Правовые модели административно-правового регулирования миграционными процессами в государствах — членах Европейского Союза

Положения международных стандартов определяют особое место мигранта, в том числе и трудящегося-мигранта в системе правовых отношений, выдвигают реализацию его прав в качестве принципа, действующего в глобальном обществе и в национальном государстве. В связи с этим необходимо создавать новые и совершенствовать существующие механизмы правового характера. Реализация прав трудящегося-мигранта неотделима от всего комплекса его взаимоотношений с органами государственной власти и в полной мере возможна лишь в контексте развития принципов правового государства, которые распространяются по всей системе правоотношений мигрантов в социуме1.

В структуре деятельности любого государственного органа вопросы обеспечения миграционных процессов занимают значительное место в контексте обязанности государства гарантировать права человека, выступая в качестве одного из условий, способствующих нормальному функционированию и достижению поставленных целей. Особая важность регулирования миграционных процессов диктует необходимость создания специализированных правоохранительных органов, непосредственно решающих указанные задачи.

Все государственные органы, участвующие в реализации прав трудящихся-

1 Конституционное право России И Отв. ред. Б.С. Эбзеев, A.C. Прудников. М., 2013. С. 64-66.

мигрантов на свободу передвижения и выбора места жительства, как показывает практика, реагируют на любые противоправные действия, а законодательная практика способствует выработке эффективных мер профилактики правонарушений в сфере миграции.

Как показывает изучение практики, роль правоохранительных органов в сфере миграции неодинакова, что объясняется различием функций, компетенции, ведомственной принадлежности, объема полномочий, методов и условий работы, а также средств, которыми эти органы располагают. Основную нагрузку в реализации права граждан на свободу передвигаться, выбирать место жительства несут специализированные службы в сфере миграционных отношений (далее — уполномоченные органы). Их деятельность строго регламентирована соответствующими правовыми документами. В функции указанных государственных органов входят охрана и защита прав и свобод мигрантов, оказание помощи в их реализации. Эти действия они обязаны выполнять как по собственной инициативе, так и по требованию мигранта, который наделен правом ходатайствовать о защите своих прав. В основе правового регулирования компетенции уполномоченных органов лежат требования общепризнанных принципов и норм международного права и национальные конституции.

В теории международного права под общепризнанными нормами и принципами понимаются нормы и принципы, получившие признание подавляющего большинства государств, а источниками международного права являются международные конвенции (как общие, так и специальные), международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы; общие принципы права, признанные цивилизованными народами, а также многосторонние универсальные международные договоры, носящий глобальный характер, хотя в них нет указаний на то, что закрепленные в них положения являются общепризнанными принципами и нормами международного права. К таким договорам относятся Устав ООН, Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г., Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., международные пакты по правам человека 1966 г. и другие многосторонние международные соглашения1.

Одним из способов реализации международных актов является включение общепринятых понятий и норм в национальное законодательство. В этой части международное право способно сыграть положительную роль с точки зрения обеспечения согласованности миграционного законодательства России. Так, например, в рамках Содружества Независимых Государств правовым актом, который регулирует вопросы, связанные с понятием «мигрант», является Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся мигрантов[1] . Однако это соглашение определяет лишь одну из категорий лиц, входящих в понятие «мигрант», — категорию трудящихся-мигрантов, т.е. лиц, временно выезжающих из государства постоянного места жительства для устройства на работу.

Согласно определению Экономического суда СНГ, понятие «мигрант» является родовым и включает в себя все категории лиц, осуществляющих про

странственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ’.

Международная организация труда (МОТ) также активно пытается разработать и внедрить в международную статистику единое определение терминов международный мигрант и миграция и обеспечить единый способ регистрации информации, касающейся эмиграции и иммиграции. На Международной конференции по труду в 1922 г. выработаны предложения и рекомендации, носящие самый общий характер, которые гласили: «В принципе каждый акт отъезда из одной страны в другую на определенное время, за исключением туристических поездок, должен быть включен в статистику миграции». В поисках критерия, разграничивающего постоянную и временную миграцию, на этой конференции было предложено, что при отъезде на срок один год и более миграция должна рассматриваться как постоянная» и «при отъезде на срок менее одного года миграция должна считаться временной, при этом приграничная миграция не учитывается. Однако отсутствие определения понятия «туристические поездки» сделало крайне затруднительным разграничение его от понятия «временная миграция». Кроме того, критерий продолжительности пребывания оказался явно недостаточным для определения некоторых категорий мигрантов: например, сезонные рабочие-мигранты могут оставаться в стране назначения в течение более короткого срока, чем некоторые туристы или командированные. Таким образом, помимо продолжительности поездки в критерий определения международного мигранта должна быть включена и цель.

Последний этап разработки рекомендаций по внедрению унифицированного подхода к определению мигрантов и совершенствованию системы сбора данных по международной миграции был предпринят МОТ в форме масштабного проекта по трудящимся мигрантам, осуществлявшегося в 22 странах в течение 1994—1995 годов. Характерно, что впервые рекомендации МОТ были нацелены не только на разработку универсальных критериев определения международных мигрантов и единых принципов их регистрации, но и содержали советы по использованию существующей доступной статистики и соответствующей обработки ее для достижения совместимости данных. Для этой цели рекомендовано систематически сопровождать публикацию статистических данных описанием соответствующих понятий, определений, указывая особенности, характерные для отдельных стран, и группы лиц, исключенных из статистики.

Анализ документов ООН дает возможность сформулировать определение миграции, которая представляет собой территориальные (пространственные) передвижения людей через государственные границы, связанные с изменением постоянного места жительства и гражданства, обусловленные различными факторами (семейными, национальными, политическими и другими), или с пребыванием в стране въезда, имеющим долгосрочный (более 1 года), сезонный и маятниковый характер, а также с циркулярными поездками на работу, отдых, лечение и т.п. Главными отличительными признаками миграции населения по сравнению с внутренней миграцией являются: государственная граница, ее пересечение и соответствующий государственный контроль как за фактом самого передвижения через границу (и в стране выезда, и особенно в стране въезда), так и за последующим пребыванием в стране въезда, особенно в связи с трудоустройством и поступлением на учебу или прохождением стажировки.

Таким образом, отсутствие единого стандарта в формулировке определения миграции и миграционных процессов привело к тому, что в разных странах существуют различные ее стандарты и характеристики, в основу которых положена продолжительность пребывания и цель приезда. Это приводит к сохранению различных способов регистрации мигрантов в национальных статистиках и соответственно к несопоставимости данных, затрудняющих научный анализ миграции и миграционных процессов, а также разработку эффективной миграционной политики.

Записанное в Уставе ООН положение о том, что одна из главных целей организации — развитие прав человека, обязует национальные государства не только соблюдать права человека, но и разрабатывать стандарты в этой сфере. Наиболее важным документом универсального значения стала Всеобщая декларация прав человека 1948 г.[2] .

С принятием Всеобщей декларации прав человека трудящиеся-мигранты получили право на защиту от дискриминации. Согласно этой Декларации все люди от рождения обладают правами и свободами без какого бы то ни было различия в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. Помимо гражданских и политических прав, Декларация определяет также экономические, социальные и культурные права человека, в том числе право на труд, справедливую и равную оплату за равный труд, на гражданскую инициативу создавать профессиональные союзы, а также право на достойный жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния.

Во Всеобщей декларации закреплено и право каждого человека свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах любого государства, а также свободно покидать границы иностранного государства, свободно возвращаться на родину. При этом каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности.

В группу международных правовых документов также входят Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев, с поправками к этой конвенции.

