает с целью воссоединения семьи, значительная часть — в целях занятости в различных секторах экономики[1].

Второй по численности является группа мигрантов из стран, граждане которых исторически сформировали иностранные сообщества в Словакии и/или стран, в которых существуют словацкие меньшинства, например Россия, Сербия, Румыния, Болгария и Хорватия. Граждане данных стран работают, учатся и создают семьи в Словакии и постепенно становятся частью своих национальных сообществ в стране.

Увеличение числа новых разрешений на проживание, выдаваемых иностранцам в Словакии, является свидетельством того факта, что вступление в ЕС вызвало фундаментальные изменения в иммиграционных тенденциях и повысило интерес к Словакии как к стране назначения для мигрантов; их потоки выросли практически экспоненциально.

Иммигранты могут законно въезжать и пребывать на территории Словакии с целью воссоединения семьи, занятости, бизнеса, сезонного труда, учебы и профессиональной подготовки, исследования, особых видов деятельности, например чтения лекций, творческой и спортивной деятельности, или для вы

полнения официальных обязанностей гражданскими подразделениями вооруженных сил (ASA 2002, Ст. 18).

Уполномоченным органом по рассмотрению заявлений на разрешение на проживание является Департамент полиции по делам иностранцев по месту проживания либо предполагаемого проживания иностранца в Словакии.

Заявления на выдачу разрешения на пребывание должны сопровождать следующие документы: действительный проездной документ (в большинстве случаев); две актуальные фотографии; документ, подтверждающий цель проживания; доказательство финансового покрытия пребывания (в размере минимальной заработной платы; доказательство наличия жилья;[2] документ, подтверждающий медицинское страхование в период пребывания, а также документ, подтверждающий отсутствие у иностранца заболевания, представляющего угрозу для публичного здоровья; и документ, подтверждающий, что иностранец не будет создавать нагрузку для системы социального обеспечения Словакии.

При рассмотрении заявления полицейским департаментом принимается во внимание следующее: степень общественного интереса, особенно вопросы публичной безопасности и здоровья; экономическая потребность Словакии, причем особое значение придается уровню вклада бизнеса иностранца в экономику Словакии; личная и семейная ситуация иностранца, включая интересы любых несовершеннолетних детей, которые у него есть; его финансовая ситуация; и длительность пребывания.

Департаментом полиции может быть отклонено заявление при следующих обстоятельствах: иностранец является нежелательным лицом; существует обоснованное подозрение, что в период пребывания иностранец будет представлять угрозу для безопасности государства; это находится в интересах публичной политики, здоровья или прав и свобод других граждан и, на определенных территориях, в интересах охраны природы; есть основания предполагать, что иностранец будет создавать нагрузку для системы социального обеспечения и здравоохранения в Словакии; существуют обоснованные подозрения, что иностранец вступил в брак с целью получения разрешения на пребывание; либо иностранец намеренно предоставил ложную информацию либо подал фальшивые или подделанные документы.

Следует отметить, что департамент полиции выдает подтверждение получения заявления в день его регистрации. Затем в течение 90 дней после подачи заявления департаментом принимается решение относительно выдачи разрешения на пребывание. В особо сложных случаях данный период может быть продлен еще на 90 дней.

Органом, уполномоченным принимать решения по апелляционным жалобам на отказы в выдаче разрешений, является Департамент полиции по делам

иностранцев Директората полиции, являющегося верховным органом, которому подчинены все департаменты полиции по делам иностранцев (Кодекс об административных процедурах, Ст. 58). Согласно Кодексу об административных процедурах апелляция должна быть подана в уполномоченный орган, которым было вынесено решение, в течение 15 дней после доведения информации о решении до сведения заявителя (Кодекс об административных процедурах, Ст. 54(1), Ст. 54(2)). Апелляция, поданная в рамках законно установленного периода, имеет силу отсрочки исполнения решения, кроме случаев, когда это невозможно на основании специальных положений ASA 2002. Верховный орган имеет право изменить или отклонить решение первой инстанции либо отклонить апелляцию и подтвердить решение. Решение апелляционного органа является окончательным без правовой возможности дальнейшей административной апелляции.

Если апелляция оказалась безуспешной, и решение вступает в силу, существует юридическая возможность изменения решения путем подачи гражданского иска в региональный суд по месту нахождения органа, вынесшего решение. Данный иск в большинстве случаев не имеет силы отсрочки1 и должен быть подан в течение двух месяцев после получения решения последней инстанции.

Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранцу с целью занятия бизнесом, занятости, учебы, особых видов деятельности,[3] воссоединения семьи либо для выполнения официальных обязанностей гражданскими подразделениями вооруженных сил (ASA 2002, Ст. 18).

В большинстве случаев первоначальное заявление на выдачу разрешения на временное проживание подается в дипломатическую миссию или консульский отдел Словакии в стране происхождения.

Первоначальные разрешения на временное проживание могут быть выданы на срок не более двух лет и только для одной цели. Если иностранец решит заниматься другим видом деятельности, чем тот, для которого было выдано разрешение, он должен подавать новое заявление. Если цель пребывания остается неизменной, и иностранец выполняет условия проживания, разрешение может быть обновлено на последующий период трех лет’.

Как правило, первоначальное заявление о выдаче разрешения на постоянное проживание должно быть подано в дипломатический или консульский орган Словакии в стране происхождения. Однако если заявитель уже проживает в Словакии, заявление может быть подано напрямую в соответствующий орган (Департамент полиции по делам иностранцев).

Первоначальное разрешение на проживание может быть выдано на пять лет. По прошествии пяти лет на территории Словакии на основании данного

разрешения на проживание иностранец может подать запрос в полицейский департамент о выдаче ему разрешения на постоянное проживание на неограниченный период времени.

Первоначальное разрешение может быть выдано иностранцу, который: является супругом словацкого гражданина либо прямым родственником словацкого гражданина, находящимся на его иждивении; не состоящим в браке ребенком, не достигшим 18 лет, находящимся под личной опекой иностранца, являющегося супругом словацкого гражданина; не состоящим в браке ребенком (не достигшим 18 лет) иностранца, имеющего разрешение на постоянное проживание, либо ребенком, не достигшим 18 лет, находящимся под опекой иностранца, имеющего разрешение на постоянное проживание; ребенком иностранца, имеющего разрешение на постоянное проживание, старше 18 лет и находящимся на иждивении данного иностранца; либо в случаях, когда это находится в интересах Словакии.

Департамент полиции может выдать последующее, неограниченное, разрешение иностранцу, который: получил первоначальное разрешение на проживание; имеет разрешение на временное проживание с целью занятости, занятия бизнесом или воссоединения семьи; имел разрешение на постоянное проживание в течение по крайней мере пяти лет до подачи следующего заявления; либо является ребенком, не достигшим 18 лет, иностранца, имеющего подобное разрешение.

При рассмотрении заявления департамента полиции принимает во внимание, в дополнение к общим требованиям, уровень интеграции иностранца в словацкое общество.[4]

Следует отметить, что Республика Словакия преобразовала вспомогательные правовые акты Европейских сообществ в свою правовую систему. Учеба и профессиональная подготовка граждан третьих стран регулируется на территории Словакии, так же как и воссоединение семьи, исправленным Актом № 48/2002 Coll, о пребывании иностранцев. Директива Совета 2004/114/ЕС об условиях адмиссии граждан третьих стран с целью учебы, студенческого обмена, неоплачиваемой профессиональной подготовки или волонтерской деятельности была преобразована в национальное законодательство поправками № 693/2006 ColL, внесенными в ASA 2002, и вступила в силу 1 января 2007 года. Директива Совета 2005/71/ЕС о специальных процедурах по адмиссии граждан третьих стран с целью научного исследования была преобразована в национальное законодательство путем поправки № 693/2006 Coll., внесенной в ASA 2002, и вступила в силу 1 января 2007 года.

Однако, в заключении следует отметить, что изучение практики показало, что до сих пор Словакия не уделяла достаточного внимания проблемам легальной миграции и иммигрантов, однако теперь вопросам неофициальной миграции, пограничного контроля и убежища придается гораздо большее значение.

Как уже было отмечено, иммигранты из стран Европейского экономического пространства имеют определенные привилегии благодаря соответствующим правовым нормам и ежедневной практике. Их присутствие в Словакии приветствуется, они чаще трудоустраиваются в качестве квалифицированных работников на хорошо оплачиваемые позиции. Вместе с тем, многие иммигранты жалуются на частичное безразличие к их условиям проживания и нуждам. В частности некоторые мигранты из стран Азии, Африки и Ближнего Востока сталкиваются с серьезными проблемами. Представители данных сообществ выражают недовольство несправедливым отношением, ссылаясь на нежелание уполномоченных органов выдавать разрешения на проживание и на работу, создание многочисленных искусственных преград, таких как проблемы с визами, справками о состоянии здоровья, приглашениями для членов семей, которые необходимо преодолеть для получения разрешения. Кроме того, зачастую иммигранты сталкиваются с дискриминацией в повседневной жизни, проявляющейся в нетерпимости и ксенофобии со стороны коренного населения[5].

Отсутствие официального парламентского или правительственного комитета по вопросам иностранцев (мигрантов), занимающегося соответствующими правовыми и политическими вопросами, все чаще рассматривается как недостаток.

История миграционных отношений во Франции показывает, что миграционные потоки во Францию в 1950-1960-х годах в основном составляли граждане стран южной Европы и Магриба. С 1975 года иммиграция из южной Европы начала постоянно снижаться, в то время как из стран Магриба, напротив, также постоянно увеличивалась, хотя и замедлившимися темпами. Новые иммиграционные потоки происходят в основном из стран, имеющих связи с Францией, ио столкнувшихся с миграцией лишь недавно, зачастую из-за политической нестабильности, например такие африканские страны как Кот-д’Ивуар и Конго. Наконец, существует иммиграция из развитых стран, а также из Восточной Европы, но ее процент относительно невелик.

Первым нормативным актом, ставшим основой для формирования современного иммиграционного законодательства Франции, стало Постановление от 2 ноября 1945 года, принятое в целях организации иммиграционных потоков как необходимой меры в ситуации, возникшей после Второй мировой войны.

С начала 1970-х годов французская иммиграционная политика начала меняться в сторону ужесточения правового режима, и в 1974 году было принято решение о прекращении потоков иностранной рабочей силы, занятых в оплачиваемом труде. В дальнейшем, вплоть до конца XX века, общая тенденция к ужесточению законодательства, касающегося иностранцев, сохранялась2.

В 2004 году был разработан и принят Кодекс о въезде, проживании и убежище во Франции, представляющий собой четко систематизированный документ пришедший на смену Постановлению от 2 ноября 1945 года.

В 2006 году был принят закон об иммиграции и интеграции, который ряд экспертов считают амбициозным. Его целью было заново открыть границы для рабочей силы, занятой в оплачиваемом труде, на основании концептуального различия, проводимого между добровольной и принудительной иммиграцией. Другими словами, его целью является содействие иммиграции, которая приносит выгоду французской экономике, и ограничение других типов иммиграции, таких как воссоединение семьи.

В 2007 году с целью надзора за всеми административными департаментами, отвечающими за иммиграционные стратегии было создано министерство иммиграции, интеграции, национальной принадлежности и совместного развития. Задачи министерства основаны на шести приоритетах его деятельности: планирование ежегодной иммиграционной квоты в отношении различных типов иммиграции таким образом, чтобы экономическая миграция занимала 50% от всей иммиграционных потоков; контроль за воссоединением семьи; развитие более эффективных и принудительных мер по интеграции; упрощение административных процедур; борьба с нерегулярной миграцией; и развитие более динамичной политики совместного развития. В своей деятельности новое министерство опирается, прежде всего, на Закон 2006 года об иммиграции и интеграции. Кроме того, в целях введения более строгих мер в таких областях как воссоединение семьи и интеграция 20 ноября 2007 года был принят новый закон о контроле за иммиграцией, интеграции и убежище, который можно рассматривать как продолжение Закона об иммиграции и интеграции 2006 года.

Несмотря на свою сложность, французская правовая система организована на основании двух основных типов разрешений на пребывание: разрешение на временное пребывание, которое выдается на срок, не превышающий одного года, и идентифицирует иностранца в соответствии с его конкретной ситуацией; и разрешение на проживание, которое выдается на срок десяти лет, с правом обновления. Посредством данного двустороннего разделения происходит управление различными иммиграционными потоками во Францию (напр., члены семей, трудящиеся и студенты). Кроме того, въезд иностранцев тесно связан с иммиграционной политикой, учитывая, что иммиграция во Францию зависит от получения долгосрочной визы.

Выдача разрешения на пребывание входит в компетенцию Префекта (Кодекс об иностранцах, Ст. R 311-10). Однако наряду с префектом в процедуре выдачи разрешений на пребывание и проживание участвуют и другие административные органы.[6]

В принципе, любой иностранец старше 18 лет, намеревающийся пребывать во Франции в течение более трех месяцев, должен получить разрешение на пребывание (Кодекс об иностранцах, Ст. L 311-1). Первое обращение за разрешением на пребывание должно быть сделано в течение первых двух месяцев присутствия во Франции (Кодекс об иностранцах, Ст. R 311-2).

Во всех случаях заявитель должен представить информацию относительно гражданского статуса, местожительства, а также предоставить личные фотографии и свой паспорт (Кодекс об иностранцах, Ст. R 313-1, Ст. R 313-2, Ст. R 313-3). При первом обращения иностранец проходит процедуру оценки здоровья, организованную Агентством по приему иностранцев и по миграции.1 При рассмотрении разрешений на пребывание заявитель оценивается также с точки зрения возможной угрозы общественному порядку, при этом данное понятие имеет широкое толкование.[7]

«Контракт о приеме и интеграции» необходимо заключить взрослым приезжим и иностранцам в возрасте от 16 до 18 лет, часто въезжающим на территорию Франции и стремящимся к постоянному проживанию (Кодекс об иностранцах, Ст. L 311-9)? В рамках данного контракта иностранец должен пройти гражданский тренинг и, по необходимости, языковые курсы. Целью данного контракта является установление прочной связи между интеграцией и поселением.

Новый иммиграционный закон дополняет «контракт о приеме и интеграции» оценкой знания заявителем французского языка и «ценностей Республики», проводимой в стране проживания. При необходимости организуется двухмесячный тренинг, в конце которого проводится оценка. Выдача визы зависит от участия в тренинге (Закон об иммиграции 2007, Ст. 1).

Юридические и фактические причины, на основании которых вынесено решение, должны быть указаны в решении. Что касается апелляции решений об отказе в выдаче разрешения на пребывание, она может быть подана напрямую в административный суд. Также может быть подана административная жалоба префекту или на основе иерархии министру внутренних дел.

Карта временного пребывания обычно выдается на период, не превышающий одного года и, в любом случае не может превышать срока действия документов или виз, относящихся к пребыванию по Франции (Кодекс об иностранцах, Ст. L 313-1)? Специфика разрешения иа временное пребывание заключается в его категоризации на основании типа пребывания. Существует несколько типов карт временного пребывания, в том числе: гость, студент, оплачиваемая занятость, ученый, представитель творческой или культурной профессии, частная или семейная жизнь, торговец, ремесленник, фермер и т.д. (Кодекс об иностранцах, Ст. L 313-1 до Ст. L 313-13, Ст. R 313-1 до Ст. R 313-36).

За выдачу первого разрешения на временное пребывание необходимо вне-

сти сбор Агентству по приему иностранцев и по миграции. Сумма данного сбора должна быть установлена ожидаемым указом на основании лимитов в 160 и 200 евро (50 или 70 евро для студентов).

Некоторые условия для выдачи разрешения на временное пребывание одинаковы для различных классов: регулярный въезд на территорию Франции, подтвержденный соответствующими проездными документами; долгосрочная виза; регулярное пребывание на момент обращения; отсутствие угрозы общественному порядку (Кодекс об иностранцах, Ст. L 313-3).

Разрешение на долговременное проживание действительно в течение десяти лет, с автоматическим правом обновления (Кодекс об иностранцах, Ст. L 314-1). Разрешение дает полный доступ на рынок труда.

В 2006 году, с принятием Закона об иммиграции и интеграции, условия выдачи данного разрешения были значительно ужесточены.1

Обычный режим выдачи разрешения на долговременное проживание реализует Директиву Совета 2003/109/ЕС от 25 ноября 2003 года относительно статуса граждан третьих стран, являющихся долговременными жителями. Разрешение называется «долговременный житель — ЕС».

Для получения разрешения на долговременное проживание заявитель должен доказать свое регулярное присутствие во Франции в течение пяти лет до подачи заявления. Следует отметить, что иностранцы, находящиеся во Франции в статусе студентов или сезонных трудящихся, исключены из данного положения (Кодекс об иностранцах, Ст. L 314-8). Заявитель также должен доказать наличие стабильных и достаточных финансовых средств, а также медицинской страховки. Важно отметить, что, помимо данных условий, относительно недавно было введено требование интеграции заявителя во французском обществе, которая оценивается на основании уровня уважения заявителем руководящих принципов Французской Республики и достаточного знания французского языка. В ходе оценки интеграции также принимается во внимание подписание и соблюдение условий «контракта о приеме и интеграции»[8] .

Следует отметить, что к ряду категорий иностранцев, имеющих семейные связи во Франции, применяется более гибкий правовой режим, при котором заявитель не должен доказывать, например, свое желание поселиться на длительный период во Франции или доказывать наличие финансовых средств. К данным категориям относятся: члены семей, приехавшие для воссоединения с супругом или родителем, получившие разрешение на долговременное проживание, иностранные родители ребенка французского происхождения и супруг французского гражданина. Кроме того, ужесточение условий получения разрешение на долговременное проживание не коснулось таких категорий как иностранные дети французских граждан, которые либо находятся в возрасте

младше 21 года, либо находятся на иждивении у своих родителей, а также родственники по восходящей линии французских граждан или их супругов, находящиеся на иждивении (Кодекс об иностранцах, Ст. L 314-11). Для данных категорий условиями выдачи карты являются отсутствие угрозы общественному порядку и регулярность пребывания во Франции.

Разрешение на долговременное проживание может быть обновлено в силу неотъемлемого права (Кодекс об иностранцах, Ст. L 314-1). Следует отметить, что данное положение на практике исключает возможность отказа в обновлении разрешения даже в случаях наличия угрозы общественному порядку. Таким образом, создается ситуация, в которой единственной правовой процедурой является высылка.

Новым иммиграционным законом предусмотрено введение разрешения на постоянное проживание, выдаваемого по истечении срока действия разрешения на долговременное проживание (Закон об иммиграции 2007, Ст. 17). Озвученная правительством цель нового разрешения — «оказание содействия иностранцам, проживающим в течение очень длительного времени во Франции, уважающим французские ценности, то есть прошедшим образцовый путь интеграции» (Поправка № 263).

Очень важно отметить что Французское законодательство не просто находится в соответствии с Директивой Совета 2003/86/ЕС о праве на воссоединение семьи, но предлагает более благоприятный режим.[9]

Директива Совета 2003/109/ЕС относительно статуса граждан третьих стран, являющихся долговременными жителями, была преобразована Францией посредством принятия Закона об иммиграции и интеграции 2006 года.

Закон об иммиграции и интеграции 2006 года преобразовал Директиву 2004/114/ЕС об условиях адмиссии граждан третьих стран с целью учебы, студенческого обмена, неоплачиваемой профессиональной подготовки или волонтерской деятельности. Директива 2005/71/ЕС об особых процедурах для адмиссии граждан третьих стран с целью научного исследования была преобразована лишь частично.

Что касается адмиссии членов семьи — граждан третьих стран — граждан ЕС, французское законодательство не содержит упоминания о партнерах или зарегистрированных партнерах. Как и в отношении второй категории мигрантов, в данном отношении французский закон нарушает Директиву 2004/38/ЕС о праве граждан Союза и членов их семей на свободное передвижение и проживание в рамках территории государств-участников ЕС.

Что касается особой ситуации с супругами граждан Франции, необходимость получения долгосрочных виз может при определенных обстоятельствах вынудить супруга вернуться в страну своего происхождения с целью обращения за визой. В данном отношении французское законодательство может противоречить практике Европейского суда юстиции.

Наконец, для иностранцев, не попадающих в категории для семейной иммиграции, ио чьи личные или семейные связи во Франции подразумевают, что отказ в праве на пребывание может несоразмерным образом задеть их право на уважение частной и семейной жизни, предусмотрена возможность оспорить решение об отказе (Кодекс об иностранцах, Ст. L 313-11, 7). Данное положение строго истолковывается Государственным Советом, который может согласиться с решением об отказе по заявлению на основании того факта, что, хотя заявитель и мог бы, в принципе, получить право на воссоединение семьи, на практике, это не представляется целесообразным (Постоянный словарь, стр. 357-358). Подобное толкование может противоречить содержанию Статьи 8 ЕКПЧ относительно права на частную и семейную жизнь1.

В заключении следует отметить, что иммиграционная политика, проводимая во Франции с 1974 года, привела к сокращению трудовой миграции и к тому, что иммиграция в целях воссоединения семьи стала доминирующим иммиграционным направлением. В течение последних двух десятилетий правовой статус иностранцев неоднократно пересматривался. Например, разрешение на долговременное проживание, прежде бывшее нормой, теперь стало исключением[10] .

Современная иммиграционная политика Чехии начала формироваться в 1989 году, хотя некоторые миграционные модели развивались уже в 1970-х и 1980-х годах, например приглашение коммунистическим правительством вьетнамских студентов и перемещения словаков. В первой половине 1990-х годов Чехия была в основном страной транзита с востока на запад, но с недавнего времени она является и страной назначения. В течение четырех лет, между 1992 и 1996 годами, число граждан, зарегистрированных в качестве иностранных жителей, выросло в четыре раза. С тех пор законная иммиграция замедлилась, но, тем не менее, продолжила свой рост. К 2007 году в Чехии законно проживало 350 000 иностранцев. Большинство мигрантов — выходцы из стран Центральной и Восточной Европы, таких как Украина, Словакия, Польша и Россия, а также, что примечательно, из Вьетнама и, с недавних пор, из Монголии. Большинство иммигрирует в качестве трудящихся мигрантов, занятых, самозанятых или бизнесменов, меньшинство — с целью воссоединения семьи.

Акт 1965 года об иностранцах Чехословакии был заменен Актом 1992 года об иностранцах, который ввел стандартную современную структуру статусов проживания: кратковременное — сроком до шести месяцев, долговременное — сроком до одного года и постоянное проживание. Однако Актом 1992 года было сохранено право постоянного проживания только для членов семьи граждан Чехии и в гуманитарных целях. Остальные мигранты не могли поменять статус с долговременного на постоянный. Акт разрешал иностранцам обращаться за разрешением на долговременное пребывание на

территории Чехии, что в сочетании с безвизовым режимом с большинством значимых стран происхождения, не представляло никаких бюрократических препятствий для законного пребывания иностранца и создавало ситуацию, описанную многими обозревателями как одновременно либеральную и хаотичную. С 1994 года соответствующие органы начали прилагать усилия в целях улучшения контроля над ситуацией, самым важным результатом чего явилось принятие Акта 1999 года об иностранцах и введение визового требования для граждан России, Беларуси и Украины в 2000 году. Эти и другие меры1 рассматривались как очень ограничительные и, как следствие, привели к тому, что десятки тысяч граждан третьих стран потеряли свое право на пребывание на территории Чехии.

Следует отметить, что несмотря на строгий характер нынешнего законодательства, число иностранцев, законно находящихся на чешской территории, продолжает расти. К тому же, влияние институтов ЕС стимулировало публичное обсуждение тем миграции, что также повлияло на иммиграционное законодательство Чехии. В ходе реализации Общеевропейской иммиграционной политики, с 2002 по 2006 годы, в Акт об иностранцах было введено много либеральных поправок. В июле 2013 года министерством труда и социальных дел был запущен пилотный проект по отбору квалифицированных иностранных работников, который как показывает практика достиг весьма скромных результатов.

Основные иммиграционные категории, охватываемые чешским законодательством, включают воссоединение семьи, занятость и учебу.

Граждане третьих стран должны обращаться за разрешением на пребывание в посольские или консульские представительства Чехии за рубежом. Посольства Чехии в странах ЕС соблюдают политику проверки срока действия разрешений на пребывание заявителей в стране подачи заявления: если у заявителя больше нет права пребывания в данной стране, посольство не принимает заявления на рассмотрение. Вместе с тем, подобная практика не имеет законного основания согласно нынешнему законодательству Чехии.

Решения по большинству заявлений от граждан третьих стран о разрешении на пребывание принимает полиция по иностранцам и пограничным вопросам Чехии. Органами, отвечающими за выдачу разрешений на работу являются управления по вопросам труда на районном уровне, подчиненные министерству труда и социальных вопросов.

Документы и процедуры получения разрешения на пребывание одинаковые, за небольшими исключениями, и для кратковременного, и для постоянного проживания. Все заявители должны подавать, наряду с заполненной анкетой,

1

Были предприняты попытки по ограничению длительности трудовой миграции до пяти лет: после пяти лет пребывания управление труда отказывало бы в продлении разрешения па работу. Однако данная поправка была пересмотрена спустя шесть месяцев.

  • 2
  • 11о примеру квебекской системы, данный проект использует очень строгую систему баллов для проведения отбора среди потенциальных мигрантов.
  • 3
  • 5 Исключение в данном правиле составляют члены семей граждан ЕС, которые должны обращаться в отделение полиции по иностранцам и пограничным вопросам на территории Чехии.

действительный паспорт или другой проездной документ, две паспортные фотографии, доказательство жилья, выписку из криминального реестра Чехии, квитанцию об уплате административного сбора1. В некоторых случаях может также потребоваться проведение медицинского осмотра и представление выписки из криминального реестра в стране происхождения мигранта.

Кроме того, в отношении многих заявлений на пребывание требуется доказательство наличия достаточных средств или дохода, включая постоянные суммы или ежемесячный доход.[11] Заявители, обращающиеся за разрешением на долговременное проживание и разрешениями на бизнес и учебу, должны представить подтверждение суммы постоянного дохода. От нанятых работников не требуется доказательство наличия достаточных средств, вместо этого они могут представить трудовое соглашение.

Ежемесячный доход является финансовым требованием в рамках процедуры обращения за разрешением на долговременное проживание с целью воссоединения семьи и разрешением на постоянное проживание.

Заявители получают стандартные административно-процедурные права в отношении отказов в выдаче разрешений со стороны полиции или управлений по труду и торговому лицензированию, в том числе: доступ к делу, право на получение обоснования отказа и право на апелляцию. В течение 15 дней гражданин третьей страны может подать апелляцию в вышестоящий административный орган, например в штаб-квартиру полиции по иностранцам и пограничным вопросам или в министерство, который имеет право изменить решение. Подобная апелляция обычно имеет силу отсрочки по решению. Если административная апелляция безуспешна, заявитель может подать апелляцию в административный суд. В данном случае суд имеет право назначить отсрочку по исполнению решения в силу апелляции.

На практике предусмотренный административный контроль достаточно эффективен. В случае с полицией по иностранцам, штаб-квартира в Праге может исправить многие превышения норм, допущенные региональными представителями полиции по иностранцам. Судебный контроль, напротив, не доказал еще эффективности апелляционной процедуры .

Условиям кратковременного проживания в Чехии соответствуют визовая категория С, предоставляемая на срок до 90 дней, и категория D, предоставляемая на срок более 90 дней, но не дольше одного года. Даже если долгосрочная виза может рассматриваться как иммиграционная, являясь первым процедурным этапом согласно стандартной иммиграционной процедуре, она может так

же использоваться как «разрешение на кратковременное пребывание», например, с целью занятия краткосрочной работой или учебой.

Стандартная иммиграционная процедура подразумевает в первую очередь получение долгосрочной визы и, по окончании срока ее действия, разрешения на долговременное проживание с той же целью пребывания (Акт об иностранцах, Ст. 42). Разрешения на долговременное проживание обычно выдаются на период от одного до двух лет (Акт об иностранцах, Ст. 44), тем не менее, они могут быть выданы и на срок менее одного года (Акт об иностранцах, Ст. 44(4) а). Разрешения могут быть обновлены несколько раз, но обычно на период не более двух лет за один раз (Акт об иностранцах, Ст. 44а).

Разрешения на долговременное проживание выдаются с единой целью. Иностранец, намеревающийся пребывать в Чехии с другой целью, должен подать заявление на получение нового разрешения па долговременное проживание (Акт об иностранцах, Ст. 45(1)).’

Очень важно отметить, что после пяти лет непрерывного проживания в Чехии, иностранец может подавать на постоянное проживание (Акт об иностранцах, Ст. 68).[12] Исключения в это правило составляют члены семей граждан Чехии, которые могут подавать на постоянное проживание напрямую при въезде.

Разрешения на постоянное проживание также доступны без требования определенного периода непрерывного проживания в Чехии по гуманитарным или другим причинам, или категориям лиц, заслуживающим рассмотрения, например для: бывших граждан Чехословакии; этнических чехов из Восточной Европы и Азии; несовершеннолетних детей граждан третьих стран, являющихся постоянными жителями Чехии; знаменитых спортсменов; и граждан третьих стран, страдающих серьезными заболеваниями, требующих дорогостоящего медицинского ухода (Акт об иностранцах, Ст. 66). Кроме того, участникам пилотного проекта по отбору квалифицированных иностранных работников было обещано предоставление разрешения на постоянное проживание всего после двух с половиной лет пребывания.

Статус долговременного жителя ЕС выдается в рамках решения о выдаче разрешения на постоянное проживание, если иностранец: отвечает требованиям пятилетнего непрерывного проживания в Чехии; не допускал существенных нарушений общественного порядка и не представлял угрозу государственной безопасности Чехии или других государств-участников ЕС; представил доказательство наличия достаточных средств (Акт об иностранцах, Ст. 83).

Требования, касающиеся знания чешского языка, отсутствуют. Однако правительство планирует, предварительно в течение этого года, введение тестов

на знание чешского языка в качестве условия для получения разрешения на постоянное проживание. Тесты по гражданскому знанию, напротив, даже не обсуждаются в качестве идеи.

Право постоянного проживания выдается на неограниченный период времени, однако, разрешение на проживание, доказывающее статус, выдается на срок до десяти лет и обновляется по запросу.

Анализ практики показывает, что миграционное право Чехии носит умеренно ограничительный характер и находится в противоречии с правительственным подходом по поддержке иммиграции в страну и привлечению большего числа трудящихся мигрантов.

Самыми существенными, создающими весомую нагрузку для мигранта ограничениями являются требования по предоставлению разного рода подтверждений и доказательств.

В процессе рассмотрения заявлений о разрешении на пребывание уполномоченными органами уделяется большое внимание гарантиям таких ценностей как суверенитет государства, национальная безопасность и общественный порядок, а также строгая формальная законность, применение которой зачастую создает неудобства гражданам третьих стран. В то же время недостаточное внимание уделяется принципу прозрачности деятельности государственной администрации и ее роли как социального института, призванного удовлетворять общественные потребности и интересы, в том числе и интересы иммигрантов[13].

Другая проблема касается доказательства наличия жилья, которое мигрант должен представить, обращаясь за разрешением на проживание. В связи с пробелами в соответствующем законодательстве, нет возможности снять гражданина третьей страны с регистрации по адресу проживания против его воли. В результате, многие иностранцы не живут по адресам, по которым они зарегистрированы и им приходится, с целью обновления разрешения на проживание, ежегодно изыскивать подтверждение наличия жилья у третьих лиц.

В заключении необходимо отметить, что ограничительная система Чехии по регулированию миграции, которая затрудняет доступ для потенциальных мигрантов на рынок труда Чехии без помощи посредников. Важным является и то обстоятельство, что многие иммигранты не доверяют государственным иммиграционным органам и поэтому полагают, что помощь профессиональных посредников неизбежна.

Будучи частью бывшей Югославии, Словения преимущественно являлась страной эмиграции вплоть до 1960-х годов, когда иммиграция стала превышать уровень эмиграции. Крупнейший приток мигрантов зафиксирован в 1970-х и начале 1980-х годов, достигнув примерно 5 тыс. лиц в год, и снизился до 3 тыс. в год в оставшуюся часть десятилетия. Устойчивая иммиграционная тенденция была прервана в 1990 и 1991 годах, когда трудовые мигранты из дру-

гих республик Югославии и членов национальной армии Югославии покинули страну в ответ на независимость Словении.

Новую волну иммиграции в Словению можно разделить на три периода. В течение первого, 1992-1998 годы, Словения принимала большое число беженцев из Боснии и Герцеговины. Во второй, 1999-2004 годы, Словения переживала высокий рост нелегальной иммиграции. В течение третьего периода, со вступления Словении в Европейский Союз в 2004 году — до сих пор, приоритетным направлением миграционной политики Словении стало решение проблемы нелегальной иммиграции, например усилен пограничный контроль. Кроме того, в этот период значительно выросли легальные миграционные потоки как в Словению, так и из Словении: в 2014 году в страну прибыло свыше 20 тыс. иммигрантов1.

Обобщая, можно сказать, что на миграционную политику Словении сильное влияние оказали высокий уровень иммиграции из Хорватии, Боснии и Герцеговины, Сербии и Черногории и процесс интеграции в Европе.

Акт об иностранцах от 2006 года и две резолюции об иммиграционной политике, принятые Национальной Ассамблеей в 1999 году (Резолюция 40/1999) и 2002 году (Резолюция 106/2002) являются главными национальными законами, регулирующими въезд иностранцев, возвращение эмигрантов, проблемы интеграции. Все законодательство Словении в области миграции было разработано в соответствии с соглашениями ЕС.

Иностранцы, въезжающие и пребывающие па территории Словении, попадают в одну из трех общих категорий на основании цели и длительности пребывания. Для данных типов статусов предусмотрены различные документы, включающие визу, разрешение на временное проживание или разрешение на постоянное проживание.[14] Разрешение на проживание необходимо иностранцам, желающим проживать в Словении в течение более длительного времени, чем разрешено на основании визы, либо лицам, желающим въехать и проживать на территории Словении по другим причинам, чем те, для которых может быть выдана виза (Акт об иностранцах, Ст. 25(1)). Разрешение на проживание дает иностранцу право въезжать и проживать в Словении временно по конкретной причине или с конкретной целью либо проживать в Словении постоянно в зависимости от типа разрешения (Акт об иностранцах, Ст. 25(2)). Разрешение на временное проживание может быть предоставлено только для конкретной цели (Акт об иностранцах, Ст. 26(2)), такой как занятость, самозанятость, сезонный труд, воссоединение семьи, исследование, учеба, образование, специализация и профессиональная подготовка и участие либо посещение международных программ по обмену волонтерами либо других программ, не являющихся частью формальной образовательной системы (Акт об иностранцах, Ст. 30(1)). Также можно отметить, что право на получение разрешения на

временное проживание имеет родственник гражданина Словении до четвертой степени по прямой нисходящей линии.

Процедура обращения за разрешением на проживание зависит от цели заявления и от того, подается оно впервые или с целью продления. В большинстве случаев разрешение на проживание должно быть выдано иностранцу до въезда в Словению. Только после получения разрешения на временное проживание иностранец может въехать в страну. Исключения в общие процедуры предусмотрены в случае обновления разрешения на временное проживание либо в некоторых случаях обращения за разрешением на постоянное проживание, а также в случаях, когда заявители на разрешение на проживание также являются держателями виз.

Решения о выдаче разрешения на проживание или отказе в выдаче принимаются соответствующим, в зависимости от предполагаемого места проживания, административным органом в Словении. Выдача разрешения на проживание, одобренного административным органом, производится посредством словенского посольства или консульства в стране текущего проживания до въезда в Словению. В случае иностранцев, находящихся на территории Словении, заявления могут быть поданы напрямую в административное управление в регионе предполагаемого проживания.

Медицинский осмотр иностранцев, принимаемых в страну, не предусмотрен. Однако иностранец обязан приобрести медицинскую страховку на период проживания в Словении (Акт об иностранцах, Ст. 27(3)).

Иностранец, желающий проживать в Словении, должен доказать наличие достаточных средств для содержания себя в период проживания в стране либо предъявить гарантию покрытия его расходов другим лицом или организацией (Акт об иностранцах, Ст. 27(3)). Средства должны быть в размере не менее минимального месячного дохода, получаемого гражданами Словении[15].

В Словении нет требований в отношении знания языка, словенской культуры или истории, деклараций или доказательств способности к интеграции в общество Словении.

Заявление на разрешение на временное проживание требует оплаты сбора в соответствии с Актом об административных сборах в размере 31.90 евро, а сбор за заявление на разрешение на постоянное проживание составляет 74.45 евро.

Административный орган обязан принять и сообщить решение по заявлению гражданина третьей страны на разрешение на временное или постоянное проживание в течение двух месяцев (Акт об общих административных процедурах, Ст. 222(1)). Если решение не выдается в данные сроки, заявитель имеет право подать апелляцию в министерство внутренних дел, как если бы было принято отрицательное решение (Акт об общих административных процедурах, Ст. 222(4)).

Апелляция предусмотрена в отношении ограниченного круга заявлений

на разрешение на проживание, а именно: с целью учебы, воссоединения семьи, на основании наличия разрешения ЕС на долговременное проживание в другом государстве-участнике ЕС, на основании словенского происхождения. Кроме того, иностранец, который уже имел право временного проживания в Словении, также имеет право на апелляцию на решение об отказе в продлении разрешения на временное проживание (Акт об иностранцах, Ст. 31(4)). Апелляционная жалоба также может быть подана иностранцем, чье заявление о постоянном проживании было отклонено или получило отказ.1 Решение по апелляции принимается министерством внутренних дел в качестве административного органа второй инстанции.

Судебный контроль административного решения второй инстанции осуществляется административным судом Республики Словения. Апелляция против решения административного суда может быть подана в Верховный суд (Акт об административных спорах, Ст. 73(3)).

Разрешения на временное проживание выдаются на определенный период времени,[16] и могут быть выданы только для конкретной цели (Акт об иностранцах, Ст. 26(2)), такой как работа или занятость, самозанятость, сезонный труд, воссоединение семьи, исследование и учеба, образование, специализация и профессиональная подготовка и участие либо посещение международных программ по обмену волонтерами либо других программ, не являющихся частью формальной образовательной системы (Акт об иностранцах, Ст. 30(1)).

Разрешение на временное проживание не может быть выдано в следующих случаях (Акт об иностранцах, Ст. 43(1)):

  • • заявителю отказано во въезде на территорию государства;
  • • существуют причины полагать, что заявитель не покинет добровольно территории государства после истечения срока его разрешения на проживание;
  • • существуют причины подозревать, что заявитель будет представлять угрозу для публичного порядка и безопасности либо для международных отношений Словении;
  • • установлено, что заявитель происходит из региона, где распространены инфекционные заболевания, и существует риск эпидемии (перечислены в международных положениях о здравоохранении Международной организации здравоохранения), либо из региона, где распространены инфекционные заболевания, которые могут представлять угрозу для публичного здоровья, и в отношении которых необходимо принятие специальных мер в соответствии с законом;
  • • существуют причины полагать, что заявитель не будет соблюдать законодательства Словении;

  • • в ходе процесса по выдаче первого разрешения на проживание выявлено, что заявитель уже проживает в Словении;
  • • в последние три месяца заявителю уже было отказано в визе в связи с тем, что он представляет угрозу для публичного порядка или безопасности либо для международных отношений Словении.

Следует отметить, что разрешение на временное проживание выдается на период времени, необходимый для достижения заявленной цели, с максимальным сроком до одного года, если законом не предусмотрено иное. Гражданин третьей страны может проживать в Словении только до истечения срока разрешения на временное проживание и только с той целью, для которой он был предназначен (Акт об иностранцах, Ст. 30(4), Ст. 30(5)).

Разрешение на временное проживание может быть продлено на тех же условиях, на которых оно было выдано. Заявление может также содержать причину проживания в Словении, отличную от цели, для которой было выдано предыдущее разрешение (Акт об иностранцах, Ст. 31(2)). Например, если первоначально иностранец проживал в Словении с целью работы или воссоединения семьи, он может поступить в университет и подавать на разрешение на временное проживание с целью учебы. Изменение типа временного проживания возможно, хотя и с некоторыми исключениями.[17]

Прожив на территории Республики Словения непрерывно в течение пяти лет на основании разрешения на временное проживание, иностранец может получить разрешение на постоянное проживание, если он отвечает соответствующим требованиям, предусмотренным Актом об иностранцах. Разрешение на постоянное проживание не выдается иностранцу, который в последние три года был приговорен к тюремному заключению на срок более одного года в совокупности.

Требование пятилетнего проживания считается соблюденным, если иностранец отсутствовал с территории страны в течение периодов, не превышавших шести месяцев, и если в целом данные периоды не превышали десяти месяцев (Акт об иностранцах, Ст. 41(1)). Однако только половина периода временного проживания с целью учебы или профессионального обучения может быть учтена при подсчитывании пятилетнего периода. Кроме того, разрешение на постоянное проживание не может быть выдано иностранцу, который на момент рассмотрения его заявления имеет разрешение на временное проживание с целью учебы, профессиональной подготовки или сезонного труда либо в качестве командированного работника, либо посуточного трудового мигранта (Акт об иностранцах, Ст. 41(4)). Целью данного положения является предотвращение приобретения разрешения на постоянное проживание иностранцами, не имеющими реальных связей со Словенией.

Иностранец, получивший разрешение на постоянное проживание, имеет статус долговременного жителя Словении, который обозначается наклейкой,

помещенной на разрешение (Акт об иностранцах, Ст. 26(4)). Разрешения на постоянное проживание всегда выдаются административным управлением по месту жительства иностранца (Акт об иностранцах, Ст. 42(2)).

В заключении следует подчеркнуть, что в целом национальное законодательство Республики Словения в области миграции и регулирования правовых статусов иностранцев соответствует законодательству ЕС. Однако гражданам третьих стран может быть отказано во въезде в Словению. Так в соответствии с Шенгенским пограничным кодексом иностранец может подать апелляцию, но, в связи с отсутствием силы отсрочки, данному лицу приходится ожидать решения, находясь за пределами Словении (Акт об иностранцах, Ст. 9). Кроме того, в соответствии с Актом об иностранцах, нет возможности подать апелляцию против отрицательного решения по заявлению на визу или разрешение на временное проживание с целью занятости и работы (Акт об иностранцах, Ст. 65(3)). Наконец, другая возможность для нарушения прав человека может возникнуть из-за отсутствия положений, определяющих возможность или ее отсутствие для воссоединения семьи в отношении однополых пар, находящихся в зарегистрированных отношениях. В связи с отсутствием четких положений по данному вопросу, по некоторым заявлениям разрешения на проживание выдаются для целей воссоединения семьи, по другим — нет.

За последние 15 лет Португалия пережила серьезный рост иммиграции: с 1990 по 2005 годы число иммигрантов выросло в два раза с 100 тыс. до 200 тыс., а затем снова увеличилось до 600 тыс. в 2014 году. Иностранцы теперь составляют 9% от всего населения и 6% от активной его части. В 2014 году было подсчитано, что вклад иммигрантов в ВВП Португалии составил 7%‘.

В течение 1990-х годов иммигранты, прибывавшие в Португалию, были в основном представителями бывших колоний в Африке, в которых португальский язык является одним из официальных, включая Кабо-Верде, Анголу, Гви-нею-Биссау. Кроме того, иммигранты прибывали из Испании и Соединенного Королевства. В конце 1990-х годов в Португалии начался экономический рост, что потребовало дополнительной рабочей силы и повысило потребность в иммиграции.

В последние годы данные потоки расширились с доминированием граждан Бразилии и центральной и восточной Европы. Иностранцы, проживающие в Португалии с 2001 по 2004 годы, были в основном выходцами из Бразилии (14,9% от всех иностранцев), Украины (14,7%), Кабо-Верде (14,3%), далее следовали иммигранты из Анголы (7,9%), Гвинеи-Биссау (5,6%), Молдовы (3%), Румынии (2,7%), Сан-Томе и Принсипи (2,7%), Китая (2,1%) и Российской Федерации (1,8%). В последние пять лет граждане восточноевропейских стран стали одной из самых многочисленных групп иммигрантов в Португалии и составляют в настоящее время треть от активной части граждан третьих стран.

Секторы, в которых трудоустраиваются иностранцы в Португалии, становятся все более диверсифицированными в результате изменений масштабов и происхождения миграционных потоков в страну. Тем не менее, основным сектором занятости иммигрантов в Португалии остается строительство.

Согласно отчету 2013 года иностранцы в Португалии мирно вливаются в общество, несмотря на их растущее число, без видимого роста социальной и расовой напряженности (Robels 2013). Однако в 2012 году была создана Верховная комиссия по этническим меньшинствам и иммиграции (АСТМЕ), подчиненная непосредственно премьер-министру, с целью содействия интеграции иммигрантов в португальское общество. ACIME создала национальные центры поддержки иммигрантов (CNAI) для оказания помощи проживающим в Португалии иностранцам и распространения информации среди правительственных учреждений, занимающихся их вопросами. ACIME также играет активную роль в разработке предложений по совершенствованию законодательства, касающегося въезда, поселения и выезда или высылки иностранцев1.

Законодательство, регулировавшее иммиграцию до августа 2008 года, включало Исполнительный закон № 34/2003 от 25 февраля 2003 года, которым регулировались въезд, пребывание и выезд иностранцев. Кроме того, важными инструментами вспомогательного законодательства, регулировавшего иммиграцию в Португалию, являлись Регулирующее положение № 2-D/2003 от 31 марта 2003 года и Регулирующий ордер № 6/2004 от 26 апреля 2004 года. Законодательство, в первую очередь касавшееся въезда и пребывания граждан ЕС, также применялось в отношении иностранцев, являющихся членами семей португальских граждан. Данное законодательство включало также Исполнительный закон № 60/93 от 3 марта 1993 года, с поправками Исполнительного закона № 250/98 от 11 августа 1998 года.