Сложившиеся основы международно-правового подхода к определению понятия «беженец» были закреплены затем в Уставе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). Устав распространяет полномочия УВКБ на других иммигрантов, если их положение соответствует совокупности нижеперечисленных обстоятельств2:

• лицо, находится вне страны своей гражданской принадлежности или вне страны своего прежнего постоянного местожительства (последнее

условие применяется для апатридов — лиц без гражданства);

  • • выезд лица из страны оказался вынужденным;
  • • покинуть государство гражданской принадлежности (страну прежнего постоянного местожительства) его вынудили обоснованные опасения преследований по признаку расы, религии, гражданства, политических убеждений или принадлежности к определенной социальной группе (т.е. речь идет о нарушении прав человека);
  • • лицо, вынужденно покинувшее государство гражданской принадлежности, не пользуется (не может или не желает пользоваться) защитой этого государства, опасаясь преследований;
  • • лицо, не имеющее определенного гражданства и находящееся вне страны своего прежнего постоянного местожительства в результате упомянутых событий не может или не желает вернуться в нее, опасаясь преследований.

Таким образом, УВКБ ООН предоставляет помощь не только беженцам, но и другим категориям перемещенных и нуждающихся в помощи лиц. К ним относятся: беженцы, которые вернулись домой, но все еще нуждаются в помощи, чтобы восстановить нормальную жизнь; местные гражданские общины, испытавшие на себе последствия массового передвижения беженцев; постоянно растущее число перемещенных внутри страны лиц (ПВЛ). В настоящее время в международном праве не существует нормативного определения понятия вну-триперемещенных лиц, хотя положение их остается одной из наиболее острых проблем, стоящих перед международным сообществом.

На протяжении последних десятилетий, когда внутренние конфликты стали перерастать в войны между государствами, количество внутриперемещенных лиц значительно возросло, и они представляют собой вторую по численности группу после беженцев.

Следует отметить, что в международном праве отсутствует понятие вынужденного переселенца. Используемый в рабочих документах Комиссии ООН по правам человека термин «перемещенные внутри страны лица» (ПВЛ) предлагается распространять на лиц (или группы лиц), которых заставили или принудили бросить или покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности, в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушений прав человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий, и которые не пересекли международно признанных государственных границ1. Данное определение значительно расширяет перечень оснований, при наличии которых лицо может быть признано в качестве «перемещенного внутри страны»[3] .

Комиссией ООН было закреплено определение, ставшее сегодня единым в международном употреблении. Перемещенными внутри страны считаются «лица или группы лиц, которых вынудили покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушений прав

человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий, и которые не пересекали международно-признанных государственных границ». Однако определение носит описательный характер и не является правовым. В нем содержатся два основных элемента, составляющих понятие перемещения лиц внутри страны — принудительное перемещение и непереме- щение за пределы государственных границ.

Следует также отметить, что определение ПВЛ не охватывает лиц, мигрирующих по экономическим причинам. Несомненно, что лица, вынужденные покидать свои дома вследствие экономической несправедливости и маргинализации, нарушающих их экономические права, могли бы подпадать под данное определение, однако в большинстве случаев экономической миграции элемент принуждения к перемещению недостаточно очевиден.

Таким образом, на сегодняшний день Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев вместе с Протоколом 1967 г. остается самым важным и универсальным международно-правовым актом в отношении беженцев. За свою более чем полувековую историю Конвенция доказала собственную «жизнеспособность» в условиях не только количественных, но и качественных изменений данного типа миграций1.

В 1960-х гг. были приняты, а в 1976 г. вступили в силу такие документы как Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о защите гражданских и политических прав и Факультативный протокол к нему[4] .

Международным пактом об экономических, социальных и культурно правовых правах право на труд трактуется как обязанность государства принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы заботиться о людях, находящихся на его территории, и не мешать лицам реализовывать свои конкретные права.

Международный пакт о гражданских и политических правах гласит, что мигранты не должны лишаться права поддерживать свою культуру, свободно исповедовать свою религию и говорить на родном языке. В нем также закрепляется ограничение на высылку иностранцев, законно находящихся на территории государств-участников Пакта; запрещены выступления в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющие собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию.

Помимо общих документов ООН были приняты нормативные акты, обеспечивающие защиту трудящихся-мигрантов от дискриминации в отдельных сферах. В частности Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. Целый ряд международных актов касается случаев, когда права человека нарушаются в связи с его принадлежностью к какой-либо социальной группе. При этом подчеркивается, что группы людей, желающих сохранить свою национальную, культурную или религиозную идентичность, не должны подвергаться насильственной ассимиляции, сегрегации или дискриминации.

Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1961 г.1 запрещает любые действия, направленные на полное или частичное уничтожение национальной, этнической, расовой или религиозной группы. Международная конвенция о защите прав всех мигрантов и членов их семей 1990 г.[5] под термином «трудящийся-мигрант» понимает лицо, которое собирается заниматься, занимается или занимался трудовой деятельностью, за которую выплачивается вознаграждение в государстве, гражданином которого он не является. Конвенция распространяется не только на трудящихся-мигрантов, но и на широкий круг других рабочих без гражданства: на приграничных и сезонных работников, а также моряков, рыбаков; работников, занятых за границей на конкретных проектах; трудящихся, работа которых связана с переездом, а так же работающих не по найму (самостоятельно занятых).

Указанная Конвенция не только определяет основные права трудящихся-мигрантов, но и формирует принципы их защиты в течение всего времени пребывания в другой стране, независимо от того, легально данное пребывание или нет. Трудящиеся-мигранты трактуются не столько как экономические, сколько как социальные субъекты. Конвенция исходит из того, что трудящиеся-мигранты и члены их семей, занятые за рубежом, составляют незащищенную часть населения, чьи права часто не закреплены ни в национальном законодательстве принимающей страны, ни на их родине. Указанный документ устанавливает основные нормы общения со всеми трудящимися-мигрантами независимо от их правового статуса. Дополнительные права предусматривают для трудящихся-мигрантов и членов их семей свободное передвижение по территории государства, которое их трудоустроило, создание ассоциаций и профсоюзов, иногда — политические права, равный с гражданами страны доступ к социальным гарантиям и защиту со стороны трудового законодательства. Предусмотрено также право (с некоторыми ограничениями) свободно выбирать вид оплачиваемой деятельности; в течение определенного срока оставаться на территории государства занятости в случае прекращения трудовой деятельности.

Важное место в регулировании вопросов миграционных процессов занимают международно-правовые конвенции и соглашения, определяющие нормы внутригосударственного законодательства. Основными из них являются Женевские конвенции о правах беженцев (1951), Шенгенские соглашения (1990), Дублинская конвенция (1990), Амстердамский договор (1999).

В рамках ООН, помимо международных договоров по правам человека принято большое количество так называемых норм мягкого права: декларации, принципы, кодексы поведения и т.д., которые хотя и не носят обязательного характера, тем не менее, играют важную роль в формирования общественного мнения и национальной политики по данным вопросам. К таким актам можно отнести Декларацию о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений (1981); Декларацию о

праве на развитие (1986); Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992) и ряд других[6].

Сотрудничество государств в области миграции осуществляется на основе таких общепризнанных универсальных правовых принципов, как неотчуждаемость закрепленных в международных нормах основных прав и свобод человека и их применимость каждому человеку независимо от его расы, цвета кожи, пола, гражданства, языка, вероисповедания, этнического или социального происхождения. При регулировании вопросов миграции на межгосударственном уровне важную роль играют также принципы международного права, определяющие мирные и дружественные отношения между государствами.

Как было указано выше, защита прав и свобод мигрантов — важная область деятельности не только ООН, но и ее специализированных учреждений. Одно из них — Международная организация труда (МОТ) и ее главный орган — ежегодно созываемая Международная конференция труда. Они устанавливают международные стандарты в сфере организации труда путем разработки и принятия соответствующих конвенций и рекомендаций. Пакет документов, принятых данной организацией насчитывает свыше 360 конвенций и рекомендаций и является наиболее всеобъемлющим.

Одни конвенции МОТ полностью посвящены мигрантам, другие — регулируют различные трудовые права трудящихся, в том числе и трудящихся-мигрантов. В частности, это касается проблем занятости, условий труда, отдыха, социального обеспечения, права на объединение.

Рассмотрим ряд Конвенций МОТ, закрепляющих и регулирующих миграционные процессы.

Конвенция МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах (1949), вступившая в силу в 1951 г., дает следующее определение трудящимся-мигрантам: «Для целей настоящей Конвенции термин «трудящийся-мигрант» означает лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу, иначе чем за свой собственный счет, и включает любое лицо, допускаемое в соответствии с законом в качестве трудящегося-мигранта».

Конвенция определяет права трудящихся-мигрантов в области оплаты труда, налогообложения, переводов личных накоплений; устанавливает правила найма, трудоустройства, переезда в страну занятости и условия труда трудящегося-мигранта.

Рекомендация № 86 (1949) с аналогичным названием содержит типовой договор между страной происхождения и принимающей страной, устанавливающий административные правила, связанные с условиями въезда, трудоустройства, наблюдением за условиями жизни и труда мигрантов.

Конвенция № 118 о равноправии граждан страны и иностранцев в области социального обеспечения (1962) касается всех отраслей социального обеспечения и применятся к гражданам государств-членов МОТ, в отношении которых действует законодательство по социальному обеспечению, а в случае потери кормильца рас

пространяется на иждивенцев этих граждан, независимо от их гражданства (ст. 7).

Конвенция № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения (1975) под термином «трудящийся-мигрант» подразумевает «лицо, которое мигрирует или мигрировало из одной страны в другую с целью получения работы, кроме как за собственный счет, и включает в себя любое лицо, законно въехавшее в страну в качестве трудящегося-мигранта» (ст. №11).

Конвенция обязывает государства-членов МОТ, для которых данная Конвенция находится в силе, соблюдать основные права человека в отношении трудящихся-мигрантов. Это один из первых международных актов, направленных на пресечение нелегальной миграции и незаконного найма мигрантов. В нем отмечается необходимость систематических контактов и обмена информацией по данному вопросу с другими государствами, а также принятие мер на национальном и международном уровнях.

Конвенция № 157 о сохранении прав по социальному обеспечению (1982) и Рекомендация № 167 (1983) охватывают все виды социального обеспечения. При этом Конвенция предусматривает принятие на себя государствами определенного минимума обязательств.

Рекомендация № 169 о политике в области занятости (1984)' содержит шесть статей, непосредственно касающихся международной трудовой миграции. Последняя рассматривается как временная мера, которую следует избегать, пока в стране происхождения имеются хотя бы минимальные условия для занятости.

Конвенции МОТ носят обязательный характер для ратифицировавших их государств, а государства обязаны представлять раз в два года доклады о принятых в стране мерах по выполнению записанных в них положений. Что касается рекомендаций МОТ, то они не подлежат ратификации, т.е. формально не налагают на государства международных обязательств. Однако их содержание часто находит отражение в национальных законах и практике.

В структуре ООН вопросами регулирования миграционных процессов занимается Организация по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), которая курирует вопросы социальной интеграции мигрантов и защиты их культурного разнообразия.

В течение двух последних десятилетий МОТ и ЮНЕСКО проделали значительную работу в отношении правового регулирования миграционных процессов на геополитическом пространстве. Нормотворческая деятельность этих организаций обеспечила достаточно высокий уровень международной защиты прав мигрантов и их семей. Кроме ООН регулируют миграционные процессы на геополитическом пространстве международные межправительственные организации. Наиболее авторитетной из них является Международная организация по миграции (МОМ). Организация предназначена для оказания миграционных услуг на международном уровне; упорядочения миграционных потоков по всему миру; создания наиболее благоприятных условий обустройству и интеграции мигрантов в экономические и социальные структуры принимающих стран; расширения сотрудничества государств и международных органи заций по вопросам содействия эмиграции лиц, которые желают мигрировать в другие страны; создания новых экономических возможностей в принимающих странах; оказания содействия государствам, правительственным и неправительственным международным организациям в вопросах научных исследований и консультаций по миграционным проблемам; создания дополнительных возможностей по координации деятельности государств, правительственных и неправительственных международных организаций по вопросам миграции и беженцев.

В ходе выполнения своих функций МОМ тесно сотрудничает с международными правительственными и неправительственными организациями, занимающимися проблемами миграции, беженцев и людских ресурсов.

На региональном уровне необходимо выделить политику регулирования миграционных процессов, проводимую ЕС. Ее цели декларируются как сугубо гуманитарные. Кроме того, в ЕС были сформированы механизмы правового регулирования миграционными процессами, которые основаны на международных документах, учредительных договорах, а также правовых актах институтов ЕС, включая акты, имеющие прямое действие в государствах-членах Союза и не требующих имплементации в национальное законодательство.

Как показывает изучение практики, миграционная политика ЕС трансформировалась в течение нескольких этапов. Первый начинается с 1957 г. (подписание Римского договора, учредившего Европейское экономическое сообщество) и заканчивается в 1990 г. — объединением Германии. Члены ЕЭС пытались лишь координировать свои усилия в сфере миграции, в Договоре о ЕЭС был введен запрет на дискриминацию человека в связи с гражданством (ст. 12), провозглашались свобода передвижения граждан и работников (ст. 39), их социальные права (ст. 42), свобода выбора местожительства (ст. 39—42), право на равную оплату труда (ст. 141) и др. Все эти положения непосредственно касались и процессов добровольного переселения мигрантов.

После 1990 г. миграционная политика стала осознаваться политиками как важнейшее совместное дело, требующее международного регионального регулирования, поэтому наступил второй этап — двустороннее и многостороннее сотрудничество в сфере миграции. На этом этапе деятельность ЕС в области регулирования миграции принимает различные формы межгосударственного сотрудничества. ЕС стал форумом для рассмотрения таких социальных проблем, как нетерпимость, беженцы, лица, ищущие убежище, этническая миграция (т.е. проблемы вынужденного переселения), вопросы добровольного переселения, интеграции мигрантов и др.

Административно-правовое регулирование миграционными процессами в ЕС, как показывает изучение практики, осуществляется на нормативно-правовых документах государств-членов ЕС и документах, принятых в ЕС, и подчиняется принципу субсидиарности.

Современная миграционная система, сложившаяся в ЕС, отличается тесными экономическими, культурными, политическими, географическими связями между центральными странами, что и позволяет определить ее как единую миграционную систему. Она характеризуется многообразием миграционных потоков, их разнонаправленностью, появлением новых стран иммиграции и подключением новых «стран-поставщиков» мигрантов, формированием нового вектора миграции «Восток-Запад», который пришел на смену доминировавшему еще недавно вектору «Юг-Север». В европейской миграционной системе центрами притяжения рабочей силы выступают страны Западной, Северной, а в последние годы Южной и Центральной Европы. В 2003-2013 гг. в 15 странах Европейского союза численность официально занятых иностранных работников (и членов их семей) составляла более 19 миллионов человек. Государствами, в которых проживает наибольшее количество иностранцев, являются Германия, Франция, Великобритания, Италия, Швейцария, Бельгия, Нидерланды, Швеция.