В августе 2007 года на смену сложной правовой системе, регулировавшей вопросы въезда, пребывания и выезда иностранцев с территории Португалии, был принят новый иммиграционный закон, который преобразовал Директивы ЕС с целью приведения законодательства Португалии в соответствие с европейским правом.

Следует отметить, что актом 23/2007 установлены восемь типов разрешений, включая четыре типа разрешений на работу, разрешение на учебу, временное разрешение на проживание с правом работы, разрешение на проживание и разрешение на пребывание. Акт основывается на двухуровневой системе, которая включает разрешение на временное проживание и разрешение на постоянное проживание.[18] Данная двойная система разрешений состоит из различных типов иммиграционных статусов, таких как занятость, самозанятость, воссоединение семьи, исследование и учеба.

Следует отметить, что актом были созданы новые правовые каналы для въезда временных сезонных мигрантов, исследователей и ученых. Упрощенная

процедура была разработана для временного назначения или перевода работников в компаниях или группах компаний из стран-участниц Всемирной торговой организации, имеющих бизнес в Португалии. Кроме того, новым законодательством был введен статус долговременных жителей ЕС в соответствии с европейским правом.

Заявления на разрешение на проживание подаются на территории Португалии в службу пограничного контроля и иностранцев (SEF). Решение о выдаче разрешения принимается Директором SEF.

В качестве общего правила, заявление должно быть представлено иностранцем, находящимся на территории Португалии. Заявление на разрешение на проживание требует, чтобы заявитель предоставил две паспортные фотографии, документ, подтверждающий наличие адекватного жилья, и документ, подтверждающий наличие достаточных финансовых средств для содержания себя. Если данное лицо не имеет адекватного жилья и/или финансовых средств, гражданин Португалии или иностранный гражданин, проживающий на территории страны, могут выступить гарантами данного лица в вопросе жилья и средств к существованию на время пребывания данного лица. Спонсорство может быть подтверждено специальной формой и заверено SEF1.

Заявление на разрешение на проживание должно быть рассмотрено в течение 60 дней после подачи.

Отказ заявлению на разрешение на проживание сообщается заявителю вместе с указанием оснований для отказа и уведомлением о любых возможных вариантах апелляции, а также соответствующих временных рамок.

Решения, выносимые Директором SEF, как правило, подлежат административной апелляции, так же как и судебной апелляции в административном суде. Однако в некоторых случаях законом предусмотрен только судебный контроль. Апелляции не дают права отсрочки, за исключением вопросов, касающихся статуса постоянного жителя.

Разрешение на временное проживание может быть выдано на срок, не превышающий одного года, но затем может быть обновлено на двухлетние периоды.

Специальные условия для выдачи разрешения на временное проживание включают: наличие действительной визы на проживание; наличие регистрации в системе социального обеспечения; отсутствие судимости за преступление, наказуемое тюремным заключением на срок более одного года; отсутствие в отношении заявителя ордеров о высылке или запрета на въезд; отсутствие предупреждений о заявителе по системе ШИС или интеграционной информационной системе SEF.

В выдаче разрешения на временное проживание может быть отказано на основании того, что заявитель представляет угрозу публичному порядку, безопасности и здоровью. Что касается последнего условия, может потребоваться проведение медицинского обследования[19] .

Обновление разрешения на временное проживание возможно при условии непрекращения действия обстоятельств, на основании которых было выдано первое разрешение. Следует отметить, что заболевание, приобретенное после получения первого разрешения, не может рассматриваться в качестве основания для отказа в обновлении.

Согласно новому иммиграционному законодательству Португалии существуют два статуса для постоянного проживания: национальное разрешение на постоянное проживание и разрешение ЕС на долговременное проживание.

Хотя в отношении национального разрешения на постоянное проживание не предусмотрены временные ограничения. Для выдачи данного разрешения предусмотрены следующие специальные условия: иностранец имел разрешение на временное проживание в течение по крайней мере пяти лет; за этот период он не был приговорен к наказанию в виде тюремного заключения на срок более одного года; он владеет португальским языком на начальном уровне.

Разрешение ЕС на долговременное проживание может быть выдано гражданину третьей страны, который: прожил на территории Португалии законно и непрерывно в течение по крайней мере пяти лет; имеет стабильный и регулярный доход; имеет медицинскую страховку; имеет адекватное жилье; владеет португальским языком на начальном уровне. Иностранцы, имеющие разрешение с целью учебы, неоплачиваемой профессиональной стажировки или волонтерской деятельности, не имеют права на получение данного статуса. Решение по заявлению должно быть принято в течение шести месяцев, а отсутствие решения после девяти месяцев означает одобрение заявления. Разрешение ЕС на долговременное проживание действительно в течение пяти лет и автоматически обновляется на основании заявления. Долговременные жители получают равное обращение с гражданами, включая доступ к работе и образованию.

В заключении следует отметить, что Актом 23/2007 был создан более прозрачный и систематизированный режим, снижающий трудность для граждан в понимании закона и всех преимуществ, которые он предоставляет. Ряд изменений, например стандартизация разрешений на въезд и проживание и соответствующая стандартизация юридического статуса держателей, а также нового режима для воссоединения семьи, сделали новый режим более способствующим интеграции иностранных граждан в общество Португалии.

Глава 4

УПОЛНОМОЧЕННЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВ-ЧЛЕНОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ

§ 1. Уполномоченные органы как субъекты административно-правового регулирования миграционных процессов: особенности и содержание закрепления административно-правового статуса

Любое современное цивилизованное государство создает и поддерживает на должном уровне систему жизнедеятельности, заботится об эффективном функционировании, территориальной целостности, независимости, охране прав и свобод человека и гражданина, защите основ конституционного строя, материальных и духовных ценностей общества, а его система безопасности имеет свое организационно-правовое наполнение. Налицо определенная общность действий государств, их органов и иных субъектов по обеспечению безопасности в сфере миграции, объективированная в системе организационно-правовых мер.

Деятельность в сфере миграции связана с выработкой целей, задач и функций, с использованием определенных форм и методов их реализации, которые также имеют определенное сходство. Здесь следует отметить, что в условиях глобализации, интернационализации международных экономических, политических, культурных и иных связей происходит взаимодействие правовых систем различных государств; при этом более тесное взаимодействие и взаимопроникновение наблюдается между правовыми системами государств, объединенных в союзы, коалиции, участвующих в деятельности международных организаций ради достижения совместных целей.

В развитии межгосударственных отношений проявляются определенные тенденции, влияющие на сферу миграции. С одной стороны, продолжают развиваться интеграционные процессы в таких областях, как борьба с преступностью, противодействие террористической деятельности, борьба с нелегальной миграцией, а с другой — среди государств существуют разногласия в определении приоритетов своего развития, в части углубления интеграционных отношений, в том числе в сфере миграции[20].

В связи с этим членство любого государства в межгосударственных организациях следует рассматривать как важнейший фактор, влияющий на взаимодействие государств в миграционной политике.

Несмотря на участие в других межгосударственных организациях, все эти государства и сегодня связаны многочисленными соглашениями в рамках Российской Федерации и государств-членов ЕС, что оказывает определенное влияние на их правовые системы и проводимую миграционную политику. Какой бы лояльной не была эта политика, современная Россия не может самоустраниться от проблем безопасности в сфере миграции.

Разнонаправленные интеграционные стремления государств- участников ЕС и Российской Федерации заставляют их обращать внимание на сравнительное правоведение как средство сближения национальных законодательств с законодательствами тех стран, с которыми предполагается установить более тесные взаимоотношения.

Главными вопросами, подлежащими сравнительно-правовому исследованию в сфере административно-правового статуса уполномоченных органов в сфере миграции государств — участников, являются: концептуальные подходы к административно-правовому регулированию правового статуса уполномоченных органов в сфере миграции, находящие свое закрепление в праве, господствующие научные доктрины; правовые основы его регулирования, в первую очередь административно-правовые. Основным предметом исследований в данной области следует признать национальные административные законодательства государств, т.е. законы, регулирующие отношения в сфере миграции. При этом изучение законодательства с неизбежностью вовлекает в орбиту сравнительно-правового исследования и иные, тесно связанные с ним, правовые явления: основные концепции и научные понятия; нормативные понятия и термины; источники права; отрасли и подотрасли законодательства; правовые институты, правовые акты, правовые нормы, законодательную технику, правоприменение. Сравнительно-правовое исследование в рассматриваемой области предполагает анализ не только законодательств различных стран, но и научных работ по этой проблеме, где содержится анализ правовых явлений, связанных с законодательством.

Вместе с тем, в прикладном сравнительно-правовом анализе допускается немало ошибок как познавательных, так и политико-юридических. К наиболее типичным из них относятся: механическое привнесение в российское право процедур управления, которые приложимы к органам иностранных государств с иной компетенцией; сопоставление норм, актов, институтов без учета общей системы национальных законодательств, конкретно-исторических процессов и ситуаций разных стран; игнорирование национальной специфики юридического мышления и правовой культуры, традиций; лоббирование механического заимствования норм извне, и ряд других.

Относительная схожесть правовых систем стран на первое место выдвигает нормативный способ проведения сравнительно-правовых исследований в сфере миграции, при котором сравниваются сходные правовые нормы, институты, законодательные акты. Однако, по мере возрастания различий между национальными правовыми системами, их интеграции с иными правовыми системами будет повышаться и роль функционального способа сравнения, при котором

1

исследуются правовые средства и способы решения сходных или одинаковых правовых проблем в сфере миграции.

Административно-правовой статус уполномоченных органов в сфере миграции любого государства — это, прежде всего, их статус (положение) в системе функционирующей исполнительной власти. Будучи органами исполнительной власти, они через нормы права как социальный регулятор общественных отношений, воздействуя на сознание и поведение людей, определяют их действия и поступки. Следует подчеркнуть, что между правом как системой и различными субъектами существуют сложные социальные связи, которые законодательно закрепляются государством в форме юридических прав, обязанностей и ответственности, образующих в совокупности правовой статус.

Права представляют собой социальные возможности субъекта отношений, признанные и обеспеченные государством, а обязанности — социальные возможности, выражающие притязание граждан и государства к субъекту по выполнению определенных действий в соответствии с законом в рамках правосубъектности. Права и обязанности — основной исходный элемент права. Поддерживая точку зрения Г.В. Мальцева, который считает, что «ничего более тайного в структуре права по существу нет». «Система прав и обязанностей — сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем»[21], необходимо отметить, что в правах и обязанностях не только фиксируются образцы, стандарты поведения, которые государство считает обязательными, полезными, целесообразными для нормальной жизнедеятельности социальной системы, но и раскрываются основные принципы взаимоотношений всех субъектов правоотношений2.

Права и обязанности фиксируют сложную систему субъектов, основанную на демократических принципах. Эти взаимосвязи и отношения формируются в результате действия объективных закономерностей общественного развития, которые обуславливают объем и характер прав и обязанностей. Юридические права и обязанности определяют важнейшие параметры деятельности структуры общественных связей. В условиях общества права и обязанности, образующие правовой статус, регулируют отношения внутри государства в соответствии с целями построения гражданского общества. Эталоны деятельности, сформулированные в виде прав и обязанностей, — это ценности, в которых выражены представления многонационального народа о должном, необходимом, целесообразном, справедливом, законном и т.д.

Правовой статус, природа прав и обязанностей как ключевые понятия правовой науки привлекают пристальное внимание юристов. Существуют несколько подходов к определению правового статуса. Раскрывая сущность правового статуса применительно к личности, следует отметить, что его основа —права и обязанности.

Н.В. Витрук, В.И. Новоселов и др. выделяют различные виды правового статуса. Они считают, что общий правовой статус личности включает в себя общие права и обязанности, принадлежащие всем гражданам, специальный правовой статус личности — права и обязанности, конкретизирующие и вы-

полняющие общие права и обязанности с учетом социального, служебного и иного положения личности. Исходя из этого, одно и то же лицо может быть одновременно носителем различных специальных правовых статусов, в зависимости от занимаемых им социальных позиций.

Слово «статус» (в пер. с лат. — положение, состояние) обозначает оформленное нормативно-правовым актом положение органа, организации, должностного лица, гражданина, характеризующее природу и место в системе правоотношений, закрепляющих права, обязанности и формы их реализации.

С точки зрения общей теории права, правовой статус представляет собой совокупность установленных законом субъективных прав и юридических обязанностей участников тех или иных правоотношений. Правовой статус тесно связан с таким понятием как правосубъектность, которая включает в себя такие элементы как правоспособность, дееспособность, деликтоспособность).1

Выступая элементом всей системы права, правовой статус является относительно обособленным инструментом, регулирующим общественные отношения. Обозначенная юридическое понятие раскрывает сущность, место и роль субъектов права в системе общественных отношений, а также определяет их взаимные права и обязанности.

Напомним, что в самом общем смысле правовой статус представлен как определенное законом положение субъекта в обществе, который обладает системой прав и обязанностей. Исходя из этого, многие правоведы придерживаются точки зрения, в соответствии с которой слова «положение» и «статус» — это слова-синонимы. Примечательно, что известные теоретики Н.И. Матузов и А.В. Малько считают, что «...в таком разделении нет особой необходимости, поскольку смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одной из ключевых категорий правоведения».[22]

Обращение к специальной литературе позволило установить наличие ряда элементов, образующих в своей совокупности правовой статус органа государственной власти. Такими элементами, по мнению отдельных исследователей, являются: а) место органа в системе органов исполнительной власти, его назначение и правовые основы деятельности; б) цели, принципы, задачи и функции (основные направления деятельности), структура органа; в) компетенция органа; г) взаимодействие с иными государственными органами для решения поставленных задач в сфере миграции; контроль и надзор за деятельностью органа исполнительной власти, его должностных лиц и сотрудников; д) ответственность органа исполнительной власти, его должностных лиц и сотрудников; правовой режим прохождения государственной службы. Данная последовательность элементов характерна и для правового статуса миграционных служб.

Например, определяя правовой статус должностного лица, ряд конституций субъектов Российской Федерации констатируют: «Президент республики — это глава государства, высшее должностное лицо, символ и гарант народа и

государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина»1.

В Федеральном законе Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под должностным лицом понимается лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственного служащего[23] .

По нашему мнению, правовой статус должностного лица является основной частью правового статуса данного лица.

Одно из простейших определений правового статуса содержится в Большом юридическом словаре под редакцией А.Я. Сухарева и В.Е. Крутских: «... установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей». Схожее по смыслу и объему определение содержит Юридическая энциклопедия под редакцией М.Ю. Тихомирова, которая определяет «статус» как правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей).

Как указывает Е.А. Соловьева, «в отечественной теории права категория «статус субъекта права» обычно понимается как совокупность, система, комплекс основных прав и обязанностей, принадлежащих субъекту, установленных нормами объективного права, независимо от участия субъекта в конкретных правоотношениях». Говоря о зарубежных странах, Е.А. Соловьева отмечает, со ссылкой на П. Сандевуара, что «зарубежные авторы рассматривают статус субъекта права как качество, превращающее индивида или группу индивидов в центр прав, интересов и обязанностей, установленных в законном порядке.

Обычно эта категория применяется по отношению к юридическому институту для обеспечения точного распределения субъективных прав и обязанностей всех лиц, затрагиваемых данным институтом». Е.А. Соловьева предлагает следующее определение правового статуса: «под правовым статусом субъекта права понимается совокупность прав и обязанностей субъекта, закрепленная действующими правовыми актами».

А.Н. Лебедев указывает, что под «статусом субъекта права» следует понимать правовое положение субъекта права по отношению к другим субъектам права, с которыми он потенциально может вступать в правоотношения. Содержанием правового статуса является совокупность прав и обязанностей субъекта права, которые он может потенциально приобретать, вступая в возможные правоотношения. А.Н. Лебедев предлагает следующее определение: «Под правовым статусом субъекта права понимается совокупность прав и обязанностей субъекта, закрепленная действующими правовыми актами».

Категория правового статуса нашла отражение в трудах Д.А. Богановой. По ее мнению, правовой статус выступает в двух формах правового выраже

ния: нормативном и фактическом. Нормативный правовой статус закрепляет на соответствующем уровне законодательства правовое положение субъектов (участников) правовых отношений. Под фактическим статусом понимается реальное положение субъекта правовых отношений в связи с применением норм конституционного права в конкретных социально-политических условиях1.

Н.А. Богданова также разработала понятие доктринального правового статуса, который она определяет как теоретическую конструкцию, соединяющую нормативные характеристики, теоретические представления и реальную практику реализации правовых установлений[24] .

Следует обратиться еще к одному пониманию правового статуса общественных объединений. Так, А.А. Богородский отмечает: «особый статус общественных палат состоит в том, что они, с одной стороны, не являются общественными организациями как таковыми, с другой, — они включены в систему публичной власти, созданы на основании публично-властных предписаний, хотя их решения и носят в основном рекомендательный характер. В теоретических дискуссиях по данному вопросу общественные палаты предлагается рассматривать в качестве особых общественно-государственных институтов публичного права, создаваемых на основе конкретных правовых актов, и в частности законов. В федеральном законе вопрос о правовом статусе Общественной палаты в системе публичной власти Российской Федерации обойден стороной. Региональное законодательство называет общественные палаты «совещательным органом», «коллегиальным совещательным (консультативным) и организационным органом», «общественным совещательным органом». Как бы то ни было, за счет большого научного и организационнотехнического потенциала общественные палаты способны качественнее проводить общественную экспертизу, нежели отдельные общественные объединения. Кроме того, они способны выполнять функцию переговорной площадки для осуществления гражданского диалога, что в итоге будет способствовать поиску и нахождению компромиссных решений в законодательном процессе».

Нам представляется, что правовая природа органа общественного контроля представляет собой дуалистическую структуру, объединяющую на новом качественном уровне общественное и государственное в особый публичный институт. В связи с этим, учитывая то, что эти органы структурно и функционально представляют собой органы, особую форму организации, полагаем адекватным применить к ним доктринальные и методологические наработки, прилагаемые в науке конституционного и административного права по отношению к органам власти и органам контроля, с поправкой на их, в какой-то степени, уникальную правовую природу.

В науке права также нет единого мнения по вопросу о структуре правового статуса публичного органа. Так, сторонники узкого подхода (например, Н.В. Витрук) относят к структуре статуса публичного органа лишь компетенцию,

полномочия (права и обязанности). Б.Н. Габричидзе построил следующую конструкцию конституционного статуса публичных органов, выделив в ней такие элементы: а) политическую и государственно-правовую характеристики органов государства; б) место различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциацию систем, подсистем и видов органов, их соотношение; в) основы взаимоотношения органов между собой; г)важнейшие принципы организации и деятельности государственных органов; д) основы компетенции; е) виды правовых актов, издаваемых органами1.

Н.А. Богданова выделяет в структуре правового статуса органа четыре элемента: во-первых, роль публичного органа в выполнении функций государства, его места и назначение в государственном организме; во-вторых, правосубъектность публичного органа, которая проявляется в его юридической легитимации, означающей учреждение того или иного публичного органа, определение его статуса в нормативном акте, его формирование, а при определенных условиях смену состава (например, перевыборы, назначение нового персонального состава) или упразднение, осуществляемые в установленном правовом порядке; в-третьих, компетенция, которая выступает в качестве сложного образования, соединяя в себе предметы ведения, полномочия и ответственность; в-четвертых, гарантии устойчивости и реальности правового положения публичных органов[25] .

Однако, как указывалось выше, существуют и другие подходы как к структуре правового статуса в целом, так и к отдельным элементам правового статуса.

Так, Н.К. Ожегина указывает, ссылаясь на работу А.Ю. Якимова, что правосубъектность не является частью правового статуса: «.если правосубъектность означает возможность (способность) реализации прав и обязанностей, т.е. фактически «право на статус», то, объединяя на статус и сан статус, мы нарушаем законы логики. Закрепляя право на статус, правосубъектность определяет круг реальных лиц, обладающих способностью быть носителями определенного статуса». Также

Н.К. Ожегина указывает, что «...исходя из того, что «правосубъектность» только определяется кругом лиц, имеющих право на статус, мы можем прийти к выводу о том, что она является категорией качественной, и говорить об объеме правосубъектности было бы некорректным. Количественно-качественной категорией, в данном случае, следует считать правовой статус, который и определяет тот или иной объем прав и обязанностей субъектов права, являющихся содержанием статуса.

Таким образом, мы можем прийти к мнению о том, что правосубъектность в данном случае как правовая конструкция, отражающая состав юридических фактов, является основанием (предпосылкой) правового статуса.

В административном праве каждый субъект обладает соответствующим ад

министративно-правовым статусом. Принадлежность норм, устанавливающих правовой статус субъекта, к административному праву обусловливает его административно-правовой характер1.

В юридической литературе также употребляются понятия «правовой статус» и «правовое положение» субъекта административного права. Большинством юристов эти понятия рассматриваются как тождественные, т.е. правовой статус субъекта определяется как его правовое положение. Однако, с учетом имеющихся научных взглядов о необходимости разграничения понятий «субъект административного права» и «субъект административного правоотношения», с понятием «правовой статус» в большей степени следует связывать понятие «субъект административного права» как лицо или организацию, обладающие возможностями вступать в административно-правовые отношения, т.е. набором абстрактных административных обязанностей и прав. Тогда с понятием «правовое положение» следует связывать не только абстрактный набор обязанностей и прав, но и реальный, реализуемый в конкретных, существующих в данный промежуток времени правоотношениях. В этой связи А.Ю. Якимов справедливо отмечает, что «если правовой статус (правовое состояние) абстрактного субъекта характеризуется совокупностью предусмотренных юридических прав и обязанностей, то правовое положение (правовое состояние) конкретного персонально индивидуализированного лица определяется как потенциальными обязанностями и правами.., так и реальными.»[26] .

Этот вывод в большей степени верен для физических лиц, обладающих большей свободой выбора вариантов реализации своих прав и обязанностей в сфере государственного управления, чем у организаций, деятельность которых осуществляется в рамках установленной компетенции. Поэтому для организаций различия в содержании понятий «правовой статус» и «правовое положение» не являются принципиальными и их можно рассматривать как тождественные.

В структуру правового статуса включается различный набор элементов. Наряду с системой прав и обязанностей в правовой статус включаются: общая правоспособность, гарантии; законные интересы юридическая ответственность и др. На наш взгляд, ряд дополнительных элементов следует считать либо предпосылками правового статуса уполномоченных органов в сфере миграции (общая дееспособность), либо элементами, вторичными по отношению к основным. Так, юридическая ответственность вторична по отношению к обязанностям (без обязанностей нет ответственности), либо категориями, далеко выходящими за пределы правового статуса (система гарантий). Законные интересы, т.е. интересы, которые прямо не закреплены в юридических правах и обязанностях, едва ли необходимо выделять в качестве самостоятельного эле-

мента правового статуса. Интерес предшествует правам и обязанностям независимо от того, находит он прямое закрепление в законодательстве или просто подлежит «правовой защите со стороны государства». Интерес — это категория внеправовая, или «доправовая», и, разумеется, закрепляется не только в конкретных правовых предписаниях, но и в общих принципах права. Поэтому, на наш взгляд, следует ограничить понятие правового статуса категориями ответственности, прав и обязанностей, которые позволяют четко выделить его структуру.

По всей вероятности, предстатусные и послестатусные элементы целесообразно включить в понятие «правовое положение личности», как это предлагают Н.В. Витрук и В.А. Кучинский1.

В целом же нельзя не отметить, что споры о административно-понятии правового статуса ведутся в основном вокруг выделения входящих в него элементов, вокруг понятий. Это ограничивает исследование проблемы логико-юридическим анализом, на что справедливо обратили внимание Г. Ханай и В.М. Чхиквадзе[27] .

Определение правового статуса должно подчеркивать социальное значение понятия; это может быть достигнуто выходом за пределы сугубо юридических категорий, посредством установления связи прав и обязанностей с социальной деятельностью. Такой подход будет способствовать раскрытию активной, созидательной функции правового статуса, которая должна быть связана с ролью и местом субъекта в государстве.

Права субъекта, или субъективные права, — это не потенциальные, а реальные социальные возможности, вытекающие непосредственно из закона. Данное положение следует подчеркнуть, поскольку в юридической науке широко утвердилось понимание субъективного права как элемента конкретного правоотношения, возникающего при наличии юридического факта, который порождает данное отношение.

В юридической литературе такая позиция была подвергнута критике. Н.И. Матузов справедливо отмечает, что способ возникновения, форма проявления и реализации тех или иных прав не имеет принципиального значения.

Разумеется, права чрезвычайно многообразны по содержанию, объему, способам реализации. Однако, закрепление того или иного субъективного права в законодательстве в современных условиях означает реальную возможность субъекта свободно использовать возможность в границах и в порядке значения для их характеристики как субъективных, обозначенных в законе. Субъективное право — форма законодательного выражения прав субъекта в различных отношениях. Если с этих позиций подходить к оценке сущности субъективного права, то очевиден его не только юридический, ио и социально-политический, идейнонравственный смысл как выражение свободы субъекта в реализации права.

Современный этап развития общества требует, чтобы управление осуществлялось в интересах и во благо народа.

Государство не может и не должно принуждать к использованию прав. Вместе с тем, нормальное функционирование политической системы, совершенствование общественных отношений невозможны без активного использования тех широких прав и свобод, которые вытекают из существа основ конституционного строя и составляют неотъемлемый элемент демократии; государство придает важное значение формированию социально активной позиции к своим правам и свободам с тем, чтобы эти права и свободы использовались с максимальной пользой и для общества, и для личности. Поэтому государство не ограничивается юридической фиксацией прав. Провозглашая права и свободы, государство гарантирует их осуществление не только правовыми, но и экономическими, политическими, идеологическими, социальными средствами. Поскольку человек и гражданин с его интересами и потребностями представляет собой главную ценность общества, то обеспечению его прав и свобод, в конечном счете, подчинена деятельность государства, всех звеньев государственного аппарата и должностных лиц.

Обязанность — это объективно необходимое, должное поведение субъекта. Следует, вместе с тем, подчеркнуть, что такая объективная необходимость определенного поведения не всегда объективно осознается, а это может привести к отступлению от требований нормы. Поэтому обязанность — это как необходимое, так и возможное поведение. Субъект совершает свой выбор не только в сфере юридический требований и предписаний. На этот выбор могут влиять и иные нормы, которые имеют антисоциальную направленность. В этом случае обязанность не будет реализована. Обязанность — это возможное поведение и потому, что при благоприятном, позитивном отношении субъекта ее реализация в объективно необходимом поведении наступает лишь при определенных условиях, предусмотренных правовой нормой[28].

Государство в системе обязанностей указывает целесообразный, социально полезный и необходимый вариант действий. Однако, как уже отмечалось, свобода выбора включает множество факторов и не замыкается в пределах правовых эталонов. Поэтому возможно поведение, которое основано на иной нормативной ориентации. Личность может избрать нормы, противоречащие требованиям, заключенным в обязанности. Так, в Конституции Российской Федерации в ст. 2 провозглашается обязанность государства признавать и защищать права и обязанности человека и гражданина. Однако, в любом государстве, как и в Российской Федерации, есть еще лица, которые нарушают дисциплину. В этом случае выбор делается на ориентацию на негативные антисоциальные стандарты; он определяется уровнем сознания личности, ее деформированными представлениях о жизненных ценностях. Но при таком выборе реализуется свобода. Поэтому при оценке свободного выбора следует учитывать состояние воли, определяемое ее ценностными ориентациями. Отрицание свободы за противоправным поступком делало бы невозможной постановку вопроса об ответственности за свои действия.

Все сферы действия правового статуса уполномоченных органов в сфере миграции в единстве прав и обязанностей — это «пространство свободы», основанное на свободе выбора и ответственности перед обществом и своими гражданами.

В современных условиях позитивная ответственность личности приобретает особое значение. Это объясняется как природой общества, характером регулируемых общественных отношений, так и возрастанием нравственных начал образа жизни. Возрастание социальной ответственности обусловлено расширением свободы личности, ростом ее сознания, упрочением моральных принципов, глубокой заинтересованностью в активном участии во всех делах общества и государства. Сознание и чувство ответственности за свои поступки, а коллективов—за существующую в них моральную атмосферу, нравы — суть активной нравственной позиции[29]. Поэтому возрастание социальной ответственности порождается подлинным народовластием, моральным прогрессом общества, раскрывающим творческие помыслы на модернизацию государства.

В обществе социальная ответственность — это не только ответственность перед государством, но и перед гражданами. Взаимная ответственность друг перед другом создает социальные связи, обеспечивающие прочный правопорядок в обществе.

Таким образом, права, обязанности и ответственность выражают объективную необходимость определенных эталонов поведения и их выполнения в соответствии с интересами общества. Руководствуясь этими интересами, государство требует выполнения обязанностей и определяет запреты, связанные с ненадлежащим использованием прав и свобод, противоречащим интересам общества и государства, правам других лиц. Такие ограничения указаны в ст. 15 и 19 Конституции РФ и конкретизированы в текущем законодательстве.

В юридической науке сложилась точка зрения, согласно которой право является не только орудием целесообразного и эффективного осуществления государственных функций, но и надежным средством целесообразной и эффективной организации самой государственной власти, что нормы, очерчивающие компетенцию органов государства, являются нормами правовыми2.

Устанавливая компетенцию уполномоченных органов в сфере миграции государственного управления, государство посредством правовых норм регулирует отношения трех видов: во-первых, постоянно длящиеся отношения между государством и его органом; во-вторых, отношения между органами и управляемыми объектами; в-третьих, отношения между органами управления и другими органами государства, между различными органами управления.

Компетенция уполномоченных органов в сфере миграции устанавливается нормами не только конституционного и административного права, но и других отраслей права: гражданского, финансового, трудового и т.д.

Главным элементом административно-правового статуса уполномоченных органов в сфере миграции, определяющих его роль и назначение в системе

соответствующих органов, является компетенция. Это относится и к правовому статусу должности, так как должностные полномочия являются составной частью компетенции органа.

В настоящее время существуют различные мнения о том, что представляет собой компетенция государственного органа. Все авторы единодушно понимают под ней права и обязанности, а в числе прочих составляющих указывают следующий круг подведомственных данному органу вопросов: задачи, поставленные перед органом, возложенные на него функции, территория его деятельности, ответственность.

Мы разделяем точку зрения Б. А. Страшуна, в соответствии с которой компетенция государственного органа включает функции и конкретные полномочия (права и обязанности) в отношении определенных предметов ведения. Что же касается функций, то следует подчеркнуть, что любая функция подчинена цели, работает на нее (не случайно иногда допускается смешение понятий «задача» и «функция»). Определение функций, вытекающих из задач, стоящих перед государственном органом, представляет собой достаточно сложную проблему. Общие функции наполняются конкретным содержанием, трансформируясь в специальные (специфические) функции, свойственные соответствующему органу государственной власти.

На наш взгляд, прав Б.М. Лазарев, который считает, что компетенция органа может очерчиваться путем указания на функции, возложенные на него применительно к той или иной сфере деятельности. Причем в этом случае у органов возникают права и обязанности возлагать указанные функции. Следовательно, речь идет о способе нормативного закрепления компетенции; суть ее одна и та же — права и обязанности1.

В качестве еще одного элемента компетенции можно рассматривать права и обязанности органа по выполнению своих функций в отведенных ему территориальных пределах. Они составляют, как указывается в периодической литературе, «территориальную компетенцию». Кроме того, поскольку действия государственных органов носят в той или иной мере властный характер, законодательство детально закрепляет формы и порядок осуществления возложенных на орган функций.

В результате выделяется еще один элемент компетенции, куда входят «конкретные полномочия»; при этом необходимо, чтобы они были четко «расписаны» по всем функциям[30] . Компетенция государственного органа, отмечает А.Ю. Якимов, реализуется в его актах и действиях. Их характеристика содержится в нормах конституционного права. По этому поводу Б.А. Страшун пишет: «Права и обязанности (т.е. полномочия) государственных органов как часть их правового статуса определяются конституциями и законами».

Б.А. Страшун, Н.А. Сахаров, О.В. Шуваев, исследуя эту проблему в качестве важнейшего элемента правового статуса, выделяют порядок его формиро-

вания, который чаще всего представляет собой избрание или назначение; возможны и некоторые иные способы.

Говоря об элементах правового статуса уполномоченных органов в сфере миграции, мы должны подчеркнуть, что необходимо выделить и другие элементы статуса. Этот порядок его работы — процедуры, его роль и природа власти в системе государственных органов и его предметы ведения.

Компетенция каждого уполномоченного органа в сфере миграции производна прежде всего и главным образом от компетенции того государства, чьим органом является данный орган. Этот момент четко отражен в Конституции РФ.

Производность полномочий уполномоченных органов в сфере миграции от компетенции государства имеет несколько видов. Иногда действия органа рассматриваются как действия самого государства, от имени которого орган непосредственно выступает. Однако, чаще всего полномочия органа лишь проистекают из компетенции соответствующего государства, конкретизируя и детализируя ее. Наконец, уполномоченные органы в сфере миграции могут иметь полномочия, не вытекающие непосредственно из полномочий соответствующего государства, а лишь необходимые как условие успешной реализации последних. Это связано с тем, что компетенция государства реализуется усилиями многочисленных его органов и нужно наладить такое их взаимодействие, которое способствовало бы наилучшему осуществлению компетенции соответствующего государства.

Поскольку компетенция уполномоченных органов в сфере миграции устанавливается государством путем издания юридических норм, оно предстает перед нами как явление «не только государственно-властное», но и юридическое. Орган вправе и обязан выполнять ту деятельность, которая на него возложена государством. Он не должен уклоняться от реализации своей компетенции. Органы и должностные лица несут юридическую ответственность перед государством, а в ряде случаев и перед «управляемыми объектами» за ненадлежащее выполнение компетенции1. Уполномоченный орган в сфере миграции не вправе передавать, даже частично, свою компетенцию другому государственному органу, если, конечно, иное специально не предусмотрено правовыми нормами или не вытекает из места этого органа в общей системе органов государства. Вышестоящий орган не должен подменять нижестоящие, поскольку это нарушает и его, и их компетенцию[31] .

Устанавливая компетенцию того или иного уполномоченного органа в сфере миграции, государство уполномочивает его на совершение определенных действий, вводя, таким образом, его деятельность в определенные рамки.

На практике принцип инициативного и ответственного управления нередко нарушается и сейчас. Это выражается, во-первых, в том, что работники органа уклоняются от решения вопросов, отнесенных к его компетенции, боясь взять на себя ответственность или нс желая утруждать себя той или иной «обременительной» управленческой функцией, и, во-вторых, в том, что вышестоящие

органы берут на себя решение вопросов, отнесенных к ведению нижестоящих инстанций, тем самым подменяя их, принижая их самостоятельность и инициативу, приучая к безответственности. Все это мешает налаживать четкую работу аппарата, а с юридической точки зрения является нарушением законности1.

Вышестоящие органы должны уважать самостоятельность нижестоящих и не вправе запрещать им пользоваться правами, входящими в компетенцию последних. Давая задания нижестоящим органам, они обязаны руководствоваться правовыми нормами не только о своей компетенции, но и о компетенции этих нижестоящих органов государственной власти[32] .

Так, в системе федеральных органов исполнительной власти России уполномоченным органом в сфере миграции является Федеральная миграционная служба (ФМС России), в соответствии с Постановлением Правительства России от 13 июля 2012 г. № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы» (в ред. от 21.12.2013 г.), является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики по нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, а также правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции.

Схожие задачи возлагаются и на уполномоченные органы в сфере миграции других государств. Таким образом, его можно определить как образованную в установленном нормативными правовыми актами порядке и форме организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию специального, правоохранительного и исполнительно-распорядительного характера. Данная организация наделена правом реализации важнейшей функции современного государства — формирования государственной миграционной политики.

В качестве субъектов административного права уполномоченный орган в сфере миграции в различных государствах вступает в правовые отношения при осуществлении контрольных и надзорных полномочий в сфере миграции; в случае применения мер административного принуждения, в том числе административно-юрисдикционного характера; в процессе организации и обеспечения функционирования режима государственной службы, при рассмотрении обращений граждан и юридических лиц, и в ряде других.

В числе элементов административно-правового статуса (положения) уполномоченных органов в сфере миграции выделяются: место данного органа в системе органов исполнительной власти, его назначение и правовые основы деятельности, цели, задачи и функции (основные направления деятельности), структура, компетенция, взаимодействие с иными государственными органами для решения поставленных задач в сфере миграции, ответственность должностных лиц и сотрудников и др.

Компетенция уполномоченных органов в сфере миграции носит сложный характер, включающий права и обязанности, обусловленные предназначением, задачами и функциями, решаемыми этими органами. Правовой статус должен быть четким, определенным, позволяющим им действовать быстро и эффективно при неукоснительном соблюдении законности, прав и свобод человека и гражданина, гуманизма и гласности.

Важнейшим элементом правового положения уполномоченных органов в сфере миграции являются их задачи—предполагаемый результат деятельности, а обязанности указывают на конкретные пути их достижения. Назначение (основная цель деятельности) данного органа конкретизируется в задачах, которые связаны с предметной областью реализации его полномочий, а именно сферой обеспечения национальных интересов России[33].

Задачи, конкретизируя цель, «тяготеют» к следующему элементу правового положения уполномоченных органов в сфере миграции — функциям или основным направлениям деятельности, которые в большей степени связаны с методами (способами) достижения поставленных целей и могут носить как гласный, так и негласный характер (в зависимости от ряда факторов).

При определении задач уполномоченных органов в сфере миграции следует учитывать, что они носят конкретно-исторический характер; должны закрепляться нормативно; являются основой для определения функций и компетенции миграционных служб; их решение требует соответствующего обеспечения (организационного, правового, кадрового, информационного, финансового и иного), контроля и надзора, а также применения мер юридической ответственности за допущенные правонарушения. При определении задач следует учитывать также функциональную определенность уполномоченных органов в сфере миграции, распределение полномочий между ними и ряд иных показателей.

Рассмотрим опыт законодательного закрепления основных функций уполномоченных органов в сфере миграции. Если предназначение органа власти указывает на предметную сферу его деятельности, задачи органа это предназначение конкретизируют, то функции в большей степени связаны с формами и методами этой деятельности.

Современные представления о функциях уполномоченных органов в сфере миграции базируются на следующем. Во-первых, функции, или основные направления деятельности уполномоченных органов в сфере миграции, являются важнейшей составляющей правового положения, показывая какими методами реализуются те или иные задачи в области миграции. Каждая задача, как правило, решается путем практической реализации нескольких функций. Во-вторых, функции уполномоченных органов в сфере миграции, в силу их важности и значимости, подлежат законодательному закреплению. Особенно это касается законов о миграционных отношениях, где законодательно не закреплены задачи органов. Тогда по функциям миграционных служб можно судить о содержании и характере решаемых ими задач. В-третьих, задачи и

функции уполномоченных органов в сфере миграции требуют четкого определения и размежевания в целях совершенствования правового регулирования в области миграции.

Особенностью правового положения уполномоченных органов в сфере миграции является их наделенность, наряду со специальными функциями и функциями по контролю и надзору, нормотворческими и организационнохозяйственными функциями. Хотя это и обеспечивает возможность комплексного подхода к управлению, однако приводит к монопольному положению данного органа в системе управления конкретной отраслью со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями1, поскольку нормативные акты нередко принимаются исходя из собственных интересов органа по осуществлению контрольно-надзорных полномочий.

Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюк и А.В. Калмыкова пишут, что федеральные службы, выполняющие специальные функции в сфере миграции, представляют «симбиоз федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства», т.е. такой федеральный орган исполнительной власти, который обладает функциями по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг»[34] . Уполномоченные органы в сфере миграции исполняют следующие государственные функции:

  • • разработка и осуществление мер по реализации государственной политики в сфере миграции;
  • • обобщение практики применения законодательства и анализ государственной политики в сфере миграции;
  • • координация деятельности органов власти в сфере миграции;
  • • осуществление в соответствии с законодательством контроля и надзора за соблюдением всеми гражданами, лицами без гражданства и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства; за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства; за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников и использования их труда;
  • • обеспечение в установленном порядке реализации прав и обязательств, предусмотренных международными договорами о ре- адмиссии;
  • • выдача в установленном порядке разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников и использование их труда, а также разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства;

• выдача в установленном порядке виз иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд и т.д.

Таким образом, многофункциональность уполномоченных органов в сфере миграции в частности для Российской Федерации позволяет ставить вопрос об изменении их статуса с учетом положений Указа Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в редакции от 08.09.2014, одним из вариантов которого могло бы стать образование Министерства миграции РФ в качестве федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области миграции, которому были бы подведомственны федеральные службы по отдельным направлениям.

Не случайно в Указе Президента РФ от 15 января 2013 г. № 30 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы» руководитель ФМС России возведен в ранг федерального министра. Данное обстоятельство несомненно подчеркивает высокую значимость и особый характер деятельности ФМС России, а также не только создает дополнительные гарантии реализации предметов ведения, но и выступает определенным стимулом совершенствования управленческой деятельности и повышает качество межведомственного сотрудничества в регулировании и управлении миграционными процессами.

В заключении следует отметить, что сущность и содержание авторского понимания административно-правового статуса уполномоченных органов в сфере миграции включает в себя оформленное нормативно-правовым актом ее положение по отношению к другим субъектам, с которыми она выступает в административно-правовые отношения по регулированию миграционных процессов, охватывая следующие элементы:

  • • роль уполномоченных органов в сфере миграции в выполнении миграционных функций государства;
  • • их место и назначение в системе органов государственной власти, их взаимоотношения;
  • • правосубъектность как правовая конструкция, проявляющаяся в ее юридической легитимации;
  • • основы взаимоотношений структурных элементов уполномоченных органов в сфере миграции между собой и их гарантии устойчивости в реализации конкретных миграционных правоотношений;
  • • основы компетенции по выполнению своих функций в отведенных ей территориальных пределах и конкретных полномочий в отношении регулирования миграционных процессов;
  • • важнейшие принципы организации и деятельности (федерализм, профессиональная централизация, сочетание единоличных и коллективных способов осуществления этой деятельности и т.д.), а также их авторская классификация в зависимости от сферы регулирования миграционных отношений, от содержания и целей по контролю, надзору и оказанию государственных услуг и правоприменению в сфере миграции.

§2. Партнерство уполномоченных органов, общества и граждан: особенности их интеграции в общество

Уполномоченные органы в сфере миграции в большинстве случаев как орган государственной власти характеризуются посредством общих и специальных административных установлений, определяющих ее административно-правовой статус, а также направление деятельности—обеспечение прав и свобод человека и гражданина, безопасности и порядка в рассматриваемой сфере. Это предполагает анализ их природы и места не только в системе органов власти, но и в системе общества, ее отношение и взаимодействие с гражданами, общественными институтами, а также другими органами власти, участвующими в поддержании порядка.

Практика стран государств-членов Европейского союза (далее — ЕС), показывает, что процессы социализации, свойственные миграционным службам, протекают неравномерно и неоднозначно. Одни страны генерируют их, постоянно находясь в непрерывном творческом поиске, в других деятельность миграционной службы осуществляется в традиционном ключе (прежде всего, это вновь присоединившиеся к ЕС страны). Своеобразными лидерами в этом процессе являются ФРГ, Соединенное королевство Великобритании и Северной Ирландии, Королевство Нидерланды. Их лидерство обусловлено различными факторами: территориально-географические показатели, численность населения, время присоединения к ЕС и др. При исследовании вопросов, связанных с функционированием уполномоченных органов в сфере миграции в системе гражданского общества, мы будем руководствоваться, главным образом, практикой стран-лидеров ЕС.

В теории европейской конституции категория «гражданское общество»1 рассматривается среди основных, используемых для характеристики как общественных институтов, так и органов государственной власти. Не случайно данный термин нашел свое отражение в проекте Европейской конституции 2004 г. и сохранился в Лиссабонском договоре[35] . Современные общества, существующие в различных странах, идентифицируют себя как правовые, демократические и социальные, но различия между ними достаточно существенны. И объясняются они, прежде всего, степенью развития и укоренения институтов гражданского общества.

Если обратиться к классике, то свое понимание гражданского общества Г. Гегель основывал на двух фундаментальных принципах: индивиды руководствуются только своими частными интересами, при этом между ними образуется общественная связь, при которой каждый зависит от каждого. Как частнособственническая социальная структура гражданское общество представляет собой систему рыночных отношений, промежуточную форму человеческой общности (дифференциацию), расположившуюся между семьей и государ-

ством, обеспечивающую жизнеспособность общества и реализацию гражданских прав. Г. Гегель не признавал общественной природы человека и считал, «что в гражданском обществе каждый для себя цель, все другие для него ничто, но без соотношения с другими он не может достигнуть всего объема своих целей». Поэтому, по Г. Гегелю, гражданское общество — это, прежде всего, система потребностей, основанная на частной собственности, а также религия, сословие, семья, мораль, долг, культура, образование, законы. Из естественного состояния «люди должны вступить в гражданское общество, ибо только в последнем правовые отношения обладают действительностью»1.

Следует отметить, что в гражданском обществе усматривается не естественное состояние свободы, но исторически складывающееся устройство нравственной жизни, охватывающее, по мнению И.Я. Фроянова и А.Ю. Дворничен-ко, «экономику, общественные группы давления и институты, ответственные за исполнение гражданского права и «социальное обеспечение»[36] . Государство не является ни полным отрицанием общества, пребывающего в состоянии не-прекращающейся войны, ни инструментом его совершенствования; оно ставит пределы гражданскому обществу и охраняет его независимость в целях преобразования его из «формальной всеобщности» в «органическую реальность». Гражданское общество нуждается в институционально обособленном суверенном государстве и одновременно создает для него необходимые условия, а государство объединяет части гражданского общества в самоопределяемое целое и тем самым поднимает нравственную жизнь до всеобъемлющего, высшего единства.

Таким образом, как указывает Э.М. Черниловский, гражданское общество возникает там и только тогда, где созрели предпосылки гражданского и мировоззренческого компромисса, выраженные в ценностях правовой культуры; складывается гомеостазисная и автономная совокупность общественных институтов, имеющих собственный статус и способных к равноправному диалогу с институтом государства, способных противостоять политической экспансии государства, быть его противовесом, формируя толерантные установки правового поведения, сдерживать его стремление к монополии, превращению из системы обеспечения развития общества в систему самообеспечения.