Германия занимает первое место в Европе и второе в мире (после США) по числу иммигрантов. В 2012-2014 гг. в Германии проживали 8 миллионов иностранных граждан (9 процентов всего населения), в том числе 5 миллионов человек экономически активного населения, или 10 процентов всей рабочей силы страны, в основном турки, югославы, итальянцы.

Во Франции число иностранных жителей составляет 3,6 миллиона человек (6,4 процента всего населения), а численность работающих там иностранцев, преимущественно выходцев из Северной Африки и Португалии, определяется в 1,6 миллиона человек (6,2 процента всей рабочей силы).

В Великобритании проживает более 2,5 миллиона иностранных граждан, большинство которых — выходцы из стран Британского Содружества. Численность работающих в Великобритании иностранцев оценивается в 1,2 миллиона человек (4,4 процента рабочей силы).

Более 350 тысяч иностранных работников насчитывается в Австрии, 800 тысяч — в Италии, 600 тысяч — в Испании, около 750 тысяч — в Швейцарии, более 200 тысяч — в Швеции. Наиболее высок процент иностранцев в общей численности рабочей силы в Швейцарии (18 процентов) и Люксембурге (более 60 процентов).

В основе регулирования миграционными процессами ЕС лежат международные договора, директивы, рамочные соглашения через призму имплементации норм права ЕС в законодательство национальных государств.

Здесь следует отметить, что законодательство ЕС регламентирует миграционные процессы как граждан ЕС, так и граждан иных государств, находящихся на его территории и определяет приоритеты в регулировании миграционными процессами, в частности:

  • • миграционные процессы должны быть управляемыми;
  • • экономические и гуманитарные интересы должны совпадать и не нарушать баланс между ними;
  • • уменьшать дискриминацию граждан иных государств, не входящих в ЕС;
  • • предоставление убежища должно полностью отвечать международным стандартам и т.д.

Важно подчеркнуть, что в содержании Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией 1994 г. свобода передвижения по территории ЕС граждан России не предусмотрена, кроме условий труда, вознаграждения и увольнения для работающих граждан на законных основаниях.

Однако несмотря на некоторые различия в принципах и характере реализации органами власти возложенных на них полномочий, конституционное развитие Российской Федерации на современном этапе характеризуется последовательным упрочнением и развитием институтов демократического государства и гражданского общества и направлено на европейскую интеграцию, что обуславливает сотрудничество и свободу передвижения и необходимость заключения об облегчении визового режима и реадмиссии между Россией и государствами ЕС. На основании изложенного автор принял участие в подготовке данного проекта, который рекомендован рабочей группой для принятия Правительством Российской Федерации[7] .

Очень важным документом является принятая Советом Европы (СЕ) Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод в 1950 г.,2 которая содержит ряд положений, касающихся проблем переселения мигрантов, передвижения лиц между государствами и внутри них, а также прав проживающих в стране иностранных граждан, Протокол № 4 запрещает индивидуальную или коллективную высылку лиц с территории государства, гражданами которого они являются, а также лишение лица права на въезд в страну своего гражданства, закрепляет право на свободу передвижения и выбора места жительства. Это касается территорий каждого из европейских государств-участников. Кроме того устанавливается право каждого покидать страну, включая свою собственную, если это право не подпадает под определенные ограничения. Право вернуться на территорию покинутого государства гарантируется только гражданам этого государства.

Здесь следует подчеркнуть, что основная цель Европейского экономического сообщества была сформулирована как создание общего рынка для свободного передвижения товаров, лиц, услуг и капитала. Именно, ст. 39 Договора об учреждении Европейского Сообщества (в ред. Ниицкого договора), стала правовой основой свободы передвижения работников. Она запретила любого рода дискриминацию, а также закрепила равные условия труда и социальные гарантии для работников-мигрантов, уровняв их с гражданами принимающего государства-члена.

В 1987 г. Единый европейский акт продолжил развитие миграционной политики в компетенции Сообщества и нацелился на упрощение реализации свободы передвижения работников в пределах общего рынка, завершение формирования которого было предусмотрено в 1993 г. Единый европейский акт привел к более тесному сотрудничеству в сфере миграционной политики, хотя множество направлений остались не охваченными им.

Подводя итог сказанному, необходимо подчеркнуть следующее, что регулирование политики свободы передвижения ЕС было ограничено трудовой миграцией граждан государств-членов, в то время как вопросы передвижения граждан третьих стран находились под юрисдикцией государств-членов и регулировались национальным законодательством.

Другой аспект ограниченности системы регулирования проистекал из отсутствия прочных информационных и правовых связей между национальными рынками труда. До создания системы европейских служб занятости (EURES),

учрежденной относительно недавнего, не было специальных учреждений, способных регулировать рынок неквалифицированного труда и содержать единую информационную базу о наличии свободных рабочих мест в том или ином государстве-члене.

Очень важно отметить, что политика в области свободы передвижения в Европейском Союзе, основанная на Договоре об учреждении Европейского Сообщества, постепенно дополнялась в соответствии с другими соглашениями и многочисленными регламентами и директивами. Этот процесс продемонстрировал относительно благоприятные тенденции развития правового обеспечения в рассматриваемой сфере. Постоянное «противоборство» в этой сфере между государствами-членами и институтами Союза, позволило сформировать сбалансированное правовое регулирование, основанное на законодательстве, отвечающем духу времени и основным потребностям заинтересованных сторон.

Как было отмечено, важным источником, предусматривающим свободное передвижение работников в Европейском Союзе является Договор об учреждении Европейского Сообщества. В разд. III ч. 3 ст. 391 Договора сформулированы основные положения свободы передвижения работников. Другие статьи раздела предусматривают обязанность институтов Сообществ, принимать нормативные акты и меры, необходимые для введения свободы передвижения работников, а также осуществлять мероприятия в области социального обеспечения.

Определены нормы о свободном передвижении работников в ст. 39 Договора, которые обеспечивают свободу передвижения работников в пределах Сообществ; отмену любой дискриминации по национальному признаку между рабочими государств-членов в области занятости, вознаграждения и других условий работы; возможность государств-членов ограничивать право на свободное передвижение работников только из соображений общественного порядка, общественной безопасности и здравоохранения; возможность работников принимать реально предлагаемую работу в принимающих государствах- членах; возможность свободно передвигаться в этих целях по территории государств-членов; возможность находиться в одном из государств-членов, занимаясь трудовой деятельностью в соответствии с законодательными, регла-ментарными и административными положениями, регулирующими занятость граждан данного государства; право оставаться на территории одного из государств-членов после завершения трудовой деятельности в этом государстве, на условиях, которые будут определены регламентом, принятым Комиссией.

Следует отметить, что в европейском законодательстве нет понятие «работник», поскольку его смысл несколько изменяется, зависимости от сферы, в которой используется термин. Например, определение работника для целей ст. 39 и Регламента 1612/68 отличаются, от аналогичного понимания работника в ст. 51 (прежде ст. 61) и Регламента 1408/71[8] .

Задача по определению понятия работника была возложена на Суд Европейских сообществ, который неоднократно заявлял, что это понятие необходимо

для деятельности Сообщества, а потому оно должно получить расширенную и полную интерпретацию1. Именно из решений Суда стало возможным выведение достаточно четкого определения работника, которое может применяться, ко всем областям экономической деятельности.

Для определения статуса работника важен сам факт наличия того или иного вознаграждения, попадающего под определение установленное в ст. 141 Договора об учреждении Европейского сообщества. Иные характеристики вознаграждения не имеют особого значения для целей применения европейского законодательства в данной области.

Итак, свободное передвижение, прежде всего, подразумевает право работника беспрепятственно въехать на территорию государства- члена, иметь возможность находиться в государстве для реализации своего права принятия реально предлагаемой работы, а также право остаться в принимающем государстве после завершения трудовой деятельности на условиях, предусмотренных правом Европейского Союза.

Для реализации вышеуказанных прав Советом и Европейским парламентом было принято несколько важных нормативных актов, которые призваны обеспечить всестороннее правовое регулирование изучаемой сферы, к которым можно отнести:

  • • Регламент (ЕЭС) № 1612/68 Совета от 15 октября 1968 г. «О свободном передвижении работников внутри Сообщества»;
  • • Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. «О праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств- членов», изменяющая Регламент (ЕЭС) № 1612/68 и отменяющая директивы 64/221/ЕЭС, 68/360/ЕЭС, 72/194/ЕЭС, 73/148/ЕЭС, 75/34/ЕЭС, 75/35/ЕЭС, 90/364/ ЕЭС, 90/365/ЕЭС и 93/96/ЕЭС. Среди указанных выше нормативных актов особое значение имеет

Директива 2004/38/ЕС, вступив в силу 30 апреля 2006 г., стала своего рода кодексом свободы передвижения граждан государств-членов на совокупной территории государств-членов Европейского Союза. Она объединила в единый документ все базовое законодательство о праве свободного передвижения и проживания граждан Союза на территории государств-членов, состоящее из двух регламентов и девяти директив. Исходя из содержания, она была направлена на более полное осуществление права на свободу передвижения. Директива регулирует перечень условий при которых граждане Союза и члены их семей могут осуществлять право свободно передвигаться и находиться на территории государств-членов; право постоянного проживания; ограничения вышеупомянутых прав из соображений общественного порядка, общественной безопасности или здравоохранения[9] . Прежде всего, следует отметить, что до появления кодифицирующего акта право на свободное передвижение граждан

в Союзе регулировалось директивами 64/221/ЕЭС, 68/360/ЕЭС[10] , 72/194/ЕЭС, 73/148/ЕЭС, 75/34/ЕЭС, 75/35/ЕЭС, 90/364/ЕЭС, 90/365/ЕЭС и 93/96/ЕЭС, а также регламентами (EEC) № 16 1 2/68 и (EEC) № 1251/70.

Статья 8 провозглашает, что при проживании свыше трех месяцев принимающее государство-член может возлагать на граждан Союза обязанность зарегистрироваться в компетентных органах. Одна из важных новаций, закрепленных в этой статье — упразднение карты места жительства для граждан Союза, и ее замена простой справкой о регистрации. Эта норма введена в Директиву в соответствие с решением Суда по делу 48/75 Royer", согласно которому карта места жительства не является разрешением на проживание, а скорее документом, подтверждающим регистрацию существующего ранее права.

Параграф 3 ст. 12 узаконивает принцип, установленный Судом в объединенном деле 389/87 and 390/87, Echtemach and Moritz и в деле 413/99, Baumbast. В соответствии с этим принципом отъезд или смерть гражданина Союза не влекут за собой утраты права проживания для его детей или родственника, который имеет на своем реальном попечении детей, независимо от их гражданства, если дети проживают в принимающем государстве-члене и зачислены в школьное учреждение для получения в нем образования — до окончания их учебы.

Параграф 3 ст. 14 отражает норму прецедентного права установленную Судом с деле С-184/99, Grzelczyk. Этой нормой устанавливается, что обращение гражданина Союза или члена его семьи к системе социальной помощи не влечет в автоматическом порядке меры по выдворению.

Директива решает вопрос о лицах ищущих работу. В § 4 ст. 14 указывается,

что если граждане или члены их семей прибыли в принимающее государство в поисках работы, продолжают искать работу и имеют реальные шансы быть нанятыми — к ним не могут применяться меры по выдворению.

Статья 24 рассматривает вопрос о равном обращении граждан Союза и членов его семьи с гражданами этого государства-члена в сфере применения Договора об учреждении Европейского Союза. Эта норма проистекает из решения Суда С-85/96 Martinez Sala1, и устанавливает прямую связь между принципом недискриминации и правом на место жительства, предусмотренных ст. 12 и 18 Договора об учреждении Европейского Сообщества.

Параграф 1 ст. 25 вводит норму, которая опирается на решение Суда по делу 48/75, Royer и устанавливает, что справка, подтверждающая факт обращения за видом на жительство члена семьи, вид на жительство или постоянный вид на жительство не является предварительным условием для того, чтобы осуществлять право на свободное передвижение и постоянное проживание в другом Государстве-члене[11] .

Из анализа Директивы 2004/38/ЕС видно, что этот нормативный акт является не просто кодификацией существовавшего ранее законодательства Европейского Союза в сфере передвижения и проживания граждан Союза. Директива вобрала в себя нормы прецедентного права, а также новации, следующие из объективной необходимости устанавливающейся комплексной интеграции государств-членов Союза. В Директиве просматриваются приоритеты Европейского Союза в сфере свободы передвижения. Особое внимание уделяется смягчению административных барьеров, увеличению гарантий и индивидуализированному подходу к каждому гражданину и члену его семьи при передвижении или проживании на территории других государств-членов.

Следующим важным документом Совета Европы является Европейская социальная хартия 1996 г., дополняющая Европейскую конвенцию о правах человека. Документ призван защитить основные социально-экономические права граждан, включая добровольных переселенцев. Хартия гарантирует 19 основных прав, как в сфере занятости, так и в сфере социальной интеграции. В приложении к ней записано, что действие ее статей распространяется на иностранцев только в том случае, если они являются гражданами других договаривающихся сторон, на законных основаниях проживающими или постоянно работающими на территории соответствующей договаривающейся стороны.

В целом правовая защита мигрантов, в том числе и добровольных переселенцев, предоставляемая Хартией, охватывает весь комплекс прав, которыми они могут пользоваться наравне с гражданами принимающей страны: права на труд; заключение коллективных договоров (включая право на забастовку); охрану здоровья и социальное обеспечение; социальную и медицинскую помощь; получение услуг со стороны социальных служб; профессиональную

ориентацию и подготовку; справедливые вознаграждение и условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены и т.п.

Специальное положение Хартии гарантирует защиту от высылки законно находящихся на территории страны мигрантам, кроме случаев, когда они создают угрозу национальной безопасности или наносят ущерб общественному порядку или нравственности.

На европейском региональном уровне основным связующим инструментом является Конвенция о праве убежища и обращении с беженцами — Дублинская конвенция 1990 г.1, регулирующая процессы миграции. Ее подписали 12 стран-членов Евросоюза. Дублинская конвенция — первое международное соглашение, которое гарантирует беженцу, что его заявление будет рассмотрено властями того государства, куда он его направляет, регламентирует правила рассмотрения заявлений, однозначно определяет, что лица, ходатайствующие о предоставления убежища вправе самостоятельно определять желаемую страну убежища на всем пространстве ЕС.

Необходимо подчеркнуть, что потребность в таком документе Европа ощутила достаточно скоро. Стремительный распад социалистической системы не везде проходил бесконфликтно. И наиболее острые столкновения развернулись в Балканском субрегионе Европы, который отличается сложным этническим составом населения. Ярким примером применения Конвенции стало желание европейских стран принять у себя албанских беженцев из Косово — автономного края Сербии. Однако после того как Косово провозгласило независимость, фактически выйдя за рамки международного права, возникла потребность в формировании механизмов международного контроля над подобными акциями.