На Западе формирование гражданского общества начинает свой отсчет от ХП-ХШ вв. и складывается в течение длительного периода, вырастая из традиционных институтов, которые претерпевали сложную эволюцию, приспосабливались к новым запросам меняющегося общества.

В России гражданское общество формируется и развивается в других социокультурных условиях. Прежде всего, следует отметить доминирующую роль государства в жизни общества в его историческом развитии, что определялось природно-географическими, ментально-правовыми, геополитическими условиями. Государство вынуждено было брать на себя решение основных задач.

Но одновременно это сопровождалось и подавлением инициативы «снизу». Самостоятельность низов ограничивалась. Общество вынуждено было отдавать не только прибавочный продукт, но и часть необходимого, что приводило к слабому развитию предпринимательства, торговли и городов, к незащищенности прав, свобод человека, частной собственности.1

В современной России идея гражданского общества стала парадигмой, определяющей возможное направление общественных реформ. При этом вся совокупность общественных отношений может быть условно подразделена на три сферы: политическую (государственную) сферу; сферу отношений в рамках гражданского общества; сферу отношений частной (личной) жизни.

Если первые две сферы подлежат правовому регулированию, то сфера частной (личной) жизни правовому регулированию не подлежит и подвергается ему только в части установления норм по ее охране. Кроме того, сфера частной (личной) жизни не входит в сферу общественных отношений в рамках гражданского общества, поскольку она должна быть свободна от любого вмешательства извне, как государственного, так и общественного, это сфера внутренних, личностных дел и отношений индивида. Эта его свобода может быть ограничена только в том случае, если ее осуществление нарушает законы государства.

Если сравнить общество, функционирующее в странах ЕС с российским, то главное отличие состоит в осознанной и добровольной активности (как индивидуальной, так и коллективной) и участии граждан в делах государства. Термин «гражданское общество» позволяет определить и выразить существующие отличия.

Индивидуальная или коллективная сопричастность граждан, их добровольное участие в решении государственных задач и есть, в нашем понимании, отличительная особенность гражданского общества от любого другого. Гражданское общество не противостоит государству, а органически дополняет его, принимая на себя (добровольно и сознательно) решение остроактуальных и общественно значимых проблем; проблем, участие государства в которых, либо минимально и недостаточно, либо вообще отсутствует[37] .

Отечественными и зарубежными учеными в последние годы отмечается низкая активность граждан в политической жизни стран ЕС, в то время как наблюдается бурный рост общественных неполитических организаций, не участвующих в выборах, но занимающих активную позицию и принимающих участие в решении актуальных проблем государства и общества, в том числе и в правоохранительной сфере.

Гражданскую активность нельзя смешивать с политической, хотя расстояние между ними минимально. Главное отличие гражданской активности состоит в решении общественно значимых проблем, а не в обретении политической власти.

Наличие института гражданского общества присуще всем государствам ЕС. В то же время развитость и ускоренность его основных институтов в них неодинаковы. В этом отношении страны-лидеры могут «похвастаться» высокой степенью гражданской активности и участия граждан в делах государства. Особенно это касается Королевства Великобритании, в которой наибольшее развитие получило партнерство (сотрудничество, взаимодействие) как одна из сущностных характеристик социализации миграционной службы.

С 1990-х гг. XX в. термин «партнерство» стал активно использоваться в правоохранительной сфере в Королевстве Англия, Королевстве Шотландия и Республике Ирландия, в последующем получив и общеевропейское признание. Однако, традиционно в большинстве стран ЕС используются его национальные эквиваленты, посредством которых выражаются все те характеристики, которые соотнесены с термином «партнерство».

Исходя из многоаспектности данного понятия, партнерство применительно к уполномоченным органам в сфере миграции — это совокупность взаимообусловленных публично-правовых принципов, определяющих их место и роль в системе гражданского общества как субъекта безопасности личности, общества и государства. В соответствии с этим партнерство — это:

  • • ориентированная на запросы и потребности граждан философия, идеология и методология деятельности уполномоченных органов в сфере миграции;
  • • система совместной деятельности уполномоченных органов в сфере миграции и других субъектов в процессе обеспечения безопасности, административно-правового регулирования миграционных процессов;
  • • многоуровневая система солидарной ответственности уполномоченных органов в сфере миграции, других органов государственной власти, общества и граждан за состояние и уровень обеспечения безопасности в сфере миграции;
  • • оперативная, публичная и эффективная организация общественного контроля над уполномоченными органами в сфере миграции.

Таким образом, партнерство имеет комплексный и системный характер. Совокупность его составных частей определяет сущность, масштабы и развитость партнерства в той или иной стране. Есть государства, где все составные части развиты и практикуются в полной мере. В других успешно реализуется только один из аспектов партнерства. Безусловными лидерами в этом процессе являются Королевство Англия и ФРГ.

Партнерство как ориентированная на запросы и потребности граждан идеология и методология деятельности миграционной службы. В этом значении оно характеризуется совокупностью морально-правовых и профессиональноэтических норм, которые можно условно подразделить на миграционные императивы и миграционные стандарты.

Миграционные императивы—совокупность установок, сформированных и существующих в обществе, содержащих консолидированное общественное мнение на миграционную службу, ее роль и значение в обществе. Они име ют формально-субъективное выражение, поскольку представлены как в форме нормативных правовых актов, так и в форме коллективного общественного мнения, обобщенного в социологических исследованиях, отчетах, обзорах и справках. В качестве основных императивов выделим следующие:

  • • уполномоченный орган в сфере миграции — организация, созданная для помощи людям. В своей деятельности он должна ориентироваться не только на объективные данные (статистику), но и на субъективные — чувство безопасности в сфере миграции и защищенности, существующее у каждого индивида. Сотрудник (работник) уполномоченных органов в сфере миграции — это социальный индивид, работа которого связана с предоставлением жизненно важных услуг как обществу в целом, так и отдельному человеку в частности;
  • • общественная оценка деятельности уполномоченных органов в сфере миграции —главный критерий и показатель эффективности и профессионализма. В качестве универсальных показателей выступают: быстрота обслуживания (скорость реагирования сотрудников на обращения и заявления граждан); отношение (доверительность, вежливость, такт и сочувствие); коммуникабельность, открытость и приветливость в ответ на обращения и заявления; доступность и профессионализм; чувство защищенности и т.д.;
  • • принцип относительности — главный ориентир при использовании властных полномочий. Осуществляя свои полномочия, уполномоченный орган в сфере миграции руководствуется не только положениями нормативных правовых актов, но и «моральными» нормами, поддерживаемыми обществом;
  • • уполномоченный орган в сфере миграции и население (конкретный гражданин) имеют общий интерес: совершенствование регулирования отношений в сфере миграции, объединение усилий в решении насущных проблем. Миграционные стандарты — совокупность конкретных требований и положений, формулирующих нормы и правила поведения и взаимоотношения сотрудников миграционной службы с населением, а также внутри коллектива. За рубежом они, как правило, закреплены и отражены в профессиональных кодексах.

Следует подчеркнуть, что для ФМС России свойственна определенная недооценка таких кодексов. В то же время, практика уполномоченных органов в сфере миграции стран ЕС свидетельствует об обратном. Роль кодексов не столько в наличии конкретных практических предписаний, сколько в определении идеологической составляющей деятельности в сфере миграции, той ответственности, которая возлагается на каждого ее сотрудника (работника).

Поэтому императивы содержат идею, а стандарты — методы ее практической реализации. Отношения между ними — это отношения пересечения; порой профессионально-этические стандарты в одних и тех же нормативных правовых актах одновременно содержатся и миграционные императивы.

Однако, профессионально-этические стандарты более универсальны. Импе ративы отражают преимущественно национальную специфику, в то время как стандарты зачастую воспроизводят в национальном праве положения, закрепленные в наднациональных правовых актах 1.

Миграционные императивы и профессионально-этические стандарты — идеологическая надстройка партнерства, посредством которой оно трансформируется из обычной совместной деятельности миграционной службы и населения в политику и стратегию всего государства.

Партнерство как система совместной деятельности миграционной службы и других субъектов в сфере регулирования миграционных процессов, обеспечения безопасности личности, общества, государства. В данном аспекте оно связано с практической реализацией основных положений и принципов обеспечения безопасности в сфере миграции, и сотрудничеством с другими субъектами. Основными элементами такого сотрудничества являются: субъекты, объекты и механизмы совместной деятельности и ответственности.

Субъектная составляющая чрезвычайно широка. Всех участников партнерства целесообразно подразделить на две категории — уполномоченные (обязательные, постоянные) и добровольные (неуполномоченные, переменные).

К уполномоченным относятся субъекты, в компетенции которых находятся различные аспекты и вопросы безопасности в сфере миграции: органы государственной власти, региональные и муниципальные органы, государственные и негосударственные (лицензированные) учреждения образования, здравоохранения, социальной защиты и поддержки. Различия между ними обусловлены обязанностями, характером и содержанием ответственности в сферах безопасности и миграции и соответственно степенью обязательности участия в партнерстве. Чем шире у субъекта компетенция в рассматриваемой сфере, тем более обязательным является его участие в партнерстве.

Среди субъектов миграционных отношений уполномоченный орган в сфере миграции рассматривается как основной участник партнерства. Однако, это еще и наиболее заинтересованный субъект. Для него жизненно важно вовлечь в процесс взаимодействия как можно больше участников, получив, таким образом, не только дополнительные ресурсы, но и разделив всю ответственность вместе с ними.

Участие второй категории субъектов (неуполномоченных) носит добровольный и периодический характер. Причина их участия — гражданская позиция и сопричастность острым проблемам миграции. Данная категория может быть подразделена на следующие группы:

  • • граждане, участвующие в партнерстве в личном, индивидуальном качестве;
  • • общественные организации. В большинстве стран общественные организации подразделяются на официальных и неофициальных партнеров уполномоченных органов в сфере миграции. Статус официальных партнеров не дает преференций, однако быть таковым престижно. Многие организации перерастают местные рамки и приобретают региональный и даже общегосударственный масштаб;
  • • коммерческие организации и представители бизнеса. Их участие в партнерстве носит широкий характер: от простого финансирования проектов, связанных с предупреждением правонарушений в сфере миграции, до практического участия в осуществлении миграционных мероприятий;
  • • особый участник партнерства — СМИ. Они создают информационный фон, связанный как с популяризацией проектов, осуществляемых в рамках партнерства, так и их рекламой.

С точки зрения участия вышеназванных субъектов, следует различать партнерство с ограниченным или минимальным составом субъектов (органы миграционной службы и другие органы государственной власти) и открытое партнерство, в котором участвуют все названные субъекты.

Существуют разнообразные формы, посредством которых возможна организация сотрудничества. В качестве основных форм, практикуемых в странах ЕС, отметим: создание и деятельность общественных комиссий при миграционной службе; оказание физического содействия в профилактике и противодействии преступности в сфере миграции; создание, финансирование и участие в деятельности реабилитационных центров и обществ; волонтерство.

Для всех стран, в которых активно используется партнерство, характерно понимание безопасности в сфере миграции и поддержание миграционного порядка как системной и комплексной проблемы, требующей консолидации сил и средств всех органов государственной власти. Участие в данном процессе — прямая обязанность всех государственных органов, которая носит не факультативный, а нормативно-императивный характер. В странах ЕС, по крайней мере в «старых», уполномоченных органов в сфере миграции осуществляют возложенные на них полномочия посредством двух параллельных структур: собственно организационной структуры уполномоченных органов в сфере миграции, гражданско-государственной системы поддержки и участия в деятельности уполномоченных органов в сфере миграции. При помощи этой системы устанавливается, во-первых, внешний контроль над основными компонентами миграционной деятельности, во-вторых, государственные и общественные структуры, а также граждане вовлекаются в обсуждение и решение ключевых задач, возлагаемых на уполномоченный орган в сфере миграции, в-третьих, партнерство выступает как многоуровневая система солидарной ответственности уполномоченных органов в сфере миграции, других органов государственной власти, общества и граждан в сфере миграции.

Каждый субъект партнерства несет свой объем ответственности за состояние безопасности в соответствии с возложенными на него полномочиями. При этом объем и содержание полномочий субъектов, как и сами механизмы наделения и распределения ответственности между ними, носят вариативный характер.

Представленная конструкция имеет ряд характерных особенностей. Прежде всего, деятельность уполномоченных органов в сфере миграции изначально ориентирована на широкое участие большого количества субъектов: общественных и коммерческих организаций, собственно самих граждан и т.д. При данной схеме не уполномоченный орган в сфере миграции, а граждане определяют, что для них наиболее опасно и на чем следует сосредоточить свои усилия. Именно реализация подобной схемы позволяет достичь приемлемого, с точки зрения населения, уровня миграционной защищенности.

Допустив других субъектов к участию в выработке и принятии решений, миграционные службы делегируют часть своей ответственности и полномочий самому обществу и другим государственным органам. Органы миграционной службы превращаются в важнейший социокультурный институт, значение и роль которого состоит в интеграции сил, действий и устремлений всех субъектов общества и государства; налаживании между ними постоянного и действенного диалога; упрочении социальных и межкультурных связей.

Партнерство, помимо всего, оперативная, публичная и эффективная система общественного контроля над уполномоченными органами в сфере миграции, который имеет межфункциональное содержание поскольку его основу составляют другие элементы и характеристики партнерства (система обеспечения общественного порядка; система солидарной ответственности; идеология и методология партнерства).

Наиболее развита система партнерства в Королевстве Великобритании. Партнерство здесь представляет собой не вспомогательный миграционный ресурс, а единственно возможную форму деятельности уполномоченных органов в сфере миграции. Британского служащего учат как успешно осуществлять свою деятельность в связке с обществом. Более того, организация сотрудничества с гражданами является правовой нормой и требованием. В связи с этим партнерство не просто интегрировано в структуру уполномоченных органов в сфере миграции, оно и есть миграционная служба. Впрочем, это можно отнести и к уполномоченных органов в сфере миграции большинство «старых» стран ЕС. В «новых» странах ЕС ситуация достаточно сложная. Наиболее проблемными с точки зрения практического воплощения взаимодействия на практике выглядят Республика Польша, Республика Болгария, Румыния, прибалтийские государства.

Граждане индивидуально или коллективно воздействуют на все аспекты организации и деятельности уполномоченных органов в сфере миграции, включая и кадровые, выступая в качестве потребителей услуг, производимых ею. Поэтому для уполномоченных органов в сфере миграции жизненно важны внимание и поддержка общества. Фактически речь идет об особом рынке — рынке политико-социальных услуг, субъектами которого являются органы государственной власти, среди которых — уполномоченных органов в сфере миграции. Специфика любого рынка — жесточайшая конкуренция за внимание потребителей — граждан и общества. Уполномоченный орган в сфере миграции как орган, имеющий свою систему и структуру, также включается в процесс конкуренции. В ситуации повышенного внимания и давления со стороны общества значительная роль отводится поиску и активному использованию ресурсов, ранее практически не применяемых в деятельности уполномоченных органов в сфере миграции. Их назначение — объединить все структуры и подразделения уполномоченных органов в сфере миграции в единое целое, сформировать на этой основе уникальный образ уполномоченных органов в сфере миграции, отличающийся от других публичных корпораций и показывающий всю сложность и значение своей деятельности. Эта задача решается посредством системы миграционного позиционирования. Миграционное позиционирование — это комплекс мер и совокупность инструментов, направленных на создание положительного образа уполномоченных органов в сфере миграции в общественном сознании, закрепление и поддержание его, а также публичная деятельность уполномоченных органов в сфере миграции, связанная с установлением и развитием действенных контактов с обществом и отдельными гражданами. В некотором отношении, позиционирование — это условие и инструмент партнерства.

Специфика общественного восприятия не предполагает длительной концентрации на каком-то одном социальном явлении. Оно подвижно и изменчиво, поэтому необходимы четкие и понятные раздражители, ориентиры и установки. Отсюда позиционирование — это, прежде всего, реализация следующих принципов.

  • 1. Формирование и постоянное развитие информационного пространства, субъект которого — уполномоченный орган в сфере миграции. Его существенная особенность — информационная насыщенность и разнообразие. Он должен правильно использовать данный инструмент, чтобы общество достаточно хорошо представляло себе ситуацию, существующую в уполномоченных органах в сфере миграции. Как следствие, деятельность уполномоченных органов в сфере миграции если и не всегда одобряется, то всегда в центре информационного внимания.
  • 2. Фокусирование и концентрация внимания общества, граждан, региональных и муниципальных органов (субъектов партнерства) на значимых проблемах. Деятельность уполномоченных органов в сфере миграции может носить самый разнообразный характер, но их информационное освещение всегда должно иметь определенную концентрацию и фокусировку на каком-то одном направлении: показать успехи или объяснить провалы и недостатки; сформировать нужные ассоциации всегда проще и лучше на каком-то одном примере, факте.
  • 3. Дифференцирование и обособление деятельности уполномоченных органов в сфере миграции в общественном сознании. Уполномоченный орган в сфере миграции всегда стремится четко и комплексно дифференцировать свою деятельность, компетенцию и полномочия в системе органов государственной власти. В результате он никогда не отвечает за провалы других органов. Практически каждый член общества хорошо знает, что именно и в какой степени требовать от уполномоченных органов в сфере миграции.

Система позиционирования отвечает на один из главных вопросов построения и деятельности уполномоченных органов в сфере миграции: как они должны работать и взаимодействовать с основными институтами гражданско го общества. Ключевым моментом в реализации доктрины «люди — клиенты уполномоченных органов в сфере миграции» является не ориентированность на население, а восприятие и оценка самим населением. В общественном сознании можно выделить несколько положений концептуального характера, конечная цель которых — сформировать и непрерывно поддерживать позитивный образ уполномоченных органов в сфере миграции.

Положение первое—позиционирование уполномоченных органов в сфере миграции как организации, призванной помогать и защищать миграционные интересы граждан и государства. Данное положение связано с формированием и закреплением в общественном сознании определенных установок, которые призваны: сформировать чувство восприятия уполномоченных органов в сфере миграции как организации, куда человек может обратиться в любой момент; показать особую роль и ответственность общества и каждого гражданина за состояние и уровень безопасности в сфере миграции.

В структуре уполномоченных органов в сфере миграции функционируют специальные подразделения с чрезвычайно широкими полномочиями (службы по работе с общественностью). Среди направлений их деятельности: освещение событий, акций, операций и т.д., осуществляемых уполномоченным органом в сфере миграции; разработка краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных программ, связанных с позиционированием уполномоченных органов в сфере миграции; поиск наиболее доступных и приемлемых форм позиционирования; разъяснение того, как сам уполномоченный орган в сфере миграции видит и оценивает те или иные проблемы и проводимые им мероприятия.

Положение второе — главным проводником позиционирования являются не специализированные структуры, а сами сотрудники уполномоченных органов в сфере миграции. Поэтому руководство страны и уполномоченных органов в сфере миграции пытается привлечь к работе в уполномоченных органов в сфере миграции наиболее образованных граждан, а также представителей тех социальных слоев населения, которые в силу культурных и исторических причин играют большую роль в обществе.

Миграционная деятельность и профессия — это своеобразный общественно-политический, финансово-экономический и культурный бренд, который нуждается в умелом маркетинге, в детальной и точной проработке проводимых акций, проектов и действий, в формировании четких ассоциативных связей. В развитии данного бренда не существует мелочей. Работа начинается с малого — названия и внешнего вида уполномоченных органов в сфере миграции. В названии всех уполномоченных органов в сфере миграции службы фигурируют такие прилагательные, как «национальная», или существительные «служба», к которым могут быть добавлены национально-исторические наименования.

Положение третье — формирование и постоянное поддерживание в общественном сознании мнения, что в уполномоченных органах в сфере миграции работают только профессионалы. Профессионализм — сумма взаимосвязанных и, в то же время, функционально самостоятельных элементов. Среди них не только специальные навыки и знания, но и такие морально-этические качества, как внимательность, чуткость и уважительное отношение к гражданам, требовательность к себе, доброта и сочувствие. Каждый сотрудник уполномоченных органов в сфере миграции должен постоянно находиться в системе непрерывного обучения и самообразования, поскольку только образованному и подготовленному сотруднику по силам успешно разрабатывать и реализовывать положения уполномоченных органов в сфере миграции и их отдельные направления; соответствовать образу, создаваемому в рамках позиционирования, маркетинга и рекламы.

В ряде стран ЕС научные центры и учебные заведения осуществляют весь комплекс мероприятий, связанных с кадровым обеспечением деятельности уполномоченных органов в сфере миграции. Они строго функциональны: каждая ступень обучения, как правило, осуществляется исключительно на базе одного учебного заведения. Проводят занятия как правило лица без ученых степеней, но имеющие многолетний практический опыт.

В последние годы проводятся исследования в сфере миграционной деятельности, которые принято относить к самостоятельному научному направлению и даже отрасли знаний — миграцеистике. Вопрос о самостоятельности мигра-цеистики довольно спорен. Однако, высокая научная проработка деятельности уполномоченных органов в сфере миграции, особенно в вопросах позиционирования не вызывает сомнений. Большинство принимаемых и реализуемых решений проходят своеобразную внутреннюю «обкатку» путем построения умозрительных условных моделей, на руководителей миграционной службы возлагается прямая обязанность тщательным образом исследовать все возможные варианты решения проблемы, а также прогнозировать как позитивные, так и негативные результаты осуществляемых действий.

Практика позиционирования чрезвычайно многообразна и не исчерпывается приведенными примерами. Но основываясь на них, можно говорить о следующих основных направлениях позиционирования:

  • • рекламно-информационное — система широкого и всестороннего информирования граждан и общества: обо всех аспектах деятельности уполномоченных органов в сфере миграции (адрес, телефон, вакансии и работа в миграционной службе и т.п.); о содержании услуг, оказываемых уполномоченным органом в сфере миграции с предоставлением подробной контактной информации и указанием ответственных лиц и др.;
  • • институционально-информационное — целенаправленная деятельность по установлению и поддержание двусторонних связей с основными институтами общества и обычными гражданами: рекрутирование в уполномоченные органы в сфере миграции представителей всех слоев общества; гибкая и всестороння система учета общественного мнения; целенаправленная и долгосрочная работа по вовлечению СМИ в миграционную деятельность, в том числе интернет-технологий.

Анализ политико-социальных аспектов реализации доктрины «люди — клиенты уполномоченных органов в сфере миграции» в системе гражданского общества позволяет сделать следующие выводы:

  • • активное позиционирование уполномоченных органов в сфере миграции в рамках партнерской модели качественным образом меняет ее облик и отношение к ней общества, а также повышает социальную значимость службы в системе органов государственной власти;
  • • в демократическом государстве функции и задачи, возложенные на уполномоченных органов в сфере миграции, не являются ее исключительной монополией. В случае неэффективной деятельности уполномоченных органов в сфере миграции часть их задач может быть делегирована другим органам и структурам, и наоборот. Главное — результат, степень и содержание обеспечения миграционной свободы и безопасности граждан;
  • • миграционное позиционирование — многоуровневый процесс, начинающийся с уполномоченного органа в сфере миграции в целом как организации и заканчивающийся обычными сотрудниками, затрагивая каждое подразделение и каждый миграционный институт. Основой доверия является своевременно разъясненная и доступная информация о работе уполномоченных органов в сфере миграции.

Гражданские институты и уполномоченные органы в сфере миграции призваны делать шаги навстречу друг другу во имя достижения основных задач своего партнерства:

  • • построение основ гражданского общества;
  • • формирование подлинной демократической системы путем привнесения этики во все сферы общественной жизни, государственного и местного управления, предпринимательской деятельности;
  • • сплочение граждан вокруг общенациональной идеи;
  • • обеспечение участия гражданских институтов в экспертизе проектов законодательных и нормативных актов, поддержании системы открытости органов власти, оказании социально значимых услуг;
  • • организация общественной поддержки планов и программ и реализация социально-значимых гражданских инициатив.

Партнерские отношения гражданских институтов и уполномоченных органов в сфере миграции должны основываться на следующих принципах: а) соблюдение норм действующего законодательства; б) невмешательство в определенные законом функции полномочных органов сторон; в) решение вопросов путем переговоров, организации дискуссий, круглых столов и иных форм взаимодействия на равноправной основе; г) отказ от публичного межсекторного противостояния; д) принятие согласованных решений.

В заключение следует отметить, что практическая реализация осуществляемых мероприятий в рассматриваемой сфере возможна в рамках отдельной ведомственной концепции. В частности, ФМС России взяла за основу развития принципы сотрудничества на долгосрочную перспективу с целью изменить существующую ситуацию. Это позволит Федеральной миграционной службе претендовать на своеобразный кредит доверия со стороны населения. В масштабах вышеназванной концепции целесообразно предложить, как минимум, две инициативы:

  • • «от оценки результатов к управлению процессами». В ее рамках активно освещать и демонстрировать перемены в системе обучения и подготовки сотрудников ФМС России;
  • • «связь с людьми». Необходимо привлечь внимание общества к проблемам ФМС России, с одной стороны, и продолжить преобразование ФМС России в направлении открытости и доступности, — с другой.

Интеграция и максимальное соответствие принципам демократического государства и гражданского общества должны стать руководящей основой в процессе обновления ФМС России. Этот длительный и сложный процесс потребует максимальной консолидации сил всего государства и общества. Однако, иного пути не существует. В краткосрочной перспективе — разработка и принятие национальной стратегии партнерства ФМС России и общества, а также апробация отдельных мероприятий; в среднесрочной — поэтапная интеграция в систему институтов гражданского общества; в долгосрочной — начало реализации основных положений концепции обслуживания населения на основе достигнутых результатов вследствие реализации краткосрочных и среднесрочных программ.

Государственно-гражданское партнерство в сфере миграции как совокупность публично-общественных интересов определяет характер и содержание реализации государственной власти в Российской Федерации и государствах-членах ЕС и характеризует деятельность уполномоченных органов в сфере миграции как субъектов по контролю, надзору и оказанию услуг каждому в реализации им прав и свобод и включает в себя: общественно-ориентированные принципы деятельности уполномоченных органов в сфере миграции и их сотрудничество с органами государственной власти, обществом, гражданами; всестороннюю и многоуровневую систему общественного контроля над уполномоченными органами в сфере миграции и ответственность всех субъектов за уровнем административно-правовой защиты и соблюдением прав трудящихся-мигрантов; высокую степень активности каждого в самостоятельном инициировании и решении общественно-значимых проблем и вопросов в сфере миграции; сведение к минимуму методов административного принуждения в деятельности уполномоченных органов в сфере миграции

§3. Общественный контроль за деятельностью уполномоченных органов

Исторически государство выступало единственной формой организации общественной жизни и рассматривало контроль населения над государством как один из атрибутов демократии и условие эффективной государственной власти. Так, широкое распространение сегодня приобрела теория клиентских отношений (агентская теория)[38]. Для государства граждане и общество — кли

енты, которым необходимо оказывать качественные конкурентные и востребованные услуги. Такая модель взаиморазвития государства и общества, где предоставление качественных государственных услуг — ключевая функция государства, весьма эффективна и востребована: разрабатываются государственные стандарты публичных услуг (административные регламенты и т.п.), внедряются эффективные и упрощенные формы их оказания (электронные услуги, принципы «одного окна» и др.). Но возникает закономерный вопрос: кто осуществляет контроль за выполнением со стороны государства договорных обязательств. Предполагается, что эти функции должно взять на себя гражданское общество, которое «участвует в управлении страной и, кроме способности ассоциироваться (в партии, союзы, движения), способно поддерживать с государством, равноправные договорные (конституционные) отношения, включающие контроль власти»1.

Следует подчеркнуть, что важным условием формирования и укрепления гражданского общества — опора в государственном и общественном строительстве на общепризнанные демократические правовые принципы (зашита прав и свобод человека и гражданина, равноправие граждан, верховенство закона, разделение властей) и институты (независимая судебная система, развитое местное самоуправление, эффективная многопартийность, независимые свободные СМИ, демократические и свободные выборы, гражданские инициативы).

В связи с этим представляется актуальным расширить возможности участия граждан и их объединений как институтов гражданского общества в контроле за уполномоченными органами в сфере миграции, включить граждан в процесс принятия важных государственных решений. Реализация этих задач требует от общества и уполномоченных органов в сфере миграции, повысить прозрачность, открытость и публичность власти. Это позволит создать правовые и экономические условия для цивилизованного развития общества.

Представляется, что главная причина наличия множества проблем во взаимоотношениях уполномоченных органов в сфере миграции и личности в сфере обеспечения и защиты прав и свобод последней, состоит в отсутствии условий подчинения государственных органов власти праву, включая правоохранительные органы, в том числе органы внутренних дел, эффективного механизма реализации конституционной ответственности государства перед обществом и обеспечения законности и правопорядка на всей территории России.2

Анализируя признаки правового государства, можно сформулировать принципы сотрудничества уполномоченных органов в сфере миграции и гражданского общества в сферах равноправия, защиты прав человека, законности. Особенно выделяется контроль за законностью в качестве одного из важнейших элементов строительства правового государства. В этой связи можно рассматривать общественный контроль как деятельность различных общественных формирований по наблюдению за уполномоченными органами в сфере миграции, причем его отличием от государственного является отсутствие права вмешиваться в оперативную деятельность контролируемого органа и права привлекать его к юридической ответственности.

Основные субъекты общественного контроля гражданского общества: общественные советы, профессиональные союзы, общественные организации, правозащитные движения, благотворительные фонды; творческие, научные и культурные общественные организации; негосударственные средства массовой информации и т.д.

Общественный контроль, организованный государством, позволяет дополнить государственный контроль «снизу», позволяющий добиться оптимизации контрольной деятельности в масштабах всего государства.

Главной их задачей является:

  • • участие граждан в правотворческой деятельности;
  • • функция контроля со стороны институтов гражданского общества за деятельностью уполномоченных органов в сфере миграции;
  • • поддержка уполномоченных органов в сфере миграции;
  • • взаимное сдерживание граждан и их объединений от правонарушений в сфере миграции;
  • • правовая активность при реализации собственных прав, свобод и законных интересов в сфере миграции;
  • • формирование заинтересованности уполномоченных органов в сфере миграции в реализации своего правового статуса.

Участие граждан в правотворческой и нормотворческой деятельности связано с изданием негосударственными структурами актов, относящихся непосредственно к их деятельности, например регламентирующих порядок их образования, цели, задачи, функции взаимоотношение с государственными органами власти и т.п. При этом любая нормотворческая деятельность институтов гражданского общества не должна противоречить законам и осуществляться в точном соответствии с ними.

Контрольная функция институтов гражданского общества за деятельностью уполномоченных органов в сфере миграции и отдельными элементами гражданского общества в современных условиях практически не реализуется из-за недостаточно развитых институтов гражданского общества. Упразднив ранее имевшие место механизмы общественного контроля, новая российская государственность пока еще не создала ничего взамен[39]. В этом плане представляется весьма важным актуализация так называемых журналистских и депутатских расследований. В условиях развитого гражданского общества эта его функция является одной из самых основных.

Поддержка уполномоченных органов в сфере миграции выражается либо

в одобрении проводимого государством политического курса (реформ), либо, наоборот, в актах гражданского неповиновения.

Взаимное сдерживание граждан и их объединений от правонарушений в сфере миграции связано с созданием добровольных общественных объединений граждан с целью профилактики правонарушений и т.п. Правовая активность при реализации собственных прав, свобод и законных интересов в сфере миграции выражается в создании правозащитных общественных объединений, направлении коллективных и индивидуальных обращений в органы власти.

Задачей любого демократического, светского, правового и социального государства является создание необходимых условий для развития институтов гражданского общества, в котором решенные по своей природе объединения граждан и юридических лиц (советы, СМИ, союзы, инициативные группы и другие) осуществляют связь между человеком и уполномоченными органами в сфере миграции и не позволяют последним нарушать законы. Задача гражданского общества — быть посредником между индивидуумом и государством. Целью гражданского общества является защита интересов каждого члена общества, представление его интересов перед лицом власти и общества, общественный контроль за деятельностью уполномоченных органов в сфере миграции.

На основании вышеизложенного можно сделать следующий вывод. В целях обеспечения прав, свобод и законных интересов личности в сфере миграции, предлагается концепция понимания институтов гражданского общества как средства или инструмента самозащиты граждан от вмешательства уполномоченных органов в сфере миграции, с одной стороны и института эффективного воздействия на государственный механизм с целью превращения его в демократически ориентированный, основанный на праве, служащий обеспечению правового статуса личности в реализации конкретных миграционных отношений -— с другой.

Следует отметить, что развитие в стране гражданского общества напрямую зависит от того, насколько эффективно реализуется с помощью общественных и государственно-правовых (публичных) отношений механизм формирования и поддержки институтов гражданского общества. При этом особую значимость приобретают именно государственно-правовые отношения, т.к. без легитимной власти, без воли государства, без наличия государственно-правовой системы дозволений и запретов, без существующей системы национального законодательства, являющейся основой существования в стране режима законности, возникновение и само существование гражданского общества, развитие его институтов вряд ли возможно.

Таким образом, можно условно классифицировать механизм формирования и поддержки институтов гражданского общества в сфере миграции на два вида: государственно-правовой механизм и общественный механизм. А поскольку таких механизмов много, следует говорить об их множественном числе, т.е. о государственно-правовых механизмах и общественных механизмах формирования и поддержки институтов гражданского общества в России.

Успешная деятельность уполномоченных органов в сфере миграции по правовому регулированию общественных отношений предполагает не только правильное осознание границ правового регулирования, но и творческое использование в этих целях наиболее действенных правовых средств.

Государственно-правовые механизмы формирования и поддержки институтов гражданского общества выражают деятельную сторону процесса перевода нормативности права в упорядоченность общественных отношений. При этом само правовое регулирование представляет собой длящийся процесс, который распадается на стадии, на каждой их которых работают особые юридические средства, в совокупности составляющие механизм правового регулирования. Правовое регулирование включает в себя следующие стадии:

  • • издание нормы права и ее общее воздействие (регламентация общественных отношений);
  • • возникновение субъективных прав и субъективных юридических обязанностей;
  • • реализация субъективных прав и субъективных юридических обязанностей, воплощение их в конкретном, фактическом поведении участников общественного отношения;
  • • применение права.

Наиболее характерные признаки механизма формирования и поддержки институтов гражданского общества в России выражаются в следующем:

  • • сам механизм формулируется и применяется, как правило, уже будучи официально признанным (законодательно закрепленным) или одобренным некоторой группой людей (частью общества);
  • • механизм представляет собой сложную систему государственных и общественных институтов, которые находятся в тесной взаимосвязи при осуществлении своих непосредственных функций;
  • • механизм призван надежно гарантировать невмешательство уполномоченных органов в сфере миграции в сферу личной жизни, охранять законные права и свободы человека и гражданина как государственноправовыми, так и общественными механизмами, являющимися частью его структуры.

Однако, следует подчеркнуть, что отношения общества и государства определяются как отношения субъекта и объекта контрольных правоотношений с определенной долей условности. Основная причина в том, что категория «контроль» характеризуется как отношение «власть-подчинение» и прежде всего как атрибут одного из участников этих отношений — властвующего. По нашему мнению, такая постановка вопроса применительна к так называемому государственному контролю. Что же касается контрольных функций гражданского общества, то они не так явно выражены. В отношении действенности механизмов общественного контроля нет однозначной позиции ни в теории, ни на практике, а становление и развитие такого института протекает в остром противоборстве различных общественно-политических сил и течений. Именно по этой причине общество в большинстве случаев рассматривается только как объект контроля.

Но полноценный общественный контроль возможен только в случае его самоорганизации, которая является основополагающим условием гражданского общества. В настоящее время процессы самоорганизации общественного контроля выражаются, в первую очередь, в деятельности общественных объединений, неправительственных правозащитных организаций, профсоюзов, в работе средств массовой информации, в реализации гражданских инициатив и др.

Общественный контроль — широкая категория; его специфика, в первую очередь, определяется широкой направленностью, где в качестве основного элемента выступает объект общественного контроля. Однако, общественный контроль не сводится только к контролю деятельности государственных органов и должностных лиц. Он может быть направлен и на само общество. В этом (широком) смысле общественный контроль выступает средством социальной гарантии поведения его членов в соответствии с установленными общественными нормами и ценностями.

В качестве общего вывода относительно направленности (объекта) общественного контроля в сфере миграции следует отметить следующее. Особенности общественного контроля заключаются в возможности охвата всех социальных сфер и видов деятельности. Это не означает, что субъект общественного контроля должен выбрать именно ту проблемную сферу, проверка в которой необходима и целесообразна.

Общественный контроль в сфере миграции — это организованная система (механизм) контрольных мероприятий, проводимых институтами гражданского общества и отдельно гражданами, направленных на выявление и пресечение нарушений прав и свобод человека со стороны уполномоченных органов в сфере миграции и их должностных лиц, на предприятиях различной формы собственности, в целях укрепления стабильных гражданских отношений в обществе, повышения эффективности деятельности по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, а также соблюдения дисциплины, правопорядка и обеспечение права граждан на свободу передвижения и выбор места жительства.

В широком смысле целью общественного контроля в сфере миграции является формирование условий, в которых уполномоченные органы в сфере миграции служат исключительно общественным интересам и в высшей степени ответственны и подконтрольны обществу. Узкий подход предполагает привлечение внимания уполномоченных органов в сфере миграции и общественности к значимой проблеме и стимулирование ее решения; устранение злоупотреблений и нарушений законодательства, контроль над соблюдением прав человека; повышение качества услуг и качества работы чиновников и др.[40].

К общим задачам общественного контроля в сфере миграции следует отно-

сить: осуществление обратной связи между уполномоченных органов в сфере миграции и обществом, направление государственной политики на путь обеспечения общественных интересов, мира и справедливости, обеспечение индивиду правовой свободы и равенства возможностей в обществе для наиболее полной реализации своего внутреннего потенциала (обеспечение свободы индивидуальности), саморазвитие, самосовершенствование, саморегулирование и самопреобразование общественной системы управления, пробуждение индивидуального и общественного самосознания.

Практическими задачами общественного контроля в сфере миграции являются: консолидация (объединение усилий) населения, начиная с местного уровня и заканчивая федеральным; выработка общих принципов реализации общественного контроля; практическая деятельность с использованием всех доступных форм его осуществления.

Основные принципы общественного контроля в сфере миграции: законность, свобода общественного объединения, независимость (независимость в оценках и независимость от власти), справедливость, полнота, доступность, объективность, доказательность, открытость, публичность, динамичность, взаимное уважение и партнерские отношения с контролируемыми органами, системность, непрерывность, ответственность, принципиальность в отстаивании прав человека и требований закона.

Теоретическую конструкцию механизма общественного контроля в сфере миграции можно представить тремя составляющими: субъектная; инструментальная; правовая1.

Субъект является основным, ведущим носителем правовых отношений, без которого невозможно существование механизма общественного контроля; в качестве средств законом определяются предметы и явления, при помощи которых обеспечивается достижение определенной цели и необходимый результат.

Инструментами служат формы, методы (способы), виды контроля, а также соответствующие регламентированные процедуры. К элементам инструментальной стороны контроля можно отнести ее объекты, субъектов (участников), предусмотренные юридические действия и операции, средства и способы их осуществления, принятые законные решения и результаты всех действий[41] .

Законодательная база общественного контроля определена системой нормативных правовых актов различного уровня, устанавливающих правовой статус субъектов контроля, а также закрепляющих формы, способы и процедуры его реализации.

Под формой контроля предлагается понимать, в самом общем виде, внешнее выражение конкретных действий, совершаемых субъектами контроля.

Общественный контроль в сфере миграции может осуществляться в следующих формах: по степени участия — непосредственный общественный контроль (реализуется непосредственно гражданами и их неформальными объ

единениями) и опосредованный общественный контроль (реализуется через работу специализированных организаций (общественные палаты, общественные советы, СМИ, политические партии и др.); по способу воздействия — систематический и избирательный мониторинг деятельности органов власти, придание широкой гласности информации о деятельности органов власти, общественное участие в принятии социально-значимых решений.

Под методами общественного контроля в сфере миграции следует понимать совокупность приемов, способов и средств, с помощью которых субъекты общественного контроля достигают намеченных целей.

Классификацию методов общественного контроля в сфере миграции можно представить следующим образом:

  • • первоначальные (наблюдение; анализ документов, официальной статистики; натурные исследования; посещение учреждений, обследование условий; подача (сбор) заявлений и жалоб; беседы, интервью, фокус-группы; общественные экспертизы; эксперимент; гражданское (публичное) расследование; мониторинг; публичные обсуждения и др.);
  • • последующие мероприятия по результатам общественного контроля (проведение общественных акций и компаний; широкое освещение полученной информации в СМИ; обращение в уполномоченные органы в сфере миграции; создание совместных общественно-государственных комиссий; проведение переговоров и иных согласительных процедур для разрешения спорных ситуаций; представление предложений уполномоченным органам в сфере миграции;
  • • публичные (общественные слушания; пикеты, митинги, демонстрации; распространение газет, листовок, плакатов; собрания, конференции, семинары; публикации в СМИ);
  • • непубличные (направление писем уполномоченным органам в сфере миграции; сбор подписей; работа общественных приемных, горячих линий и т.п.; встречи с представителями уполномоченных органов в сфере миграции; обращения к представителям вышестоящих органов, в контрольные и иные правоохранительные органы, судебная защита общественных и частных интересов);
  • • прямое участие в реализации общественного контроля (социальный заказ; совместные программы; фонды местного сообщества);
  • • косвенные методы (формирование уполномоченных органов в сфере миграции и др.);
  • • экспертные методы (анализ проблем и процессов, в том числе путем проведения общественной экспертизы; разработка и предложение проектов правовых актов, программ и т.п.; общедоступное изложение проблем и путей их разрешения; мониторинг реализации принятых властью решений; использование социологических исследований);
  • • международные методы реализации общественного контроля (альтер нативные доклады; обращения к международным правительственным организациям, в правительства, к общественности и СМИ зарубежных стран и т.д.).

В России общественный контроль над деятельностью уполномоченных органов в сфере миграции обеспечивается, в первую очередь, посредством распространения соответствующей информации[42]. В частности СМИ участвуют в контроле над деятельностью ФМС России путем выявления, сбора, обработки и распространения сведений о ее недостатках: фактах коррупции, неэффективности, проявлениях бюрократизма, административного произвола и т.п. ФМС России взаимодействует со средствами массовой информации в целях информирования населения о своей деятельности, а также о мерах реагирования на материалы, содержащие информацию критического и проблемного характера.

Взаимодействие ФМС России со СМИ реализуется в форме участия в мероприятиях, проводимых в рамках информационного сопровождения деятельности ФМС России; подготовки и предоставления пресс-релизов, справочной информации для прессы, а также официальных заявлений для СМИ; организации выступлений сотрудников ФМС России, осуществляемых в качестве служебного поручения. Уполномоченные сотрудники вправе использовать в своих выступлениях в СМИ, а также представлять информацию, ставшую известной им в связи со служебной деятельностью. К такой информации отнесена информация, содержащаяся в официально опубликованных и вступивших в силу федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, нормативных правовых актах ФМС России и других официально опубликованных документах, в том числе выступлениях руководителей ФМС России и ее должностных лиц, уполномоченных доводить до СМИ официальную информацию о деятельности ФМС России. В процессе подготовки мероприятий, проводимых в рамках информационного сопровождения деятельности служб и подразделений ФМС России, готовятся пресс-релизы, которые в дальнейшем направляются в пресс-службу для согласования. Итоговый пресс-релиз распространяется сотрудниками пресс-службы ФМС России.

На ФМС России в рамках выполнения возложенных задач общественный контроль должен быть направлен на расширение использования информационных технологий для анализа миграционной ситуации и обеспечения реализации государственной миграционной политики Российской Федерации, в том числе:

  • • развитие системы статистического наблюдения на основе административных систем учета населения и системы выборочных исследований по вопросам внутренней и международной миграции;
  • • совершенствование механизмов сбора, хранения, обработки и распространения информации в сфере миграции; информационное обеспечение различных миграционных программ и мониторинг их эффективности.

Следует отметить, что сотрудники, планирующие самостоятельно вы

ступить в СМИ по вопросам деятельности ФМС России и ее структурных подразделений, согласуют этот вопрос со своими непосредственными руководителями. За нарушение порядка выступлений сотрудников ФМС России в средствах массовой информации по вопросам, относящимся деятельности ФМС России виновные лица несут ответственность в порядке, предусмотренном действующим законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами ФМС России.

Значительное место отводится такому методу контроля, как общественная экспертиза, являющаяся важной составляющей открытости и качественности принимаемых государственных решений. В большинстве случаев под ней понимают исследование, осуществляемое специалистами и содержащее обоснованные выводы о возможных последствиях принятия (или непринятия) того или иного решения. Таким образом, общественная экспертиза представляет собой анализ разных вариантов решения вопроса, последствий его решения или отсутствия того или иного решения и т.п., проводимый членами общественного совета или привлеченными специалистами. Объектами общественной экспертизы могут быть как проекты разрабатываемых нормативных правовых актов, так и действующее законодательство. Кроме того, под общественную экспертизу могут подпадать различные разрабатываемые и действующие программы и т.п.

В зависимости от объекта общественную экспертизу можно условно разделить на общественную экспертизу нормативно-правовой базы и проектов нормативных правовых актов; общественную экспертизу сложных, многовариантных управленческих решений, которые необходимо принять, в том числе ФМС России.

Цели проведения общественной экспертизы разнообразны: анализ возможных положительных и отрицательных последствий принятия (непринятия) того или иного управленческого решения (нормативного правового акта); вовлечение представителей общественности в решение социально значимых вопросов через предоставление им возможности участия в разработке (при необходимости и в контроле за реализацией) нормативных правовых актов, в принятии важнейших управленческих решений, в первую очередь, направленных на социальную сферу; развитие взаимодействия между уполномоченных органов в сфере миграции и представителями гражданского общества.

В проведении общественной экспертизы могут принимать участие члены общественных советов, специалисты по тем или иным вопросам, имеющим отношение к предмету общественной экспертизы, сотрудники профильных подразделений государственных органов, депутаты разных уровней и иные заинтересованные лица.

Для получения наибольшего эффекта целесообразно рассматривать те вопросы, которые затрагивают или могут затронуть в будущем интересы той или иной социальной группы. Кроме того, целесообразно проводить экспертизу во просов, решение которых находится в компетенции конкретных территориальных органов ФМС России.

Следует отметить, что общественный контроль помогает в реализации четырех Государственных программ Российской Федерации:

  • • «Информационное общество (2011-2020 годы)» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2011 г. № 1815-р);
  • • «Содействие занятости населения» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. № 2149-р);
  • • «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2012 г. № 2227-р);
  • • «Социальная поддержка граждан» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 2553-р).

Значительное место в последнее время отводится деятельности общественных советов при ФМС России[43]. Главная задача такого совета — взаимодействие гражданского общества с правоохранительным органом. В этой связи важно в Положении об общественном совете закрепить оптимальную структуру форм и методов, которые в совокупности обеспечивали бы эффективность такого взаимодействия.

По нашему мнению, общественный совет при ФМС России в обязательном порядке должен возглавляться институтом сопредседателя: от ФМС России — это директор, от гражданского общества — социально значимое лицо, позитивно воспринимающееся общественностью.

Общественный совет при ФМС России является постоянно действующим совещательным органом при Федеральной миграционной службе; его решения носят рекомендательный характер. Общественный совет обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации с ФМС России в целях привлечения представителей общественных, профессиональных и творческих объединений к выработке основных направлений государственной политики в сфере миграции, претворению в жизнь принципа гласности и открытости деятельности ФМС России. Совет создается (ликвидируется) по предложению (согласованию) Общественной палаты Российской Федерации приказами ФМС России. Участие в Совете осуществляется на принципах добровольности, самоуправления, гласности, самостоятельности в принятии решений в рамках компетенции.

Изучение практики показало, что к основным задачам Общественного совета относятся:

• выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на совершенствование государственной политики в сфере миграции, а также научных и управленческих инициатив, связанных с решением наиболее сложных

проблем в сфере миграции;

  • • развитие взаимодействия ФМС России с общественными объединениями, диаспорами, религиозными и иными организациями, научными учреждениями и использование их потенциала для повышения эффективности реализации ФМС России законодательства РФ в сфере миграции населения и его совершенствования, формирования обоснованных и взвешенных предложений по основным направлениям государственной миграционной политики;
  • • привлечение граждан РФ и организаций к обсуждению наиболее важных вопросов и перспектив в сфере деятельности ФМС России, в том числе имеющих повышенный общественный резонанс. Основные функции Общественного совета:
  • • подготовка рекомендаций по совершенствованию и более эффективному применению федерального и регионального законодательства, мер по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации с учетом социально-экономических и демографических особенностей субъектов РФ;
  • • участие в подготовке предложений по разрабатываемым целевым программам, планам, национальным и региональным проектам;
  • • обсуждение проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, концепций, федеральных целевых и иных программ по основным направлениям государственной миграционной политики в пределах компетенции ФМС России;
  • • участие в рассмотрении проблемных вопросов в сфере миграции населения, вызвавших повышенный общественный резонанс, и выработка предложений по их урегулированию;
  • • выработка предложений по совместным действиям общественных объединений, научных учреждений и СМИ по вопросам, связанным с миграцией населения;
  • • участие в выработке рекомендаций по совершенствованию деятельности ФМС России по оказанию гуманитарной и социальной помощи;
  • • консультативная помощь ФМС России по вопросам правового статуса различных категорий мигрантов, их социальной поддержки, реабилитации и адаптации, участие в подготовке информационно-аналитических материалов по проблемным вопросам в сфере миграции;
  • • участие в подготовке рекомендаций по совершенствованию ФМС России в содействии интеграции иммигрантов в российское общество.

Общественный совет образуется в составе председателя и членов Общественного совета. Персональный состав Общественного совета формируется на основе представительства от общественных объединений, диаспор, религиозных и иных организаций, а также из числа ученых и специалистов в области миграции, экономики и демографии.

Состав Общественного совета утверждается директором ФМС России. В случае необходимости председатель Общественного совета представляет предложения директору ФМС России о внесении изменений и дополнений в персональный состав Общественного совета. Члены Общественного совета осуществляют свою деятельность на общественных началах и на безвозмездной основе. Председатель Общественного совета:

  • • определяет приоритетные направления деятельности Общественного совета;
  • • руководит работой Общественного совета;
  • • координирует деятельность членов Общественного совета;
  • • утверждает планы работы Общественного совета;
  • • проводит заседания Общественного совета по согласованию с руководством ФМС России.

Посредством общественных советов можно эффективно решать вопросы социально-экономического развития не только самих подразделений ФМС России, но и отдельных сотрудников и членов их семей.

Общественный контроль как обособленный правовой институт востребован и признан во всем мире. Роль контрольных органов в настоящее время постоянно растет и актуализируется. В связи с интеграцией России в мировое сообщество необходимость использования опыта зарубежных стран в данной сфере весьма целесообразна, но такие заимствования должны осуществляться с учетом российской специфики.

Полная прозрачность деятельности ФМС России — важнейшее условие эффективности общественного контроля над ней. Как свидетельствует мировой опыт развития общественного контроля, в современных условиях без прозрачности (полной, достоверной, своевременной и регулярной информации о деятельности органов власти) контроль общества не способен заставить чиновников быть ответственными и, как следствие, компетентными. Эффективность общественного контроля должна оцениваться как со стороны институтов гражданского общества и отдельных граждан, так и со стороны государства. Показатели результативности общественного контроля должны быть четко увязаны с целями и задачами общественного контроля; отражать степень вклада каждого субъекта общественного контроля в достижение целей и задач; формулироваться таким образом, чтобы в максимальной степени оценивать деятельность как органов общественного контроля, ФМС России в целом, так и государственных гражданских служащих в частности.

На современном этапе следует четко определить и законодательно закрепить технологию контрольной деятельности (контрольный процесс), стремясь при этом достичь максимальной гибкости и высокого эффекта в работе контролирующих органов. Для эффективной реализации общественного контроля в сфере миграции необходимо выработать действенную систему сдержек и противовесов, включающую особый порядок формирования и финансирования данных институтов, четкий регламент проведения контроля и рассмо трения его результатов, высокую степень значимости решений, принимаемых по результатам, права и обязанности сторон при осуществлении контрольных мероприятий, профессиональный кодекс поведения и др., что исключит проблему конфликта интересов на личном и организационном уровнях.

Кроме того, система публичного контроля — это главный механизм противодействия профессиональной деформации сотрудников ФМС России. Анализ деятельности ФМС России в системе гражданского общества позволяет сделать следующие выводы.

ФМС России должна выступать в двух взаимообусловленных качествах: как орган государственной власти и как основной субъект обеспечения безопасности в сфере миграции. ФМС России как субъект обеспечения безопасности в сфере миграции — это общественно ориентированная служба, входящая в систему исполнительной власти специальной компетенции. Ее деятельность строится на основе отношений гражданско-публичного партнерства. Методы принуждения рассматриваются не как повседневность миграционной работы и ее сущность, а как крайнее средство, к которому ФМС России вынуждена иногда прибегать. Задача руководства и органов управления ФМС России — выстраивать работу таким образом, чтобы свести к минимуму силовой компонент. Граждане должны рассматриваться в качестве клиентов, которым представляются качественные услуги в сфере миграции.

Процесс социализации ФМС России — развитие ее как государственной профессиональной общественно ориентированной службы. ФМС России должна обладать собственным уникальным и неповторимым опытом.

ФМС России и структурно, и содержательно должна продолжать совершенствование сотрудничества с институтами общества и каждым гражданином в отдельности, выступая инициатором такого взаимодействия. Обществу предлагают, а гражданина уговаривают принять участие в этом процессе, используя все многообразие позиционирования, делегируя реальные полномочия посредством партнерства и публичного контроля в среде миграции.

В заключение необходимо отметить:

  • • граждане и их объединения обладают естественным (общечеловеческим) правом контроля над уполномоченными органами в сфере миграции, независимо от того, закреплено это право в национальном законодательстве, является государство демократическим или авторитарным;
  • • население, делегируя свои властные полномочия органам государственной власти посредством участия в выборах и референдуме, должно иметь действенный механизм обратной связи, позволяющий законно и обоснованно оказывать влияние на деятельность государства. Общественный контроль над деятельностью уполномоченных органов в сфере миграции, несомненно, выступает одним из атрибутов демократии и как условие эффективной государственной политики;
  • • отношения общества и государства определяются как отношения субъ екта и объекта контрольных правоотношений с определенной долей условности. Основная причина заключается в том, что категория «контроль» характеризуется как отношение «власть-подчинение» и, прежде всего, как атрибут одного из участников этих отношений — властвующего. По нашему мнению, такая постановка вопроса применительна к так называемому государственному контролю. Что же касается контрольных функций гражданского общества, то они не так явно выражены. Относительно действенности механизмов общественного контроля в среде миграции нет однозначной позиции ни в теории, ни на практике, а становление и развитие данного института протекает в остром противоборстве различных общественно-политических сил и течений. Именно по этой причине общество в большинстве случаев рассматривается только как объект контроля;

в современных условиях именно государству принадлежит руководящая роль в обеспечении необходимых условий для организации эффективной и действенной системы общественного контроля в сфере миграции. Однако, полноценный общественный контроль возможен только в случае его самоорганизации, что является основополагающим условием развития институтов гражданского общества;

в широком смысле общественный контроль в сфере миграции понимается как организованная система (механизм) контрольных мероприятий, проводимых институтами гражданского общества и отдельно гражданами, направленных на выявление и пресечение нарушений прав и свобод человека со стороны уполномоченных органов в сфере миграции в целях укрепления стабильных гражданских отношений в обществе, повышения надежности и эффективности деятельности государства, а также соблюдения дисциплины и правопорядка и противодействия нелегальной трудовой миграции.

в узком смысле под общественным контролем в сфере миграции следует понимать процесс воздействия населения на уполномоченные органы в сфере миграции в целях качественного обеспечения со стороны последних своих обязательств перед обществом. При этом весь спектр возможных действий по реализации общественного контроля может быть представлен двумя составляющими: многосторонней системой постоянного общественного мониторинга (наблюдения); активными действиями по предупреждению и устранению выявленных отклонений.

Глава 5

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ФМС РОССИИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ С ИНОСТРАННЫМИ ГРАЖДАНАМИ И ПУТИ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

§ 1 Административно-правовое регулирование организации и деятельности Федеральной миграционной службы

Федеральная миграционная служба (далее — ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации1.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2012 года № 711 (в ред. 27.12.2014 г.) было утверждено Положение о Федеральной миграционной службе[44] (далее — Положение). Согласно Положению ФМС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции.

Базисом правового регулирования отношений в сфере организации и деятельности ФМС России выступает Конституция Российской Федерации, поскольку в ней находят свое закрепление краеугольные принципы построение государственного аппарата, составным элементом которого, безусловно, является ФМС России, а также устанавливаются правовые механизмы взаимодействия различных органов государственной власти и местного самоуправления между собой, организациями и гражданами.

Часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». В связи с этим деятельность ФМС России основывается на нормах международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией.

Принимая во внимание предметную область деятельности ФМС России, сле-

дует сказать, что немало важное значение в механизме правового регулирования миграционных отношений отводится нормативным правовым актам, которые закрепляют нормы в сфере гражданства Российской Федерации, свободы передвижения и выбора места жительства, предоставления убежища, а также правового положение иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, и режимов их пребывания. В числе таких актов следует назвать Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О гражданстве Российской Федерации»1, Закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 (ред. от 31.12.2014) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[45] , Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 (ред. от 22.12.2014) «О беженцах», Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», а также подзаконные акты, принятые во исполнение названных законов (Указ Президента РФ от 14.11.2002 № 1325 (ред. от 06.08.2014) «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ, в силу с 01.01.2014), Указ Президента РФ от 21.07.1997 № 746 (ред. от 12.07.2012) «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 № 9 (ред. от 29.05.2014) «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 09.04.2001 № 274 (ред. от 22.07.2014) «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» (вместе с «Порядком предоставления временного убежища на территории Российской Федерации», «Положением о свидетельстве о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»)) и другие акты.

Принимая во внимание, что на Федеральную миграционную службу возлагаются функции федерального органа исполнительной власти по решению всех миграционных вопросов1, следует особо подчеркнуть, что она является самостоятельным органом исполнительной власти и наделена специальным правовым статусом[46] .

Следует заметить, что правовой статус ФМС России в условиях построения демократического правового государства, как на это неоднократно указывал Президент Российской Федерации В.В. Путин, должен быть четким, определенным, позволяющим им действовать быстро и эффективно при неукоснительном соблюдении законности, прав и свобод человека и гражданина, гуманизма и гласности. При этом важнейшим элементом правового статуса ФМС России являются ее задачи.

Категория «задача» является важной юридической категорией, характеризующей правовой статус любого государственного органа. В русском языке применительно к рассматриваемой теме «задача» означает «то, что требует исполнения, разрешения». В научной литературе отмечается, что «обязанности и права государственного органа тесно связаны с его задачами и функциями. Задачи являются предполагаемыми результатами деятельности, а обязанности указывают на конкретные пути их достижения».

Заслуживает внимания справедливый вывод Н.А. Игнатюк, что цели не должны излагаться как задачи, а задачи — как цели. Цель — это то, к чему необходимо стремиться. Однако вряд ли стоит рассматривать задачи как «способы (возможности, средства), которые должны использоваться для достижения поставленной цели». Задачи конкретизируют цель, позволяют выработать основные направления деятельности органа исполнительной власти (функции), направленные на реализацию цели, четко определить его полномочия. Задачи ФМС России уже позволяют в определенной степени судить о способах и приемах, при помощи которых они могут быть достигнуты. Однако категории «способы, возможности и средства» связаны с формами и методами реализации исполнительной власти, и смешивать их с задачами несколько некорректно.

Задачи указывают на более конкретные предполагаемые результаты деятельности миграционных служб, и, конкретизируя цель, уже «тяготеют» к следующему элементу правового положения — функциям или основным направлениям миграционных служб. Основные направления деятельности ФМС России, то есть ее функции, показывают, как, какими способами достигается решение поставленных задач, то есть функции в большей степени связаны с методами достижения поставленных целей. Применительно к сфере миграции могут носить и негласный, и гласный характер в зависимости целого ряда факторов.

В соответствии с Положением о Федеральной миграционной службе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2012 г. № 711 (в ред. 27.12.2014 г.)1, основными задачами ФМС России являются: разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции; исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства; управление территориальными органами ФМС России, ее загранап-паратом, а также иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС России задач.

Следует отметить, что важнейшими элементами правового статуса ФМС России также являются ее функции.

Функция (от лат. «functio» — отправление, деятельность) любого социального института (явления) есть способ адаптации в обществе, налаживание соответствия между ним и определенной потребностью общества, говорит Н.И. Глазунова. Под функциями конкретного государственного органа следует понимать «установленные статутным актом (положением, регламентом, уставом) систему, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов»[47] . Ю.П. Соловей считает, что под функциями органа государственного управления понимаются взятые из общественного арсенала виды деятельности, которые необходимы для выполнения его социального назначения». Ю.А. Тихомиров указывает, что под функцией понимается разновидность содержательной деятельности по достижению соответствующей цели».

Таким образом, под функциями ФМС России следует понимать основные направления (виды) деятельности, обусловленные предназначением данного органа и его местом в системе государственных органов, которые должны быть осуществлены для реализации возложенных целей и задач. С учетом этого при выделении функций ФМС России необходимо четко представлять, какие виды деятельности в наибольшей степени позволят достичь реализации его предназначения и задач.

Современные представления о функциях ФМС России базируются на следующем. Во-первых, функции, или основные направления деятельности ФМС России, являются важнейшей составляющей их правового положения. Являясь производными от задач, решаемых миграционными службами, функции в большей степени показывают, как, каким образом решаются те или иные задачи в области миграции. Если задачи ФМС России в большей степени тяготеют к предназначению органов, то функции в большей степени свидетельствуют о

том, какими методами решаются основные задачи в миграции. Каждая задача в области миграции решается, как правило, путем практической реализации нескольких функций. Во-вторых, функции ФМС России в силу их важности и значимости для четкого определения правового положения миграционных служб и их компетенции подлежат законодательному закреплению. Особенно это касается тех законов о миграционных отношениях, где законодательно не закреплены задачи органов. Тогда по функциям ФМС России можно судить о содержании и характере решаемых задач. В-третьих, на практике часто возникают проблемы, связанные с отсутствием четких различий между задачами и функциями ФМС России, что в ряде случаев не позволяет точно определить ее полномочия. Поэтому четкое определение функций миграционных служб, их размежевание с задачами — одно из направлений совершенствования правового регулирования в области миграции.

Являясь федеральным органом исполнительной власти, ФМС России осуществляет следующие функции:

  • • функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции;
  • • правоприменительные функции;
  • • функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции.

Исходя из возложенных задач и выполняемых функций, ФМС России осуществляет следующие полномочия:

  • а) формирует на основе анализа и прогнозирования миграционных процессов основные направления государственной политики в сфере миграции;
  • б) осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов, относящихся к сфере миграции, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;
  • в) осуществляет федеральный государственный контроль (надзор):
    • • за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
    • • за соблюдением правил привлечения работодателями и заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда, за осуществлением трудовой деятельности иностранных работников;
  • г) обеспечивает в установленном порядке реализацию прав и обязательств Российской Федерации, предусмотренных международными договорами Российской Федерации о реадмиссии;
  • д) выдает в установленном порядке разрешения на привлечение работодателями и заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также патенты для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности у физических лиц;
  • е) организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации:
    • • выдачу, продление срока действия, восстановление виз иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории Российской Федерации;
    • • определение наличия гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих в Российской Федерации;
    • • принятие от лиц, проживающих в Российской Федерации, заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации;
    • • проверку фактов и документов, представленных для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, и в случае необходимости запрашивает дополнительные сведения в соответствующих государственных органах;
    • • направление Президенту Российской Федерации заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, представленных для их обоснования документов и иных материалов, а также заключений на данные заявления, документы и материалы;
    • • исполнение принятых Президентом Российской Федерации решений по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих в Российской Федерации;
    • • рассмотрение заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, поданных лицами, проживающими в Российской Федерации, и принятие решений по вопросам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке;
    • • ведение учета лиц, в отношении которых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или его территориальным органом приняты решения об изменении гражданства;
    • • оформление гражданства Российской Федерации;
    • • отмену решений по вопросам гражданства Российской Федерации;
    • • выдачу и замену гражданам Российской Федерации документов, удостоверяющих их личность;
    • • регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;
    • • регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства и учет иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания;
    • • оформление и выдачу паспортов и иных документов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию;
    • • учет выданных, утраченных, похищенных и признанных недействительными паспортов гражданина Российской Федерации;
    • • оформление приглашений иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Российскую Федерацию, а также ведение учета юридических лиц, ходатайствующих об их оформлении;
    • • реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;
    • • проставление отметки о запрещении въезда в Российскую Федерацию в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства;
    • • проведение государственной дактилоскопической регистрации;
    • • производство по делам об административных правонарушениях в пределах установленной компетенции;
    • • представление в судах интересов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, а также защиту в судах интересов Службы;
    • • проведение федеральных государственных статистических наблюдений в установленной сфере деятельности в соответствии с официальной статистической методологией, а также представление в установленном порядке предложений по совершенствованию форм этих наблюдений;
    • • информационное и правовое обеспечение деятельности Службы, ее территориальных органов, загранаппарата, а также иных входящих в систему Службы организаций и подразделений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности;
    • • контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства, должностными лицами, юридическими лицами, иными органами и организациями правил миграционного учета;
    • • контроль за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;
    • • подготовку предложений по установлению квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации;
    • • формирование и обеспечение функционирования государственной информационной системы миграционного учета;
    • • обеспечение межведомственного электронного взаимодействия в рамках возложенных задач и функций;
  • ж) организует в установленном законодательством Российской Федерации порядке:
    • • выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации;
  • • выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации;
  • • учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища либо о признании их беженцами, получивших статус беженца, а также оказание содействия беженцам во временном обустройстве в Российской Федерации;
  • • учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами, получивших статус вынужденного переселенца, а также оказание содействия вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства в Российской Федерации;
  • • проведение идентификации иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о признании их беженцами и находящихся в Российской Федерации;
  • • учет и фотографирование иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии либо принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии;
  • • временное размещение иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, либо иностранных граждан и лиц без гражданства, принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации;
  • з) принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации решения:
    • • о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации;
    • • о выдаче иностранным гражданам или лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации или вида на жительство, а также об аннулировании указанных разрешений или вида на жительство;
    • • о выдаче, приостановлении срока действия или аннулировании разрешений на привлечение и использование иностранных работников, выдаче и аннулировании разрешений на работу иностранным гражданам или лицам без гражданства, патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности у физических лиц;
    • • о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства;
    • • о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также об установлении запрета на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства;
    • • о приеме граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства и о передаче иностранных граждан и лиц без гражданства на основании международных договоров Российской Федерации о реадмиссии;
    • • об аннулировании виз иностранным гражданам и лицам без гражданства;
  • и) осуществляет во взаимодействии с уполномоченными органами государственной власти депортацию иностранных граждан и лиц без гражданства, а также административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории Российской Федерации в форме самостоятельного контролируемого выезда и т.д.

Необходимо отметить, что ФМС России обладает особым правовым статусом, специфика которого заключена в задачах, функциях, полномочиях и особенностях ее структурной организации, и представляет собой образованную в установленном порядке и в определенной нормативными правовыми актами форме организацию, которая, являясь частью государственного аппарата: имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию специального исполнительно-распорядительного характера; реализует в установленных формах и при помощи определенных методов присущие ей функции; комплектуется отвечающими предъявляемым к службе в ней требованиям гражданами и наделена правом выступать по поручению государства.

Одним из важнейших факторов регулирование миграционных процессов, несомненно, является совершенствование системы межведомственного взаимодействия. Следует отметить, что ФМС России осуществляет межведомственное взаимодействие с различными государственными органами. К их числу можно отнести Федеральную службу безопасности Российской Федерации (далее — ФСБ России), Министерство иностранных дел Российской Федерации (далее — МИД России), Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России) и др.

Примером такого взаимодействия можно назвать информационное сотрудничество указанных федеральных органов и служб в целях выявления наличия обстоятельств, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации, а также отказ в выдаче документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации1.

Одним из направлений межведомственного взаимодействия ФМС России и ФСБ России следует назвать совместную деятельность указанных служб по реализации международных договоров Российской Федерации о реадмиссии[48]

и выполнению государственной услуги по предоставлению политического убежища в Российской Федерации’. Кроме того, органы пограничного контроля ФСБ России взаимодействуют с территориальными органами ФМС России по вопросам учета в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежище), а также следующих транзитом через территорию Российской Федерации[49] .

Регулирование миграционных процессов предполагает тесное сотрудничество ФМС России и МИД России. В числе основных направлений такого сотрудничества следует назвать практическую реализацию Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637 (в ред. от 19.12.2014 г.).

Вместе с тем следует отметить, что особое место среди поименованных-субъектов межведомственного взаимодействия в сфере миграции занимает МВД России. Так, на итоговой коллегии ФМС России, состоявшейся в январе 2013 года, Президент Российской Федерации В.В. Путин особо обратил внимание на более тесное и плодотворное проведение совместных оперативно-профилактических мероприятий двух ведомств.

Тесное сотрудничество ФМС России с МВД России обусловлено рядом факторов, в частности, тем, что регулирование миграционных процессов до недавнего времени находились в ведении именно МВД России, которое осуществляло руководство деятельностью ФМС России.

Основными принципами межведомственного взаимодействия ФМС России и МВД России следует назвать: приоритет прав и свобод человека и гражданина, законность, гласность при безусловном соблюдении государственной и иной охраняемой законом тайны, независимость и самостоятельность в реализации собственных функций и полномочий, а также в выработке форм и методов осуществления мероприятий по контролю (надзору) в установленной сфере деятельности.

ФМС России и МВД России при осуществлении своих функций в сфере миграции на территории Российской Федерации совместно:

• анализируют результаты работы по предупреждению, выявлению и

пресечению нарушений при осуществлении мероприятий по контролю (надзору) за привлечением к трудовой деятельности иностранных работников на территории Российской Федерации.

  • • организуют и проводят конференции, совещания, семинары с участием представителей работодателей (в том числе иностранных).
  • • разрабатывают методические рекомендации для последующего использования в повседневной работе с целью совершенствования форм и методов надзорно-контрольной деятельности.
  • • осуществляют информационный обмен актуализированными достоверными сведениями, представляющими взаимный интерес, непосредственно связанными с выполнением возложенных полномочий в установленной сфере деятельности.
  • • организуют и проводят мероприятия по контролю (надзору) за соблюдением законодательства о правовом положении иностранных работников в соответствии с предоставленными законом полномочиями, принимают необходимые меры реагирования и оформляют по итогам проверок соответствующие документы в пределах своей компетенции.
  • • направляют в установленном порядке в органы государственной власти, организации и общественные объединения информацию о соблюдении законодательства и выявленных нарушениях в сфере миграции1.

Таким образом, взаимодействие между ведомствами в сфере миграции осуществляется по двум основным направлениям:

  • 1. Обмен информацией о результатах надзорной и контрольной деятельности в установленных сферах, представляющих взаимный интерес, в целях обеспечения и повышения эффективности реализуемых полномочий (информационное взаимодействие).
  • 2. Организация совместных проверочных мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение правонарушений (практическое взаимодействие).

Информационное взаимодействие между ФМС России и МВД России их территориальными органами осуществляется на основании согласованных форматов обмена данными посредствам электронных и бумажных носителей в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации[50] .

Одной из целей информационного обмена данными между МВД России и ФМС России является получение информации для принятия решений, в том числе и для осуществления мероприятий по контролю (надзору) за передвижением граждан по территории страны, а также за трудовой деятельностью иностранных работников. Полученную в порядке обмена информацию ФМС

России и МВД России и их территориальные органы обязаны использовать только в пределах полномочий, предоставленных законодательством Российской Федерации. По закону обмен информацией между данными ведомствами осуществляется на безвозмездной основе1.

Например, оперативные подразделения МВД России должны предоставлять в ФМС России сведения о лицах, которые проживают без документов (с недействительными документами), удостоверяющих их личность, а также не зарегистрированных по месту пребывания или по месту жительства.

Существует и обратная связь со стороны ФМС России, которая выражается в том, что сотрудники Службы направляют в соответствующие подразделения МВД России информацию о лицах, представляющих интерес.

Одним из примеров информационно взаимодействия указанных ведомств является проведение совместных заседаний, совещаний руководителей различного уровня по актуальным проблемам регулирования миграционных процессов в России.

Так, например, декабре 2012 года совместном заседании коллегий МВД России и ФМС России, особое внимание было обращено вопросам информационного обмена между ведомствам и по вопросам государственного контроля за соблюдением миграционного законодательства. В заседании приняли участие Министр внутренних дел России и руководитель ФМС России[51] .

На заседании было отмечено, что высокий уровень незаконной миграции, расширение масштабов нелегальной трудовой деятельности мигрантов негативно влияют на различные стороны жизни общества и государства, представляют угрозу национальной безопасности, приводят к росту теневой экономики и коррупции, усилению социальной напряженности. Незаконная миграция является источником пополнения рядов этнических преступных группировок, специализирующихся на контрабанде наркотиков, незаконном обороте оружия, торговле людьми, организации каналов нелегальной миграции.

В итоговых документах заседания было подчеркнуто, что за прошедшие годы накоплен большой положительный опыт сотрудничества МВД России и ФМС России. Осуществляется переработка административных регламентов оказания государственных услуг в сфере регистрационного учета и паспортизации населения, а также исполнения государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации. Вносятся изменения в нормативные документы, регламентирующие порядок административного выдворения или депортации иностранных граждан за пределы Российской Федерации. Региональные подразделения успешно взаимодействуют при проведении мероприятий и специальных операций по выявлению и пресечению правонарушений в сфере миграции. Они проводятся, как на двусторонней, так и многосторонней основе, в том числе с

участием заинтересованных ведомств иностранных государств1.

Вместе с тем, было подчеркнуто, что недооценка массового притока трудящихся-мигрантов, отсутствие эффективных механизмов контроля за их поведением приводят к самым серьёзным негативным последствиям, о чем свидетельствует мировой опыт. Поэтому важное значение в повышении эффективности совместной деятельности по декриминализации миграционной сферы, улучшению миграционной обстановки в стране приобретает консолидированная работа всех заинтересованных ведомств[52] .

Участниками заседания также было обращено внимание на необходимость обеспечения безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, соблюдения прав, а также исполнения обязанностей иностранными гражданами и осуществление государственного контроля в сфере миграции.

Здесь следует подчеркнуть, что порядок осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции (далее — государственный контроль) определяется постановлением Правительства Российской Федерации от 13.11.2012 г. № 1162 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере миграции». Положением определено, что государственный контроль осуществляется ФМС России и ее территориальными органами при участии МВД России и его территориальных органов в соответствии с установленной компетенцией.

Законодательством устанавливается, что государственный контроль осуществляется в форме проверок. В ходе проверки должностными лицами, проводящими проверку, осуществляются следующие мероприятия:

  • а) беспрепятственный осмотр территории в целях установления факта нахождения иностранных граждан или лиц без гражданства на территории проверяемого объекта (при проведении выездной проверки);
  • б) проверка соблюдения положений миграционного законодательства Российской Федерации, в том числе определение законности пребывания и соблюдения установленного порядка осуществления иностранными гражданами или лицами без гражданства трудовой деятельности, а также порядка привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда;
  • в) получение на основании мотивированного письменного запроса информации и документов, являющихся объектами или относящихся к предмету документарной проверки;
  • г) фиксирование в установленном порядке выявленных фактов нарушения миграционного законодательства Российской Федерации.

По результатам проверки должностными лицами, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме. Должностные лица, проводящие проверки, несут установленную законодательством Российской Федерации

ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций по осуществлению государственного контроля. Решения и действия или бездействие должностных лиц, проводящих проверку, могут быть обжалованы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В 2014 году сотрудниками территориальных органов ФМС России проведено 759 330 мероприятий по выявлению фактов нарушений миграционного законодательства, сотрудниками территориальных органов составлено 744 733 административных протокола1.

В 2013 году зафиксирован двукратный рост количества направленных в органы внутренних дел материалов, по признакам состава преступления, предусмотренного статьей 322.1 УК РФ — 2 375, возбуждено 809 уголовных дел, привлечено к уголовной ответственности 160 лиц. Указанный рост обусловлен изменениями, внесенными в законодательство Российской Федерации по усилению ответственности за незаконную миграцию в 2012 году. Так, были введены поправки в Уголовный кодекс, устанавливающие ответственность за нахождение на территории России иностранцев, въезд которым запрещен. Кроме того, увеличены размер и сроки наказания за организацию незаконной миграции, предусмотренную статьей 322.1 Уголовного кодекса Российской Федерации. Указанное деяние отнесено к преступлениям средней тяжести, а при наличии квалифицирующих признаков — к тяжким.

В 2014 году количество направленных в органы внутренних дел материалов по указанной статье снизилось на 33,5% и составило 1580 материалов, возбуждено 692 уголовных дела, привлечено 99 лиц.

Территориальными органами ФМС России вынесено 3 201 решение о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства. Всего депортировано 2 546 человек[53] .

Для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации функционируют 39 специальных учреждений.

В соответствии с актуализированным Планом мероприятий поэтапного создания указанных специальных учреждений, утвержденным 13 июля 2013 года, соответствующими федеральными законами введено определение понятия «специальное учреждение», устанавливаются полномочия Правительства Российской Федерации по определению порядка охраны специальных учреждений ФМС России, а также порядка личного досмотра иностранных граждан, помещаемых в специальные учреждения ФМС России, и досмотра вещей, находящихся при них, уточняются сроки передачи полномочий по содержанию

иностранных граждан, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации или депортации.

Активно проводится работа по отработке информации об иностранных гражданах и лицах без гражданства, совершивших два и более административных правонарушения в течение последних трех лет и вынесению решений о неразрешении въезда в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, которые в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации не выехали из Российской Федерации до истечения тридцати суток со дня окончания срока временного пребывания.

Всего территориальными органами ФМС России в 2014 году направлено 644 918 представлений о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации.

В целях противодействия незаконной миграции ФМС России во взаимодействии с МВД России, ФСБ России, заинтересованными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями проводятся совместные комплексные оперативно-профилактические мероприятия и специальные операции («Нелегальный мигрант», «Нелегал», «Лес», «Маршрутка», «Регион-Магистраль», «Рынок», «Лизинг», «Жилой сектор»).

Так, в 2014 году, в период проведения, совместно с органами внутренних дел, оперативно — профилактических мероприятий «Нелегальный мигрант» выявлено 611 664 нарушения миграционного законодательства Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации созданы совместные рабочие группы, разработаны планы проведения оперативно-профилактических мероприятий, произведен расчет сил и средств, участвующих в проводимых мероприятиях, активизирован обмен информацией между территориальными органами ФМС России и органами внутренних дел. В целом, в ходе проведения ОПМ «Нелегальный мигрант» количество выявленных в 2014 году правонарушений по сравнению с аналогичным периодом 2013 года возросло более чем на 27%’.

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 19 марта 2013 г. № Пр-540 ФМС России совместно с МВД России, ФСБ России при участии Росфинмониторинга и во взаимодействии с компетентными органами государств-членов ОДКБ в мае — октябре 2014 года проводились оперативно-профилактические мероприятия и специальные операции, направленные на пресечение каналов незаконной миграции и торговли людьми «Нелегал-2014».

В период проведения указанных мероприятий выявлено около 200 тысяч человек нарушение миграционного законодательства, в том числе 140 тысяч человек нарушений правил въезда, выезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации и 55 тысяч нарушений порядка осуществления трудовой деятельности[54] .

В рамках Соглашения между Федеральной миграционной службой и Мини

стерством внутренних дел Республики Беларусь о взаимодействии компетентных органов приграничных регионов (Витебской, Могилевской и Гомельской областей) в области борьбы с незаконной миграцией проведено 2 150 проверочных мероприятий, из которых совместно с пограничными органами ФСБ России и органами внутренних дел — 1 504.

В ходе мероприятий выявлено и привлечено к административной ответственности — 2 568 иностранных граждан. Наложено административных штрафов на общую сумму более 6 884 тыс. руб., взыскано более 4 203 тыс. руб., в административном порядке выдворено за пределы Российской Федерации 273 иностранных гражданина.

По результатам совместных мероприятий возбуждено 252 уголовных дела по ст. 322 УК РФ в отношении 334 иностранных граждан (325 — Грузии, 2 — Камеруна, 1 — Анголы, 1 — Литвы, 1 — Судана, 1 — Боснии и Герцеговины, 1 — Сирии, 1 — Греции, 1 — Армении).

В местах стоянок, посадки и высадки пассажиров, на автостанциях, в том числе в приграничных районах Российской Федерации, организовываются проверки соблюдения законодательства Российской Федерации иностранными гражданами, юридическими и должностными лицами, предоставляющими населению услуги по перевозке пассажиров автобусами и маршрутными такси городского, межрайонного и межобластного сообщения с использованием иностранных работников под условным наименованием «Маршрутка». Так. в ходе проведения ОПМ в сентябре 2014 года проверено 100 тысяч объектов.

Выявлено 44 тысяч правонарушений, из которых в том числе:

  • • 4 900 фактов нарушения режима пребывания иностранным гражданином или лицом без гражданства на территории Российской Федерации;
  • • 2 043 факта нарушений правил привлечения и использования иностранных работников и незаконного осуществления иностранными работниками трудовой деятельности1.

С целью выявления и пресечения каналов незаконной миграции и их организаторов, а также нарушений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, в том числе при их следовании транспортными средствами междугородного сообщения, проводятся оперативно-профилактические мероприятия под условным наименованием «Регион-Магистраль.

В ходе проведения таких мероприятий совместно с сотрудниками территориальных органов внутренних дел и безопасности в 2014 году проверено 20 тысяч объектов. Выявлено около 10 тысяч нарушений миграционного законодательства Российской Федерации, наложено административных штрафов на общую сумму более 30 миллионов рублей, из которых взыскано более 20 миллионов рублей[54] .

Также совместно с территориальными органами МВД России, ФСБ России,

Рослесхоза проводятся оперативно-профилактические мероприятия в период активной заготовки леса. Для проведения таких проверочных мероприятий применяется воздушный транспорт, а также техника повышенной проходимости.

В ходе проведения в 2014 году мероприятий на предприятиях лесной отрасли (лесозаготовительные пункты, лесопилки, пункты перегрузки древесины) выявлено более 25 тысяч административных правонарушений в сфере миграционного законодательства. В отношении правонарушителей наложено штрафов на общую сумму 60 миллионов рублей из них взыскано 40 миллионов рублей, за пределы Российской Федерации в административном порядке выдворены 776 иностранных граждан. Кроме того, по материалам территориальных органов ФМС России возбуждено 362 уголовных дела по различным составам преступлений (ст. ст. 322.1, 327, 260 «Незаконная рубка лесных насаждений» УК РФ).

В приграничных районах Забайкальского, Приморского и Хабаровского краев, Амурской и Еврейской автономных областей проводятся в совместные мероприятия «Восток-2014». При проведении в 2014 году в приграничных субъектах Российской Федерации Дальневосточного и Сибирского федеральных округов оперативно-профилактических мероприятий выявлено 1,5 тысячи нарушения миграционного законодательства Российской Федерации, наложено административных штрафов на общую сумму более 15 миллионов рублей, выдворено в административном порядке за пределы Российской Федерации 534 иностранных гражданина[56].

Территориальными органами ФМС России также проводятся целевые оперативно-профилактическое мероприятии с привлечением заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выявлению и пресечению нарушений миграционного законодательства Российской Федерации в деятельности розничных рынков и иных крупных торговых объектов. Так, в ноябре-декабре 2014 года проведено 80 тысяч проверочных мероприятий, проверено 20 тысяч работодателей, использующих труд иностранных работников, 42 тысячи иностранных работников, привлекаемых в сфере рыночной торговли, выявлено 70 тысяч нарушений миграционного законодательства Российской Федерации, выдворено в административном порядке за пределы Российской Федерации 6 тысяч иностранных граждан, депортировано — около 200.

Проводится активная работа по противодействию незаконной миграции в формате Организации Договора о коллективной безопасности по вопросам борьбы с незаконной миграцией (далее — ОДКБ). 14 февраля в г. Минске и 20 сентября 2013 года в г. Астане состоялись заседания Координационного совета руководителей компетентных органов государств-членов ОДКБ по вопросам борьбы с незаконной миграцией. Участники заседаний подвели итоги проведения в формате ОДКБ ОПМ «Нелегал-2013», оценили

практику взаимодействия с международными организациями, обсудили ход реализации, утвержденных КСБНМ 13 июня 2012 года «Основных направлений сотрудничества миграционных органов государств-членов ОДКБ в сфере взаимодействия с национальными объединениями (диаспорами) по оказанию содействия социокультурной адаптации мигрантов к условиям стран приема», рассмотрели прогнозные варианты развития проблемы вынужденной миграции граждан и беженцев в связи с выводом в 2014 году из Афганистана Международных сил содействия безопасности.

В рамках подготовки и проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года Федеральной миграционной службой осуществлен комплекс мер, направленных на стабилизацию миграционной обстановки, контроль за пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства, профилактику правонарушений со стороны мигрантов и работодателей, использующих их труд.

В заключение следует подчеркнуть, что межведомственное взаимодействие ФМС России с другими федеральными органами государственной власти осуществляемое в соответствии с Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года1 будет способствовать разрешению проблем, препятствующих эффективному регулированию миграционных процессов в России и снижению различных рисков, связанных с притоком мигрантов, без которых обеспечение устойчивой демографической ситуации и стабильного развития экономики пока в нашей стране невозможно.

§ 2. Повышение эффективности миграционного учета в системе национальных приоритетов

Осуществление миграционного учета необходимо рассматривать через проблему функционального анализа деятельности ФМС России. Это позволяет «заглянуть внутрь» механизма миграционного учета, получив при этом ответы по меньшей мере на следующие вопросы: каким образом и при помощи каких средств осуществляется процесс постановки и снятия с учета трудящихся-мигрантов; каков уровень административно-правовой защиты и соблюдения конституционных прав мигрантов при реализации данного механизма; чем обусловлено социально-преобразующее, превентивное, коррелирующее, сдерживающее, принуждающее проявление государственной политики в данной сфере. Тем самым становится возможным осмыслить суть механизма[57] осуществления миграционного учета.

По мнению Т.П. Леонидовой, категория «механизм» заключается в том, что при ее помощи можно показать и объяснить любое направление деятель-

ности государства как динамичную, активную, фактически осуществляемую государством деятельность. Категория «механизм» позволяет проникнуть внутрь явления, посмотреть на организацию, а главное — на действие его структурных элементов, «узлов и деталей». Другими словами, механизм реализации миграционного учета сообщает им подвижность и социально-пре-образующий характер, «воодушевляет» статичную по своей сути категорию «направление деятельности», поскольку знание направления отнюдь не означает движения по нему1.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[58] , институт учета пространственных перемещений мигрантов выступает в качестве основного средства, при помощи которого обеспечивается реализация ими своих прав и свобод, а также исполнение ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

Соответственно и административно-правовой механизм реализации учета территориальных перемещений мигрантов направлен на создание оптимальных условий для эффективного использования ими (мигрантами) своих прав и надлежащего использования обязанностей. В первую очередь данный институт выбран в качестве основного средства, при помощи которого обеспечивается реализация права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Поэтому мы ведем речь об административно-правовом механизме осуществления миграционного учета. Это означает, что такой механизм должен не только отвечать требованиям эффективного государства, но и быть устроен таким образом, чтобы действия и решения ФМС России и ее должностных лиц в полной мере соответствовали положениям главы второй Конституции РФ, действующим международным стандартам в этой области.

Когда мы рассматриваем миграционный учет как миграционную деятельность современного государства — то это объективно необходимая составляющая во всем механизме его функционирования. Эта проблема в одинаковой мере касается абсолютного большинства государств, причем вне зависимости от уровня социально-экономического развития, иных факторов привлекательности. Различие заключается не в отсутствии миграции, а в ее видах. Однако для любой страны выстраивание миграционной политики, адекватной характеру происходящих в ней миграционных процессов, входит в число предписанных государству функций, от осуществления которых оно не в силах отказаться.

Миграционная деятельность — это главное социально значимое направление деятельности государства на конкретном историческом этапе, а не любая его деятельность, поскольку она чрезвычайно многообразна и разнопланова. К существенным признакам относятся:

  • • устойчиво сложившаяся предметная деятельность ФМС России в важнейших сферах общественной жизни;
  • • непосредственная связь между сущностной характеристикой ФМС России и ее социальным назначением, которая (связь) реализуется в деятельности государства;
  • • направленность деятельности, в том числе ФМС России, на выполнение крупных задач и достижение целей, встающих на каждом историческом этапе развития общества;
  • • определенные формы реализации функций ФМС России (чаще всего правовые), связанные с применением особых, в том числе властно-принудительных, методов1.

С этим связано выделение в качестве самостоятельного направления деятельности государства миграционной функции государства, которая в целом подразумевает управление миграционными процессами в интересах государства и общества.

По справедливому замечанию большинства ученых, каждая функция государства имеет свой объект (предмет), объектную направленность, ибо беспредметных функций не существует[59] .

Система миграционных отношений является очень сложной и противоречивой, именно в ней категория «эффективное государство» приобретает реальное, практическое значение. Миграционная сфера — универсальное мерило, позволяющее дать довольно точную оценку социальной, демографической и экономической работе государства. Миграционные процессы оказывают значительное влияние на глобальную политическую и социально-экономическую ситуацию, особенно в тех странах, которые испытывают давление иммиграционных потоков, где миграционная сфера является одной из составляющих национальной безопасности государства.

Управление в сфере миграции как элемент регулирования социальных процессов детерминировано эволюционно возрастающими потребностями общества в сфере экономики, демографии, геополитики, семейной политики, культуры и науки. С правовой точки зрения это обусловлено идеологией правового государства, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, что подразумевает соответствующую автономность личности в вопросах личного благополучия и жизнедеятельности.

Будучи составляющей функции государства, миграционный учет осуществляется всей совокупностью государственных органов: Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами исполнительной власти, судебными органами.

Президент Российской Федерации, являясь главой государства и гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, определяет основные направления внутренней и внешней политики, включая миграционной, и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Примером такой деятельности Президента России может служить не только определение главой государства структуры федеральных органов исполнительной власти1, но и утверждение 13 июня 2012 года Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года[60] .

Федеральное Собрание Российской Федерации как представительный и законодательный орган участвует в реализации государственной миграционной политики посредством принятия федеральных законов, направленных на регулирование различных миграционных отношений, включая те из них, которые возникают в сфере миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства. В связи с этим подчеркнем, что основой правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере является принятый 30 июня 2006 года Государственной Думой и одобренный 7 июля 2006 года Советом Федерации Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации обеспечивает проведение государственной политики в различных областях деятельности общества и государства, а также осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан. В связи с этим на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации обладает полномочием по изданию постановлений и распоряжений, которые обязательны к исполнению в Российской Федерации, и обеспечению их исполнения. Стоит заметить, что отдельное место в системе подзаконных актов Правительства Российской Федерации, занимают акты, издаваемые по вопросам правового регулирования миграционных отношений, включая миграционный учет.