Впервые о концепции единого европейского пространства, единой политике по отношению к лицам, ищущим убежище, сказано в Маастрихтском договоре (1992)[12] . В нем установлены правила пересечения границ Европейского Союза гражданами третьих стран, излагается иммиграционная политика и политика по отношению к гражданам этих стран, которая заявляется в качестве сферы общих интересов.

Маастрихтский договор установил принципы расширения сотрудничества между государствами-членами Европейского Союза в области иммиграции и безопасности. Договор существенно снизил легальные возможности проникновения в ЕС лиц, ищущих убежище (вынужденных переселенцев), и добровольных переселенцев. Фактически этот документ установил принцип союзного гражданства.

В конце прошлого века руководители европейских государств подписали ряд соглашений в области миграционной политики на пространстве Евросоюза. Прежде всего, требуется отметить Амстердамский договор 1997 г., в ст. 8 которого указывается, что европейское гражданство «дополняет, но не заменяет национальное». Документ предусматривает выработку единой политики в отношении миграции, но национальные государства не лишаются полностью

данной компетенции: они вправе могут продолжать применять национальную политику в рамках общеевропейского законодательства.

Особое внимание государства-члены ЕС уделяют борьбе с нелегальной миграцией. Организацией планируются следующие действия:

  • • совершенствование пограничного контроля на внешней границе (между Европейским Союзом и остальным миром);
  • • приведение к единому соответствию национальных законов, направленных на борьбу с нелегальной миграцией (например, максимальная продолжительность задержания нелегальных мигрантов во Франции составляет 12 дней, в Германии — 6 месяцев, а в Великобритании она не ограничена);
  • • тесное сотрудничество полиции стран-членов в рамках ЕС по борьбе с нелегальным перемещением людей, унификация уголовных законов, наказывающих этот вид преступного бизнеса в Европе. Другим региональным документом, регулирующим процесс миграции на пространстве государств-членов ЕС, включая и добровольное переселение мигрантов, стало Шенгенское соглашение (1985)[13] между шестью европейскими странами, которое определяет:
  • • единую визовую политику (Шенгенские визы выдаются любым государством — членом соглашения, что позволяет лицам, не являющимся гражданами ЕС, свободно передвигаться в пределах всей Шенгенской территории);
  • • единые правила пограничного контроля на внешних границах;
  • • введение единой автоматизированной информационной системы контроля (ШИС), государства-члены соглашения должны регистрировать в ШИС имена иностранцев, нахождение которых на их территории нежелательно. Система позволяет проводить консультации из любого пункта пограничного контроля, национальные пограничные службы могут отказать во въезде на Шенгенскую территорию любому иностранцу, чье имя появляется в ШИС;
  • • соблюдение прав человека и права свободного передвижения;
  • • возможность проведения целенаправленной политики, сконцентрированной на идее создания общего рынка, экономического и валютного союза.

Соглашение предусматривает введение пограничного контроля внутри Шенгенской территории в случае серьезной угрозы национальной безопасности государства-члена соглашения.

На саммите государств-членов Евросоюза в Тампере в 1999 г. были выработаны так называемые десять принципов, которыми страны ЕС должны руководствоваться для создания единого иммиграционного и правового поля. Эти принципы включают, в частности, разработку единой иммиграционной политики, управление миграционными потоками и меры по приведению прав граждан третьих стран в некоторых областях в соответствие с правами граждан ЕС. Кроме того, Европейский Союз в своем Конституционном соглашении (2004)

предусмотрел специальный раздел «Политика в отношении пограничного контроля, предоставления убежища и иммиграции». В нем закреплено следующее: «Союз развивает общую иммиграционную политику, которая стремится обеспечить на всех стадиях эффективное управление миграционными потоками, справедливое обращение с гражданами третьих стран, законно проживающими в государствах-членах, а также предотвращение нелегальной миграции, торговли людьми и усиленную борьбу с ним». Также устанавливаются условия въезда и проживания, нормы, касающиеся выдачи государствами-членами долгосрочных виз и видов на жительство, в том числе в целях воссоединения семей; право граждан третьих стран, которые законно проживают в государстве-члене, в том числе условий, регулирующих свободу передвижения и проживания в других государствах-членах; выдворение и репатриацию незаконно проживающих лиц; запретительные меры и борьбу с торговлей людьми, особенно женщинами и детьми.

Кроме перечисленных документов систему регулирования безвозвратной миграции (вынужденное и добровольное переселение) дополняет целый ряд регламентов, директив и резолюций по вопросам имплементации принципа равного обращения между людьми независимо от расовой или этнической принадлежности; создания общей системы равного обращения при приеме на работу; о праве на воссоединение семьи; о статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе; о допуске на территорию государства-члена граждан третьих стран с целью обучения и др.

Заметной вехой в регулировании миграционных потоков (в том числе и безвозвратных) на пространстве государств-членов Европейского союза стала Афинская конференция (2003). Главный вывод, прозвучавший на конференции, отражал позицию, что Европе нужны иммигранты, а международная миграция квалифицированных работников в развитых странах обеспечивает получение реальных выгод от распространения знаний и удовлетворения спроса на кадры в области информационных технологий, биотехнологий, космической и авиационной техники и др. Приоритетом пользуются бывшие граждане ЕС.

Другим регионом мира, где активно проводится международная миграционная политика, является постсоветское пространство — СНГ и страны Балтии. На миграцию в России существенно влияют страны Содружества. Международное регулирование добровольного переселения соотечественников в этом регионе осуществляется на основе многосторонних и двусторонних межправительственных соглашений.

Региональное регулирование миграционных процессов в рамках СНГ осуществляется как на многосторонней, так и двусторонней основе. В 1995 г. Межпарламентская ассамблея государств-участников СНГ приняла региональную конвенцию «Миграция трудовых ресурсов в странах СНГ», в которой отражены нормы международных конвенций в области миграции и защиты прав трудящихся-мигрантов, принятые ООН и МОТ.

Между странами СНГ подписано Межправительственное соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихсямигрантов[14]. Также Соглашением определяется статус трудящегося мигранта как «лицо, постоянно проживающее на территории Стороны выезда, которое на законном основании занимается оплачиваемой деятельностью в Стороне трудоустройства». Соглашение не применяется к беженцам и вынужденным переселенцам, к въехавшим на короткий срок лицам свободных профессий и к артистам и лицам, приезжающим с целью получения образования.

Этим документом предусматривается признание каждой Стороной дипломов, свидетельств об образовании и других документов, необходимых для осуществления трудовой деятельности, а также взаимное признание трудового стажа, включая стаж на льготных основаниях и по специальности. Условия трудовой деятельности работника оформляются соответствующим договором (контрактом), заключаемым с работодателем. Трудовой договор вручается работнику до его выезда на работу и не может передаваться от одного работодателя другому. В случае расторжения трудового договора трудящийся-мигрант подлежит возвращению в страну выезда.

Важно учитывать, что условия деятельности работника (его права и обязанности, порядок и размер налогообложения и др.), вопросы социального страхования, социального обеспечения (кроме пенсионного) и порядок возмещения вреда вследствие увечья или профессионального заболевания регламентируются трудовым законодательством страны пребывания.

Изучение юридической литературы и практики показало, что в современных условиях одним из важных аспектов административно-правового регулирования миграционных процессов являются заключение соглашений между государствами как односторонних, так и многосторонних. Главное предназначение соглашений — регулирование трудовой миграции.

Как правило, двусторонние соглашения принимают вид межправительственных или межведомственных соглашений. Их реализация предусматривает, что запросы о трудящихся-мигрантах субъектами направляются в уполномоченные органы своего государства, которые в свою очередь переправляют соответствующему органу принимающей стороны.

Многосторонние соглашения, как и односторонние, основаны на международной конвенции защиты прав трудящихся мигрантов и членов их семей (1990 г.), Европейской конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов (1977 г.), которые предусматривают трудящимся-мигрантам равные с коренным населением возможности получения медицинской и социальной помощи, доступ к информации, а также доступ к образованию, право на восстановление с семьей и т.д.

Будучи равнозначными актами для государств соглашения затрагивают лишь наиболее важные аспекты правового статуса трудящегося-мигранта и их правовой и социальной защиты, предполагая решение более конкретных вопросов посредством национального законодательства.

Например, в Российской Федерации разработка многосторонних соглашений в данной области происходила следующим образом. Были заключены, в частности, в 2011— 2013 гг.: Меморандум о сотрудничестве между ФМС

России и Министерством социальной политики Украины по вопросам трудовой миграции; Соглашение между ФМС России и Министерством труда, социальной защиты и семьи Республики Молдова о сотрудничестве в области внешней трудовой миграции; Исполнительный протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Федеративной Республики Германия о порядке реализации Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии; Исполнительный протокол к Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Княжества Лихтенштейн о реадмиссии и др.[15].

В документах изложены основные права и обязанности переселенцев и членов их семей (право на свободное и бесплатное получение от национальных миграционных служб информации о содержании соглашений; об условиях переселения; о правах и обязанностях, которые они должны соблюдать в государстве, избранном для постоянного проживания; об условиях получения оплачиваемой деятельности в этом государстве (возможности образования, профессиональной подготовки, переподготовки, профориентации), а также иных условиях проживания (природно-климатических, жилищно-бытовых, социально-культурных и других). Кроме того, изложены имущественные права (право вывезти из государства выезда заявленное движимое имущество, находящееся в их личной собственности; распорядиться этим имуществом, вывезти полученные денежные средства в заявленном порядке и т.д.).

Важным является вопрос о защите прав переселенцев и членов их семей. Например, государства обеспечивают на своей территории защиту этой категории лиц от любых действий в форме насилия, угроз и запугивания, а также иных действий по признаку пола, расы, языка, религии и убеждений, политических или иных взглядов, национального, этнического или социального происхождения, экономического, имущественного и семейного положения, как со стороны государственных должностных лиц, так и со стороны частных лиц, групп, общественных объединений и других организаций.

Также в соглашениях декларируются условия для реализации прав переселенцев и членов их семей, например, право лиц самостоятельно переселиться на территорию одного из государств, без учета переселенческих квот, оговорена возможность открытия представительств миграционных служб на территориях иностранных государств, в обязанности которых входят: реализация программ переселения; ежегодное определение и согласование возможностей Сторон по приему переселенцев; обмен информацией и взаимные консультации; предоставление переселенцам и членам их семей информации, предусмотренной Соглашением; регистрация, оказание помощи переселенцам и членам их семей в осуществлении требуемых формальностей и процедур, связанных с отъездом и переездом.

Однако необходимо отметить, что не все страны одинаково включены в этот процесс, некоторые из них отстранились от решения назревших миграционных проблем, другие не возобновляют действие ранее достигнутых двусторонних соглашений. В результате международное регулирование осуществляется то

чечно, не охватывая всего пространства. Это негативно сказывается на самих процессах, выводит их из правового поля в сектор нелегальной миграции с опасными социальными последствиями как в странах-донорах мигрантов, так и в странах приема соотечественников. Во многих документах акцент делается на регулирование процесса переселения беженцев и вынужденных переселенцев и в меньшей степени внимание уделено добровольному переселению со-отече ственников.

Кроме того, существующая в настоящее время система защиты прав человека в рамках ЕС хотя и основана на международных нормах, тем не менее не в полной мере соответствует ситуации, сложившейся на территории того или иного государства. Принятые межгосударственные акты не регламентируют решение проблемы прав человека в современных условиях, а практика зачастую игнорирует реальные процессы, отражающие сложности миграционной действительности.

Можно сделать вывод, что к настоящему времени сформировалась нормативно-правовая система регулирования миграционных процессов, которая включает:

  • • во-первых, подсистему международного уровня, представленную нормативными актами ООН и ее организаций — МОТ и ЮНЕСКО;
  • • во-вторых, подсистемы регионального уровня, представленные в первую очереди нормативной базой государств-членов Европейского союза и межправительственными соглашениями стран Балтии;
  • • в-третьих, подсистемы национального законодательства.

Таким образом, под административно-правовым механизмом, регулирующим миграционные процессы, понимается система правовых норм, правомерная деятельность различных субъектов и характерные связи между ними, общие и специальные гарантии, а также разнообразные политико-правовые, социально-экономические и иные формы и методы, способы, условия и средства их осуществления в соответствии с установленными законом процедурами и действующими принципами и нормами международного и национального права.

Анализ нормативно-правовой базы регулирования миграционных процессов показывает, что она содержит ряд подходов, определяющих правовой статус трудящихся мигрантов:

  • • в нормативно-правовых актах принимающих государств устанавливаются повышенные требования к уровню образования и стажу работы, рекомендательные письма и квалификационные гарантии к профессиональной деятельности;
  • • устанавливаются требования к состоянию здоровья трудящихся-мигрантов;
  • • определяется возрастной ценз (от 20 до 40 лет);
  • • предусматриваются количественные квоты с учетом экономики страны, трудовых ресурсов или отдельной отрасли;
  • • устанавливаются максимальные сроки пребывания трудящихся-мигрантов на территории страны и ответственность за нарушение указанных правил;
  • • определяются географические приоритеты как в целом для государства, так и для отдельных его территорий;
  • • устанавливаются как прямые, так и косвенные запреты в целом по отрасли или специальности для трудящихся-мигрантов, так и для тех, кто помогает им незаконно въезжать в страну или нанимать их на работу;
  • • определяются формы и методы по стимулированию возвращения трудящихся-мигрантов на родину (реэмиграция). Во Франции и ФРГ разработаны государственные программы реэмиграции, предусматривающие выплаты выходных пособий при добровольном увольнении трудящихся-мигрантов и их отъезде на родину;
  • • принимаются программы по профессиональной подготовке трудящихся-мигрантов;
  • • совершенствование нормативно-правовых актов оказывало влияние на государственную миграционную политику государств-членов ЕС и России, которое имеет свою историю: миграционная политика по привлечению трудящихся-мигрантов (конец IXX в. — начало XX в.), нейтральная миграционная политика (начало XX в. — вторая четверть XX в.), ограничительная миграционная политика (вторая четверть XX в. — первая половина XX в.), дуалистическая (ассимиляционная) — направленная на привлечение мигрантов, въезжающих на постоянное место жительства (Италия, Испания), отходническая — привлечение временных мигрантов для восстановление дефицита рабочей силы (ФРГ, Франция) — конец XX в. — начало XXI в.

Таким образом политика ЕС по регулированию миграционных процессов имеет свою историю и основывается на общих принципах, разработанных на основе международного права и имеющая свое различие в зависимости от правового регулирования.

В заключение необходимо отметить, что к данной сфере в современном мире сегодня применим в основном экономический подход (прагматический), в рамках которого миграционные процессы рассматриваются как явление положительное, если удается регулировать ее крайние проявления. Положительный эффект заключается в том, что миграция — это один из важнейших регуляторов численности трудоспособного населения, важный стимул оздоровления конкуренции на рынке рабочей силы. Большинство видов миграций в современном мире обусловлены экономической необходимостью и в той или иной мере связаны с рынком труда. В этом смысле принимающая страна заинтересована в росте процента нелегальной миграции, поскольку это обеспечивает налоговые поступления, и общество может пользоваться результатами труда нелегалов, но государство в данном случае освобождено от необходимости обеспечивать социальные пособия и льготы таким трудящимся (но это относится, в основном к низкоквалифицированному труду).