Особая роль в реализации функции миграционного учета принадлежит судебной власти. Это, прежде всего, деятельность федерального органа конституционного контроля — Конституционного Суда Российской Федерации,

который в процессе осуществления конституционного правосудия подвергает оценке законодательные акты в сфере миграционного учета на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, правам и свободам человека и гражданина, а при разрешении конституционных дел формулирует положения, имеющие общее (нормативное) значение для всех без исключения участников миграционного процесса.

Несомненно, важная роль в механизме осуществления функции миграционного учета принадлежит органам прокуратуры. Прокурорский надзор — важнейший механизм обеспечения законности в данной сфере. Анализ практики показывает, что прокурорской проверкой выявляются нарушения правил осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

В структуре федеральных органов исполнительной власти специализированным органом осуществления миграционного учета является ФМС России и ее территориальные подразделения.

В рассматриваемой сфере к основным задачам ФМС России включают: изучение, анализ и прогнозирование процессов вынужденной миграции, подготовку организационно-методических материалов по основным направлениям регулирования миграционных отношений в кризисных ситуациях в субъектах Российской Федерации; сбор информации в субъектах Российской Федерации и оценку негативных последствий вынужденной миграции на территории Российской Федерации, выработку управленческих решений и осуществление контроля за их исполнением. По поручению Правительства Российской Федерации ФМС России ведет учет граждан, пострадавших в кризисных ситуациях и имеющих право на получение компенсаций, формирует банк данных о компенсационных выплатах и готовит предложения по совершенствованию мероприятий социальной поддержки населения в условиях вынужденной миграции, а также в условиях кризисных ситуаций1

Самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата ФМС России, на которое возлагается задача по участию в выработке и реализации государственной политики в сфере миграции в части осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, является Департамент по организации работы с иностранными гражданами Федеральной миграционной службы[61] (далее — Департамент).

В частности, Департамент осуществляет функцию по исполнению в пределах компетенции международных договоров, нормативных правовых актов Российской Федерации о миграционном учете иностранных граждан в Российской Федерации и контролю за исполнением территориальными органами, а также иными входящими в систему ФМС России организациями и подраз

делениями нормативных правовых актов Российской Федерации, в части осуществления регистрации иностранных граждан по месту жительства и учета иностранных граждан по месту пребывания.

Основополагающим нормативным правовым актом в сфере правового регулирования миграционного учета, как мы уже говорили, является Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 22.12.2014)1. Его действие самым непосредственным образом определяет эффективность осуществления миграционного учета, поэтому изучение его положений имеет важное не только научное, но и практическое значение.

Для постановки на миграционный учет мигранта нужны предусмотренные законодательством данные о принимающем (лице, организации). Однако следует подчеркнуть, что в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2014 г. № 491 «О внесении изменений в Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[62] иностранный гражданин подлежит снятию с миграционного учета на основании решения территориального органа Федеральной миграционной службы в случае установления факта фиктивной регистрации по месту жительства иностранного гражданина в жилом помещении, правом пользования которым он обладает и по адресу которого он зарегистрирован.

Анализ практики применения Закона свидетельствует о его несомненной пользе. Статистические данные, представленные ФМС России, говорят о том, что все большее число иностранцев выбирает жизнь и работу в России на законных основаниях.

Лидером среди регионов Российской Федерации по количеству въехавших иностранных граждан является Московская область — около 3,4 млн. человек. Количество въехавших на территорию Российской Федерации через Московскую область определяет лидерство Центрального федерального округа, который вместе с Северо-Западным федеральным округом составляет 51,7%.Около 72,8% иностранных граждан, въехавших в 2013 году на территорию Российской Федерации, составляют граждане стран-участниц СНГ (далее — СНГ).В первую десятку лидеров по количеству въехавших помимо государств СНГ вошли такие страны как Китай (3,8% от общего количества въехавших) и Германия (2,8%).Доля иностранных граждан, въехавших на территорию Российской Федерации из государств-членов Европейского союза (ЕС) составляет 12,3% т общего числа въехавших. Суммарное количество въехавших представителей стран-участниц СНГ, ЕС и Китая достигает свыше 88,9% от всех въехавших иностранных граждан на

территорию Российской Федерации в 2013 году. Таким образом, влияние на миграционную составляющую Российской Федерации оказывают только представители стран-участниц СНГ.

Наибольшую долю иностранных граждан, прибывших на территорию Российской Федерации в течение 2014 года, составляют лица, въехавшие в частных целях — 50,5%. В качестве туристов въехало 8,7% иностранных граждан, в целях осуществления трудовой деятельности — 12,4%.

По состоянию на 1 января 2015 года на территории Российской Федерации находилось 10 969 093 иностранных граждан и лиц без гражданства.

За указанный период на миграционный учет поставлено свыше 14 млн. иностранных граждан[63], при этом свыше 2 млн. — через уведомления, полученные из территориальных органов Федеральной почтовой службы. Снято с миграционного учета 5 млн. иностранных граждан.

Несмотря на тот факт, что существенное количество иностранных граждан въезжает на территорию Российской Федерации через Московскую область, на миграционный учет в дальнейшем они встают в других регионах.

По этому показателю лидером является г. Москва (19,3% от общего числа поставленных на миграционный учет мигрантов), далее следует г. Санкт-Петербург и Ленинградская область (16,3%), Московская область (9,2%). Мигранты из СНГ составляют 73,9% от общего количества поставленных на миграционный учет иностранные граждан, ЕС — 10,6%.

Общие показатели въезда на территорию Российской Федерации за 12 месяцев 2014 года

Рис. 1. Общие показатели въезда на территорию Российской Федерации за 12 месяцев 2014 года

Узбекистан

Украина Таджикистан Азербайджан Казахстан Молдова Киргизия

Армения

Беларусь

Германия Другие страны

  • 19,9%
  • 21,8%
  • 9,8%
  • 5,7%
  • 5,5%
  • 5,1%
  • 5,0%
  • 4,1%
  • 3,7%
  • 3,3%
  • 21,0%
Количество находящихся в Российской Федерации иностранных граждан (по странам гражданства и по целям) по состоянию на 1 января 2015 года

Рис. 2. Количество находящихся в Российской Федерации иностранных граждан (по странам гражданства и по целям) по состоянию на 1 января 2015 года

Узбекистан

Украина Таджикистан Азербайджан Казахстан Молдова Киргизия Армения Беларусь Германия Другие страны

  • 22,5%
  • 17,5%
  • 11,7%
  • 5,7%
  • 5,5%
  • 5,1%
  • 5,0%
  • 4,1%
  • 2,2%
  • 3,3%
  • 21,0%

Рис. 3. Миграционный учет иностранных граждан по странам и регионам Российской Федерации за 12 месяцев 2014 года

Осмысление приведенных данных указывает на то обстоятельство, что Федеральный закон от 18 июля 2006 г. действует не только dejure, но и defacto. Вместе с тем, как показывает анализ, существует ряд проблем, «сдерживающих» его эффективное применение, максимально полное достижение поставленных в нем целей и задач, в частности; проблема согласования Закона с уже действующими законодательными актами; проблема «внутренней» согласованности положений анализируемого Закона; наличия бланкетных норм и большого массива подзаконных нормативных актов; юридической неопределенности; а так же недостаточной точности формулировок Закона, касающихся действий невластных субъектов иммиграционных отношений в связи с представлением в территориальный орган Федеральной миграционной службы документов для производства учета по месту пребывания и проблема с определением понятий места жительства и места пребывания.

Как отмечалось выше автором, были выработаны подходы к пониманию «места жительства» и предложения нашли отражение в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», под которым понимается жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства находится и (или) по адресу которых иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания в порядке, установленном настоящим Федеральным законом1.

Следует отметить, что правовой основой осуществления деятельности по выдаче разрешений на временное проживание и видов на жительство является Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[64] (далее — Закон).

Названный Закон не только определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, но и регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности.

Вначале следует заметить, что действующим российским законодательством устанавливаются 3 режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в России: временное пребывание, временное проживание и постоянное проживание.

Согласно ст. 1 Закона временно пребывающим в Российской Федерации иностранным гражданином признается лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и

получившее миграционную карту, но не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание.

Законодательством устанавливается, что срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы. При этом срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяносто суток суммарно в течение каждого периода в сто восемьдесят суток, за исключением случаев, установленных законодательством, а также в случае, если такой срок не продлен в определенном порядке[65].

Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении срока действия его визы или иного срока временного пребывания, за исключением случаев, когда на день истечения указанных сроков ему продлены срок действия визы или срок временного пребывания, либо ему выданы новая виза, или разрешение на временное проживание, или вид на жительство, либо у него приняты заявлениеииные документы, необходимые для получения им разрешения на временное проживание в порядке, либо ФМС России или его территориальными органами принято ходатайство работодателя или заказчика работ (услуг) о привлечении иностранного гражданина к трудовой деятельности в качестве высококвалифицированного специалиста или заявление работодателя или заказчика работ (услуг) о продлении срока действия разрешения на работу, либо ходатайство образовательной организации, в которой иностранный гражданин обучается по основной профессиональной образовательной программе, имеющей государственную аккредитацию, о продлении срока временного пребывания в Российской Федерации такого иностранного гражданина.

Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации может быть соответственно продлен либо сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию. Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращается в случае принятия в отношении его в установленном порядке решения о нераз-решении въезда в Российскую Федерацию, а также в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством.

Решение о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации принимается МИД России или ФМС России или его территориальными органами.

Срок временного пребывания иностранного гражданина также продлевается при выдаче иностранному гражданину разрешения на работу или патента либо при продлении срока действия разрешения на работу или патента.

Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного граж-

данина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, заключившего трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг) и получившего разрешение на работу, продлевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на один год, исчисляемый со дня въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию.

Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в целях обучения и поступившего в образовательную организацию для получения образования по основной профессиональной образовательной программе, имеющей государственную аккредитацию, продлевается до окончания срока обучения данного иностранного гражданина в указанной образовательной организации.

В целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства Правительство Российской Федерации вправе увеличить до ста восьмидесяти суток или сократить установленный Законом срок временного пребывания иностранного гражданина как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации — в отношении отдельных категорий временно пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан.

При принятии решения о сокращении срока, установленного Законом, Правительство Российской Федерации также устанавливает срок, в течение которого иностранные граждане, временно пребывающие в Российской Федерации на момент принятия Правительством Российской Федерации указанного решения, обязаны выехать из Российской Федерации.

Следующим режимом пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в России является временное проживание. Согласно ст. 1 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[66] временно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином является лицо, получившее разрешение на временное проживание, которое законодатель в той же статье определяет как подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо ввиде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность. Разрешение на временное проживание не может быть выдано в форме электронного документа.

В 2014 году оформлено 296 767 разрешений на временное проживание в

Российской Федерации. По количеству оформленных разрешений на временное проживание на первом месте находятся граждане Узбекистана — 12,5% от общего количества иностранных граждан с оформленным разрешением на временное проживание. Далее следуют граждане Украины — 38,3% и Армении — 13,7%’.

Территориальный орган ФМС России при рассмотрении заявления иностранного гражданина о выдаче разрешения на временное проживание направляет запросы в федеральную службу безопасности, службу судебных приставов, органы социального обеспечения, органы здравоохранения, органы внутренних дел и другие заинтересованные органы, которые в двухмесячный срок со дня поступления запроса представляют информацию о наличии либо об отсутствии обстоятельств, препятствующих выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание. Направление запросов и получение информации при наличии технической возможности осуществляются с использованием средств обеспечения межведомственного электронного взаимодействия.

Разрешение на временное проживание содержит следующие сведения: фамилию, имя (написанные буквами русского и латинского алфавитов), дату и место рождения, пол, гражданство иностранного гражданина, номер и дату принятия решения о выдаче разрешения, срок действия разрешения, наименование органа исполнительной власти, выдавшего разрешение, и оформляется в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина и признаваемом Российской Федерацией в этом качестве, либо ввиде документа по формам, утверждаемым ФМС России.

Иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы разрешение на временное проживание также выдается с учетом квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации.

Для получения разрешения на временное проживание иностранный гражданин, прибывший в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, подает в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции:

  • • заявление о выдаче разрешения на временное проживание;
  • • документ, удостоверяющий личность данного иностранного гражданина и признаваемый Российской Федерацией в этом качестве;
  • • миграционную карту с отметкой органа пограничного контроля о въезде данного иностранного гражданина в Российскую Федерацию или с отметкой территориального органа ФМС России о выдаче данному иностранному гражданину указанной миграционной карты. В случае непредставления миграционной карты территориальный орган ФМС России проверяет на основании имеющихся в таком органе сведений данные об иностранном гражданине, содержащиеся в миграционной карте;
  • • квитанцию об уплате государственной пошлины за выдачу разрешения на временное проживание. Указанную квитанцию данный иностранный гражданин вправе представить в ФМС России или его территориальный орган по собственной инициативе. В случае непредставления указанной квитанции ФМС России или его территориальный орган проверяет факт уплаты государственной пошлины за выдачу данному иностранному гражданину разрешения на временное проживание с использованием информации об уплате государственной пошлины, содержащейся в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах.

Заявление о выдаче разрешения на временное проживание может быть подано в форме электронного документа с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая единый портал государственных и муниципальных услуг.

Отметка о принятии от иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, заявления о выдаче ему разрешения на временное проживание проставляется в его миграционной карте. В случае представления заявления в форме электронного документа уведомление, подтверждающее принятие указанного заявления, направляется заявителю также в форме электронного документа.

Иностранный гражданин, прибывший в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, представляет в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, принявший его заявление о выдаче ему разрешения на временное проживание:

  • • документы, подтверждающие отсутствие у него заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также сертификат об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), на бумажном носителе либо в форме электронных документов в случае подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание в электронной форме — в течение тридцати суток со дня подачи им заявления о выдаче ему разрешения на временное проживание;
  • • свидетельство (уведомление) о постановке данного иностранного гражданина на учет в налоговом органе — по усмотрению иностранного гражданина в течение одного года со дня его въезда в Российскую Федерацию.

Территориальный орган ФМС России при получении заявления иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, о выдаче ему разрешения на временное проживание направляет запросы в орган безопасности, орган здравоохранения, которые обязаны в течение одного месяца со дня получения соответствующего запроса предоставить указанному территориальному органу информацию о наличии либо об отсутствии обстоятельств, препятствующих выдаче данному иностранному гражданину разрешения на временное проживание либо являющихся основанием для аннулирования ранее выданного ему разрешения на временное проживание.

Основания отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание обстоятельно изложены в ст. 7 Закона1.

Следующим режимом пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является постоянное проживание. В соответствии со ст. 1 Закона постоянно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином считается лицо, получившее вид на жительство. Согласно положений этой же статьи вид на жительство представляет собой документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность. Вид на жительство не может быть выдан в форме электронного документа[67] .

Законодательством устанавливается, что в течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство. При этом заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным гражданином в территориальный ФМС России не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание. Заявление о выдаче вида на жительство может быть подано в форме электронного документа с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая единый портал государственных и муниципальных услуг.

В 2014 году оформлено 139 035 вида на жительство (первично).Наибольшее количество видов на жительство выданогражданам Украины (16,6% от общего количества оформленных вида на жительство), Армении (15,3%) и Узбекистана (12,8%).

До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание.

Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению ино

странного гражданина, поданному в территориальный орган ФМС России не позднее чем за два месяца до истечения срока действия имеющегося у него вида на жительство, может быть продлен на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено.

Вид на жительство содержит следующие сведения: фамилию, имя (написанные буквами русского и латинского алфавитов), дату и место рождения, пол, гражданство иностранного гражданина, номер и дату принятия решения о выдаче вида на жительство, срок действия вида на жительство, наименование органа исполнительной власти, выдавшего вид на жительство, и оформляется в виде документа по форме, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции.

Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан ежегодно уведомлять о подтверждении своего проживания в Российской Федерации территориальный орган ФМС России по месту получения данным иностранным гражданином вида на жительство. Подача данным иностранным гражданином уведомления осуществляется им лично или в установленном порядке почтовым отправлением при предъявлении документа, удостоверяющего личность данного иностранного гражданина и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве, а также его вида на жительство либо путем направления уведомления в форме электронного документа с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая единый портал государственных и муниципальных услуг.

Следует отметить, что по состоянию на 01.01.2015 года количество временно проживающих иностранных граждан на территории Российской Федерации составляет 517,5 тысяч человек1.

В заключение отметим, что в соответствии с Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2015 года[68] (далее — Концепция) разрешение на временное проживание и вид на жительство рассматриваются в качестве необходимого инструментария, применяемого при создании условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов, а также отдельных категорий иностранных граждан. В связи с этим считаем, что принимаемые в настоящее время шаги по оптимизации существующей системы правового регулирования режимов пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации посредством совершенствования действующего законодательства, в целом, отвечают требованиям Концепции и соответствуют динамике развития миграционных процессов в стране.

§ 3. Направления совершенствования административно-правового регулирования трудовой миграции по противодействию угрозам национальной безопасности

Трудовая миграция является важнейшим компонентом глобального развития, в то же время представляет серьезный вызов национальной безопасности. По данным ООН, за последние 50 лет число людей, живущих за пределами своей родной страны, увеличилось почти вдвое и в 2014 г. составило свыше 190 млн. человек. Трудовые мигранты сконцентрированы в относительно небольшом числе стран. В пятерку стран с самым высоким числом трудящихся-мигрантов еще в 2006 г. вошла и Россия1.

Кроме того, все более значительные массы трудящихся-мигрантов оказываются в уязвимом правовом положении в силу того, что рынок труда не поддерживается синхронизированными межгосударственными мерами в области миграционного управления. Это приводит к ситуации, когда страны имеют потребность в иностранной рабочей силе, а легитимные возможности реализации этих потребностей сужаются. Неэффективность правового регулирования трудовой миграции выражается также в росте нелегальных и криминальных перемещений и занятости трудящихся-мигрантов в сфере теневой экономики, которые приобретают массовый характер. Государства, в свою очередь, отвечают ужесточением мер борьбы против нелегальной миграции[69] . Это противоречие приводит к массовым нарушениям правопорядка и нарушению фундаментальных прав трудящихся-мигрантов. Все это дает основание для теоретической разработки и практической оценки ее влияния на социально-политические и экономические процессы в разных регионах. Для того чтобы оценить их, обратимся к некоторым работам, характеризующим сущность миграции, в том числе трудовую.

Ряд ученых характеризуют трудовую миграцию как своеобразное подвижное население, его преимущество внутри страны с последующими отраслевым, территориальным, профессиональным и социальным перераспределением.

В других работах трудовая миграция определяется как совокупность механических, профессиональных перемещений и возникающих в этой связи изменений пространственного положения индивидов относительно территориально закрепленных структур населения.

В некоторых исследованиях миграция, в том числе и трудовая, определяется как массовый в количественном и сложный в структурном отношении социально-демографический процесс.

Многие ученые трудовую миграцию характеризуют как фактически любое перемещение в пространстве1. Авторы этих работ, характеризуя перемещение как трудовую миграцию, освобождаются от конкретно-исторических, социально-экономических трактовок миграции.

По мнению И.С. Масловой, трудовая миграция населения является объективным процессом перемещения кадров, который неразрывно связан с развитием производительных сил и производственных отношений[70] . Она играет особую роль в социально- экономической жизни общества и выступает таким процессом, который, с одной стороны, весьма чувствителен к изменениям в жизни общества, а с другой — является важным фактом, оказывающим значительное влияние на формирование динамических и структурных параметров данных изменений. Вместе с тем, как отмечает В.И. Переведенцев, трудовая миграция населения представляет собой «одно из условий нормального функционирования общества, с помощью которого может быть достигнуто оптимальное размещение трудовых ресурсов на территории страны, которое способствует выравниванию уровней экономического развития регионов, преодолению социально-экономических и культурно-бытовых различий между городами, селом»; следует принимать во внимание и то обстоятельство, что «мигранты, стремящиеся к знаниям, едут ближе к культурным центрам, а желающие повысить свое материальное благосостояние, едут в районы, где больше ценится рабочая сила и есть возможность подзаработать». Трудовая миграция населения выступает как явление социально-экономической жизни. Однако «чем проще и однозначнее определяется то или иное явление, тем сложнее и многообразнее бывают его связи с окружающим миром и, следовательно, труднее исследование».

При анализе трудовой миграции населения не всегда выделяют ее как некоторый процесс территориального перемещения людей и как тот или иной результат осуществления последнего. В связи с этим ряд исследователей, справедливо указывая на данное обстоятельство, отмечают, что миграцией населения часто называют сам процесс миграции, то, что лучше все-таки называть «территориальным распределением населения»: явление здесь подменяется одной его стороной, а миграция как процесс перемещения — итогами процесса. Это ведет к смешению понятий и серьезным ошибкам.

Рассмотрение различных точек зрения на определение терминов «миграция населения» и «трудовая миграция» позволяет сделать следующие выводы: во-первых, столь разнообразные варианты определений трудовой миграции вполне объяснимы ее многофакторностью, тем, что ее толкование определяется конкретными проявлениями и это отражается на научных подходах; во-вторых, большинство исследований трудовой миграции основными сущностными при-

знаками выбирают следующие: пересечение мигрантами границы государства; срок пребывания на его территории; наличие или отсутствие причин или целей переселения1.

Перемещение людей из одного места в другое, образующее трудовую миграцию, относится к различным категориям населения. Например, устройство на постоянное место работы в какой-либо местности определенного числа людей, проживающих временно на данной территории, приведет лишь к изменению численности как постоянного, так и трудового населения, в то время как численность наличного населения не изменяется. Поэтому нередко в местах притока трудящихся-мигрантов образуется значительное число лиц, временно проживающих на данной территории, а в местах их выхода — временно отсутствующих[71] .

Одним из основных признаков трудовой миграции является пересечение государственной границы. На этой основе выделяют, прежде всего, внешнюю миграцию (эмиграцию и иммиграцию) и внутреннюю. Внешняя трудовая миграция всегда связана с пересечением государственной границы; она получила название международной трудовой миграции, и ее подразделяют на межконтинентальную и внутриконтинентальную.

По временным параметрам трудовую миграцию подразделяют на постоянную (безвозвратную) и временную (возвратную). К возвратной относят также сезонную и маятниковую. Безвозвратной считается такая трудовая миграция, при которой человек навсегда меняет постоянное место жительства. При временной трудовой миграции человек переселяется на какой-либо достаточно длительный, но ограниченный период, причем он нередко бывает заранее определен. Примером временной трудовой миграции может служить переселение на несколько лет для работы по контракту, соглашению. Как правило, этот вид трудовой миграции обусловлен необходимостью обеспечения рабочей силой той или иной отрасли на период сезонного увеличения работ. Сезонной трудовой миграцией называются ежегодные перемещения в определенные месяцы. Маятниковые миграции — это регулярные поездки на работу или за пределы своего населенного пункта с постоянным возвращением домой. Маятниковые миграции обычно совершаются, когда место работы в другом населенном пункте, но до него достаточно близко, что позволяет совершать каждодневные (или почти каждодневные) перемещения.

По способу реализации трудовая миграция населения делится на организованную (осуществляемую при участии государственных или общественных органов) и неорганизованную, индивидуальную и коллективную, которая производится силами и на средства самих мигрантов. В демографической литературе трудовая миграция также разграничивается по причинам переселения. К миграциям по социально-экономическим причинам относят переселения в поисках работы, лучших заработков, свободных сельскохозяйственных земель.

По причинам, побудившим людей к перемещению, трудовую миграцию иногда подразделяют на добровольную и вынужденную. К добровольной трудовой миграции относят перемещения людей, добровольно покидающих государство своего постоянного проживания и переезжающих на новое место жительства на территории другого государства. Вынужденной трудовой миграцией считается перемещение людей в целях поиска убежища и работы.

В современном мире важным фактором социально-экономического развития все большего числа стран становится трудовая миграция населения, способствующая формированию гибкого рынка труда, приобщению развивающихся стран к достижениям мирного научно-технического и общественного процесса, более рациональному использованию трудовых ресурсов, взаимодействию и взаимообогащению мирных цивилизаций.

В настоящее время в разных странах утвердились различные подходы к определению понятия трудовой миграции, в основе которых лежат расхождения в интерпретации продолжительности пребывания и цели приезда. В связи с этим возникли разные способы регистрации трудовых мигрантов и несопоставимость данных национальных статистических организаций, что существенно осложняет исследование процессов трудовой миграции, ее причин и факторов формирования, механизма реализации и последствий осуществления.

Проблемы формирования и внедрения в практику общего подхода к понятию трудовой миграции активно разрабатывались на протяжении нескольких десятилетий в рамках различных учреждений Организации Объединенных Наций. Между тем еще в 1932 г. в решении Международной конференции по миграционной статистике указывалось, что «каждый акт отъезда из одной страны в другую на определенное время, за исключением туристических поездок, должен быть включен в понятие трудовой миграции»[72]. Для разграничения постоянной и временной миграции на этой конференции было предложено, что «при отъезде на срок один год и более трудовая миграция должна рассматриваться как постоянная», а «при отъезде на срок менее одного года трудовая миграция должна считаться временной», при этом приграничная миграция не учитывается. Вместе с тем критерий продолжительности пребывания является весьма ограниченным и не позволяет удовлетворительно определить некоторые категории мигрантов, например, сезонные мигранты — работники могут находиться в стране назначения более короткий срок, чем туристы или командировочные.

В связи с этим в рекомендациях, разработанных комиссией ООН в 1953 г., указывалось на важность учета цели пребывания для различия «временных мигрантов», к числу которых были отнесены лица, не являющиеся постоянными жителями, которые намереваются выполнить определенную работу в течение одного года или менее и работа которых оплачивается в стране их пребывания.

Вместе с тем обращалось внимание на то, что «различия между странами по протяженности и географической природе границ, масштабам миграции, на-

циональному законодательству, относящемуся к контролю над миграцией, и другие факторы не позволяют сформулировать набор даже минимальных стандартов, которые все страны могли бы полностью и немедленно применить. В целях формирования более унифицированного подхода к классификации трудящихся-мигрантов в докладе ООН 1976 г. указывалось на то, что «важным осложняющим фактором в разработке удовлетворительных определений трудящихся-мигрантов является тесная взаимосвязь между этим термином и понятием постоянного жительства в стране». Однако относительно постоянного жительства «нет единого мнения среди стран даже в отношении минимального периода присутствия в стране, необходимого для констатации факта постоянного проживания». В связи с этим определение трудящегося-мигранта, основанное на категориях постоянного и непостоянного жителя, оказалось затруднительным, и выработанные рекомендации не нашли широкого применения»1.

Международная организация труда (МОТ) разработала классификацию видов субъектов международной трудовой миграции, выделив пять их основных типов[73] . К первому типу относятся переселенцы. К ним относятся люди, переезжающие на постоянное место жительство в другую страну. Данная группа мигрантов ориентирована на переезд в страны с развитой промышленностью. Почти во всех странах миграционное законодательство базируется на воссоединении с семьей, так как первичная миграция существенно затруднена национальным законодательством.

Второй тип — это мигранты, работающие по контракту, в котором оговорен срок пребывания на территории принимающего государства. В основном это малоквалифицированные или неквалифицированные рабочие, занятые на сезонных работах. Присутствие иностранных рабочих может быть как позитивным, так и негативным фактором для страны-реципиента, так как циклы мигрантов-трудящихся и иммигрантов могут не совпадать с циклами экономического роста этих стран. В подавляющем большинстве иностранные рабочие занимают места, не представляющие интереса для местного населения. Работающие по контракту мигранты знают о разнице в заработной плате за одну и ту же работу в пользу местного населения, о существенных различиях: в правилах приема на работу и в очередности увольнения, в процедуре признания квалификации. Несмотря на эти и ряд других дискриминационных моментов, в большинстве стран ряды экономически активной части работающего населения по-прежнему пополняются иммигрантами. Для других стран трудовая миграция собственного населения — это один из важнейших источников дохода.

В свою очередь, мигранты могут подразделяться на:

• сезонных рабочих — это люди, работающие в государстве, не являющемся их собственным государством, в течение некоторой части года, потому что работа, которую они выполняют, зависит от сезонных условий;

  • • трудящихся-мигрантов, связанных с реализацией проекта, — это трудящиеся-мигранты, допущенные в государство трудоустройства на определенный период для работы исключительно по определенному проекту;
  • • трудящихся-мигрантов, работающих по контракту, который устанавливает ограничения по сроку занятости и по типу работы, выполняемой мигрантом;
  • • временных трудящихся-мигрантов — это люди, допущенные в страну, не являющуюся их собственной страной, для выполнения в течение ограниченного срока определенной профессиональной деятельности. Они могут менять работодателей и возобновлять разрешение на работу без необходимости выезда из страны трудоустройства;
  • • обосновавшихся трудящихся-мигрантов — это трудящиеся- мигранты, которым после пребывания в стране трудоустройства в течение нескольких лет предоставляется разрешение на проживание (вид на жительство) в этой стране с неопределенным сроком и разрешение на работу без особых ограничений. Обосновавшимся трудящимся-ми-грантам не требуется выезжать из страны трудоустройства, когда у них нет работы, и им обычно предоставляется право воссоединения с членами семьи при выполнении некоторых условий, касающихся обеспеченности работой и жильем;
  • • высококвалифицированные трудящиеся-мигранты — это трудящиеся-мигранты, которым благодаря их квалификации предоставляется режим благоприятствования при допуске в страну, не являющуюся их собственной страной, и, следовательно, на них распространяется меньше ограничений, касающихся сроков пребывания, перемены места работы и воссоединения с семьей1.

Сложность анализа трудовой миграции в значительной степени состоит в высокой эластичности составляющих ее видов и форм. Дело в том, что трудящиеся-мигранты могут менять свой статус в связи с меняющимися условиями жизни, социально-экономическими и политическими изменениями в стране въезда и выезда и т.п. Лица, выехавшие в другую страну на постоянное место жительства как эмигранты, могут изменить свое решение, не преуспев в стране въезда, и вернуться на родину. Законно пребывающие и работающие в стране трудоустройства трудящиеся-мигранты могут в какой-то момент превратиться в незаконных мигрантов, если они, например, останутся в стране сверх разрешенного срока или попытаются сменить место работы, притом что это не разрешено контрактом. Наоборот, нелегально находящиеся в стране иммигранты могут приобрести легальный статус в результате государственной кампании по легализации (миграционной амнистии)[74] .

В настоящее время почти каждый трудящийся-мигрант является потенциальным работником, это относится к нелегальным мигрантам. С развитием ми-

ровой экономики происходят сложные изменения в структуре миграционных потоков.

Для анализа миграции важное значение имеет установление численности трудящихся-мигрантов, проживающих в данной стране. Подходы, используемые многими странами при определении показателя численности международных трудящихся-мигрантов, проживающих в стране, являются достаточно близкими. При этом к иммигрантам1 обычно относятся люди, которые проживают постоянно (не менее одного года) на территории данной страны и родились в другой стране. В данном случае критерий гражданства во внимание не принимается, так как оно может быть приобретено в любое время. Методика расчета этого показателя широко дискутируется специалистами[75] .

Третий тип — это высококвалифицированные профессионалы. Их тоже можно отнести к трудящимся-мигрантам. К этой группе относят и студентов, мигрирующих в мировой системе высшего образования. Сам термин «профессионал», относящийся к мигрантам, трактуется в разных странах по-разному. Наиболее распространены такие варианты, как «высококвалифицированные специалисты» в США и Швейцарии или «независимые исполнители и старшие менеджеры», «специалисты в области техники», «исследователи», «физики» — в Австралии, Великобритании, Франции. Для роста национального производства принимающих стран работа этой категории граждан необходима.

Повышение доли трудящихся-мигрантов профессионалов в общей численности трудовых ресурсов ряда стран стало с начала 1960-х годов стабильным явлением. В это время эмиграция ученых, инженерно-технических работников высокой квалификации из разных стран Европы и США положила начало такому процессу, как «утечка мозгов», или «интеллектуальная миграция». В настоящее время отмечается их циркуляция между высоко- и низкоразвитыми странами.

Четвертый тип — это нелегальные мигранты. Это иностранцы и апатриды с просроченными и туристическими визами или вообще прибывшие нелегально: без выездных документов, а иногда и документов, удостоверяющих личность, занимающиеся незаконной трудовой деятельностью. Анализ публикаций по международной миграции показывает, что рост нелегальной миграции набирает силу. Сущность проблемы нелегальной миграции связана со сложностью определения количественных параметров явления, значительно превосходящие официальные данные, неоднозначностью вызванных ею последствий, отсутствием концептуальной программы борьбы с ней в условиях реструктуризации экономики.

Легализационная кампания в европейских странах неоднократно проводилась в странах Европейского Союза, в частности, путем учреждения «Шенген-

ской зоны» на основе соглашения «О постепенной отмене проверок на общих границах» (1985) и конвенций «О применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г., «О постепенной отмене проверок на общих границах» (подписана 1 июня 1990 г.).

К пятому типу можно отнести беженцев. К ним относятся лица, вынужденные покинуть страны своего проживания из-за угрозы их жизни, впоследствии относящиеся к трудовым мигрантам. По состоянию на 2014 г. общая численность беженцев во всем мире составила 20 млн. человек1. Эта цифра меняется в последние десять лет только в сторону увеличения.

Большинство государств признают, что беженец — это лицо, имеющее право при приведении в действие конкретного законодательства по проблемам беженцев. Например, ФРГ имеет конституционные положения и положения в национальном миграционном законодательстве, защищающие права беженцев. Конституция Франции 1985 г. в тексте преамбулы признает принципы предоставления убежища, а закон от 25 июля 1952 г. «Об утверждении Французского управления по защите беженцев и апатридов» объявляет, что к числу беженцев причисляются беженцы, подпадающие под ст. 1 Конвенции 1951 г. Акт «О беженцах» (США) заменил определение беженца, основанное на географических и идеологических критериях, на определение, содержащееся в Конвенции 1951 г. и Протоколе к ней 1967 г. Канада также приняла определение, предусмотренное Конвенцией, в Акте об иммиграции 1976 г. Содержание швейцарского закона «Об убежище» в целом считается совпадающим с положением Конвенции 1951 г. Законы Японии и Испании «О беженцах» определяют понятие беженца в соответствии с критериями Конвенции 1951 г. Положения, аналогичные статьям Конвенции 1951 г. и Протоколу к ней 1967 г., защищающие права беженцев, можно найти в датском, чешском, норвежском, боливийском миграционных законах[76] .

Приведенный анализ свидетельствует о том, что трудовая миграция является частью общей международной миграции населения. С точки зрения внутренней экономической политики государств объективная необходимость привлечения трудящихся-мигрантов объясняется абсолютной или относительной нехваткой в стране собственной рабочей силы, основными признаками которой выступают целевая направленность, добросовестность, добровольность и возвратность.

Исходя из изложенного выше трудовую миграцию можно охарактеризовать как динамический процесс по временному осознанному переселению населения из одного государства в другое в целях получения определенного заработка и возвращения на свою родину.

Из определения следует, что наиболее значащими признаками трудовой ми-

грации являются: целевая направленность, добросовестность, добровольность и возвратность.

Основными причинами трудовой миграции, как показало изучение практики, на сегодняшний день являются: безработица в странах — вследствие избыточного населения или низкого уровня социально-экономического развития данного государства; низкий уровень доходов трудовых мигрантов в своей стране, заставляющие искать заработок в других государствах; всемирная глобализация — расширение и углубление хозяйственных и культурных связей между странами.

Главными отличительными признаками международной трудовой миграции населения по сравнению с внутренней трудовой миграцией являются: государственная граница, ее пересечение и соответствующий государственный контроль как за фактом самого передвижения через границу (и в стране выезда, и особенно в стране въезда), так и за последующим пребыванием в стране въезда, особенно в связи с трудоустройством и поступлением на учебу и стажировку.

Таким образом, изложенное выше позволяет сформулировать понятие трудовой миграции, под которой понимается миграция граждан, связанная с пересечением государственной границы в целях смены места жительства и работы для продажи своей рабочей силы в процессе реализации экономической деятельности в течение срока действия контракта, соглашения, разрешения, а под миграционным процессом — реализация определенными группами людей своих намерений, связанных с передвижением и сменой пребывания (жительства), обусловленных личными интересами.

В начале XXI в. активно развивается трудовая миграция, причем в наиболее цивилизованных формах. О ее масштабах можно судить по следующим оценкам: в Молдове в трудовые миграции включено около 0,5 млн. человек, в Украине — около 249 тыс. человек, в Армении — до 1/3 домохозяйств, в России — 8-12% домохозяйств.

Уходит в прошлое «челночная миграция», послужившая серьезным подспорьем для выживания значительного слоя населения, обучения азам рыночной экономики в наиболее трудное время реформ. (В 1995—1996 гг. в России, по оценкам Т.Д. Ивановой, в «челночный бизнес» было вовлечено до 30 млн человек, а его оборот достигал 30 млрд, долл.) Функции, ранее выполняемые «челноками», сегодня более эффективно выполняют торговые компании, часть из них образованы вчерашними «челноками». Нелегальная трудовая миграция практически повсеместно, судя, например, по российским и белорусским оценкам, превосходит легальную на порядок[77].

В последующем (начало XXI в.) миграционная политика в отношении трудовой миграции становится прагматичной. Так, заключение договора от 26 февраля 1999 г. «О таможенном союзе и едином экономическом пространстве» с участием Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и России стало одним из попыток активизации интегративных процессов на субрегиональном уровне. Со

гласно договору «Стороны обеспечивают свободное передвижение граждан государств-участников внутри Единого экономического пространства. Свободное передвижение предполагает отмену любой дискриминации в отношении граждан Сторон и создание унифицированного правового режима в части трудоустройства, вознаграждения, других условий труда и занятости».

Очень важной вехой в регулировании трудовых миграционных отношений также является создание государствами (Россия, Казахстан, Белоруссия и Армения) в 2014 году Евразийского экономического союза (далее — ЕЭС) на базе Таможенного союза Евразийского экономического сообщества, прекратившего свое существование в связи с началом функционирования ЕЭС.

В целях своевременного отслеживания процессов в сфере внешней торговли миграции и оперативного принятия адекватных мер управленческого характера в ФМС России проводится еженедельный мониторинг движения иностранной рабочей силы. Создан Ситуационный центр по мониторингу ситуации в социальной сфере и сфере внешней трудовой миграции, что позволяет адекватно реагировать на проявляющиеся негативные тенденции1.

В условиях безвизового въезда для основной части иностранных граждан, пребывающих на территории Российской Федерации, неподготовленности большинства из них к работе и жизни в нашей стране содействие социальной адаптации и интеграции мигрантов в российское общество[78] является актуальной и новой задачей миграционной политики Российской Федерации.

ФМС России совместно с фондом «Русский мир» реализовала «пилотные» проекты домиграционной подготовки потенциальных трудовых мигрантов. Указанные проекты направлены на получение необходимых профессиональных навыков, а также базовых знаний в области русского языка и необходимых сведений о миграционном законодательстве Российской Федерации и культурных традициях России. Проекты проводились на базе профессионального лицея № 16 г. Ош (Киргизская Республика) и ПТУ № 66 г. Душанбе (Республика Таджикистан).

Учитывая, что в настоящее время мало изучен интеграционный потенциал среды мигрантов, ФМС России проведен мониторинг имеющихся возможностей по обучению иностранных граждан русскому языку. В настоящее время на территории страны действует 306 курсов по изучению русского языка, из них 116 открыты при содействии территориальных органов ФМС России и работают на безвозмездной основе.

Кроме того, ФМС России осуществляется консультирование иностранных граждан по вопросам российского миграционного законодательства в рамках деятельности многофункциональных центров по оказанию государственных (муниципальных) услуг (далее — МФЦ), созданных в субъектах Российской Федерации. За 2014 год на площадках МФЦ дано свыше 150 тысяч консультаций иностранным гражданам. При проведении консультаций используются

печатные материалы (памятки для мигрантов), а также наглядная информация и возможности сети Интернет1.

Национальные объединения (диаспоры) оказывают значительное влияние на мигрантов, на их образ жизни, трудовую деятельность и ценностные ориентации. Поскольку известны позитивные и негативные примеры таких влияний, уделяется особое внимание деятельности национальных сообществ, изучению обстановки и основных тенденций ее развития в среде иностранных граждан. По состоянию на 1 ноября 2014 года территориальными органами ФМС России заключено свыше 120 соглашений о сотрудничестве в сфере интеграции, в том числе с епархиями РПЦ, мусульманскими, буддистскими, иудейскими организациями, Армянской Апостольской Церкви.

1 января 2012 г. вступило в силу Соглашение о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей, положениями которого предусмотрено значительное упрощение порядка пребывания и осуществления трудовой деятельности на территориях государств Сторон для трудящихся-мигрантов, являющихся гражданами государства одной из Сторон, законно находящихся и на законном основании осуществляющих трудовую деятельность на территории государства другой Стороны.

Данное Соглашение существенным образом способствует упрощению порядка пребывания и осуществления трудовой деятельности граждан Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации на территориях государств-Сторон, а также является одним из инструментов по созданию единого рынка труда и общего миграционного пространства. Данный опыт уже имеется в рамках Союзного государства, теперь он будет распространен на Казахстан.

Следует отметить, что действующим законодательством Российской Федерации задача по осуществлению контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции и привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию возложена на ФМС России и ее территориальные органы[79] . Так, Управление внешней трудовой миграции ФМС России решает следующие основные задачи:

  • • осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора за соблюдением правил привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда, а также за деятельностью лицензированных организаций, осуществляющих трудоустройство граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;
  • • участие в разработке проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, международных документов по вопросам трудовой миграции, в том числе направленных на обеспечение защиты прав и законных интересов граждан Российской Федерации, осуществляющих трудовую деятельность за ее пределами;

• подготовка предложений по совершенствованию национального и международного законодательства в области внешней трудовой миграции.

Основные функции Управления внешней трудовой миграции ФМС России:

  • • разрабатывает и представляет директору ФМС России проекты нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, принимает участие в подготовке отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов Российской Федерации в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, в том числе о противодействии коррупции;
  • • участвует в разработке проектов международных нормативных правовых актов в области трудовой миграции, готовит предложения об их заключении, пролонгации, прекращении и приостановлении действия, порядке реализации, участвует для осуществления указанных целей в консультациях и переговорах с уполномоченными органами и лицами иностранных государств и международных организаций;
  • • организует работу по реализации международных нормативных правовых актов Российской Федерации в области трудовой миграции. С этой целью: подготавливает для внесения в установленном порядке предложения об одобрении и внесении на ратификацию Российской Федерацией международных нормативных правовых актов в области трудовой миграции, а также о присоединении к действующим международным договорам в сфере трудовой миграции; участвует в установленном порядке в работе международных семинаров, конференций, симпозиумов по вопросам трудовой миграции; представляет ФМС России при проведении работы по вопросам трудовой миграции в дипломатических, консульских и иных представительствах Российской Федерации за рубежом;
  • • осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере привлечения и использования иностранных работников на российском рынке труда, а также лицензирования деятельности юридических лиц, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей;
  • • осуществляет организационно-методическое обеспечение лицензирования деятельности юридических лиц, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей, контроль и надзор за соблюдением организациями-лицензиатами лицензионных требований и условий, учет выданных лицензий и т.д.

Работодателем в соответствии с действующим законодательством является физическое или юридическое лицо, получившее в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников и использующее труд иностранных работников на основании заключенных с ними трудовых договоров. В качестве работодателя может выступать, в том числе, иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя. Заказчиком работ (услуг) — является физическое или юридическое лицо, получившее в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников и использующее труд иностранных работников на основании заключенных с ними гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг). В качестве заказчика работ (услуг) может выступать в том числе иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя.

Работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность в случае, если он достиг возраста восемнадцати лет, при наличии разрешения на работу. Указанный порядок привлечения работников не распространяется на иностранных граждан:

  • • постоянно или временно проживающих в Российской Федерации;
  • • являющихся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членов их семей, переселяющихся совместно с ними в Российскую Федерацию;
  • • являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц;
  • • являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шефмонтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования;
  • • являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;
  • • обучающихся в Российской Федерации в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул;
  • • обучающихся в Российской Федерации в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования и работающих в свободное от учебы время в этих образовательных организациях, в хозяйственных обществах или в хозяйственных партнерствах, созданных бюджетными или автономными образовательными организациями высшего образования, в которых они обучаются;
  • • приглашенных в Российскую Федерацию в качестве научных или педагогических работников, в случае их приглашения для занятия научно-исследовательской или педагогической деятельностью по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшего образования образовательными организациями высшего образования, государственными академиями наук или их региональными отделениями, национальными исследовательскими центрами, государственными научными центрами, иными научными организациями, в которых действуют диссертационные советы, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо иными научными организациями и инновационными организациями согласно критериям и (или) перечню, утвержденным Правительством Российской Федерации, либо в качестве педагогических работников для проведения занятий в иных организациях, осуществляющих образовательную деятельность, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для занятия педагогической деятельностью в духовных образовательных организациях;
  • • приглашенных в Российскую Федерацию с деловой или гуманитарной целью либо в целях осуществления трудовой деятельности и привлекаемых помимо этого для занятия педагогической деятельностью по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшего образования в научных организациях и образовательных организациях высшего образования, за исключением духовных образовательных организаций;
  • • являющихся работниками аккредитованных в установленном порядке на территории Российской Федерации представительств иностранных юридических лиц, зарегистрированных в Российской Федерации в установленном законодательством порядке, в пределах численности, согласованной при аккредитации указанных представительств уполномоченным аккредитующим органом, на основе принципа взаимности в соответствии с международными договорами Российской Федерации;
  • • осуществляющих трудовую деятельность в случае и порядке, предусмотренных частью четвертой статьи 63 и статьей 348.8 Трудового кодекса Российской Федерации.

Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выдано разрешение на работу.

Работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников без разрешения на привлечение и использование иностранных работников в случае, если иностранные граждане:

  • • прибыли в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы;
  • • являются высококвалифицированными специалистами и привлекаются к трудовой деятельности в Российской Федерации в соответствии со статьей 13.2 ФЗ №-115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[80];

• являются членами семьи высококвалифицированного специалиста, привлеченного к трудовой деятельности в Российской Федерации в соответствии со статьей 13.2 ФЗ №-115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1.

Организации, оказывающие услуги по трудоустройству иностранных граждан на территории Российской Федерации, в течение трех рабочих дней со дня трудоустройства иностранного гражданина обязаны уведомлять об этом территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание.

С учетом особенностей региональных экономических связей уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти может устанавливать случаи осуществления трудовой деятельности:

  • • иностранным гражданином, временно пребывающим в Российской Федерации, — вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выдано разрешение на работу;
  • • иностранным гражданином, временно проживающим в Российской Федерации, — вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание.

Разрешение на работу иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, выдается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом на основании заявления данного иностранного гражданина о выдаче ему разрешения на работу.

Разрешение на работу выдается иностранному гражданину:

  • • на срок временного пребывания;
  • • на срок действия заключенного иностранным гражданином трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), но не более чем на один год со дня въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию.

Разрешение на работу является основанием для продления срока временного пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации.

Следует отметить, что согласно Федеральному закону от 20.04.2014 г. № 74-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[81] разрешение на работу, ранее выданное иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию в

порядке, требующем получения визы, аннулируется в случае непредставления им в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции в течение тридцати календарных дней со дня выдачи ему разрешения на работу документа, подтверждающего владение данным иностранным гражданином русским языком, знание им истории России и основ законодательства Российской Федерации, в случаях, предусмотренных статьей ФЗ № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Иностранный гражданин, прибывший в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, подает заявление о выдаче ему разрешения на работу лично либо через организацию, в установленном порядке осуществляющую трудоустройство иностранных граждан в Российской Федерации, либо через лицо, выступающее в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации в качестве представителя данного иностранного гражданина.

Одновременно с заявлением иностранным гражданином представляются:

  • • документ, удостоверяющий личность данного иностранного гражданина и признаваемый Российской Федерацией в этом качестве;
  • • миграционная карта с отметкой органа пограничного контроля о въезде данного иностранного гражданина в Российскую Федерацию или с отметкой территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции о выдаче данному иностранному гражданину указанной миграционной карты. В случае непредставления указанного в настоящем подпункте документа федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции или его территориальный орган проверяет на основании имеющихся в таких органах сведений данные об иностранном гражданине, содержащиеся в миграционной карте;
  • • квитанция об уплате государственной пошлины за выдачу разрешения на работу. Указанную квитанцию данный иностранный гражданин вправе представить в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции или его территориальный орган по собственной инициативе. В случае непредставления указанной квитанции федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции или его территориальный орган проверяет факт уплаты государственной пошлины за выдачу данному иностранному гражданину разрешения на работу с использованием информации об уплате государственной пошлины, содержащейся в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах;
  • • трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг), заключенные и оформленные в соответствии с законодательством Российской Федерации (при наличии). За 12 месяцев 2014 года в Российской Федерации территориальными органами ФМС России 1,5 млн. иностранным гражданам оформлено 1,7 млн. бланков разрешений на работу. Фактически выдано 1,78 млн. разрешений на работу. Количество действующих разрешений на работу по состоянию на

1 января 2015 года составило более 1,3 млн. разрешений. При этом от работодателей получено свыше миллиарда уведомлений о заключении трудового договора или гражданско-правового договора с иностранным гражданином, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. Согласно полученным уведомлениям, наибольшая часть иностранных работников занята в строительной отрасли (34,3%)[82].

При представлении иностранным гражданином трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), заключенных и оформленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, в выдаваемое иностранному гражданину разрешение на работу вносятся реквизиты работодателя или заказчика работ (услуг), с которыми данным иностранным гражданином заключен соответствующий договор.

ФМС России или его территориальный орган направляют информацию о выданных иностранным гражданам разрешениях на работу в орган исполнительной власти, ведающий вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Территориальный орган ФМС России, а в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти рассматривает заявление иностранного гражданина о выдаче ему разрешения на работу с учетом квот на выдачу таких разрешений, если данные квоты установлены Правительством Российской Федерации.

ФМС России или его территориальный орган не позднее десяти рабочих дней со дня принятия от иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, заявления о выдаче ему разрешения на работу обязан выдать данному иностранному гражданину разрешение на работу или уведомление об отказе в выдаче такого разрешения. Разрешение на работу выдается данному иностранному гражданину лично по предъявлении им документа, удостоверяющего его личность и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве. Решение об отказе в выдаче данному иностранному гражданину разрешения на работу может быть обжаловано в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции или в суд в течение трех рабочих дней со дня получения данным иностранным гражданином указанного уведомления.

Если разрешение на работу иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, выдано на срок более девяноста суток, он обязан в течение тридцати суток со дня получения такого разрешения представить в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции документы, подтверждающие отсутствие у него заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации фе

деральным органом исполнительной власти, а также сертификат об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции).

Для осуществления трудовой деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства, розничной торговли или бытового обслуживания иностранный гражданин должен владеть русским языком на уровне не ниже базового уровня владения русским языком, что подтверждается наличием одного из следующих документов:

  • • сертификатом о прохождении государственного тестирования по русскому языку как иностранному языку, выданным в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и удостоверяющим, что иностранный гражданин владеет русским языком на уровне не ниже базового уровня владения русским языком;
  • • документом в соответствии со статьей 107 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[83];
  • • документом государственного образца об образовании (на уровне не ниже основного общего образования), выданным образовательным учреждением на территории государства, входившего в состав СССР, до 1 сентября 1991 года;
  • • документом об образовании и (или) о квалификации, выданным лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию на территории Российской Федерации с 1 сентября 1991 года.

Подтверждение владения русским языком для получения разрешения на работу в сфере жилищно-коммунального хозяйства, розничной торговли или бытового обслуживания не требуется для иностранных граждан, являющихся гражданами государств, в которых русский язык является государственным языком, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством или международным договором Российской Федерации.

Работодатели или заказчики работ (услуг), привлекающие и использующие для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу, обязаны уведомлять территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и орган исполнительной власти, ведающий вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации, о заключении и расторжении трудовых договоров или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг) с иностранными работниками, а также о предоставлении им отпусков без сохранения заработной платы продолжительностью более одного календарного месяца в течение года. Форма и порядок подачи указанного уведомления устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Стоит признать, что существовавший механизм квотирования способствовал развитию посреднических фирм, которые не имеют ни одного рабочего места, но имеют возможность оформить квоты. Такие фирмы при оформлении разрешений на работу не уведомляют территориальные органы ФМС России о заключении трудового или гражданско-правового договора с иностранным гражданином, прибывшим из «безвизовых» стран, а уведомление поступает от других организаций, принявших на работу таких иностранных граждан.

Сложившаяся ситуация препятствовала организациям, действительно нуждающимся в привлечении иностранной рабочей силы, использовать труд иностранных граждан.

Кроме того, недостатком квотирования являлась длительность заявочной компании. Работодателям достаточно сложно определить дополнительную потребность в работниках на 1-1,5 года вперед, особенно если они участвуют в тендерах или если их деятельность носит сезонный характер. Механизм корректировки квоты также не обладает достаточной гибкостью и не позволяет действовать оперативно.

Помимо этого, квота учитывалась при выдаче разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, самостоятельно получающими такие разрешения (до 90 суток), и как следствие работодатели, участвовавшие в квотной компании, не всегда могут привлечь иностранных граждан из-за исчерпания квоты.

Сказанное еще раз указывает на наличие неразрешенных проблем и должного порядка в сфере привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности на территории Российской Федерации. Как отметил в Послании Федеральному собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года Президент Российской Федерации В.В. Путин, наличие подобных обстоятельств «не только деформирует структуру занятости, но и вызывает дисбалансы в социальной сфере, провоцирует национальные конфликты, обостряет криминогенную обстановку»[84].

Одним из современных инструментов, регулирующих рынок труда иностранных граждан, прибывающих в Россию в безвизовом порядке, является действующая в настоящее время система патентов.

В соответствии со ст. 13.3 ФЗ № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» гражданам Российской Федерации предоставлено право привлекать к трудовой деятельности по найму на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) для личных, домашних и иных подобных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, законно находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и достигших возраста восемнадцати лет, при наличии у каждого такого иностранного

гражданина патента.

Патенты практически сразу же завоевали популярность у трудовых мигрантов. Патент является достаточно доступным и простым для получения документом для мигрантов. Немаловажным преимуществом патента является его дешевизна, возможность внесения оплаты постепенно в течение года, а также простота продления регистрации по месту пребывания. Технология получения патента имеет минимальную дистанцию между трудящимся-мигрантом и ФМС России.

В 2014 году количество оформленных патентов возросло на 55% и составило 5 386 614 документов. С момента введения такого разрешительного документа уже выдано 5,8 млн. патентов. Большинство мигрантов трудятся по патенту в Московской области (21,2%), Москве (15,8%), Краснодарском крае (5,5%), Санкт-Петербурге и Ленинградской области (3,6%), Новосибирской области (3,3%). Большинство патентов выдано гражданам Узбекистана (53%), Таджикистана (22,4%), Армения (7%) и Киргизии (6,2%). Сумма поступившего в региональные бюджеты налога на доходы физических лиц в виде фиксированного авансового платежа за приобретение патентов в 2014 году составила 18,8 млрд, рублей, а всего с 1 июля 2010 года в бюджеты поступило почти 37 млрд, рублей.

В случае, если иностранный гражданин временно пребывает в Российской Федерации свыше установленного срока временного пребывания и срок действия имеющегося у него патента не был продлен либо иностранным гражданином не был получен новый патент, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении пятнадцати дней со дня истечения срока действия патента. В течение указанных пятнадцати дней данный иностранный гражданин считается законно находящимся на территории Российской Федерации.

Для осуществления иностранным гражданином, имеющим патент, деятельности, не являющейся трудовой деятельностью у физических лиц, данный иностранный гражданин обязан получить разрешение на работу в порядке, установленном законодательством. В этом случае разрешение на работу данному иностранному гражданину может быть выдано на срок не более одного года со дня въезда в Российскую Федерацию.

Практика показала высокую степень эффективности патента как инструмента регулирования отношений между трудовыми мигрантами и работодателями. В то же самое время стало понятно, что за этим «внешним эффектом» скрывается довольно значительное количество проблем. Введение патента можно считать прогрессивным шагом в развитии регулирования миграции в России. Можно даже считать эту меру революционной, поскольку она легализовала свыше 3 млн. трудящихся-мигрантов, являвшихся незаконными мигрантами.

Вместе с тем современное состояние отношений в сфере трудовой миграции, характеризующееся положительной динамикой применения патентной

1

Доклад о миграционной ситуации в Российской Федерации в 2012 году.

системы, обусловливает необходимость использования патента в качестве эффективного экономического инструмента регулирования миграционных потоков. Принимая во внимание, что система патентов должна быть дифференцированной и стимулировать приток в Россию, прежде, всего профессиональных, образованных специалистов, знающих русский язык, близких к нашей культуре, Президентом России В.В. Путиным была поставлена задача реформирования патентной системы. Одним из направлений такого реформирования называется предоставление юридическим лицам и индивидуальным предпринимателей возможности нанимать иностранного работника на основе патента. При этом экономический потенциал патента, по мнению главы государства, должен быть реализован за счет регулирования его стоимости субъектом Федерации в зависимости от ситуации на региональном рынке труда и от среднего уровня дохода населения на этой территории1.

Не вызывает сомнения, что одним из самых сложных вопросов реализации государственной миграционной политики является регулирование внешней трудовой миграции.

В целях обеспечения дифференцированного подхода к потребностям рынка труда, в части привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, выделяются следующие категории иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации:

  • • высококвалифицированные иностранные специалисты;
  • • квалифицированные иностранные специалисты;
  • • неквалифицированные иностранные работники.

Так, ФЗ № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[85] закрепляет понятие «высококвалифицированный специалист», под которым понимается иностранный гражданин, имеющий опыт работы, навыки или достижения в конкретной области деятельности, если условия привлечения его к трудовой деятельности в Российской Федерации предполагают получение им заработной платы (вознаграждения):

• в размере не менее одного миллиона рублей из расчета за один год (365 календарных дней) — для высококвалифицированных специалистов, являющихся научными работниками или преподавателями, в случае их приглашения для занятия научно-исследовательской или педагогической деятельностью по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам образовательными организациями высшего образования, государственными академиями наук или их региональными отделениями, национальными исследовательскими центрами либо государственными научными центрами, а также для высококвалифицированных специалистов, привлеченных к трудовой деятельности резидентами промышленно-производственных, туристско-рекреационных,

портовых особых экономических зон (за исключением индивидуальных предпринимателей);

  • • в размере не менее чем семьсот тысяч рублей из расчета за один год (365 календарных дней) — для иностранных граждан, привлеченных к трудовой деятельности резидентами технико-внедренческой особой экономической зоны (за исключением индивидуальных предпринимателей);
  • • без учета требования к размеру заработной платы — для иностранных граждан, участвующих в реализации проекта «Сколково» в соответствии с Федеральным законом «Об инновационном центре «Сколково»;
  • • в размере не менее двух миллионов рублей из расчета за один год (365 календарных дней) — для иных иностранных граждан.

За 12 месяцев 2014 года территориальными органами ФМС России оформлено свыше 30 000 таких разрешений, в том числе специалистам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, требующем получения визы — 22 тысячи разрешений, не требующем получения визы — 3 тысячи (рост в 4 раза). Наибольшее количество разрешений на работу оформлено специалистам из Китая, Вьетнама , Турции, Филиппин, Узбекистана, Германии, Украины, Великобритании, Франции, США, Сербии, Таджикистана, Италии[56].

Законодательством устанавливается, что иностранные граждане не могут привлекаться к трудовой деятельности в Российской Федерации в качестве высококвалифицированных специалистов для занятия проповеднической либо иной религиозной деятельностью, включая совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, обучение религии и религиозное воспитание последователей какой-либо религии.

Для оценки компетентности и уровня квалификации приглашаемого высококвалифицированного специалиста работодатель или заказчик работ (услуг) использует документы и сведения, подтверждающие наличие у данного специалиста профессиональных знаний и навыков, сведения о результатах трудовой деятельности иностранного гражданина, включая отзывы иных работодателей и заказчиков работ (услуг), в том числе иностранных, сведения, представленные организациями, профессионально занимающимися оценкой и подбором персонала, сведения о результатах интеллектуальной деятельности, автором или соавтором которых является иностранный гражданин, сведения о профессиональных наградах и других формах признания профессиональных достижений, сведения об итогах проведенных работодателем или заказчиком работ (услуг) конкурсов, а также иные объективные, достоверные и проверяемые документы и сведения.

Привлекать высококвалифицированных специалистов на указанных условиях вправе работодатели или заказчики работ (услуг):

  • 1) являющиеся:
    • • российскими коммерческими организациями;
    • • российскими научными организациями, профессиональными образова

тельными организациями и образовательными организациями высшего образования (за исключением духовных образовательных организаций), учреждениями здравоохранения, а также иными организациями, осуществляющими научную, научно-техническую и инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации, при наличии у них в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, государственной аккредитации;

  • • аккредитованными в установленном порядке на территории Российской Федерации филиалами иностранных юридических лиц;
  • 2) в течение двух лет до дня подачи ходатайства о привлечении высококвалифицированных специалистов не подвергавшиеся административному наказанию за незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, а также не имеющие на момент подачи такого ходатайства неисполненных постановлений о назначении административного наказания за совершение указанных административных правонарушений.

При рассмотрении ходатайства о привлечении высококвалифицированного специалиста ФМС России или его уполномоченный территориальный орган запрашивает в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, сведения, подтверждающие факт государственной регистрации юридического лица, либо в уполномоченном Правительством Российской Федерации федеральном органе исполнительной власти сведения, подтверждающие факт аккредитации филиала иностранного юридического лица на территории Российской Федерации, в случае, если в качестве работодателя выступает филиал иностранного юридического лица и соответствующие документы не представлены одновременно с ходатайством о привлечении высококвалифицированного специалиста.

Срок рассмотрения ходатайства о привлечении высококвалифицированного специалиста составляет не более четырнадцати рабочих дней со дня его поступления в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции или его уполномоченный территориальный орган.

Разрешение на работу высококвалифицированному специалисту выдается на срок действия заключенного им трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с привлекающим его работодателем или заказчиком работ (услуг), но не более чем на три года. Указанный срок действия разрешения на работу может быть неоднократно продлен на срок действия трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), но не более чем на три года для каждого такого продления. В случае, если в соответствии с трудовым договором или гражданско-правовым договором на выполнение работ (оказание услуг) предполагается осуществление высококвалифицированным специалистом трудо вой деятельности на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, данному высококвалифицированному специалисту выдается разрешение на работу, действующее на территориях этих субъектов Российской Федерации.

Срок рассмотрения заявления о продлении срока действия разрешения на работу высококвалифицированному специалисту составляет не более четырнадцати рабочих дней со дня поступления указанного заявления в ФМС России или его уполномоченный территориальный орган.

Прибывшим в Российскую Федерацию высококвалифицированным специалистам и членам их семей на срок действия трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) по их заявлению в письменной форме территориальным органом исполнительной власти в сфере миграции может быть оформлен вид на жительство.

Вид на жительство, оформляемый иностранному гражданину как высококвалифицированному специалисту, и вид на жительство, оформляемый члену семьи указанного иностранного гражданина, должны выдаваться на срок действия разрешения на работу, выданного указанному иностранному гражданину для осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации в качестве высококвалифицированного специалиста.

Что же касается привлечения квалифицированных специалистов к трудовой деятельности в России перечень профессий (специальностей) иностранных граждан — квалифицированных специалистов в настоящее время утвержден приказом Минтруда России от 03.12.2012 № 568н «Об утверждении перечня профессий (специальностей, должностей) иностранных граждан — квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по имеющейся у них профессии (специальности), на которых квоты на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации не распространяются, на 2013 год»1.

Особо следует отметить, что Федеральным законом от 20.04.2014 г. № 74-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[87] введена ст. 15.1, согласно которой иностранный гражданин при обращении за получением разрешения на временное проживание, вида на жительство, разрешения на работу либо патента обязан подтвердить владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации одним из следующих документов:

  • 1) сертификатом о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации;
  • 2) документом государственного образца об образовании (на уровне не ниже основного общего образования), выданным образовательным учреждением на территории государства, входившего в состав СССР, до 1 сентября 1991 года;
  • 3) документом об образовании и (или) о квалификации, выданным лицам,

успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию на территории Российской Федерации с 1 сентября 1991 года.

Сертификат выдается образовательными организациями на территории Российской Федерации либо за ее пределами, включенными в перечень образовательных организаций, проводящих экзамен по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации, иностранным гражданам, сдавшим указанный экзамен. Сведения о сертификатах вносятся выдавшими их образовательными организациями в федеральную информационную систему «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении».

Порядок и критерии включения образовательных организаций в перечень образовательных организаций, проводящих экзамен по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации, перечень таких организаций, форма и порядок проведения экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации, требования к минимальному уровню знаний, необходимых для сдачи указанного экзамена, а также технические требования, форма сертификата и порядок его выдачи утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

От подтверждения владения русским языком, знания истории России и основ законодательства Российской Федерации при подаче заявления о выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство освобождаются:

  • 1) недееспособные иностранные граждане или иностранные граждане, ограниченные в дееспособности;
  • 2) иностранные граждане, не достигшие возраста восемнадцати лет;
  • 3) иностранные граждане — мужчины, достигшие возраста шестидесяти пяти лет;
  • 4) иностранные граждане — женщины, достигшие возраста шестидесяти лет;
  • 5) иностранные граждане, являющиеся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и члены их семей, переселяющиеся совместно с ними в Российскую Федерацию;
  • 6) иностранные граждане — высококвалифицированные специалисты и члены их семей, обратившиеся с заявлением о выдаче вида на жительство.

От подтверждения владения русским языком, знания истории России и основ законодательства Российской Федерации при подаче заявления о выдаче разрешения на работу освобождаются иностранные граждане — высококвалифицированные специалисты, осуществляющие трудовую деятельность в порядке, установленном статьей 13.2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», иностранные граждане — журналисты, осуществляющие трудовую деятельность в организациях, осуществляющих производство и выпуск средств массовой информации, уч режденных специально для распространения массовой информации на иностранных языках, а также иностранные граждане, обучающиеся в Российской Федерации по очной форме обучения в профессиональных образовательных организациях или образовательных организациях высшего образования по имеющим государственную аккредитацию основным профессиональным образовательным программам и осуществляющие трудовую деятельность в соответствии со статьей 13.4 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

В случае получения разрешения на работу иностранный гражданин, прибывший в Российскую Федерацию на основании визы обязан представить документ, подтверждающий владение данным иностранным гражданином русским языком, знание им истории России и основ законодательства Российской Федерации, в течение тридцати календарных дней со дня выдачи ему разрешения на работу.

Иностранные граждане, которым вид на жительство или разрешение на работу были выданы до 1 января 2015 года, представляют документ, подтверждающий владение данными иностранными гражданами русским языком, знание ими истории России и основ законодательства Российской Федерации, при подаче заявления о продлении срока действия ранее выданного вида на жительство или разрешения на работу1.

По данным ФМС России[88] количество квалифицированных зарубежных специалистов, осуществляющих трудовую деятельность, в 2013-2014 гг. возросло практически в 3 раза и составило 200 тыс. человек. Из них зарубежные специалисты, прибывшие в Российскую Федерацию в порядке, требующем получения визы — свыше 20 тыс. человек, или 18% от общего количества квалифицированных зарубежных специалистов.

Принимая во внимание, что указанный перечень содержит в основном управленческие должности, учитывая существующую потребность организаций в работниках здравоохранения и предоставления социальных услуг, представляется целесообразным расширь перечень профессий (специальностей, должностей) иностранных граждан — квалифицированных специалистов с учетом актуальных потребностей российского рынка труда.

В заключении необходимо отметить, что для привлечения неквалифицированных специалистов в настоящее время не вызывает сомнения необходимость совершенствования существующего механизма выдачи потентов. Ранее нами указывалось, что одним из возможных направлений реформирования системы является расширение сферы применения патента посредством установления возможности его применения при найме иностранных работников не только физическими и юридическими лицами, но и индивидуальными предпринимателями.

§ 4. Административно-правовой механизм реализации

и защиты прав соотечественников и пути его совершенствования

В соответствии с Федеральным законом от 24.05.1999 г. № 99-ФЗ (ред. от 14.10.2014 г.) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (далее — ФЗ-99) соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии.

Соотечественниками за рубежом (далее — соотечественники) являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами территории Российской Федерации. Соотечественниками также признаются лица и их потомки, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории Российской Федерации, в том числе:

  • • лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства;
  • • выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства (ст.1).

При этом граждане Российской Федерации, проживающие за пределами территории Российской Федерации, являются соотечественниками в силу гражданской принадлежности. Документом, подтверждающим их принадлежность к соотечественникам, служит документ, удостоверяющий наличие гражданства Российской Федерации (ст. 3).

Действующим законодательством устанавливается, что государственная политика Российской Федерации в отношении соотечественников основывается на принципах партнерства и сотрудничества, а также на признании:

  • • неотчуждаемости и принадлежности каждому от рождения основных прав и свобод человека и гражданина;
  • • необходимости обеспечения гражданских, политических, социальных, экономических, культурных и иных прав и свобод соотечественников, а также их законных интересов в государствах проживания в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права;
  • • взаимодействия государств в области обеспечения прав и свобод соотечественников.
  • 1

На наш взгляд, административно-правовой механизм реализации прав и свобод соотечественников за рубежом — это социально обусловленный, психологически регулируемый и, что особо важно, предусмотренный конституционным законодательством РФ комплекс согласованных действий соотечественника за рубежом прежде всего как правообладателя, а также обязанных и других субъектов в целях реального получения заинтересованным соотечественником социального блага, опосредованного правом (свободой) *.

Для осмысления механизма реализации прав и свобод человека и гражданина немаловажен вопрос ее стадий. В обобщающем процессе практического осуществления субъективного права с момента его нормативного закрепления до достижения конечного, в виде получения (пользование, распоряжение) личностью соответствующего блага, выделяются три основные стадии: стадия общего состояния субъективного права, стадия обладания им, стадия его непосредственного воплощения, материализации2. Так, закрепленное Законом о соотечественниках право соотечественников за рубежом полагаться на поддержку Российской Федерации в осуществлении своих гражданских, политических, социальных, экономических и культурных прав, сохранении самобытности (ст. 15—17) находится в стадии общего состояния, поскольку предоставлено законом всем соотечественникам за рубежом. Фактическое обладание этим правом наступает для лица тогда, когда оно подтвердило определенные юридические факты: бывшего гражданства, проживания на территории страны, правопреемником и продолжателем которой является Российская Федерация, а также родства, проживания за рубежом.

Если закон непосредственно наделяет индивида каким-либо правом (свободы) без требования наличия дополнительных юридических фактов (свобода мысли и слова, право на информацию, свобода творчества и др.), то стадия общего состояния обычно совпадает со стадией обладания. В случаях, когда обладание правом означает и пользование им (право на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность, на пользование родным языком и многие другие права, в основе которых лежат неотъемлемые от человека блага), вторая и третья стадии совпадают.

Автор разделяет мнение В.Н. Бутылина в том, что такие понятия, как «механизм реализации прав и свобод» и «механизм обеспечения прав и свобод», не равнозначны. Обеспечение как специфическая деятельность компетентных органов охватывает и пронизывает весь механизм реализации прав и свобод, поскольку любой его элемент имеет определенное обеспечительное значение, предопределяемое его основным функциональным назначением. Обеспечение прав и свобод есть система гарантирования их осуществления, те. система действия общих условий и специальных средств, обеспечивающих их правомерную реализацию.

Механизм защиты соотечественников за рубежом состоит из:

• судебной защиты (система судов РФ);

• внесудебной защиты (Президент РФ, Правительство РФ, Министерство юстиции, МВД России, Комиссия по правам человека при Президенте РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченный по правам человека регионального уровня и др.).

Таким образом, под административно-правовым механизмом защиты прав и свобод соотечественников за рубежом следует понимать систему правовых и организационных способов, форм, методов и средств обеспечения прав и свобод соотечественников, постоянно проживающих за рубежом а также репатриированных в Россию, основанную на совокупности норм международных договоров, конституционного и отраслевого законодательства Российской Федерации.

По нашему мнению, в настоящее время идет формирование административно-правового механизма реализации и защиты основных прав и свобод соотечественников за рубежом, в котором можно выделить следующие направления:

  • • законодательное обеспечение реализации прав и свобод соотечественников за рубежом;
  • • создание специальных органов для оказания содействия в реализации основных прав и свобод соотечественников за рубежом;
  • • закрепление на законодательном уровне обязанностей должностных лиц по реализации основных прав и свобод соотечественников за рубежом.

С проблемой механизма реализации и защиты прав и свобод неразрывно связана проблема гарантий.

Под гарантиями реализации прав и свобод соотечественников за рубежом понимается система действий общих условий и специальных средств, которые обеспечивают их правомерное осуществление.

Гарантии прав и свобод соотечественников за рубежом подразумевают прежде всего обязанность государства защищать их права и свободы, создавать правовые, социально-экономические, политические и другие условия для реализации ими своих прав и свобод.

Общеизвестно, что гарантии подразделяютсяна:

  • • общие, включающие в себя экономические, социальные, политические и духовно-идеологические, которые представляют собой определенные жизненные условия, выступающие по отношению к правам и свободам соотечественников за рубежом в качестве благоприятной среды их реализации;
  • • организационные (специальная организационная деятельность государственных органов и должностных лиц, направленная на эффективное использование общих и юридических гарантий при непосредственной реализации прав и свобод);
  • • юридические, закрепленные в нормах права специальные средства обеспечения правомерной реализации прав и свобод.

Среди этих гарантий В.Н. Бутылин[89] отводит решающую роль общим гарантиям реализации прав, обязанностей и законных интересов граждан. Причем

делается вывод о том, что экономические гарантии являются определяющими по отношению ко всем другим видам общих гарантий, а также по отношению к юридическим гарантиям. Последователи узкого подхода к определению юридических гарантий считают, что это лишь средства их правовой защиты.

По мнению Н.В. Витрука, система юридических гарантий прав, обязанностей и законных интересов граждан включает в себя не только средства, которые направлены на охрану прав, обязанностей и законных интересов граждан, но и средства, при помощи которых непосредственно обеспечивается их правомерная реализация1.

Названные гарантии имеют два больших подразделения: гарантии реализации прав и свобод, т.е. юридические средства, которые обеспечивают их правомерную реализацию, и гарантиизащиты (охраны) прав и свобод, т.е. юридические средства, охраняющие их. По существу такая градация принята в науке, проявляется на практике и не вызывает принципиальных дискуссий. Между тем четкости в определении юридических гарантий не наблюдается даже в официальных источниках. Один только международный Пакт о гражданских и политических правах оперирует в отношении прав терминами: «признание», «обеспечение», «охрана», «защита», «соблюдение», «поощрение». Подобное встречается и во внутригосударственном законодательстве. Не составляют исключение и теоретические исследования, где используются понятия «охрана», «защита», «обеспечение» прав и свобод, вызывая к тому же разночтения одних и те же понятий в различных трудах[90] . Здесь необходима большая ясность и конкретность. Мы разделяем мнения Н.В. Витрука и И.В. Ростовщикова в том, что непродуктивно смешивать два вышеназванных основных блока гарантий — обеспечение прав и их защиты. Оба блока отражают объективно существующую специфику и отличие позитивно воздействующих на права юридических факторов, воплощаемых, как правило, в активных действиях правогарантирующих субъектов .

К юридическим гарантиям правомерной реализации соотечественниками за рубежом своих прав в первую очередь относится вся правовая система, и прежде всего законодательство, регламентирующее права и свободы: их значимость, юридическую силу, содержание, объем, границы использования, процессуальные процедуры осуществления, включая юридические факты, с которыми оно связывается, и т.д.

Путь к юридическому обеспечению прав и свобод соотечественников за рубежом в широком плане открывается с законодательного оформления сущности государства, общественного строя, приверженности демократическим политико-правовым принципам, таким как правовая государственность, верхо-

венство закона, разделение властей, приоритет личности во взаимоотношениях с государством и т.д. Непосредственное обеспечение прав и свобод берет начало с самого их признания государством и соответствующей нормативно-правовой регламентации. Определяющим здесь является характер регламентации, включая уровень имплементации международных актов о правах человека, а также официально придаваемый правам социально-юридический смысл. Российская Федерация, как известно, присоединилась к важнейшим международно-правовым документам о правах человека, признала их приоритет. К тому же основные права и свободы человека и гражданина закреплены на конституционном уровне как непосредственно действующие, что придает им высшую юридическую силу в отношении правотворческой, правоисполнительной, правоохранительной деятельности всех государственных органов и должностных лиц. В данном контексте ученые-юристы в качестве принципов, гарантирующих права и свободы, обоснованно выделяют принципы соразмерности их ограничений и сохранения их сущностного содержания. Общий смысл обоих заключается в недопустимости чрезмерного ограничения властью прав и свобод (даже по причине возникшей опасности для конституционного строя), прав и законных интересов других лиц, правопорядка и др. Это весьма значимо для прав, реализация которых при известных правонарушающих обстоятельствах не исключает законного применения государством силы и принуждения (запрет митингов, ограничение свободы передвижения, забастовок и т.д.). Запрещается затрагивать само существо содержания основных прав и свобод. Об этом нет прямой формулировки в Конституции РФ, как, скажем, в Основном законе ФРГ (п. 2 ст. 19), однако в ней есть ряд норм, которые могут аналогичным образом толковаться (ст. 18, ч. 2 ст. 55).

В число распространенных основных гарантий непосредственно защиты прав и свобод соотечественников за рубежом входят:

  • • выявление фактов нарушения прав и свобод;
  • • средства их восстановления;
  • • меры юридической ответственности;
  • • меры пресечения действий, нарушающих права и свободы или создающие тому угрозу;
  • • процессуальные формы (процедуры) охраны прав и свобод.

На выявление фактов нарушения прав и свобод соотечественников за рубежом направлены контрольно-надзорные функции многих органов власти и управления и, безусловно, суда и прокуратуры. Этому непосредственно подчинена деятельность Уполномоченного по правам человека.

Восстановление нарушенных прав и свобод соотечественников осуществляется, как правило, посредством:

  • • признания за ними права (свободы), в чем им было незаконно отказано;
  • • отмены или признания недействительными неправомерных как нормативных, так и индивидуальных юридических актов властных субъектов;
  • 1
  • • возложения обязанности возместить причиненный ущерб, а также устранить препятствия, помешавшие осуществлению субъективного права;
  • • присуждения или иного властного предписания к исполнению невыполненной обязанности;
  • • возврата имущества собственнику;
  • • опровержения сведений, порочащих честь и достоинство, и др.

В деле восстановления прав и свобод соотечественников за рубежом исключительно значима роль суда, чьи решения позволяют не только удовлетворять законные интересы истца, но и утверждать правовые начала государственности, справедливость, режим демократической законности и правопорядка.

Меры юридической ответственности —это наиболее суровая, чаще штрафного характера реакция государства на факты нарушений прав и свобод соотечественников, посягательства на них.

Важным аспектом практики обеспечения национальных интересов России в отношении защиты прав соотечественников за рубежом является определение круга субъектов, занимающихся правами соотечественников за рубежом.

Конституция РФ (п. «в» ст. 71) относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации и ряд иных вопросов, связанных с обеспечением прав граждан.

Отсюда следует, что принципиальные вопросы определения и регулирования государственной политики в отношении соотечественников за рубежом отнесены к ведению Российской Федерации. Согласно п. «е» ст. 71 Конституции РФ в ведение Федерации входят установление основ федеральной политики и федеральные программы в области культурного и национального развития России, немыслимые без активных и действенных связей с зарубежными соотечественниками. Приоритетные для них международно-правовые вопросы отнесены к ведению Российской Федерации п. «к» ст. 71 Конституции. Сюда вошли внешняя политика, а также международные отношения и договоры России.

Вопросы обеспечения прав человека не являются предметом исключительного ведения Российской Федерации. Они включены также в ведение ее субъектов. В частности, в п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции говорится о защите прав и свобод человека и гражданина, защите прав национальных меньшинств. Пункт «о» включил в предмет ведения субъектов Федерации и крайне важные вопросы координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнения международных договоров России. Реализация данных предметов ведения конкретизирована Федеральным законом от 04.01.1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»1.

Президент Российской Федерации в соответствии со ст. 80 Конституции РФ, являясь гарантом самой Конституции, прав и свобод человека и гражданина, в том числе и в области защиты прав соотечественников за рубежом, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

Федеральное Собрание РФ осуществляет правовое регулирование в области защиты прав человека и гражданина, включая защиту прав соотечественников за рубежом. При Государственной Думе создан и функционирует Совет соотечественников за рубежом1. Данный Совет является постоянно действующим экспертно-консультационным органом, представляющим в Государственной Думе соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации. Основной задачей, поставленной перед Советом, является координация действий по защите прав и свобод соотечественников в государствах их проживания.

Вопросами защиты прав соотечественников за рубежом также занимается Администрация Президента РФ, Правительство РФ, руководители федеральных органов исполнительной власти и заинтересованных организаций, общественные и благотворительные фонды и центры.

Функции координатора по организационному обеспечению взаимодействия государства с зарубежной российской диаспорой возложены на МИД России. Действующим законодательством на указанное федеральное министерство возлагается задача содействия развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом, и предоставлено полномочие по разработке и реализации государственной политики в области обеспечения связей с соотечественниками, проживающими за рубежом. Для решения поставленной задачи МИД России ведет государственный мониторинг в области отношений с соотечественниками, осуществляет в соответствии с нормами международного права защиту законных прав и интересов соотечественников, проживающих за рубежом, а также обеспечивает координацию и контроль деятельности подведомственного ему Федерального агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничества)[91] .

Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере обеспечения и развития международных отношений Российской Федерации с государствами — участниками Содружества Независимых Государств, другими государствами, а также в сфере международного гуманитарного сотрудничества и содействия международному развитию. Россотрудничество подведомственно Министерству иностранных дел Российской Федерации.

К полномочиям Россотрудничества в рассматриваемой сфере относятся:

• взаимодействие с другими федеральными органами исполнительной власти в осуществлении государственной политики, направленной на под

держку соотечественников, проживающих за рубежом, а также на оказание содействия международному развитию на двустороннем уровне;

• содействие подбору и направлению на учебу в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и иностранных граждан[92].

В настоящее время Россотрудничество принимает непосредственное участие в реализации Программы работы с соотечественниками, проживающими за рубежом, на 2012-2014 гг., Федеральной целевой программы «Русский язык» на 2011-2015 гг.», осуществлении мероприятий в рамках региональных программ поддержки соотечественников, информационном обеспечении реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

Начиная с 2010 года, Россотрудничество во взаимодействии с МИД России, Минкультуры России, Росархивом и Правительственной комиссией по делам соотечественников за рубежом (ПКДСР) осуществляет организацию работы по поддержанию и сохранению находящихся за рубежом мест погребения, имеющих для России историко-мемориальное значение.

Кроме того, Россотрудничество через сеть своих загранпредставительств и российских центров науки и культуры (РЦНК) содействует укреплению и развитию связей соотечественников с Россией, организует на постоянной основе работу по удовлетворению их культурных, информационных и языковых интересов и потребностей, содействует участию соотечественников в культурных, образовательных, спортивных, молодёжных мероприятиях, проводимых в России.

Представительства Россотрудничества ведут работу по организации совместно с объединениями соотечественников мероприятий, содействующих процессу консолидации российской диаспоры (проведение страновых, региональных конференций соотечественников).

Совместно с консульскими учреждениями и представительствами ФМС России ведётся работа по информационному обеспечению Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Представительствами Россотрудничества организуются презентации пилотных программ субъектов Российской Федерации, встречи, круглые столы, тематические конференции с участием организаций соотечественников, распространение среди них информационного пакета.

В настоящее время актуальными для Россотрудничества являются задачи по расширению сети РЦНК за рубежом, в первую очередь в государствах -участниках Содружества Независимых Государств, созданию филиалов РЦНК, наполнению их деятельности новыми эффективными проектами, нацеленными на развитие партнёрского взаимодействия с российской зарубежной диа-

спорой, повышение её роли и влияния в странах проживания, упрочение и продвижение позиций русского языка за рубежом, оказание поддержки соотечественникам в сохранении их этнокультурной идентичности, расширении их возможностей доступа к получению образования в России.

Перед Россотрудничеством стоят задачи, связанные с подбором и направлением соотечественников на учёбу в Российскую Федерацию, открытием филиалов российских вузов в странах их проживания, обеспечением работы на базе РЦНК курсов по изучению русского языка, в том числе для детей соотечественников.

Агентство призвано сыграть важную роль в информировании зарубежной общественности о ситуации в области прав соотечественников, защиты их интересов за рубежом. В целях практической защиты прав и интересов соотечественников будет продолжена практика создания при РЦНК центров доступа к правовой информации1.

В целях оказания соотечественникам, проживающим за рубежом, поддержки, необходимой для защиты их прав и законных интересов в странах проживания создай Фонда поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом (далее — Фонд), учредителями которого от имени Российской Федерации являются Министерство иностранных дел Российской Федерации и Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству[93] .

Следует также отметить, что реализация внешнеполитического курса Российской Федерации предусматривает необходимость обеспечения всесторонней защиты прав, свобод и законных интересов российских граждан и соотечественников, проживающих за рубежом, принятия мер к расширению заграничных консульских учреждений Российской Федерации и к увеличению бюджетных ассигнований федерального бюджета на соответствующие проекты по линии Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом и некоммерческой организации «Фонд поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом».

Осуществление указанных мероприятий действующим законодательством возлагается на Министерство иностранных дел Российской Федерации совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в целях последовательной реализации внешнеполитического курса Российской Федерации, позволяющего обеспечивать ее национальные интересы на основе принципов прагматизма, открытости и многовекторности в условиях формирования новой полицентричной системы международных отношений.

Следует отметить, что в соответствии с действующим законодательством уполномоченным органом по реализации государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, как было отмечено ранее, определен МИД России, а в его структуре эти функции возложены на Департамент по работе с соотечественниками за рубежом. Основные задачи и функции Департамента определены Положением о Департаменте по работе с соотечественниками за рубежом МИД России, утвержденном Приказом Министра иностранных дел Российской Федерации от 21.04.2006 г. № 4708.

В соответствии с Положением основными функциями Департамента являются:

  • • осуществление мониторинга положения соотечественников за рубежом, включая их правовую защищенность, деятельность организаций зарубежной диаспоры и содействие расширению взаимодействия с ними с целью повышения их авторитета и влияния;
  • • обеспечение деятельности Правительственной комиссией по делам соотечественников за рубежом (ПКДСР), поддержания контактов с министерствами, ведомствами и организациями Российской Федерации;
  • • участие в работе МИД России по формированию и осуществлению государственной политики Российской Федерации в области миграции;
  • • участие в подготовке и реализации практических мероприятий, направленных на обеспечение интересов соотечественников в области культуры, науки и образования, а также продвижения русского языка за рубежом;
  • • осуществление взаимодействия с российскими, иностранными и международными общественными организациями, со СМИ в интересах формирования в обществе понимания и поддержки проводимой Российской Федерацией госполитики в отношении соотечественников за рубежом, и т.д.

Наряду с МИД России в разработке и реализации государственной политики в отношении соотечественников участвуют другие федеральные структуры, такие как Россотрудничество, Минобрнауки России, Минкультуры России, ФМС, а также российские регионы, неправительственные организации и фонды. Координирует работу на этом направлении Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом (ПКДСР), председателем которой с 2005 года является Министр иностранных дел России.

Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом образована в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 1994 г. № 1681 «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом», и постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 1994 г. № 1064 «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом». Положение о Правительственной комиссии утверждено Постановлением Правительства от 11 декабря 1994 года № 1369 (ред. от 21.11.2011)[94] (далее — Положение).

В соответствии с Положением Правительственная комиссия по делам со

отечественников за рубежом (далее — Комиссия) является координационным органом Правительства Российской Федерации, обеспечивающим согласованные действия заинтересованных органов исполнительной власти по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом.

Комиссия осуществляет свою деятельность в постоянном контакте с органами законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов, общественными, религиозными и иными организациями.

Основными задачами Комиссии являются:

  • • координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом;
  • • контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти по реализации Основных направлений государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, в том числе за использованием выделяемых на эти цели финансовых средств;
  • • систематическое информирование Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации о ходе реализации Основных направлений государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом;
  • • обеспечение реализации мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом.

Комиссия для выполнения возложенных на нее задач имеет право:

  • • запрашивать от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных учреждений материалы и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию;
  • • создавать рабочие группы для проработки вопросов, связанных с возложенными на Комиссию задачами, и подготовки проектов соответствующих решений;
  • • привлекать при необходимости в установленном порядке экспертов и консультантов для проведения экспертизы по вопросам, вносимым на рассмотрение Комиссии;
  • • привлекать по договоренности сотрудников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных организаций для проработки предложений по отдельным проблемам, решение которых входит в компетенцию Комиссии;
  • • заслушивать в необходимых случаях представителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных организаций по вопросам, входящим в ее компетенцию;
  • • готовить заключения по проекту федерального бюджета в части расходов по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, и по их переселению в Россию;
  • • принимать участие в подготовке смет расходов из средств федерального бюджета на осуществление программ по поддержке соотечественников за рубежом и в установленном порядке контролировать их исполнение;
  • • контролировать выполнение постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации по вопросам поддержки соотечественников за рубежом.

Что же касается практических мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, следует сказать, что работа в указанном направлении осуществляется на основе утверждаемых Правительством Российской Федерации трехлетних программ. Вместе с тем в июле 2012 года из-за разделения полномочий между МИД России и Россотрудничеством была принята двухлетняя аналогичная программа на 2013-2014 гг. Согласно ей за МИД России закреплена политическая составляющая при реализации мероприятий, направленных, прежде всего, на консолидацию организаций соотечественников и информационную работу с ними.

Укажем, что приоритетное внимание при подготовке программы уделено таким направлениям, как развитие информационного обеспечения, поддержка модернизационных инициатив зарубежной российской диаспоры. Особая роль отводится работе с молодежью и ветеранами.

В частности, в настоящее время ведется активная информационная работа на направлении соотечественников. Издается специализированный журнал «Русский век» и одноименный Интернет-портал, а также три региональных журнала для соотечественников («Балтийский мир», «Единство в разнообразии», «Шире круг»). Выпущены справочные издания «Кто есть кто в зарубежной российской диаспоре» и «В помощь российскому соотечественнику» (в этом году сборник вышел в обновленном издании). Оказывается поддержка, в том числе финансовая, как печатным, так и электронным СМИ соотечественников, осуществляется подписка организаций соотечественников на российские периодические издания. В 2012 году завершилась реализация крупного издательского проекта — издание серии книг «Русские в (стране проживания)».

В рамках партнерского взаимодействия по линии Россия — соотечественники проводится работа по привлечению в Россию интеллектуального потенциала соотечественников за рубежом с целью решения задачи модернизации страны. Проводятся круглые столы для соотечественников по данной тематике, проходящие в странах с инновационной экономикой и развитым научным и образовательным сектором, в котором трудится значительное число российских соотечественников.

Одним из приоритетных направлений работы с соотечественниками является поддержка молодежи российской диаспоры. Ежегодно в России проводятся тематические конференции молодых соотечественников, организуются учебно-образовательные поездки 1000-1200 молодых соотечественников по стране («Здравствуй, Россия!»). Организуется оздоровительный отдых и санаторно-курортное лечение для детей в период летних каникул из социально незащищенных семей в государствах проживания соотечественников (с 2014 г. последние два мероприятия будут реализовываться Россотрудничеством). С 2012 г. начала работать «Школа молодого лидера».

Много внимания уделяется ветеранам Великой Отечественной войны. Осуществляется их подписка на российскую периодику. Они привлекаются к проведению международной акции «Георгиевская ленточка» и многочисленным мероприятиям, посвященным Дню Победы. Ветеранам оказывается на постоянной основе медицинская реабилитация в санаторно-курортных учреждениях России и государствах их проживания.

В последнее время соотечественники обращаются с просьбами поддержать действующие и создать новые русские школы за рубежом. География таких предложений охватывает Великобританию, Германию, Мальту, Турцию, Францию и ряд стран ближнего зарубежья.

Создание и поддержка русских школ за рубежом призвана стать важным элементом воспитания проживающей за границей российской молодежи в духе патриотизма и уважения к Родине. На это нацелена Концепция «Русская школа за рубежом». В её реализации, наряду с Россотрудничеством, участвуют Минобрнауки России, Институт русского языка им. А.С.Пушкина и фонд «Русский мир».

В силу сказанного не вызывает сомнений, что оказание помощи соотечественникам, проживающим за рубежом, и содействие их добровольному переселению, является одним из приоритетных направлений миграционной политики Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22.06.2006 № 637 (ред. от 19.12.2014)’утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, (далее — Государственная программа) и план мероприятий по реализации Государственной программы, а также образована Межведомственная комиссия по реализации Государственной программы. С принятием Указа Президента Российской Федерации от 14 сентября 2012 года № 1289 Государственная программа приобрела бессрочный характер.

Государственная программа направлена на объединение потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов. Государственной программой дополняется система мер, направленных на стабилизацию численности населения Российской Федерации, в первую очередь на территориях, стратегически важных для России.

Государственной программой определяется, что содействие добровольному

1 О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в российскую федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: Указ Президента Российской Федерации от22.06.2006 № 637 (ред. от 11.07.2013)/Официальныйсайт ФМС России. URL: http://www.fms.gov.ru/programs/fmsuds/prav_obespech/ykaz_637_new.pdf. Дата доступа: 20.12.2013. переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее -соотечественники), является одним из направлений решения демографической проблемы. Воспитанные в традициях российской культуры, владеющие русским языком и не желающие терять связь с Россией соотечественники в наибольшей мере способны к адаптации и скорейшему включению в систему позитивных социальных связей принимающего сообщества.

В Государственной программе обеспечивается комплексный подход к решению вопросов оказания содействия добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию и межотраслевой координации, получения возможности осознанного выбора соотечественниками мест своего будущего проживания, работы, обучения с учетом социально-экономического положения субъектов Российской Федерации, объемов государственных гарантий и социальной поддержки, которые предоставляются переселенцу в зависимости от выбранной территории вселения.

Основными принципами оказания содействия добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию являются:

  • • добровольность участия соотечественников в Государственной программе;
  • • финансовая обеспеченность мероприятий, предусмотренных Государственной программой, сочетание безвозвратного и возвратного принципов социально-экономической поддержки участников Государственной программы (переселенцев);
  • • обеспечение баланса интересов переселенцев, принимающего сообщества, Российской Федерации в целом и ее субъектов, органов местного самоуправления, а также предпринимателей;
  • • приоритет мер социально-экономического стимулирования, определяющих рамочные условия и характер переселения, а также направленность этого процесса;
  • • адресность государственных гарантий и социальной поддержки, обусловленность их предоставления соблюдением участниками Государственной программы условий участия в ней и социально-экономическими характеристиками субъектов Российской Федерации, разрабатывающих региональные программы оказания содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников;
  • • взаимосвязь содержания мероприятий, предусмотренных Государственной программой, с задачами государственного, социально-экономического, культурного и национального развития Российской Федерации в целом и ее субъектов;
  • • доступность информации об условиях участия в Государственной программе, правах и обязательствах участников Государственной программы, объемах государственных гарантий и социальной поддержки, а также о социально-экономических характеристиках территорий, предлагаемых для переселения.

Следует сказать, что структурным подразделением центрального аппарата ФМС России, осуществляющим полномочия Службы по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, в части координации действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвующих в реализации Государственной программы, а также осуществляющим иные функции в соответствии с иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, является Управление по организации работы с соотечественниками Федеральной миграционной службы (далее — Управление).

Приказом ФМС России от 25.03.2013 года № 83' было утверждено Положение об Управлении по организации работы с соотечественниками Федеральной миграционной службы[95] , в соответствии с которым на Управление возлагаются следующие задачи:

  • • организационно-методическое обеспечение реализации Государственной программы.
  • • участие в осуществлении нормотворческой деятельности в целях обеспечения реализации Государственной программы.
  • • координация в рамках своей компетенции деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальных органов ФМС России в части реализации Государственной программы.
  • • координация в рамках своей компетенции деятельности представительств и представителей ФМС России за рубежом, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, временных групп, создаваемых из числа специалистов ФМС России, Министерства иностранных дел Российской Федерации и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, командируемых в дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, в части реализации Государственной программы.
  • • участие в осуществлении контроля за реализацией Государственной программы на территории Российской Федерации и за рубежом.

Оценивая позитивные результаты деятельности ФМС России и ее территориальных органов, в целом, и Управления по организации работы с соотечественниками, в частности, следует привести некоторые отчетные сведения о ходе реализации Государственной программы.

Так, по состоянию на 1 января 2015 года в уполномоченные органы за рубежом и в территориальные органы ФМС России соотечественниками подано 90,4 тысяч заявлений об участии в Государственной программе, Выдано 13 539 свидетельств участника Государственной программы. По сведениям, виесен-

ным в свидетельства участников Государственной программы, на территорию Российской Федерации прибыло 106 319 человека. Таким образом, целевые показатели, определенные в государственной программе Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения1» достигнуты в полном объеме и превышены по заявлениям — в 2 раза, по свидетельствам — 1,2 раза, по прибывшим переселенцам — почти в 1,5 раза[96] .

По национальному составу соотечественников русские составляют 45,2%, армяне — 10,8%; украинцы — 6,5%; таджики — 5,4%; татары — 4,3%; узбеки — 4,3%; молдаване —3,3%; гагаузы —2,2%; азербайджанцы —2,1%.

Среди заявителей 42,3% имеют высшее либо неоконченное высшее образование, 35,7% — среднее профессиональное, 21,9% — полное и основное среднее образование.

Большинство соотечественников на момент прибытия имели гражданство Казахстана (32,7%), Узбекистана (19,5%), Молдавии (14,3%), Армении (11,6%), Таджикистана и Украины (по 6,7%), Киргизии (4%).

При этом 71,5% прибывших составляют переселенцы трудоспособного возраста, 23,6% — несовершеннолетние и только 4,9% — пенсионеры.

Чуть больше половины (51,1%) прибывших соотечественников составляют лица мужского пола.

Наиболее привлекательными для соотечественников являются субъекты Центрального (48,7%), Сибирского (22,6%) и Северо-Западного (14,4%) федеральных округов. В субъекты Дальневосточного федерального округа переселилось только 2,9% соотечественников.

В 2014 году ФМС России рассмотрено 57 проектов региональных программ переселения, 49 проектов — в рамках заседаний Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы и 45 проектов с учетом рекомендаций Межведомственной комиссии согласовано Правительством Российской Федерации.

В 45 субъектах Российской Федерации утверждены региональные программы переселения: ЦФО — Брянская, Воронежская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская области; СЗФО — Республика Карелия, Архангельская, Калининградская, Мурманская, Новгородская и Псковская области, Ненецкий автономный округ; ПФО — Республики Марий Эл и Мордовия, Нижегородская, Пензенская, Саратовская и Ульяновская области; ЮФО — Волгоградская область; УрФО — Курганская, Свердловская, Тюменская и Челябинская области, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра и Ямало-ненецкий автономный округ; СФО — Республика Бурятия, Алтайский, Забайкальский и Красноярский края, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская и Омская области; ДФО — Камчатский, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Магаданская и Сахалинская области, Еврейская автономная область.

Кроме того, в связи с утверждением новой редакции Государственной программы ФМС России разработано и внесено в Правительство Российской Федерации 14 проектов нормативных правовых актов.По инициативе ФМС России усовершенствован порядок оформления и выдачи свидетельства участника Государственной программы (сокращены перечень документов и количество административных процедур, необходимых для участия в Государственной программе).

Произведено значительное увеличение размеров подъемных, выплачиваемых соотечественникам, выбирающим для постоянного проживания субъекты Дальнего Востока и Байкальского региона.1 В целях совершенствования системы выплат и механизма расходования средств федерального бюджета выплата подъемных на территориях приоритетного заселения теперь производится в 2 этапа — сразу по приезду и через 1,5 года фактического проживания в регионе.

С принятием ряда нормативных правовых актов[97] обеспечена возможность реализации прав на получение государственных гарантий и социальной поддержки соотечественникам, оформившим свое участие в программе до 1 января 2013 года. Разработаны критерии, в соответствии с которыми будет проводиться анализ результатов работы федеральных и региональных органов исполнительной власти в очередном году. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2013 г. № 1947-р определены 17 таких критериев.. Результаты выполнения Государственной программы в текущем году показывают, что интерес к ней со стороны соотечественников сохраняется. Даже в 2013 году — в период перехода к реализации новой редакции Государственной программы — прибыло 35 тыс. соотечественников, то есть уже больше, чем переехало в 2011 году.

Особенно на результаты выполнения Государственной программы в 2014 году повлияла сложившаяся внутриполитическая ситуация на Украине. Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.10.2014 г. № 1032 «Об организации работы с соотечественниками, постоянно проживающими на территории Украины, прибывшими на территорию российской федерации, получившими временное убежище в российской федерации и желающими принять участие в государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в российскую федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» утверждены Временные правила организации работы с соотечественниками,

постоянно проживающими на территории Украины, прибывшими на территорию Российской Федерации, получившими временное убежище в Российской Федерации и желающими принять участие в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ответственным за реализацию соответствующих государственных программ по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, рекомендовано осуществлять рассмотрение заявлений об участии в Государственной программе, поданных заявителями, в срок, не превышающий 10 рабочих дней, а при отсутствии у заявителей документов об образовании, о профессиональной подготовке либо стаже трудовой деятельности организовывать в рамках межведомственных комиссий по реализации указанных программ субъектов Российской Федерации проведение собеседований с заявителями в целях уточнения их профессиональных навыков и квалификации.

Заявитель для получения свидетельства участника Государственной программы представляет в территориальный орган Федеральной миграционной службы в субъекте Российской Федерации, участвующем в реализации Государственной программы, вместе с заявлением об участии в Государственной программе копию выданного заявителю и членам его семьи, включенным в заявление, свидетельства о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации с предъявлением оригинала указанного документа. Дополнительно представляются копии документов о семейном положении, образовании, профессиональной подготовке, стаже трудовой деятельности, присвоении ученого звания и степени и иные сведения, характеризующие личность заявителя и членов его семьи, включенных в заявление, его профессиональные навыки и умения. Федеральная миграционная служба, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации и Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков осуществляют проверку сведений, содержащихся в представленных документах в течение 10 рабочих дней. При отсутствии обстоятельств, препятствующих участию заявителя и членов его семьи, включенных в заявление, в Государственной программе, свидетельство участника Государственной программы оформляется территориальным органом Федеральной миграционной службы в субъекте Российской Федерации, участвующем в реализации Государственной программы, в срок, не превышающий 15 рабочих дней со дня подачи заявления.

Вместе с тем анализ реализации Государственной программы свидетельствует о том, что существует ряд факторов, значительно осложняющих процесс привлечения в страну соотечественников из государств дальнего и ближнего зарубежья.

Во-первых, для существенного увеличения миграционного притока соотечественников по Государственной программе наиболее пристальное внимание следует уделить вопросам обеспечения адекватных условий для жизни и работы данной категории лиц на территориях вселения. В субъектах Российской Федерации, участвующих в Программе, необходимо создать миграцион-но привлекательный климат. Для привлечения и закрепления переселенцев на территории субъектов Российской Федерации необходимо предпринимать ряд мер на региональном уровне. С этой точки зрения, прежде всего, необходимо найти пути решения вопроса временного и постоянного жилищного обустройства лиц, приезжающих в регионы по Государственной программе. И, в первую очередь, такие меры должны быть предприняты приоритетными субъектами Дальнего Востока и Восточной Сибири. Сегодня же, к сожалению, основной упор в жилищном обустройстве переселенцев субъекты делают на личные возможности прибывающих соотечественников, большинство из которых не обладает финансовыми средствами, необходимыми для приобретения жилья по рыночной стоимости.

Во-вторых, новая редакция Государственной программы предусматривает возможность переезда в Россию соотечественников не только для занятия трудовой деятельностью на определенные в региональной программе вакансии, но и для обучения в учебных заведениях профессионального образования, осуществления предпринимательской деятельности (в том числе в сфере сельского хозяйства), ведения личного подсобного хозяйства. Вместе с тем в региональных программах, утвержденных субъектами России в 2013 году, отсутствует механизм привлечения таких категорий соотечественников. В этой связи в 2014 году руководителям субъектов и соответствующим федеральным ведомствам следует продумать вопрос о модернизации с этой точки зрения региональных программ переселения. Как представляется, в региональных программах необходимо шире использовать дифференцированные подходы к привлечению различных категорий соотечественников, предусмотреть льготные условия приема и обустройства переселенцев в субъектах Российской Федерации для определенных групп участников Государственной программы и членам их семей.

Еще один проблемный момент связан с изменениями бюджетного процесса. С 1 января 2014 года субсидии субъектам Российской Федерации осуществляются только в рамках государственных программы субъектов Российской Федерации. Финансирование по целевым программам субъектов будет прекращено. В этой связи скорейшего решения требует вопрос с региональными программами переселения, которые на сегодняшний день имеют статус долгосрочных целевых программ субъектов. В этой связи необходимые изменения следует внести в Государственную программу. Соответствующие поручения даны Минрегиону России в рамках заседаний Межведомственной комиссией по реализации Государственной программы (протокол от 24 сентября 2013 г. № 20) и Правительства Российской Федерации (протокол от 28 ноября 2013 г. № 41).

Следует сказать и о проблеме информационной помощи соотечественникам в ближнем зарубежье. Полагаем, что в настоящее время необходимы поиски механизмов их разрешения. На основании документов, изученных управлением СМИ Комитета РФ по печати, сделан вывод о четко просматривающейся тенденции правительственных инстанций некоторых зарубежных стран издавать газеты на русском языке, самим определять их тематику, а вот финансировать их — за счет российских налогоплательщиков'.Учитывая значимость СМИ для соотечественников за рубежом, приоритеты государственной политики и экономическое положение изданий, следует предоставлять русскоязычным периодическим изданиям соотечественников на безвозмездной основе материалы российских информационных агентств. Безусловно, что при становлении рыночных отношений коммерческие интересы касаются и средств массовой информации. Однако политические дивиденды — тоже ценны, хотя их невозможно измерить количеством купюр. Да и нужно ли пытаться это делать, особенно когда речь идет о правах и свободах граждан, волей исторической судьбы оказавшихся за пределами страны своего гражданства?

Нельзя не затронуть и вопросы языковой дискриминации соотечественников, которая проявляется в закрытии школ и вузов, ведущих обучение на русском языке[98] , в сокращении числа газет и теле-, радиоканалов, издающихся и вещающих на русском языке, а также в ограничении реализации трудовых прав по основанию незнания государственного языка. Полагаем, что удовлетворение образовательных потребностей соотечественников за рубежом, сохранение сферы распространения и функционирования русского языка, прежде всего, в государствах — участниках СНГ и государствах Балтииследует считать приоритетным направлением внешней политики России.

Для совершенствования работы ФМС России с соотечественниками по нашему мнению следует в Постановлении Правительства Российской Федерации от 15 июля 2010 г. № 528 «Об утверждении Положения о выдаче на территории Российской Федерации свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. № 817» дополнительно ввести пункт, согласно которому порядок направления и рассмотрения информации о заявителе и членах его семьи, включенных в заявление, в том числе сроки рассмотрения этой информации, определяются Федеральной миграционной службой по согласованию с уполномоченными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственными за реализацию региональной программы переселения на выбранной соотечественником территории вселения; а также органами внутренних дел Российской Федерации,

органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации и органами Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. С учетом полученной информации о заявителе и членах его семьи, включенных в заявление, территориальный орган принимает решение о выдаче либо об отказе в выдаче свидетельства. Решение о выдаче свидетельства принимается территориальным органом только при отсутствии предусмотренных Государственной программой соответствующих обстоятельств1.

Кроме того, с целью совершенствования информативности Центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства необходимо в Постановлении Правительства Российской Федерации от 25 июня 2007 г. № 403 «Об организации работы с соотечественниками, проживающими за рубежом и желающими добровольно переселиться в Российскую Федерацию» п.29 изложить в следующей редакции: «Информация о каждом участнике Государственной программы и членах его семьи на каждой из стадий переселения (подача заявления, пересечение государственной границы Российской Федерации, прибытие на территорию вселения, получение разрешения на временное проживание, вида на жительство, приобретение гражданства Российской Федерации), а также о предоставленных им государственных гарантиях и социальной поддержке в порядке, определенном Федеральной миграционной службой, заносится в центральный банк данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»[99] .

Также по нашему мнению в Административном регламенте предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению, выдаче и замене свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом следует предусмотреть следующие показатели доступности и качества предоставления государственной услуги:

  • • взаимодействие соотечественника с сотрудниками ФМС России или территориального органа, участвующего в предоставлении государственной услуги, при оформлении свидетельства участника Государственной программы осуществляется два раза — при приеме заявления и прилагаемых к нему документов, а также при получении соотечественником свидетельства участника Государственной программы;
  • • количество взаимодействий с сотрудниками территориального органа, участвующего в предоставлении государственной услуги, при подаче соотечественником, проживающим в Российской Федерации, заявления и прилагаемых к ней документов в электронной форме сокращается до одного раза — при получении соотечественником свидетельства участника Государственной программы;

  • • взаимодействие соотечественника с сотрудниками ФМС России или территориального органа, участвующего в предоставлении государственной услуги, при замене свидетельства участника Государственной программы осуществляется два раза — при подаче заявления о замене свидетельства участника Государственной программы и получении нового свидетельства участника Государственной программы;
  • • взаимодействие соотечественника с сотрудниками ФМС России или территориального органа возможно при получении соотечественником информации о государственной услуге или при обращении в ФМС России или территориальный орган, участвующий в предоставлении государственной услуги, за углубленным разъяснением содержания Государственной программы и предоставляемых в ее рамках возможностях;
  • • разъяснение соотечественникам за рубежом условий переселения в рамках соответствующих региональных программ переселения, в том числе с использованием видеоконференцсвязи, устанавливаемой между ФМС России и уполномоченными органами субъекта Российской Федерации, а также территориальными органами, участвующими в предоставлении государственной услуги;
  • • наличие полной и исчерпывающей информации о предоставлении государственной услуги (в том числе о сроках предоставления государственной услуги и документах, необходимых для предоставления государственной услуги и т.д.);
  • • возможность оформления свидетельства участника Государственной программы как за пределами Российской Федерации, так и на территории Российской Федерации[100].

Таким образом, в заключение можно сказать, что поддержка соотечественников за рубежом, поддержка их образовательных, языковых, социальных, трудовых, гуманитарных и иных законных прав и интересов представляет собой неотъемлемый элемент государственной политики Российской Федерации. Цели государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом заключаются в оказании государственной поддержки и помощи соотечественникам в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, а также с учетом законодательства иностранных государств, в реализации и обеспечении прав человека и гражданина.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

Административно-правовое регулирование миграционных процессов является важнейшей областью применения сравнительно-правового метода научного исследования.

Основными вопросами, подлежащими сравнительно-правовому исследованию в сфере правового статуса уполномоченных органов в сфере миграции являются:

  • • концептуальные подходы к административно-правовому регулированию правового статуса уполномоченных органов в сфере миграции, находящие свое закрепление в праве, господствующие научные доктрины;
  • • правовые основы регулирования правового статуса уполномоченных органов в сфере миграции, в первую очередь конституционно-правовые и административно-правовые основы; практика реализации нормативных предписаний в сфере миграции.

Административно-правовой статус уполномоченных органов в сфере миграции — это их положение в системе функционирующей исполнительной власти. Будучи органами исполнительной власти, уполномоченные органы в сфере миграции, при необходимости, могут иметь статус иных государственных органов.

К основным элементам административно-правового статуса (положения) уполномоченных органов в сфере миграции относятся: место органа в системе органов исполнительной власти, его назначение и правовые основы деятельности; цели, принципы, задачи и функции, структура органа; его компетенция; взаимодействие с иными государственными органами для решения поставленных задач в сфере миграции.

Правовой статус уполномоченных органов в сфере миграции в условиях демократического правового государства должен быть четким, определенным, позволяющим действовать быстро и эффективно при неукоснительном соблюдении законности, прав и свобод человека и гражданина, гуманизма и гласности.

В Конституции РФ отсутствует термин «физические лица», зато применяется целый набор понятий: «человек», «гражданин», «личность», «каждый», «все». Однако, учитывая многозначность самого термина «лицо», означающего, как физическое, так и юридическое лицо, можно предполагать возможность наделения последнего статусом гражданина. К тому же с принятием Декларации прав и свобод человека 1991 г. в правовой оборот было введено понятие «каждый», означающее обобщение понятий «человек» и «гражданин». Конституция РФ добавила еще большее терминологическое разнообразие в обозначение физических лиц — субъектов конституционно-правовых отношений, включив в их число термин «все» и реабилитировав понятие «личность». Причем ни одно из этих понятий не только не получает своего определения, но и соотношение между ними остается в ряде случаев не вполне ясным. В праве на въезд и выезд все категории физических лиц (гражданине, иностранные граждане и лица без гражданства, апатриды, лица, ищущие убежища, вынужденные переселенцы и т.д.) имеют определенные права и обязанности как перед страной въезде, так и перед собственной страной.

Рассматривая право гражданина на въезд и выезд как элемент правового статуса, нельзя делать это в отрыве от всей совокупности правовых отношений. Часть 2 ст. 17 Конституции РФ утверждает все права и свободы человека как основные. Тем самым подтверждается их равноценность. В правовой статус гражданина включается все многообразие прав, охватывающих самые различные стороны его деятельности. Для обозначения прав человека используются понятия «гражданские права», «политические права», «социально-экономические права». Чтобы подчеркнуть различие, предлагается определять политические и гражданские права как именно «права», а социально-экономические и культурные — как требования. Другими словами, права-свободы определяются, как «право действовать», а социальные — как «право получать». Этот принцип можно сформулировать и по-другому: политические и гражданские права определить, как право действовать против государства, все остальные — как право требовать что- то от государства.

В современном демократическом государстве демократический порядок формирования важнейших государственных органов обеспечивает гражданское общество, стимулирует развитие государства и априори должно осуществлять гибкий контроль за его деятельностью на основе закона и права. Субъектами такого общественного контроля в сфере миграции следует считать свободные и независимые от власти институты гражданского общества, под которыми понимается совокупность формальных и неформальных образований граждан, объединенных специфическими интересами, реализуемыми ими самостоятельно вне сферы деятельности властно-государственных структур и позволяющими контролировать действия ФМС России.

Принципиальным шагом к установлению полноценного общественного контроля над ФМС России является информационная прозрачность, открытость и доступность для граждан. Совершенствование уровня общественного контроля зависит от решения таких важных проблем, как независимость субъектов общественного контроля; наличие механизмов координации деятельности различных контролирующих органов; разработка современных методов использования в рассматриваемых целях средств массовой информации, особенно электронных.

Введение миграционного учета позволяет сделать вывод о либерализации правового режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране, снятии излишних административных барьеров для тех специалистов, в притоке которых наша страна наиболее остро нуждается. Наряду с этим органы государственной власти получают достоверную статистику о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан, а в результате — новые возможности оздоровления миграционной и демографической ситуации в стране.

В сфере миграции населения особо следует выделить трудовую миграцию — процесс перемещения граждан одного государства на территорию другого с целью трудоустройства и жительства, а также реализации трудовых прав и интересов. Выделяют три основных вида перемещения граждан: безвозвратное, сезонное и маятниковое. Они тесно связаны с развитием производственных сил общества и относятся к числу личных и вещественных факторов производства, а также способствуют пространственному соединению элементов труда. Трудовая миграция — динамический процесс по временному осознанному переселению населения из одного государства в другое для получения заработка с последующим возвращением на свою родину.

Наиболее значимые признаки трудовой миграции — целевая направленность, добросовестность, добровольность, возвратность.

Основными причинами трудовой миграции сегодня являются: безработица в родных странах (вследствие избыточного населения или низкого уровня социально-экономического развития данного государства); низкий уровень доходов трудовых мигрантов в своей стране, заставляющий искать заработок в других странах; всемирная глобализация — расширение и углубление хозяйственных и культурных связей между странами.

Главными отличительными признаками трудовой миграции населения по сравнению с внутренней служат пересечение государственной границы и соответствующий государственный контроль как за фактом самого передвижения через границу (и в стране выезда, и особенно в стране въезда), так и за последующим пребыванием в стране (трудоустройством и поступлением на учебу или стажировку).

В связи с этим страны-участницы нового соглашения должны будут взять на себя обязательство не принимать односторонних мер по ужесточению или либерализации национальных миграционных законодательств. В противном случае строгие меры миграционного контроля любой из стран СНГ могут быть нейтрализированы путем въезда через страну с менее жестким режимом.

Унификация миграционного законодательства стран-участниц потребует разработки единого понятийного аппарата, в частности таких как понятий «иммигрант», «эмигрант», «иностранный гражданин», «беженец», «политическое убежище», «внешняя трудовая миграция», «нелегальная миграция», а также условий предоставления каждого из этих статусов в наших государствах.

Наиболее эффективным способом учета и контроля въезда, пребывания, передвижения и выезда различных категорий трудящихся-мигрантов может стать введение единых по форме, содержанию, срокам действия въездных документов (виз) для всех стран СНГ, определение единого в эквивалентном измерении размера сборов за выдачу, порядок продления срока визы, а также возможность получения визы в загранпредставительстве любой из стран, подписавших Соглашение.

Координации трудовой миграционной политики будет способствовать: а) сотрудничество дипломатических и консульских учреждений государств-участников соглашения; б) обмен информацией о состоянии в странах-источниках процесса трудовой миграции; в) о лицах, ранее просивших убежище, ходатайствующих о предоставлении или приобретших статус беженца, а также совершивших правонарушение или преступление на территории любого из государств-участников; г) взаимообмен статистическими данными для прогнозирования развития тенденций в сфере миграции и т.д.

В целом Закон о гражданстве России 2002 г. (в ред. от 31.12.2014 г.) строится на принципах «классического» национального гражданства, но проще и практичнее предыдущего. В частности в нем лучше регулируется гражданство детей. Приобретение гражданства теперь связывается с рядом требований, в числе которых — исчисляемое с момента получения вида на жительство пятилетнее проживание на территории России, необходимость отказа от прежнего гражданства. Правда полный отказ от двойного гражданства в новом Законе невозможен из-за конституционной нормы, допускающей двойное гражданство.

Исследование правовых основ защиты соотечественников, проживающих за рубежом, также позволяет сформулировать ряд выводов. Правовой основой защиты прав соотечественников за рубежом являются Конституция Российской Федерации и Федеральные законы «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», «О гражданстве Российской Федерации» и др. Основы построения национальных отношений заложены в Конституции России. Средства защиты соотечественников за рубежом в большей степени относятся к сфере международно-правовых отношений.

Главным принципом отечественного законодательства является принцип господства права, который выражается в том, что государство признает и соблюдает права человека и защищает его как носителя этих прав.

Россия обеспечивает постоянную поддержку и защиту соотечественников за рубежом. Это право государства обусловлено государственным суверенитетом и актуализируется в отношениях с другими странами. Обязанности в данной сфере Россия несет согласно действующей Конституции. Цели государственной политики в отношении соотечественников за рубежом заключаются в оказании государственной поддержки и помощи в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законодательством России с учетом законодательства иностранных государств.

Перемещения населения истощают ограниченные политические и экономические ресурсы государства, которое не всегда оказывается готовым к реагированию на возникающие чрезвычайные ситуации и угрозы национальной безопасности.

В тех или иных видах, процессах, формах и способах регулирования миграция затрагивает судьбы практически всех жителей и представляет собой социально-экономическое явление, формирующееся в процессе реализации людьми своих намерений, связанных с передвижением, приобретением соответствующего гражданско-правового статуса в местах поселения, а также с интересами общества и государства.

Несмотря на принимаемые меры, продолжает иметь место неблагоприятная динамика нелегальной миграции в Российскую Федерацию. На сегодняшний день система миграционного учета въезда, выезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации находится в процессе совершенствования. Таким образом, наличие нерешенных проблем существенно влияет на эффективность реализуемого государственного контроля за миграционными процессами, в целом на перспективы социально-экономического и демографического развития Российской Федерации.

Отсутствие системности среди многообразия законодательных актов в области миграции по причине отсутствия четкой концептуальной основы государственной миграционной политики. Концепция миграционной политики государства должна закрепиться в форме миграционного режима как части общего правового режима, что представляет собой систему правил поведения, включающего в себя предписания и запреты, обязательные для всех субъектов миграционного процесса, регулирование взаимодействия всех субъектов и государства при реализации их правового статуса, а также деятельность специально создаваемых государственных служб, направленных на регулирование миграционных отношений и обеспечение общественной безопасности в стране.

Миграционный процесс в России носит стихийный характер. Государственное регулирование не учитывает реальные возможности социальной инфраструктуры, в результате чего наблюдаются негативные тенденции: увеличиваются диспропорции региональных рынков труда, растет социальная напряженность, культивируются идеи национальной нетерпимости, нарушаются права мигрантов и условия жизни и занятости граждан страны.

Для совершенствования законодательства в сфере миграции необходимо:

  • • привести действующее миграционное законодательство в соответствие с текущими и будущими потребностями экономического, социального и демографического российского общества;
  • • разработать иммиграционные программы, ориентированные на разные категории иностранцев и специальных программ каникулярной и сезонной трудовой миграции;
  • • шире использовать миграционный потенциал системы образования для привлечения в Россию квалифицированных и интегрированных иностранных граждан.

В настоящее время в сфере ответственности должностных лиц за нарушения миграционного законодательства необходимо:

ввести административную ответственность за непредоставление или несвоевременное предоставление в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции уведомлений и сведений при привлечении высококвалифицированных специалистов и использования их труда;

  • • дополнить статьи 18.15 Кодекса положениями, устанавливающими ответственность за нарушение установленного порядка и сроков направления уведомлений о привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, включая уведомление о расторжении трудовых договоров или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг) с иностранными работниками, а также о предоставлении им отпусков без сохранения заработной платы продолжительностью более одного календарного месяца в течение года;
  • • дополнить статьи 18.16 Кодекса примечанием, устанавливающим, что в случае привлечения к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе торговых комплексах), с нарушением установленных правил двух и более иностранных граждан и лиц без гражданства, административная ответственность за нарушение правил привлечения к трудовой деятельности наступает в отношении каждого иностранного гражданина или лица без гражданства в отдельности.

Совершенствование законодательства в сфере трудовой миграции должно развиваться по пути разработки четких правил постановки на миграционный учет, выдачи разрешений на проживание и работу. Особенно нуждается в улучшении система регистрации, так как в этом деле имеются нестыковки и правовые пробелы. Необходимы реформы и в сфере трудовых отношений, направленных против демпингования заработной платы мигрантов и в интересах обеспечения их социальными гарантиями. На законодательном нужно четче урегулировать вопросы, связанные с въездом на территорию Российской Федерации инфицированных опасными заболеваниями иностранцев и их медицинской реабилитации, в том числе в стране исхода. Ряд предложений по совершенствованию законодательства автором сформулирован и нашел отражение при рассмотрении законопроекта № 166761-6 «О внесении изменений в статью 9 Закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» и статью 6 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные правовые акты

  • 1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Федеральными конституционными законами о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ).
  • 2. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Международные соглашения и рекомендации ООН в области защиты прав и свобод человека и борьбы с преступностью. М., 1989. № 1.
  • 3. Конвенция № 97 Международной организации труда «О трудящихся-мигрантах (пересмотренная в 1949 г.)» (Женева, 1 июля 1949 г.).
  • 4. Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев от 14 декабря 1950 г.
  • 5. Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г.
  • 6. Конвенция о статусе апатридов от 28 сентября 1954 г.
  • 7. Декларация ООН о территориальном убежище 1967 г.
  • 8. Конституция Международной организации по миграции 1987 г.
  • 9. Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.
  • 10. Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года.

Федеральные законы

  • 1. Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».
  • 2. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
  • 3. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом».
  • 4. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».
  • 5. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
  • 6. Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».
  • 7. Федеральный закон от 12 марта 2014 г. № 28-ФЗ «О внесении изменения в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
  • 8. Федеральный закон от 20 апреля 2014 г. № 71-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
  • 9. Федеральный закон от 20 апреля 2014 г. № 72-ФЗ «О внесении изменений в статьи 14 и 27 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»
  • 10. Федеральный закон 20 апреля 2014 г. № 73-ФЗ «О внесении изменений в статью 56 Воздушного кодекса Российской Федерации и статью 14 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»
  • 11. Федеральный закон от 20 апреля 2014 г. № 74-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»
  • 12. Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 116-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
  • 13. Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 127-ФЗ «О внесении изменений в статью 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
  • 14. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 157-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»
  • 15. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 164-ФЗ «О внесении изменений в статью 13-2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и статью 1 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»
  • 16. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»
  • 17. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства Российской Федерации, касающегося специальных учреждений в сфере миграции»
  • 18. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 221-ФЗ «О внесении изменений в главу 25/3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации»
  • 19. Федеральный закон от 31.12.2014 г. №507-ФЗ «О внесении изменений в статью Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»

Указы Президента Российской Федерации

  • 1. Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища».
  • 2. Указ Президента Российской Федерации 14 ноября 2002 г. № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерацией».
  • 3. Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».
  • 4. Указ Президента РФ от 25.05.2011 № 678 «О создании Фонда поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом».
  • 5. Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».
  • 6. Указ Президента РФ от 14 сентября 2012 г. № 1289 «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».
  • 7. Указ Президента РФ от 15 января 2013 г. № 30 «О некоторых вопросах МВД России и ФМС России».
  • 8. Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 2014 г. № 201 «О внесении изменений в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637»
  • 9. Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 2014 г. № 531 «О внесении изменений в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637»
  • 10. Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2014 г. №551 «О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325»

Постановления Правительства Российской Федерации:

  • 1. Постановление Правительства РФ 18 февраля 2014 г. № 122 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. № 828»
  • 2. Постановление Правительства РФ от 29 марта 2014 г. № 250 «Об утверждении положения об осуществлении охраны специальных учреждений Федеральной миграционной службы, предназначенных для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии»
  • 3. Постановление Правительства РФ от 24 апреля 2014 г. № 369 «О внесении изменений в Правила выплаты участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, компенсации расходов на переезд к будущему месту проживания и признании утратившим силу абзаца второго подпункта «г» пункта 4 изменений, которые вносятся в постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 2007 г. № 150, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 г. № 260»
  • 4. Постановление Правительства РФ от 7 мая 2014 г. № 414 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2013 г. №310»
  • 5. Постановление Правительства РФ от 29 мая 2014 г. № 491 «О внесении изменений в Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»
  • 6. Постановление Правительства РФ от 13 июня 2014 г. №543 «О внесении изменений в Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев»
  • 7. Постановление Правительства РФ от 17 июня 2014 г. № 555 «О признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2005 г. № 574»
  • 8. Постановление Правительства РФ от 8 июля 2014 г. № 631 «Об общефедеральном учете выданных паспортов граждан Российской Федерации, удостоверяющих личность граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, в том числе содержащих электронный носитель информации»
  • 9. Постановление Правительства РФ от 22 июля 2014 г. № 690 «О предоставлении временного убежища гражданам Украины на территории России в упрощённом порядке» — упрощённый порядок предусматривает принятие решения о предоставлении временного убежища территориальным органом ФМС России в срок не более трёх рабочих дней со дня подачи заявления.
  • 10. Постановление Правительства РФ от 22 июля 2014 г. № 693 «О предоставлении иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для оказания адресной финансовой помощи гражданам Украины, имеющим статус беженца или получившим временное убежище на территории Российской Федерации и проживающим в жилых помещениях граждан Российской Федерации, в 2014 году»
  • 11. Постановление Правительства РФ от 22 июля 2014 г. № 692 «О предоставлении межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Федерации на социально-бытовое обустройство лиц, вынужденно покинувших территорию Украины и находящихся в пунктах временного размещения»
  • 12. Постановление Правительства РФ от 22 июля 2014 г. № 691 «Об утверждении распределения по субъектам Федерации граждан и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины и прибывших в Россию в экстренном порядке»
  • 13. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2014 г. № 733 «Об утверждении Правил ведения учета поступивших от граждан Российской Федерации уведомлений о наличии у данных граждан гражданства иного государства»
  • 14. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2014 г. № 719 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 июня 2003 г. № 335»
  • 15. Постановление Правительства РФ от 9 августа 2014 г. № 786 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»
  • 16. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2014 г. № 809 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713»
  • 17. Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2014 г. № 886 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 31 октября 2013 г. № 977»
  • 18. Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2014 г. № 936 «Об оказании содействия гражданам Украины и лицам без гражданства, постоянно проживавшим на территории Украины и прибывшим на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке, в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания на территории Российской Федерации»
  • 19. Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2014 г. № 937 «О внесении изменения в перечень портов, через которые допускается въезд” в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию в туристических целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки»
  • 20. Постановление Правительства РФ от 2 октября 2014 г. № 1012 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от J 4 февраля 2007 г. № 94»
  • 21. Постановление Правительства РФ от 8 октября 2014 г. № 1032 «Об организации работы с соотечественниками, прибывшими с Украины, получившими временное убежище в Российской Федерации и желающими принять участие в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»
  • 22. Постановление Правительства РФ от 16 октября 2014 г. № 1058 «О внесении изменений в Правила согласования проекта программы субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»
  • 23. Постановление Правительства РФ от 17 октября 2014 г. № 1067 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2014 г № 692»
  • 24. Постановление Правительства РФ от 29 октября 2014 г. № 1118 «О внесении изменений во Временные правила предоставления временного убежища но территории Российской Федерации гражданам Украины и лицам без гражданства, постоянно проживавшим на территории Украины, прибывшим на территорию Российской Федерации в поисках убежища, в упрощенном порядке».

25. Постановление Правительства РФ от 24.12.2015 г. №159 «О внесении изменений в Положение о Федеральной миграционной службе».

Монографии, учебная и научная литература

  • 1. Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003.
  • 2. Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. М., 1961.
  • 3. Алексеев С.С. Государство и право. М., 1993.
  • 4. Алексеев С.С. Социальная ценность права в обществе. М.: Юрид. лит., 1971.
  • 5. Андрианов С.А. Министерство внутренних дел. СПб., 1902.
  • 6. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Законодательство о вынужденных переселенцах и беженцах. М., 1998.
  • 7. Аннерс Э. История европейского права. СПб., 1998.
  • 8. Анисимов С.Ф. Мораль и поведение. М., 1979.
  • 9. Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. М., 1979.
  • 10. Баранов Э.Ф., Бреев БД. Система территориального планирования развития производительных сил и проблемы планирования миграции населения: Всесоюз. конф. Таллин, 1967.
  • 11. Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976.
  • 12. Беляев В. П. Контроль и надзор в Российском государстве. Проспект, 2005.
  • 13. Березиев А. История органов внутренних дел России. Ч. I. Воронеж, 1998.
  • 14. Билсборроу Р.Е., Хьюго Г., Обераи А.С., Злотник X. Статистика международной миграции: рекомендации по совершенствованию систем сбора данных / Пер. с англ. Федик В.В. М.: Академия, 1999.
  • 15. Блинова М.С. Современные социологические теории миграции населения. М„ 2009.
  • 16. Бутылин В.Н., Сидоров В.Г. Милиция в механизме реализации конституционных прав и свобод граждан. М., 1996.
  • 17. Валентин Д.И. Демографический энциклопедический словарь, М., 1985.
  • 18. Власенко И.Б., Туз А.В. Государственно-правовое регулирование свободы передвижения в Российской Федерации. М., 2000.
  • 19. Волков Ю.Г. Социология: Учебник для вузов / Под ред. В.И. Добренькова. М., 2001.
  • 20. Галуза Е.В., Денисова Г.С., Кашуба Ю.А., Контарев А.А., Перекрестов В.Н. Миграционные процессы в современной России. Ростов н/Д., 2004.
  • 21. Гегель Г. Работы разных лет. В 4-х томах. Т. 2. — М. 1973.
  • 22. Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами России: проблемы теории и практики. Монография. Омск: Омская акад. МВД России, 2003.
  • 23. Гомьен Д. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998.
  • 24. Глебов И.Н. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы правового регулирования. Монография. СПб.: Санкт- Петербургский университет МВД России, 2000.
  • 25. Глоссарий терминов в области миграции / Под. ред. Ришара Перрушу. Женева, 2005.
  • 26. Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации / Под ред. А.С. Прудникова, М.Л. Тюркина. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2006.
  • 27. Гудвин-Гилл ГС. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ,
  • 1997.
  • 28. Демин Г.И. Особенности становления и развития гражданского общества в России. — М., 2000.
  • 29. Денисенко В.В., Позднышов А.Н., Михайлов А.А. Административная юрисдикция органов внутренних дел. — М., 2008
  • 30. Егоров С.А., Акимова С.А. Правовые и организационные особенности миграционной политики в ряде зарубежных стран. М., 2013.
  • 31. Еремина И.С. Соотечественники. Механизм реализации и защиты прав. М., 2010.
  • 32. Зинченко Н.Н. Миграция населения: теория и практика международноправового регулирования. М., 2003.
  • 33. Зраева И.М. Правовое регулирование миграционного учета в Российской Федерации. М., 2010.
  • 34. Ивановский В. В. Учебник административного права (полицейское право. Право внутреннего управления); 3-є изд. Казань, 1908.
  • 35. Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации: монография. М., 2003.
  • 36. Исаев И.А. История отечества: Учеб, пособие; 2-е изд., испр. М, 1998.
  • 37. Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. М., 1999.
  • 38. Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия / Под ред. А. И. Гуляева. — М.: МАЭП, 2000.
  • 39. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для студентов вузов / Под ред. В.О. Лучина, Г. Василевича, А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДА-НА: Закон и право, 2009.
  • 40. Конституционное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред. А.С. Прудникова, Б.С. Эбзеева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.
  • 41. Коробеев В.А. Конституционно-правовые основы миграционной политики России. Владивосток, 2007.
  • 42. Кравченко И.И. Политика и сознание. М., 2004.
  • 43. Красинец Е.С. Международная миграция населения в России в условиях перехода к рынку. М.: Наука, 1997.
  • 44. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987.
  • 45. Кутафин О.Е. К читателю. Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М., 2008.
  • 46. Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М., 1978
  • 47. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1998.
  • 48. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации: основы концепции, конституционная модель, практика. М., 1999.
  • 49. Лебедева Н.М. Социальная психология этнических миграций. М., 1995.
  • 50. Лимонова Н.А. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства: Учеб, пособие для вузов. М., 2001.
  • 51. Лукашева Е.А. Социалистическое право и личность. М., 1987.
  • 52. Малахов В.П. Общая теория права и государства. М., 2013.
  • 53. Мальцев Г.В. Права личности. М., 1970.
  • 54. Маслова И.С. Экономические вопросы перераспределения рабочей силы. М., 1976.
  • 55. Матвеева Т.Д. Международное право. М., 2004.
  • 56. Матузов Н.П. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972
  • 57. Матузов И.Н. Субъективные права граждан. Саратов, 1966.
  • 58. Метелев С.Е. Международная трудовая миграция и развитие российской экономики: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006.
  • 59. Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. II. Новгород, 2004.
  • 60. Миграция, толерантность, деятельность органов внутренних дел Российской Федерации: Сборник статей / Центр изучения проблем этнических меньшинств, беженцев и вынужденных переселенцев. Ростов н/Д, 2004.
  • 61. Миронов А.Л., Акимова С.А. Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России. М., 2013.
  • 62. Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов: СВШ МВД РФ, 1996.
  • 63. Мельничук Ю.В. Правовые основы въезда и прибывания иностранных граждан в государствах — членах Европейского Союза. М. 2014.
  • 64. Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности. М.,
  • 1998.
  • 65. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (постатейный) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
  • 66. Нерсесянц В.С. Философия права: Учебник для вузов. М., 2004.
  • 67. Нормативные правовые акты, регулирующие миграционные процессы в Российской Федерации: Сборник документов / Под ред. М.Л. Тюркина. М., 2005.
  • 68. Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. М., 1996.
  • 69. Платон. Собрание сочинений. В 4 т. Т. 2. СПб., 2006.
  • 70. Правовое регулирование трудовой миграции / Под. ред. А.С. Прудникова. М., 2010.
  • 71. Правовые основы реадмиссии / Под ред. И.Н. Глебова, А.С. Прудникова. М., 2010.
  • 72. Правовые основы российского гражданства/Под ред. А.С. Прудникова. М., 2010.
  • 73. Правонарушения в сфере миграции / Под ред. А.С. Прудникова. М., 2010.
  • 74. Прудников А.С., Авсеенко В.И. Конституционное право России. — 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006.
  • 75. Прудников А.С., Самойлов В.Д. Правонарушения в сфере миграции. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007.
  • 76. Прудников А.С., Самойлов В.Д. Правовые и организационные основы деятельности ФМС России. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010.
  • 77. Редкоус В.М., Акимова С.А. Административно-правовой статус органов исполнительной власти. М., 2012.
  • 78. Ремезова М.Н. Рассказы из русской истории: нашествие монголов на Русь. М., 1901.
  • 79. Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы: Монография. М.: Щит-М, 2000.
  • 80. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М., 1987.
  • 81. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001.
  • 82. Рыбаковский Л.Л. Региональный анализ миграций. М.: Статистика, 1973.
  • 83. Сандевуар П. Введение в право. М., 1994.
  • 84. Соотечественники. Механизм реализации и защиты прав / Под ред. А.С. Прудникова. М., 2010.
  • 85. Стокер П. Работа иностранцев. М., 1996.
  • 86. Таборисская И.М. Маятниковая миграция населения: Теория, методология, практика. М., 1979.
  • 87. Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897.
  • 88. Терещенко Л.К, Игнатюк Н.А, Калмыкова А.В. Особенности правового статуса федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства // Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, ТЯ. Хабриевой. М., 2006. С. 174, 175.
  • 89. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс; 2-е изд., доп. и перераб. М., 2005.
  • 90. Тюркин М.Л. Миграционная система России. Монография. М.: Издательский дом «Стратегия», 2005.
  • 91. Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. Выпуск 1. —Саратов, 1967.
  • 92. Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации: Автореф. Дис. д-ра юрид. Наук. — М., Ак. упр. МВД России. 2009.
  • 93. Филиппов Н.Н., Суков В.А. Проблемы формирования трудовых ресурсов сел. Вып. 4. Свердловск, 1972.
  • 94. Фроянов И.Я., Дворниченко А.Ю. Города-государства Древней Руси. — Л., 1988
  • 95. Фролов С.С. Основы социологии: Учеб, пособие. М., 1997.
  • 96. Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008.
  • 97. Ханай Г. Социалистическое право и личность М., 1971.
  • 98. Хомра А. У Воспроизводство населения (территориально-организационный аспект). Киев, 1990.
  • 99. Хомяков И.М. Человек, государство, цивилизация и нация. М., 1998.
  • 100. Черноголовки!! II.B. Теория функций социалистического государства. М., 1970.
  • 101. Чхиквадзе В.М. Социалистический гуманизм и права человека. М., 1978.
  • 102. Шушкевич И.Ч., Айрапетян А.А., Ефремова М.Ю. и др. Полиция, милиция и национальные сообщества. Саратов: Научная книга. 2004.
  • 103. Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека: опыт Совета Европы. М.: МНИМП, 1997.
  • 104. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999.

Статьи

  • 1. Алиханов С.А. Преступность и влияние на нее миграции населения // Следователь. 2002. № 3.
  • 2. Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства Российской Федерации в сфере миграции // Юстиция. 2007. № 1.
  • 3. Андриченко Л.В., Васильева Л.Н. Привлечение и использование иностранной рабочей силы. Международные стандарты и законодательство Российской Федерации // Международно-правовые стандарты в конституционном праве. М., 2007.
  • 4. Архипов С.В. Уголовное наказание в виде ссылки как принудительная миграция в дореволюционной России // Миграционное право. 2008. № 2.
  • 5. Баев А.В. Свобода передвижения граждан и приравненных к ним лиц в праве Европейского Союза: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
  • 6. Баранов В.М. Незаконная миграция в современной России: понятие, виды, эффективность противодействия // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России. Н. Новгород, 2004.
  • 7. Баринов Л. Забытые соотечественники // Российская газета. 2006. 8 августа.
  • 8. Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. № 23. С. 18.
  • 9. Беляев В.П. Контроль как форма юридической деятельности и гарантия законности // Право и политика. 2004. № 2.
  • 10. Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник Моск, ун-та Сер. 11. Право. 1998. № 3.
  • 11. Богородский А.А. Общественная экспертиза в законодательном процессе // Юридический вестник: Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 21. Пенза, 2006.
  • 12. Брубейкер У.Р. Членство без гражданства: экономические и социальные права «неграждан» // Российский бюллетень по правам человека. 1995. Вып. 7.
  • 13. Вайнонен Н. За границей «Маяк» не светит // Российские вести. 1995.
  • 14. Веймарк А. Русские из Эстонии учатся...в Пскове // Российские вести. 2006.
  • 15. Витковская Г.С., Качяран А.В. Вынужденные миграции как социальная проблема//Миграция населения. М., 1992.
  • 16. Воробьева О.Д. Труд и миграция И Миграция в России. 2000. № 5.
  • 17. Воробьева О.Д. Миграционные процессы населения: вопросы теории и государственной миграционной политики // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2003. № 9.
  • 18. Галиахметова К.Д. Соотечественники за рубежом как субъекты миграционных отношений: теоретико-правовой аспект // Миграционное право. 2006. № 4.
  • 19. Герасименко Ю.В. Лица, не являющиеся гражданами России, как субъекты конституционно-правовых отношений // Государство и право. 2002. № 6.
  • 20. Горячева Ю. О русской эмиграции // Известия. 1990. 3 июля.
  • 21. Денисов Н.Ю. Миграционные процессы и государственный контроль // Миграционный вестник. 2004. № 1.
  • 22. Дмитриев О. На Украине все меньше русских школ // Российские вести. 2005. 21 января.
  • 23. Добыт М. Миграционные отношения: практика правоприменения // Законность. 2008. № 4.
  • 24. Ефанов Ю.И. Возможности гражданского контроля в процессе формирования стратегии в правоохранительной сфере // Гражданский контроль за органами внутренних дел: проблемы теории, методологии, практики. — М.: Академия управления МВД России, 2004.
  • 25. Жеребцов А.М. Миграционно-правовые режимы: понятие и виды // Современное право. 2008. № 1.
  • 26. Зайончковская Ж.А. Трудовая миграция в СНГ с позиций общества, семьи и личности // Трудовая миграция в России. Миграция населения / Под общ. ред. Воробьевой О.Д. Вып. 2. М., 2001.
  • 27. Зайончковская Ж.А. Развитие внешних миграционных связей России // Социологический журнал. 1995. № 1.
  • 28. Иларионова Т.С. После репрессий, накануне «оттепели»: положение немцев в СССР как проблема установления советско-западногерманских дипломатических отношений (1953—1955 гг.) // Немцы в контексте отечественной истории: общие проблемы и региональные особенности. М., 1999.
  • 29. Кабузан В. Движение населения в Российской империи // Отечественные записки. 2004. № 4 (18).
  • 30. Кобец П.Н. О развитии миграционного законодательства и формировании миграционной политики Российской Федерации // Миграционное право. 2009. № 2.
  • 31. Козлов А. А. Сущность и понятие гражданского контроля // Российское право в Интернете. 2006. № 2.
  • 32. Кутьин А.Д. Миграция в России: проблемы, прогнозы и перспективные направления государственной политики // Миграционное право. 2006. № 6.
  • 33. Прудникова Т.А. Роль субъектов организационно-правового обеспечения взаимодействия российского государства с соотечественниками за рубежом // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 3.
  • 34. Прудникова Т.А. Административно-правовое регулирование организации и деятельности Федеральной миграционной службы и се правовой статус // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 2.
  • 35. Прудникова Т.А. Некоторые подходы к пониманию убежища в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2014. №6.
  • 36. Прудникова Т.А. Организационно-правовое обеспечение реализации прав и свобод соотечественников, проживающих за рубежом // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 9.
  • 37. Прудникова Т.А. Статус беженца в Российской Федерации (теоретико-правовой аспект) // Вестник Московского университета МВД России. 2014. №
  • 38. Прудникова Т.А. Основные направления взаимодействия ФМС России с органами государственной власти в сфере современных миграционных отношений // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 4.
  • 39. Прудникова Т.А. Современные проблемы реализации государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 7.
  • 40. Прудникова Т.А. Проблемы в сфере миграционных отношений и пути их решения // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 10.
  • 41. Прудникова Т.А. Сазон К.Д. Особенности региональной системы предоставления убежища в государствах-участниках содружества независимых государств // Вестник Московского университета МВД России. 2014. №10.
  • 42. Прудникова Т.А. Административно-правовое закрепление системы органов исполнительной власти в сфере миграции // Вестник Московского университета МВД России. 2014. №11.
  • 43. Леонидова Т.П. Содержание миграционной функции государства: теоретические аспекты // Представительная власть. 2007. № 2.
  • 44. Мамутов В.К. О соотношении понятий компетенции и правоспособности государственных хозяйственных органов // Правоведение. 1965. № 4.
  • 45. Нарышкин С.Е., Хабриева ТЯ. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2004. №4.
  • 46. Понизова Е.В. Правовые основы режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации // Административно-правовой статус гражданина / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2004
  • 47. Путин В.В. Россия: национальный вопрос. // Независимая газета, 23 января 2012.
  • 48. Путин В.В. Строительство справедливости. Социальная политика для России. // Комсомольская правда, 2012, 13 февраля.
  • 49. Редкоус В.М. К вопросу о понятии органа национальной безопасности и содержания его административно-правового положения (статуса). Опыт России и государств — участников СНГ // Закон и право. 2010. № 37
  • 50. Рождественский С.Н. Прописка ...Регистрация... // Нотариус. 2002. № 4.
  • 51. Рыбаковский Л.Л. Миграционный потенциал русского населения в странах нового зарубежья // Социологические исследования. 1996. № 11.
  • 52. Салищсва Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод, законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994.
  • 53. Степенко В.Е. Основные направления миграционной политики России на современном этапе // Миграционное право. 2006. № 1.
  • 54. Тарлецкая Л. Международная миграция и социально- политическое развитие // Международная экономика и международные отношения. 1998. № 7.
  • 55. Тубинис Ю. Русская школа? Закрыть // Труд. 2004. 22 марта.
  • 56. Хабриева Т.Я. Основные направления развития миграционного законодательства // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России. Н. Новгород, 2004.
  • 57. .: Хабриева Т.Я. Правовая политика государства в сфере миграции населения // Миграционное право. 2006. № 1.
  • 58. Черниловский З.М. Гражданское общество: опыт исследования // Государство и право. 1992. № 6.
  • 59. Чудииовских О. Совершенствование статистического учета // Профессионал. 2006. № 4 (72).
  • 60. Шерстобоев О.Н. Методологические проблемы регистрации иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации // Юрист. 2007. № 7.

Диссертации и авторефераты

  • 1. Абзалова Л.Ф. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов в зарубежных странах: Дисс. ... канд. юрид. наук. М, 2006.
  • 2. Астапенко П.Н. Конституционно-правовые основы деятельности полиции (милиции) стран Европейского Союза и Российской Федерации. Дисс... д.ю.н. М., 2009.
  • 3. Баронина Е.Ю. Конституционно-правовой механизм приобретения российского гражданства гражданами государств — участников СНГ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
  • 4. Витрук Н.В. Проблемы теории правового положения личности в развитом социалистическом обществе: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 1979.
  • 5. Губина О.В. Вынужденная миграция в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2004
  • 6. Дунайло Н.А. Правовое регулирование двойного гражданства в Российской Федерации. Дисс... к.ю.н. М., 2004.
  • 7. Жильцова Ю.В. Правовое регулирование трудовых отношений работников-мигрантов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002.
  • 8. Каграмаиов С.В. Институт гражданства в федеративном российском государстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2003.
  • 9. Коломытцсва О.П. Контроль общества над государством: Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007.
  • 10. Куличекно Н.А. Конституционное право на свободу передвижения в России и Германии: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
  • 11. Леонтьев Д.В. Конституционно-правовой механизм обеспечения защиты прав человека и гражданина в процессе осуществления правоприменительной деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004
  • 12. Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Теоретико-правовое исследование: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 1996.
  • 13. Ожегина Н.К. Конституционно-правовой статус автономных округов в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
  • 14. Павлов Е.Я. Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004
  • 15. Полещук А.С. Конституционно-правовые основы общественного контроля в российской федерации: Дисс... к.ю.н. — М., 2012.
  • 16. Соловьева Е.А. Конституционно правовой статус субъектов РФ (проблема асиметрии): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
  • 17. Суслин Э.В. Правовое регулирование миграции и свободы передвижения в России в XIX—ХХвв. Историко-правовое исследование: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2006.
  • 18. Шаймарданов К.Д. Конституционно-правовой механизм защиты основных прав человека и гражданина в Российской Федерации и ее субъектах: на примере Республики Татарстан: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2003

Литература на иностранном языке

  • 1. Bade, К. J., Vbm Auswanderungsland zum Einwanderungsland (От страны эмиграции к стране иммиграции) (1983) Берлин, Colloquium (Bade 1983).
  • 2. Barker, L., «Иммиграция и ультраправые партии Бельгии», Информация по миграции (2013).
  • 3. Bricker Н., Epstein G. et al. Immigration policy and the welfare state. Oxford. 2002.
  • 4. Barou, J., Europe, terre d’immigration. Flux migratoires et integration (Европа, земля иммиграции. Миграционные потоки и интеграция) (2012) Гренобль, Presses Universitaires de Grenoble (Barou 2012).
  • 5. Binding Karl: Deutsche Staatsgrundgesetze, Heft ПІ. P. 19.
  • 6. Bruckner, R., «Новый акт о проживании и поселении (NAG) — новая кодификация австрийского миграционного права», Migralex (2010)
  • 7. Cassius Dio. Roman History. Book LV, 26.
  • 8. Castles S., M. Miller. The Age of Migration. N.Y., Palgrave Macmillan, 2003.
  • 9. Cavounidis, J., «Миграция в Грецию из Балкан», 2 экономический журнал Юго-Восточной Европы (2014) стр. 35 (Cavounidis 2014).
  • 10. Cholewinski, R., «Защита трудовых мигрантов в глобализованном мире», Миграционный информационный источник (2012).
  • 11. Collins D. (1975) «The European Communities: the social policy of the first phase.» Vol. 2. P. 99.
  • 12. Gabal, I., Analyza postaveni cizincu dlouhodobe zijicich v CR a navrh optimalizacnich kroku (Отчет об исследовании для министерства труда и социальных дел) (2014) Praha, Ivan Gabal Analysis & Consulting (Gabal 2014).
  • 13. Gott C., Johnston K. The migrant population in the UK: Fiscal effects. London: RDS Occasional Paper № 77, 2002.
  • 14. De Sousa Ferreira, E., Вклад иммигрантов в демографическую ситуацию в Португалии (2014) (de Sousa Ferreira 2014).
  • 15. Divinsky, В., Zahranicna migracia v Slovenskej republike; Stav, trendy, spolocenske suvislosti (Международная миграция в Республике Словакия; ситуация, тенденции, социальные контексты) (2013) Братислава, Фонд Фридриха Эберта (Divinsky 2013)
  • 16. Fridriksone, М., «Предложения об облегчении въезда иностранной рабочей силы», Dienas Bizness (2009) (Fridriksone 2009).
  • 17. Kavkler, К., Иммиграционная политика Европейского Союза и Республики Словения и экономическое влияние иммиграции (2014). Любляна (Kavkler 2014).
  • 18. Hars, A., Sik, Е. and Toth, J., «Венгрия» из Wallace Stola (Eds.), Миграционные модели в Центральной Европе (2011) Palgrave, стр. 252-276 (Hars Sik and Toth 2011).
  • 19. Herbert, U., Geschichte der Auslanderpolitik in Deutschland, saisonarbeiter, zwangsarbeiter, gastarbeiter, fliichtlin (История политики в отношении иностранцев в Германии: сезонный работник, принудительный труд,иностранный работник, беженец) (2011) Мюнхен, С. Н. Beck (Herbert 2011).
  • 20. Hodges С. Philosophy of law. Oxford University 2008. P. 385.
  • 21. Lange, T. de, Staat, markt en migrant. De regulering van arbeidsmigratie naar Nederland 1945-2013 (Государство, рынок и мигрант. Управление трудовой миграцией в Нидерландах») (2013) Гаага, Boom Juridische Uitgevers
  • 22. Moses J.W. International Migration: Globalization’s Last Frontier (Global Issues). Zed Books, 2006. 288 p.
  • 23. Muzak, G., Право на проживание согласно австрийскому закону об иностранцах (2013) Вена, Manz.

  • [1] Divinsky, В., Zahranicna migracia v Slovenskej republike; Stav, trendy, spoloccnskc suvislosti (Международная миграция в Республике Словакия; ситуация, тенденции, социальные контексты) (2013) Братислава, Фонд Фридриха Эберта (Divinsky 2013)
  • [2] Это требование не касается случаев, когда: иностранец регулярно пересекает государственную границу с целью работы или посещения школы с территории соседнего государства; иностранец получил разрешение на временное проживание с целью учебы в университете; иностранец получил разрешение на временное проживание и работает в сфере исследования или развития.
  • [3] Суд может отсрочить исполнение решения по запросу заявителя, если исполнение решения повлечет за собой риск серьезного ущерба. 2 Особые виды деятельности включают чтение лекций, творческую и спортивную деятельность. 3 Divinsky, В., Zahranicna migracia v Slovcnskcj rcpublikc; Stav, trendy, spoloccnskc siivislosti (Международная миграция в Республике Словакия; ситуация, тенденции, социальные контексты) (2013) Братислава, Фонд Фридриха Эберта (Divinsky 2013).
  • [4] Законодательство не содержит описания того, что подразумевается под уровнем интеграции; но может включать, среди прочего, уровень владения словацким языком.
  • [5] Divinsky, B.,Zahranicnamigracia v Slovcnskcj rcpublikc; Stav, trendy, spoloccnske suvislosti (Международная миграция в Республике Словакия; ситуация, тенденции, социальные контексты) (2013) Братислава, Фонд Фридриха Эберта (Divinsky 2013) - Le Moigne, G. and Lebon, A., L’immigration en France (Иммиграция во Францию) (1999) Париж, PUF.
  • [6] Агентство по приему иностранцев и по миграции отвечает за прием новоприбывших иммигрантов. В зависимости от типа иммиграционного статуса, задействованы различные административные органы, такие как Национальное агентство занятости и Директорат по труду, занятости и профессиональной подготовке, французские консульства и т.д.
  • [7] Общее клиническое обследование и рентген грудной клетки обязательны, в некоторых случаях требуется также проведение анализа мочи. Оценка здоровья может привести к отказу в выдаче разрешения на пребывание в следующих ситуациях: наличие заболевания, включенного в список Международных медико-санитарных положений, часть V; наличие прогрессирующего и развивающегося туберкулеза; серьезного психического заболевания; несовместимости состояния здоровья с целью пребывания. Однако на практике отказы в выдаче визы на медицинских основаниях крайне редки. 2 Оценка угрозы общественному порядку учитывает все фактические и юридические элементы, характеризующие поведение иностранца. Наличие судимости, как таковой, не является обязательным или достаточным условием, чтобы считать поведение угрожающим общественному порядку. 3 ’ Иностранцы, не намеревающиеся поселяться во Франции, такие как студенты или сезонные трудящиеся, а также иностранцы, обучавшиеся в средней школе во Франции в течение по крайней мерс трех лет, освобождены от данного требования. 4 Например, срок действия карты, выдаваемой работникам, студентам или интернам не может превышать срока разрешения на работу, длительности учебы или стажировки.
  • [8] Первоначально право па выдачу данного разрешения и, следовательно, па получение стабильного статуса было общим для нескольких категорий иностранцев, желающих длительно проживать во Франции. Однако данный подход был изменен с принятием Закона об иммиграции и интеграции: в настоящее время в большинстве случаев выдача разрешения на долговременное проживание зависит от ряда условий, находящихся в компетенции префекта. 2 Barou, J., Europe, terre d’immigration. Flux migratoires et integration (Европа, земля иммиграции. Миграционные потоки и интеграция) (2012) Гренобль, Presses Universitaires de Grenoble (Barou 2012).
  • [9] Таким образом, европейская директива могла послужить оправданием для введения более строгого режима в данном отношении.
  • [10] Vandendriessche, X., Lc droit des ctrangcrs (Закон об иностранцах) (2014) Париж, Dalloz. 2 Ccrnik, J., «О клиентах и черепах (chcrcps). Организационная структура украинской трудовой миграции» в Szczepanikova, А., Сапёк, М. and Grill, J. (eds.), Миграционные процессы в Центральной и Восточной Европе: раскрывая многообразие» (2014) Прага, Мультикультурный центр Праги, стр. 25-29 (Cerni'k 2014).
  • [11] Члены семей граждан ЕС освобождены от оплаты данных сборов. 2 Сумма денег, необходимая в качестве минимального ежемесячного дохода, основана на прожиточном минимуме 3 (ПМ) и сумме стандартных расходов на содержание жилья (СЖ). ПМ является социально признанным минимальным уровнем дохода, необходимым для покупки основных товаров, таких как еда и основные предметы. ПМ уста 4 навливается правительством на основании роста индекса потребительских цен. СЖ определяется на основании количества лиц в семье, места проживания, а также того обстоятельства, является ли место проживания собственностью иностранца или арендуется. Минимальная сумма составляет 2 460 CZK (95 евро) на одного человека, живущего в маленьком городе; самая высокая сумма 8 545 CZK (330 евро) на семью из четырех или более лиц. Иностранец может, тем нс мснсс, доказать, что его фактические расходы на жилье ниже, чем СЖ. 5 Gabal, I., Analyza postaveni cizincii dlouhodobfi iijicich v CR a navrh optimalizaCnich krokfl (Отчет об исследовании для министерства труда и социальных дел) (2014) Praha, Ivan Gabal Analysis & Consulting (Gabal 2014).
  • [12] Иностранец, получивший разрешение на постоянное проживание на основании воссоединения семьи, должен пробыть на территории Чехии в течение пяти лет прежде, чем он имеет право обращаться за разрешением на постоянное проживание в других целях (Акт об иностранцах, Ст. 45(2)). 2 Период непрерывного проживания включает любой период проживания на основании долгосрочной визы или раз 3 решения па долговременное проживание. Только половина времени, проведенного па территории Республики с целью учебы, засчитывается как период непрерывного проживания. Любые периоды, во время которых иностранец 4 отсутствовал на территории, также засчитываются, при условии, что они нс превышали шести последовательных месяцев, и весь период отсутствия нс превысил десяти месяцев (Акт об иностранцах, Ст. 68). 5 Данный пилотный проект не включен в Акт об иностранцах, то есть иммигранты не имеют законодательно закрепленного права на получение разрешения на постоянное проживание по прошествии двух с половиной лет.
  • [13] Gabal, I., Analyze postaveni cizincu dlouhodobS Zijlclch v CR a navrh optimalizaCnich krokd (Отчет об исследовании для министерства труда и социальных дел) (2014) Praha, Ivan Gabal Analysis & Consulting (Gabal 2014).
  • [14] Kavkler, К., Иммиграционная политика Европейского Союза и Республики Словения и экономическое влияние иммиграции (2014). Любляна (Kavkler 2014). 2 Визы или разрешения на проживание и действительного паспорта нс всегда достаточно для въезда в Республику Словения. То есть, несмотря на выполнение иностранцем данных требований, ему все же может быть отказано во въезде по причинам, предусмотренным в Шенгенском пограничном кодексе, согласно Ст. 9(1) Акта об иностранцах.
  • [15] Zavratnik Zimic, S., «Словения: перспективы страны в пределах Шенгена», Миграционные тенденции в отдельных странах кандидатах на вступление в ЕС, Том IV (2013) Вена, Международная организация по миграции (Zavratnik Zimic 2013).
  • [16] Во всех подобных случаях уполномоченный орган, то есть административное управление, обязан указывать причины своего решения. В других случаях, когда апелляция нс разрешена, орган первой инстанции нс обязан указывать подобные объяснения (Акт об иностранцах, Ст. 65(3)). 2 Разрешения на временное проживание обычно выдаются на срок до одного года, если законом не предусмотрено иное, согласно определению в Ст. 28(4) Акта об иностранцах.
  • [17] Например, сезонный трудящийся не может продлить свое разрешение на временное проживание на основании воссоединения семьи или учебы (Акт об иностранцах, Ст. 34(4)).
  • [18] Robels, G., «Отчет Комиссара Совета Европы по правам человека» (2013) (Robels 2013). 2 Разрешения на пребывание связаны с правовым механизмом, созданным Декретом-законом № 4/2001 от 10 января 2001 года для того, чтобы легализовать иммигрантов без необходимости получения разрешений, если они уже работали в Португалии. Новым законом данный механизм был отменен, но данная отмена не коснулась заявлений, уже находившихся в процессе рассмотрения.
  • [19] De Sousa Ferreira, Е., Вклад иммигрантов в демографическую ситуацию в Португалии (2014) (de Sousa Ferreira 2014). 2 Robels, G., «Отчет Комиссара Совета Европы по правам человека» (2013) (Robels 2013).
  • [20] Конституционное право России под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2013. С 673-677.
  • [21] Лукашева Е.А. Социалистическое право и личность. М., 1987. С. 58,59.
  • [22] См.: Алексеев С.С. Общая теория права. T. 2. М., 1982. С. 142 143; близкой позиции придерживалась и P.O. Халфина (см.: Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. —М., 1974. —С. 123-126). 2 См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред.: Н.И. Матузова, А.В. Малько. — М., 1997. — С. 232. 3 1 См.: Административное право Российской Федерации: учебник / В.Я. Насонов, В.А. Коньшин, К.С. Петров, В.М. Редкоус. М., 2003. С. 30.
  • [23] Конституция Республики Татарстан, Республики Башкортостан и др. 2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 3 5 Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М., 2004. С. 587. 4 Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. M., 1998. С. 426. 5 СоловьеваЕ.А. Конституционно правовой статус субъектов РФ (проблема асиметрии): Дис.... канд. юрид. наук. М.,2006. С. 18. 6 Сандевуар П. Введение в право. М., 1994. С. 150, 171; Соловьева Е.А. Указ. соч. 19. 7 Соловьева Е.А. Указ. соч. С. 19. 8 Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации: основы концепции, конституционная модель, практика. М., 1999. С. 26.
  • [24] Богданова И.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник Моск, ун-та Сер. 11. Право. 1998. № 3. С. 4,5. 2 Там же. 3 5 Богородский А.А. Общественная экспертиза в законодательном процессе // Юридический вестник: Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 21. Пенза, 2006. С. 87—96.
  • [25] Богданова НА. Категория статуса в конституционном праве // Вестник Моск, ун-та Сер. 11. Право. 1998. № 3. С. 11—13. 2 Там же. С. 14—19. 3 ’ Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. С. 19,20. 4 Ожегина Н.К. Конституционно-правовой статус автономных округов в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 26.
  • [26] Редкоус В. М. К вопросу о понятии органа национальной безопасности и содержания его административно-правового положения (статуса). Опыт России и государств — участников СНГ // Закон и право. 2010. № 37 С. 101—104. 2 Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М., 1999. С. 21. 3 ’ Конституционный статус личности в СССР. М., 1980. С. 21—26. 4 Витрук Н.В. Указ. соч. С. 29. 5 Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М., 1978. С. 115.
  • [27] Витрук Н.В. Указ. соч. С. 25—34; Кучинский В.А. Указ. соч. С. 119—135. 2 Ханай Г. Социалистическое право и личность М„ 1971. С. 115 273; Чхиквадзе В.М. Социалистический гуманизм и права человека. М., 1978. С. 147, 148. 3 5 Матузов ИН. Субъективные права граждан. Саратов, 1966. С. 53. 4 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1998. С. 62.
  • [28] Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 64—66.
  • [29] Алексеев С.С. Социальная ценность права в обществе. М.: Юрид. лит., 1971. С. 181.
  • [30] ЛазаревБ.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1998. С. 63, 64. 2 Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М., 1999. С. 23, 24.
  • [31] Административное право: Учебник / Под ред. С.С. Студенкина. М., 1962. С. 9. 2 СП СССР. 1967. № 17. С. 116.
  • [32] Тихомиров Ю. Структура управления, его эффективность//Правда. 1971, Юсент. 2 Мамутов В.К. О соотношении понятий компетенции и правоспособности государственных хозяйственных органов // Правоведение. 1965. № 4. С. 62. 3 Собрание законодательства РФ, 23.07.2012, N 30, ст. 4276.
  • [33] Конституционное право России под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова. — M.: ЮНИТИ-ДАНА. 2013. С 612-614.
  • [34] Терещенко Л.К. Игнатюк Н.А, Калмыкова А.В. Особенности правового статуса федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства // Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. 2 М., 2006. С. 174, 175.
  • [35] Конституционное право России под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2013. С 133-136. 2 Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества от 13 декабря 2007 г.
  • [36] См.: Гегель Г. Работы разных лет. В 4-х томах. T. 2. — М.. 1973. — С. 50 2 См., напр.: Фроянов ИЯ., Дворниченко А.Ю. Города-государства Древней Руси. — Л., 1988.-С. 172. 3 5 См.: Черниловский 3-М. Гражданское общество: опыт исследования // Государство и право. 1992. № 6. — С. 47. 4 См.: Гражданское общество в России: Структуры и сознание. — М., 1998. — С. 35.
  • [37] См.: Демин Г.И. Особенности становления и развития гражданского общества в России. — М., 2000.-С. 13. 2 Астапенко ПН. Конституционно-правовые основы деятельности полиции (милиции) стран Европейского Союза и Российской Федерации: Дис.... докт. юрид. наук. М., 2009.
  • [38] Гришковец А.Л. Государственная служба и гражданское общество: Правовые проблемы взаимодействия (практика России) И Государство и право. 2004. № 1. С. 24; Гражданское общество, правовое государство и право (круглый стол жур. «Государство и право» и «Вопросы философии») // Государство и право. 2002. № 1. С. 49.
  • [39] См.: Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. Выпуск 1. — Саратов, 1967. — С. 25.
  • [40] Беляев В.П. Контроль как форма юридической деятельности и гарантия законности// Право и политика. 2004. № 2. С. 15.
  • [41] Коломытцева О.Н. Контроль общества над государством: Дне.... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. 2 Полещук А.С. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. M., 2012. С. 62.
  • [42] Закон от 27.12.1991 г. №2124-1 (в редакции от 24.11.2014 г.) «О средствах массовой информации»
  • [43] См. приказ ФМС России от 02.10.2010 г. №439 «Об утверждении положения об Общественном совете при Федеральной миграционной службе».
  • [44] См.: О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 / Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru. 2 См.: О вопросах Федеральной миграционной службы (вместе с «Положением о Федеральной миграционной службе»): Постановление Правительства Российской Федерации от 13.07.2012 № 711 // СЗ РФ. 23.07.2012. № 30. ст. 4276; СЗ РФ. 05.08.2013. № 31. ст. 4225. 3 ’ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)(с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) И Российская газета. 25 дек. 1993; Российская газета. 21 янв. 2009. 4 См.: Там же.
  • [45] О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 2 О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: Закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 3 О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 4 О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 5 О беженцах: Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 6 О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»: Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 7 ’ Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации»: Указ Президента РФ от 14.11.2002 № 1325 / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 8 Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища: Указ Президента РФ от 21.07.1997 № 746 / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 9 ’ О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 № 9 / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 10 О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» (вместе с «Порядком предоставления временного убежища на территории Российской Федерации», «Положением о свидетельстве о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»): Постановление Правительства РФ от 09.04.2001 № 274 / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [46] О вопросах Федеральной миграционной службы: Постановление Правительства РФ от 13.07.2012№ 711 // Российская газета. 20 июля 2012 г. 2 1 Денисенко B.B., Позднышов А.Н., Михайлов А.А. Административная юрисдикция органов внутренних дел. — М., 2008. 3 ’ См.: Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Указ.соч. С. 203. 4 См.: Игнатюк П.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации: монография. М., 2003. С. НО.
  • [47] Постановление Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы» // Российская газета. 2012 г. 20 июля. 2 См.: Глазунова Н.И. Система государственного управления: учебник для вузов. М., 2002. С. 393, 398-399. 3 ?’ См.: Соловей Ю.П. Указ.соч. С. 124 ; Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 124, 173 ;Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 54. 4 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 170.
  • [48] См.: Об утверждении Положения о порядке информационного взаимодействия Министерства иностранных дел Российской Федерации с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Федеральной миграционной службой с целью выявления наличия обстоятельств, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации и отказ в выдаче паспорта, дипломатического паспорта и служебного паспорта, являющихся основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации :Приказ МИД России № 8722, МВД России № 996, ФСБ России № 562, ФМС России № 350 от 17.11.2008 (ред. от 23.01.2013) / Доступ из справ.-правовой системы «КопсультаптПлюс». 2 См., например: О порядке взаимодействия Федеральной миграционной службы и Федеральной службы безопасности Российской Федерации при реализации международных договоров Российской Федерации о реадмиссии (вместе с «Правилами взаимодействия Федеральной миграционной службы и Федеральной службы безопасности Российской Федерации при реализации международных договоров Российской Федерации о реадмиссии»):Постановление Правительства РФ от 13.07.2012 № 715 / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [49] Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища: Указ Президента РФ от 21.07.1997 № 746 (ред. от 12.07.2012) / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантіІлюс». 2 Об утверждении Правил учета в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежище), следующих транзитом через территорию Российской Федерации, и взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля при его осуществлении: Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 № 77 / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 3 •' О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (вместе с «Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»): Указ Президента РФ от 22.06.2006 №637; О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: Указ Президента РФ от 14.09.2012 № 1289 (ред. от 14.06.2013) / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 4 Официальный сайт Федеральной миграционной службы России: www.fms.gov.ru
  • [50] Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации: Автореф. Дис. д-ра юрид. Наук. — М., Ак. упр. МВД России. 2009. С. 47. 2 См.: Там же. С. 40.
  • [51] См.: Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации: автореф. дисс... д-ра юрид. наук. М.: Акад.упр. МВД России. 2009. С. 40. 2 Источник http://fms.gov.ru 3 Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации: www.mvd.ru
  • [52] Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации: www.mvd.ru 2 Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации: www.mvd.ru. 3 ’ Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере миграции: Постановление Правительства РФ № 1162 от 13.11.2012 / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [53] См.: Итоги деятельности Федеральной миграционной службы 2014 год по основным направлениям. 2 См.: Итоги деятельности Федеральной миграционной службы 2014 год по основным направлениям. 3 ’ Федеральный закон от 28 декабря 2013 г.№ 384-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»., Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 388-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О полиции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации, в части уточнения сроков передачи полномочий по содержанию иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации или депортации»
  • [54] См.: Итоги деятельности Федеральной миграционной службы 2014 год по основным направлениям. 2 См.: Итоги деятельности Федеральной миграционной службы 2014 год по основным направлениям.
  • [55] См.: Итоги деятельности Федеральной миграционной службы 2014 год по основным направлениям. 2 См.: Итоги деятельности Федеральной миграционной службы 2014 год по основным направлениям.
  • [56] См.: Итоги деятельности Федеральной миграционной службы 2014 год по основным направлениям.
  • [57] Официальный сайт Президента Российской Федерации: Ьир://президент.рф 2 Термин «механизм» в «Словаре русского языка» С.И. Ожегова определен как система, устройство, определяющее порядок какого-либо вида деятельности, а в «Словаре иностранных слов» — как внутреннее устройство, система чего-либо, совокупность состояний и процессов, из которых складывается какое-либо явление (см.: Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 309).
  • [58] Леонидова Т.И. Содержание миграционной функции государства: теоретические аспекты // Представительная власть. 2007. № 2. С. 42. 2 См.: О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 22.12.2014) / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [59] Подробнее см.: Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности. M., 1998. С. 35. 2 См.: Черноголовки» Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 18 23; Морозова Л.А. Указ, соч. С. 34; Проблемы теории государства и права: Учеб, пособие / Под рсд. M.H. Марченко. М., 2002. С. 161; Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. М., 1979. С. 191. 3 ’ Зраева И.М. Указ.соч. С. 84.
  • [60] О структуре федеральных органов исполнительной власти:Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 2 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года / Сайт Президента России. URL: http://kremlin.ru/news/15635 (дата обращения: 18.01.2014). 3 1 См.: О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 4 См.: ст. 114 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)(с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) /Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 5 См., например: О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 № 9 / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [61] См.: О вопросах Федеральной миграционной службы (вместе с «Положением о Федеральной миграционной службе»): Постановление Правительства Российской Федерации от 13.07.2012 № 711 // СЗ РФ. 23.07.2012. № 30. ст. 4276; СЗ РФ. 05.08.2013. № 31. ст. 4225. 2 Об утверждении Положения о Департаменте по организации работы с иностранными гражданами Федеральной миграционной службы: приказ ФМС России от 27.03.2013 № 116 / Официальный сайт ФМС России. URL: http:// www.fms.gov.ni/prikaz_l 16.pdf
  • [62] См.: О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 2 См.: О внесении изменений в Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 29.05.2014 г. Ns 491 / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [63] Данные отчета 1-РД ФМС России
  • [64] См.: Акт внедрения от 22.11.2012 г. № 5.0.5-70. 2 О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [65] 0 правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ
  • [66] 0 правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [67] О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 2 Там же. 3 9 См.: Итоги деятельности ФМС России за 2014 год по основным направлениям деятельности.
  • [68] См.: Итоги деятельности ФМС России за 2014 год по основным направлениям деятельности. 2 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года / Сайт Президента России. URL: http://kremlin.ru/news/15635.
  • [69] ' См.: Доклад Фонда ООП по народонаселению. Нью-Йорк, 2006. 2 Towards a fair deal for migrant workers in the global economy. Report VI. International Labour Conference, 92nd Session, Geneva: International Labour Office 2004. P. 71—78. 3 •’ Филиппов H.H.. Суков В.А. Проблемы формирования трудовых ресурсов сел. Выи. 4. Свердловск, 1972. С. 107; Cott С.. Johnston К. The migrant population in the UK: Fiscal effects. London: RDS Occasional Paper № 77, 2002; и др. 4 Баранов Э.Ф., Бреев Б.Д. Система территориального планирования развития производственных сил и проблема планирования миграции населения: Материалы Всссоюз. конф. Таллинн, 1967. С. 19; Хорма А.У. Воспроизводство населения (территориально организационный аспект). Киев, 1990. С. 77. 5 Социальные факторы и особенности миграции населения в СССР / Под ред. ЛЛ. Рыбаковского, В.Я. Чуракова. М., 1978. С. 13.
  • [70] Федеральная миграционная программа // Российская газета. 1996.20 августа; Краткий словарь по социологии / Под ред. Д.М. Гвициани и Н.И. Лапина. М., 1989. С. 159. 2 Маслова И.С. Экономические вопросы перераспределения рабочей силы. М„ 1976. С. 13, 14. 3 Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. М., 1996. С. 7, 13, 114. 4 Castles S., М. Miller. The Age of Migration. N.Y., Palgrave Macmillan, 2003. 5 Миграция населения. Вып. 2. M., 2002. С. 10.
  • [71] Bricker Н„ Epstein G. et al. Immigration policy and the welfare state. Oxford. 2002. 2 Метелев C.E. Международная трудовая миграция и нелегальная миграция в России. М., 2006. С. 6—10.
  • [72] Миграция населения. Вып. 1: Теория и практика исследования. М., 2002. С. 176—178.
  • [73] Towards a fair deal for migrant workers in the global economy. Report VI. International Labour Conference, 92nd Session, Geneva: International Labour Office 2004. P. 73—77. 2 Денисенко М.Б., Ионцев В.А. и др. Миграциология. М.: Изд-во МГУ, 1989. С. 4. 3 1 Стокер П. Работа иностранцев. М., 1996. С. 111.
  • [74] Метелев С.Е. Указ. соч. С. 10-18. 2 Акимова С.А. Правовое регулирование трудовой миграции. М., 2010. С. 13.
  • [75] Под иммиграцией нами понимается процесс переселения иностранных граждан и лиц без гражданства в государство (например, в Россию). 2 Метелев С.Е. Указ. соч. С. 14, 18. 3 ’ The pastoral dictionary of migration and human mobility / Ed. by A. Silvano. Tomasi, 2000. 4 Под эмиграцией нами понимается переселение граждан из одного государства в другое.
  • [76] По данным ООН, 2015. 2 Гудвин-Гилл ГС. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ, 1997. С. 36 — 41; Moses J.W. International Migration: Globalization’s Last Frontier (Global Issues). Zed Books, 2006. 288 p. 3 ?’ Международное публичное право: Сб. док. М., 1996. С. 492 — 494. 4 Жильцова Ю.В. Правовое регулирование трудовых отношений работников- мигрантов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 8.
  • [77] Межэтнические отношения и конфликты в постсоветских государствах: Ежегодный доклад. 1998. С. 33.
  • [78] Сборник информационно-справочных материалов по вопросам борьбы с незаконной миграцией. М., 2009. С. 85—86. 2 Далее — содействие интеграции.
  • [79] См.: Итоги деятельности Федеральной миграционной службы за 2014 год по основным направлениям. 2 О вопросах Федеральной миграционной службы: Постановление Правительства РФ от 13.07.2012 № 711 / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [80] Статья 18 ФЗ РФ от 25 июля 2002 г. № 115 «О правовом положении иностранных граждан в РФ» // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.
  • [81] Статья 18 ФЗ РФ от 25 июля 2002 г. № 115 «О правовом положении иностранных граждан в РФ» // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670. 2 О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 20.04.2014 № 74-ФЗ / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [82] См.: Итоги деятельности Федеральной миграционной службы за 2014 год по основным направлениям.
  • [83] Об образовании в Российской Федерации: Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [84] См.: Послание Презента России Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года/ Сайт Президента России. URL: http://kremlin.ru/transcripts/19825/work. Дата доступа. 28.12.2013.
  • [85] См.: Послание Презента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года/ Сайт Президента России. URL: http://krcmlin.ru/transcripts/19825/work. Дата доступа. 28.12.2013. 2 Статья 18 ФЗ РФ от 25 июля 2002 г. № 115 «О правовом положении иностранных граждан в РФ» // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.
  • [86] См.: Итоги деятельности Федеральной миграционной службы 2014 год по основным направлениям.
  • [87] Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс» 2 О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 20.04.2014 № 74-ФЗ / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [88] См.: О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 20.04.2014 № 74-ФЗ / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 2 См.: Итоги деятельности Федеральной миграционной службы за 2014 год по основным направлениям. 3 В соответствии с Приказом Минтруда от 3 декабря 2012 г. № 568н.
  • [89] Бутылин В.Н., Сидоров В.Г. Милиция в механизме реализации конституционных прав и свобод граждан. М., 1996. С. 24—25.
  • [90] Витрук И.В. Проблемы теории правового положения личности в развитом социалистическом обществе: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 1979. С. 24. 2 См., например: Салищева Н.Г О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод, законных интересов граждан 3 в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и 4 совершенствование механизмов защиты прав человека. M., 1994. С. 74—79; Мордовец А.С. Указ.соч. С. 81—100. 5 Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. С. 203 — 206; Ростовщиков И.В. Указ.соч. С. 77 — 78.
  • [91] Положение о нем утверждено постановлением Государственной Думы от 25 октября 1996 г. № 763-ПГД. 2 Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации:Указ Президента РФ от 11.07.2004 № 865(ред. от 21.08.2012) / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [92] О некоторых вопросах государственного управления в области международного сотрудничества (вместе с «Положением о Федеральном агентстве по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству») :Указ Президента РФ от 06.09.2008 № 1315(ред. от 08.05.2013) / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [93] Официальный сайт Федерального агентства но делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество) / URL: http://rs.gov.ru. Дата доступа: 28.12.2013. 2 О создании Фонда поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом: Указ Президента РФ от 25.05.2011 № 678 / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 3 5 О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации: Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 605 / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [94] Об утверждении Положения о правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1994 г. № 1369 (ред. от 05.09.2006) / Официальный сайт МИД России. URL: http://www.mid.ru/bdomp/ns-dgpch.nsf/OpenDocument. Дата доступа: 10.01.2014.
  • [95] Об утверждении Положения об Управлении по организации работы с соотечественниками Федеральной миграционной службы: Приказ ФМС России от 25.03.2013 № 83 [Электронный ресурс] / Официальный сайт ФМС России. URL: http://www.fnis.gov.ru/upload/aiscxmo/prikaz_N83.pdf (дата обращения: 12.01.2014). 2 Положение об Управлении по организации работы с соотечественниками Федеральной миграционной службы (утв. Приказом ФМС России от 25.03.2013 г. № 83) [Электронный ресурс] / Официальный сайт ФМС России. URL: http://www.fms.gov.ru/upload/pologcn(.iaTa обращения: 12.01.2014).
  • [96] Данная программа утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 г. № 435-р 2 Итоги деятельности ФМС России за 2014 год по основным направлениям деятельности.
  • [97] Постановления Правительства Российской Федерации от 27 марта 2013 г. № 270 «О порядке осуществления выплаты пособия на обустройство участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей» (подпункт «г» пункта I поручения) 2 Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 2013 г. № 565, постановление Правительства Российской Федерации от 5 августа 2013 г. № 665 и № 666 3 ’ См.: Итоги деятельности Федеральной миграционной службы за 2013 год по основным направлениям. 4 Об организации работы с соотечественниками, постоянно проживающими на территории Украины, прибывшими на территорию российской федерации, получившими временное убежище в российской федерации и желающими принять участие в государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в российскую федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: Постановление Правительства Российской Федерации от 08.10.2014 г. № 1032 / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [98] Баринов Л. Забытые соотечественники // Российская газета. 2006. 8 августа. 2 См., например: Дмшприев О. Па Украине все меньше русских школ // Российские вести. 2005. 21 января; Веймарк Л. Русские из Эстонии учатся...в Пскове // Российские вести. 2006. 29 августа; Тубинис Ю. Русская школа? Закрыть // Труд. 2004. 22 марта. 3 •’ См., например: Вайнонен И. За границей «Маяк» не светит // Российские вести. 1995. 27 сентября; Лишают дара речи, русской // Российская газета. 1996. 31 августа — 6 сентября. 4 См., например: Маркарян К. Прикусите языки! // Комсомольская правда. 2004. 22 августа; Строганое Ю. Приговоренный к ... изучению языка // Труд. 2005.28 ноября; Запреты на профессию для русских // Президент Парламент- Правительство. 2005. № 23. С. 14—16. 5 Жить как добрые соседи. Долговременная линия России в отношении балтийских стран // Российские вести. 2005. 13 февраля.
  • [99] См.: Акт внедрения в практическую деятельность ФМС России от 19.11.2012 г. 2 Там же.
  • [100] Там же.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