Миграционные процессы в современном мире способствует демографическому и экономическому благополучию принимающей страны, пополняет численность трудоспособного населения. Кроме того наличествует тенденция к качественному изменению миграционного потока, поскольку увеличивается доля мигрантов с высоким уровнем образования. Ужесточение регулирующих функций государства по отношению к миграции является естественным ответом на ежегодный миграционный прирост и глобализацию миграции.

  • [1] См.: Матвеева Т.Д. Международное право. M., 2004. С.200-203. 2 С3 РФ. 1996. № 47. Ст. 5299.
  • [2] 1 Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции. 4. 1. М., 2004. С. 15,16. 2 Матвеева Т.Д. Международное право. М., 2004. С. 244.
  • [3] UN DOC. E/CN.4/1999/79. Р. 5. 2 Хабриееа Т.Я. Основные направления развития миграционного законодательства// Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России. Н. Новгород, 2004. С. 11.
  • [4] ЛбзаловаЛ.Ф. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов в зарубежных странах: Дисс. ... канд. юрид. наук. M, 2006. С. 80. 2 Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции. Ч. 1. М., 2004. С. 16, 17. 3 1 См.: Сборник документов: Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией. — М.: 2004.
  • [5] См.: Сборник документов: Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией. M.: 2004. 2 Там же. 3 ?’ Там же.
  • [6] Сборник нормативно-правовых документов, регламентирующих правоотношения в сфере миграции. Ростов н/Д., 2002.
  • [7] 2 См.: Сборник документов: Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией. М.: 2004.
  • [8] Следует отметить, что на данный момент Лиссабонским договором 2007 г. введено новое наименование «Договора о функционировании Европейского Союза». При этом ст. 39 стала ст. 45. В связи с тем, что эти изменения еще не вступили в силу, в работе будет использовано название договора «Договор об учреждении Европейского сообщества», введенное с 1 ноября 1993 г., а также нумерация, установленная им. 2 On the application of social security schemes (OJ 1971 L149/2). See case c-85/96, Martinez Sola, (1998) ECR 1-2691.
  • [9] Judgment of the Court of 19 March 1964. Mrs M.K..H. Hoekstra (Unger) v Bestuur der Bed- rijfsvereniging voor Detail-handel en Ambachten (Administration of the Industrial Board for Retail Trades and Businesses). Reference for a preliminary ruling: Centrale Raad van Beroep. Netherlands. Case 75—63. 2 Директива 2004/38/ЕС о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать в на территории государств-членов, изменяющую Регламент (EEC) № 1612/68 и отменяющую Директивы 64/221/ЕЕС, 68/360/ EEC, 72/194/ЕЕС, 73/148/ЕЕС, 75/34/ЕЕС, 75/35/ЕЕС, 90/364/ЕЕС, 90/365/ЕЕС и 93/96/ЕЕС.
  • [10] Directive 64/221/ЕЕС of 25 February 1964 on the coordination of special measures concerning the movement and residence of foreign nationals, which are justified on grounds of public policy, public security or public health. 2 Directive 68/360/EEC of 15 October 1968 on the abolition of restrictions on movement and residence within the Community for workers of the Member States and their families. 3 ’Directive 72/194/EEC of 18 May 1972 extending to workers exercising the right to remain in the territory of a Member State after having been employed in that State the scope of the Directive of 25 February 1964 on coordination of special measures concerning the movement and residence of foreign nationals which arc justified on grounds of public policy, public security or public health. 4 Directive 73/148/EEC of 21 May 1973 on the abolition of restrictions on movement and residence within the Community for nationals of Member States with regard to establishment and the provision of services. 5 Directive 75/34/EEC of 17 December 1974conceming the right of nationals of a Member State to remain in the territory of another Member States after having pursued therein an activity in a self-employed capacity. 6 Directive 75/35/EEC of 17 December 1974 extending the scope of Directive № 64/221/EEC on the coordination of special measures concerning the movement and residence of foreign nationals which are justified on grounds of public policy, public security or public health to include nationals of a Member State who exercise the right to remain in the territoiy of another Member State after having pursued therein an activity in a self-employed capacity. 7 ’Directive 90/364/EEC of 28 June 1990 on the right of residence. 8 Directive 90/365/EEC of 28 June 1990 on the right of residence for employees and self-employed persons who have ceased their occupational activity. 9 Directive 93/96/EEC of 29 October 1993 on the right of residence for students. 10 Regulation (EEC) №1612/68 of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community. 11 Judgment of the Court of 8 April 1976. Jean Noel Royer. Reference for a preliminary ruling: Tribunal de premiere instance de LiJge. Belgium. The right to stay in a Member State and public policy. P. 48—75. 12 Judgment of the Court (Sixth Chamber) of 15 March 1989. G3.C. Echtcmach and A. Moritz v Minister van Ondcrwijs cn Wetenschappen. References for a preliminary ruling: Commissie van Beroep Studiefinanciering. Netherlands. Non-discrimination. Access to education. Study finance. P. 389/87 and 390/87. 13 Judgment of the Court of 17 September 2002. Baumbast and R v Secretary of State for the Home Department. Reference for a preliminary ruling: Immigration Appeal Tribunal. United Kingdom. Freedom of movement for persons. Migrant worker. Rights of residence of members of the migrant worker’s family. Rights of the children to pursue their studies in the host Member State. Art. 10, 12 of Regulation (EEC) №1612/68. Citizenship of the European Union. Right of residence. Directive 90/364/EEC. Limitations and conditions. P. C-413/99. 14 Judgment of the Court of 20 September 2001. Rudy Grzelczyk v Centre public d’aide soctale d’Ot- tignies. Louvain-Ia-Neuve. Reference for a preliminary ruling: Tribunal du travail de Nivclles. Belgium. Art. 6, 8 and 8a of the EC Treaty (now, after amendment, Art. 12 EC, 17 EC and 18 EC). Council Directive 93/96/EEC. Right of residence for students. National legislation which guarantees a minimum subsistence allowance only for nationals, persons covered by Regulation (EEC) № 1612/68 and stateless persons and refugees. Foreign student who has met his own living expenses during the first years of his studies. P. C-l 84/99.
  • [11] Judgment of the Court of 12 May 1998. Marla Martinez Sala v Freistaat Bayern. Reference for a preliminary ruling: Bayer-isches Landessozialgericht. Germany. Art. 8A, 48 and 51 ofthe EC Treaty. Definition of‘worker’. Art. 4 of Regulation (EEC) № 1408/71. Child-raising allowance. Definition offamily benefit’. Art. 7(2) of Regulation (EEC) № 1612/68. Definition ofso-cial advantage’. Requirement of possession of a residence permit or authorization. P. C-85/96. 2 Баев A.B. Свобода передвижения граждан и приравненных к ним лиц в праве Европейского Союза: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 3 Бюллетень международных договоров. 2010. № 4. С. 17—67.
  • [12] Действующее международное право. Т. 1. M., 1996. С. 216. 2 Действующее международное право. Т. 1. M., 1996. С. 177. 3 ’ Действующее международное право. Т. 2. М., 1996. С. 63.
  • [13] Действующее международное право. T. 1. М., 1996. С. 305.
  • [14] Итоги деятельности ФМС за 2012 г. по основным направлениям.
  • [15] URL://http://www.fms.gov.ru
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >