Генезис свободы передвижения в структуре регулирования миграционных процессов

В соответствии с ч. 1 ст. 27 Конституции РФ государство признает и обязуется охранять естественное право каждого человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Понятие «каждый» предполагает, что указанным правом могут воспользоваться не только граждане России, но также иностранные граждане и лица без гражданства. В этом смысле данное право носит всеобщий характер и выступает как право человека. Когда же оно конкретизируется Конституцией страны, то становится правом гражданина1.

Закрепив в Конституции естественное неотъемлемое право человека на свободу передвижения, выбор места пребывание и жительства, Российская Федерация признает это право правом своих граждан и берет на себя обязанность обеспечить его.

Законы Российского государства признают за гражданами правовые возможности, которые относятся не только к поведению самого человека, но и к его взаимоотношению с другими гражданами, с государством, общественными организациями. Эти возможности, различные по характеру и направленности, являются субъектными правами граждан2.

Для наиболее точного уяснения смысла правовой категории «свобода передвижения» нам необходимо уточнить такие понятия как объективное и субъектное право. По нашему мнению суть объективного и субъективного права и их соотношение с рассматриваемыми правовыми категориями заключается в

  • 1 Лимонова Н.А. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства: Учеб, пособие для вузов. M., 2001. С. 35.
  • 2 Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972; Его же. Правовая система и личность. Саратов, 1987.

следующем. Совокупность юридических норм, сформулированных в различных официальных актах государства (конституциях, кодексах, законах, указах, постановлениях и т.д.) представляет собой право в объективном смысле. Система прав, свобод и обязанностей гражданина, закрепленных в действующем законодательстве или вытекающих из многочисленных конкретных правоотношений, а также присущих индивиду от рождения, составляет право в субъективном смысле.

Если иметь в виду единичную норму объективного (позитивного) права, то это — исходящее от государства безличное, но общеобязательное правило поведения, а единичное субъективное право — это вид и мера возможного поведения конкретного субъекта.

Исследователи не раз обращали внимание на то, что термин «право» многозначен. Он не всегда и не всеми употребляется в одном и том же смысле, а принимает различные значения в зависимости от того, какое юридическое явление хотят выразить. Такая неопределенность существует не только в повседневной жизни, где за словом «право» подчас вообще не стоит ничего юридического, но и в теории, которая также не избежала многоликости этой основной своей категории.

Несмотря на эту семантическую трудность, юристы с давних времен стали употреблять слово «право» в двух значениях — объективном и субъективном. Правовая действительность рассматривалась как бы и двух плоскостях: в одной видели устанавливаемые государством общеобязательные нормы, в другой — все связанное с их реализацией, те конкретные возможности, полномочия, действия, которые люди могли предпринимать и фактически предпринимали на основе и в пределах этих норм[1].

Право как норма, закон, государственное установление и право как возможность или управомоченность субъектов вести себя известным образом в рамках этих установлений — вот суть разграничения права на объективное и субъективное.

Следует заметить, что если понятие «право» употребляется без всяких оговорок, то под ним всегда подразумевается право в объективном смысле, т.е. юридические нормы. Необходимость в уточнении возникает тогда, когда требуется обратить внимание и указать не на норму закона, а именно на право отдельного субъекта — субъективное право. Без такого уточнения право обычно мыслится как объективное (совокупность норм), даже если слово «объективное» при этом отсутствует. Здесь важен момент противополагаемости.

Правовая наука воспользовалась терминами «объективное» и «субъективное» не случайно и не для того только, чтобы разграничить два тесно соприкасающихся, ио не совпадающих явления, а для того, чтобы полнее отразить их общественно-юридическую природу, функциональную роль и социальное назначение.

«Субъективное право» не только указывает на принадлежность права субъекту, но и отражает тот факт, что принадлежащее ему право (как мера его возможного поведения) зависит в известных пределах его личного желания и усмотрения, особенно в смысле использования. Норма же права объективна, она не зависит от воли и желания отдельного лица, ею нельзя распоряжаться как

чем-то личным, индивидуальным. Будучи общим, безличным, отвлеченным правилом, норма не принадлежит и не может кому-либо принадлежать.

Такая позиция позволяет видеть в праве два среза, два ответвления — исходящие от государства обязательные предписания и юридические возможности отдельных лиц. Не случайно в ходе ведущейся много лет дискуссии по поводу сущности и определения права слияния двух его разновидностей все же не произошло — одно понятие не поглотило другое. Объективное право и субъективное право остаются пока что самостоятельными категориями, отражающими разные стороны правовой действительности1.

Сегодня «параллельное» существование естественного и позитивного права (иначе говоря, субъективного и объективного) мало у кого вызывает сомнения: эти понятия на протяжении тысячелетий различались в мировом политикоправовом опыте. Именно поэтому нельзя естественное право вводить в общее определение права, ибо тем самым подорвана основная идея естественной доктрины. Ведь суть как раз в том и состоит, чтобы не смешивать два разных феномена — законы государства и «прирожденные» права личности.

Во всех современных цивилизованных обществах, где господствуют идеи естественно-правовой доктрины, деление права на объективное и субъективное сохраняется.

Итак, под правом в объективном смысле понимается система юридических норм, выраженных (объективированных) в соответствующих нормативных актах (законах, указах, кодексах, конституциях) и не зависящих от отдельного индивида; а под правом в субъективном смысле — система наличных прав и свобод субъектов, их конкретные правомочия, вытекающие из указанных выше актов или принадлежащие им от рождения и зависящие в известных пределах от их воли и сознания, особенно в процессе использования.

На основе объективного права приобретаются многие субъективные права (если они не даны от природы), возникают разнообразные правовые отношения. В этом и заключается диалектика взаимосвязи между рассматриваемыми явлениями.

Из этого следует, что субъективное право охватывает собой не только систему дозволений, полномочий, притязаний, вытекающих из норм объективного права, но также и систему юридических обязанностей, т.е. совокупность конкретных долженствований, необходимостей, императивов, предусмотренных законами государства. Все это составляет единое целое[2] .

Возможность свободно избирать вариант поведения в рамках закона главный элемент всякого юридического права и юридической свободы.

В науке неоднократно делались попытки определения субъективного права за счет включения в него конкретных видов правомочий его обладателя. Получила поддержку трехчленная структура, элементами которой являются: возможность правообладающего лица самому совершать конкретные юридически значимые действия (активное поведение); возможность требовать корреспондирующего поведения других лиц (исполнения обязанности или, напро-

тив, соблюдения запрета); возможность прибегнуть в необходимых случаях к содействию компетентных органов (государственному принуждению против обязанной стороны)1.

Таким образом, любое субъективное право содержит следующие правомочия.

Во-первых, гражданин может пользоваться правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. В современных условиях с принятием Закона России от 25 июня 1993 г. № 5242-1 в редакции от 31.12.2014 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» у гражданина появилась возможность обратиться к компетентным должностным лицам (ответственным за регистрацию) с заявлением о своем волеизъявлении поселиться на свободно избранном месте пребывания или жительства. Во-вторых, данное право позволяет потребовать от государства, всех юридических и физических лиц исполнения правовых обязанностей по соблюдению, охране и защите компетентными органами права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. В-третьих, в соответствии со ст. 27 и 33 Конституции РФ действия или бездействие уполномоченных органов и лиц, затрагивающие право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах России, могут быть обжалованы в вышестоящий орган, вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо непосредственно в суд[3] .

По нашему мнению, место пребывания нужно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле — это любое местонахождение гражданина в пределах территории Российской Федерации, а им может быть и место жительства, и другие, включая общественные, места. В узком смысле — это временное местожительство. Понятие «место пребывания» в узком смысле и закреплено в Законе РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 в редакции от 31.12.2014 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Более правильным является понятие «место пребывания» в разработке которого автор принимал участие, закрепленное в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ в редакции от 22.12.2014 «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», под которым понимается жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства находится и (или) по адресу которых иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

В международных правовых актах (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Протокол № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод) указанное право не отражено. В них закреплено только право на свободу передвижения и выбор места жительства.

Что представляет собой право свободы передвижения?

Свобода в философии — возможность проявления субъектом своей воли на основе осознания законов развития природы и общества; свобода вообще — отсутствие каких-либо ограничений, стеснений в чем-нибудь1. Передвинуться — подвинувшись, переместиться (сущ. передвижение)[4] . Переместиться — подвинувшись, занять другое место, расположиться в другом месте.

Свобода передвижения каждого в правовой системе демократического государства — традиционное и фундаментальное понятие, особенно в системе ценностей любого человека. В праве государств-членов Европейского Союза это понятие приобретает трансграничный характер, что стало возможным благодаря развитию интеграции данных государств. «Формирующееся в течение более полувека интеграционное право Европейских сообществ, а затем и Союза — это сложный набор правовых инструментов, регулирующих и направляющих процессы всеобъемлющей интеграции, все более ускоряющейся на европейском пространстве».

Понятие «свобода передвижения» является комплексным и многогранным. О смысле свободы рассуждали еще философы античности, такие как Платон. С течением времени понятие свободы изменялось, эволюционируя и развиваясь вместе с гуманистическими идеями. Немецкий философ XVIII в. И. Кант писал, что свобода — это независимость от чужой принудительной воли, а французский философ Луи Лефевр считал, что свобода — это состояние человека, при котором его никто не сдерживает и никто не контролирует, кроме легитимных властей и той цели, которую он сам себе поставил. Смысл свободы американский философ Лаймэн Брайсон видел в возможности широкого выбора и в наличии разнообразия решений, которые могут быть приняты.

В правовом смысле понятие свободы одним из первых дал Ш. Монтескье: «свобода — это право делать все, что разрешено законом; если бы гражданин мог делать то, что запрещено законом, то не имел бы свободы, поскольку и другие люди воспользовались бы этим правом».

В понимании «свободы» В.С. Нерсесянц подчеркивает, что «свобода при всей кажущейся ее простоте, — предмет сложный и для понимания, и тем более для практического воплощения в формах, нормах, институтах, процедурах и отношениях общественной жизни».

Понятие «свобода передвижения» стало основой и началом закрепления естественных прав в нормативно-правовых актах Европейского союза. Статья 13 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. закрепляет понятие свободы передвижения следующим образом: «Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою соб

ственную, и возвращаться в свою страну». Из вышесказанного можно сделать вывод о том, что свобода передвижения включает в себя целый комплекс прав, которые одновременно являются как гарантией других естественных прав, так и признаком правового государства. Однако нормы, регулирующие свободу передвижения, как правило, устанавливаются каждым конкретным государством и не распространяются на территорию других стран. В этом смысле Европейский Союз особенно интересен как интеграционное образование, объединяющее в себе большинство европейских государств и распространяющее свободу передвижения на совокупную территорию всех входящих в него стран.

В Договоре о Европейском Союзе 1992 г. оно реализовалось в институте гражданства Союза. Более детально раскрыты те или иные аспекты свободы передвижения каждого, как и гражданства в таких нормативных актах, как:

  • • Регламент Совета от 15 октября 1968 г. о свободном передвижении работников в Сообществе (1612/68/ЕЭС)1;
  • • Регламент Комиссии от 29 июня 1970 г. о праве работников оставаться на территории государства-члена после прекращения трудовой деятельности в данном государстве (1251/70/ЕЭС) (заменен Регламентом 635/2006 от 25 апреля 2006 г.)[5] ;
  • • кодифицирующий акт — Директива 2004/3 8/ЕС Европейского Парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов, изменяющая Регламент (ЕЭС) № 1612/68 и отменяющая директивы 64/221/ЕЭС, 68/360/ЕЭС, 72/194/ЕЭС, 73/148/ЕЭС, 75/34/ЕЭС, 75/35/ЕЭС, 90/364/ЕЭС, 90/365/ЕЭС и 93/96/ЕЭС.

Какими же потребностями обусловлена ценность свободы передвижения? Прежде всего, потребностью в исследовании, изучении и открытии нового, а также потребностью в вербальном общении. Потребность в общении это почти аксиома общественно-социальных отношений, еще Платон в своих философских трудах упоминал о потребности людей в общении.

Часто оценка может происходить на основании правил, образцов, общественных императивов или запретов, выраженных в форме норм. Подобный философско-правовой нашел отражение в основных законах европейских государств.

Так, в ст. 11 Основного закона Федеративной Республики Германии закреплено: «Все немцы пользуются свободой передвижения на всей территории Федерации. Это право может ограничиваться лишь законом или на основании закона и лишь в тех случаях, когда конкретное лицо не располагает достаточными средствами для существования, в результате чего возникают особые заботы для общества, а также в тех случаях, когда это необходимо для предотвращения опас-

ности, угрожающей существованию либо основам свободного демократического строя Федерации или одной из земель, для борьбы с эпидемией, стихийными бедствиями, последствиями особо тяжких катастроф, для защиты молодежи от безнадзорности или предотвращения уголовно наказуемых действий»1.

Если обратиться к ст. 16 Конституции Италии «каждый гражданин может свободно передвигаться и проживать в любой части национальной территории, с теми ограничениями общего характера, которые устанавливаются законом в интересах охраны здоровья и общественной безопасности. Никакие ограничения не могут быть установлены по политическим мотивам[6] .

В законе Испании закреплено: «Испанцы имеют право свободно выбирать место жительства и передвигаться по территории страны. Они имеют также право свободно въезжать и выезжать из Испании на условиях, установленных законом. Данное право не может быть ограниченным по идеологическим или политическим соображениям».

Следует отметить, что практически все статьи Конституций и основополагающих документов, регулирующих свободу передвижения в ряде европейских государств, имеют нормы, допускающие ограничения свободы передвижения в определенных случаях, но практически все нормы содержат запрет на ограничение свободы передвижения внутри страны, а также ограничения связанные с въездом и выездом за пределы государства.

Свобода передвижения граждан в ЕС тесно связана с такими понятиями как: запрет дискриминации, общий рынок и гражданство. Эти явления тесно взаимосвязаны между собой и являются важными системообразующими элементами без понимания которых исследование свободы передвижения не представляется ВОЗМОЖНЫМ.

Статья 14 Договора об учреждении Европейского сообщества говорит о том, что Европейское сообщество должно создать внутренний рынок — «пространство без внутренних границ, в которой обеспечено свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капитала в соответствии с положениями данного Договора». Свободное передвижение распространяется на всех граждан государств-членов Европейского Союза, в том числе и не являющихся экономически активными. Уже в силу наличия у них гражданства, эти лица имеют право на свободное перемещение по всей территории Союза.

Согласно нормам ст. 2 Договора о Европейском Союзе, свобода перемещения лиц является фундаментальной целью в контексте создания единого пространства свободы, безопасности и правосудия. Эта цель подтверждена в третьем параграфе преамбулы Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г..

Статья 45 § 1 также закрепляют право свободно перемещаться и находиться в пределах территории государств-членов. Эта свобода тесно связана с институтом гражданства Союза.

Правовое регулирование свободы передвижения граждан ЕС в первичном и вторичном праве государств-членов Европейского Союза в полной мере соответствует принципу дополнительности гражданства Европейского Союза по отношению к национальному гражданству, закрепленному в Договоре об учреждении Европейского сообщества. Признание за гражданами Союза права на свободное передвижение и проживание на территории всех государств-членов не затрагивает их право на свободное передвижение и проживание внутри государства своей гражданской принадлежности, как это право гарантировано национальными конституциями, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и другими международными договорами.

Европейский суд частично раскрыл это понятие: «Свобода передвижения для граждан Союза должна интерпретироваться как право покидать любое государство-член, в особенности государство-член, принадлежностью к которому обладает гражданин Союза, чтобы пользоваться правом свободного въезда и проживания на одних и тех же условиях в любом государстве-члене Союза»'. Из анализа данного определения видно, что оно является далеко не полным и интерпретирует понятие свободы передвижения лишь в части необходимой для разрешения спора.

Таким образом, свобода передвижения — это возможность волеизъявления каждого лица перемещаться и выбирать место своего нахождения без каких-либо ограничений. Свобода передвижения — это смена мест пребывания, в том числе и жительства.

Право на свободу передвижения предполагает свободу выбора места пребывания, каковым является любое место нахождения гражданина.

Субъект права, как известно, обладает двумя признакам: во-первых, социальным (выступление в общественных отношениях в качестве обособленного, способного формировать и осуществлять единую волю персонифицированного субъекта социального общения) и юридическим (признанной правовыми нормами способностью быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях)2.

Субъектом основного права на свободу передвижения является любой человек, законно находящийся на государственной территории Российской Федерации. Субъектами права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в соответствии со ст. 1 Закона от 25 июня 1993 г. в редакции от 31.12.2014 являются как граждане Российской Федерации, так и лица, не являющиеся гражданами России, но законно находящиеся на ее территории.

В данной сфере административно-правовые статусы граждан России и иностранных граждан и лиц без гражданства не совпадают. Следует отметить, что правоспособность, дееспособность и деликтоспособность российских граждан применительно к их правам и обязанностям в сфере свободы передвижения подчиняются общим правилам правосубъектности, принятым в отечественной теории права.

В юридической науке и практике существует разграничение понятий «права человека» и «права гражданина». В любом государстве объем и содержание прав и обязанностей собственных граждан шире, чем иностранных граждан и лиц без гражданства. Однако закономерным для правовых государств является процесс сближения их правовых статусов за счет признания за последними все большего круга прав и свобод.

В России сегодня созданы конституционные гарантии международнопризнанных прав не только гражданина, но и человека. В результате восприятия государствами международных стандартов «само понятие человека и во внутригосударственном праве приобретает правовой характер и обозначает граждан данного государства, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на его территории. И права человека — это такие права, которые принадлежат каждому человеку независимо от его гражданской принадлежности»1.

Современное российское законодательство разделяет всех лиц по признаку гражданства на следующие группы: граждане Российской Федерации; иностранцы; лица без гражданства. Внутри каждой из названных общностей существуют свои особенности. Так, административно-правовые статусы постоянно проживающих в России и временно прибывших иностранцев не идентичны. В частности, в сфере свободы передвижения есть и различия. Они состоят в следующем: для иностранцев и апатридов свобода передвижения ограничена; административная деликтоспособность граждан России и других лиц неодинакова.

Закон от 25 июня 1993 г., а также принятые, согласно Конституции, Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства распространяются на всех граждан.

В ст. 1 указанного Закона подчеркивается, что лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, но законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Каждое лицо обладает, прежде всего, общим статусом, который во многом равен для всех, но в то же время может быть носителем одного или нескольких специальных статусов. Среди них выделяются статусы жителя закрытого города, военнослужащего, иностранца, беженца и т.д.[7] .

Во многих случаях специальная (ролевая) правосубъектность просто дополняет общую. Однако между ними может быть и более сложное взаимодействие, при котором специальный статус влияет на общий, ограничивая и видоизменяя его. Например, статус военнослужащего влияет на свободу передвижения и выбор местожительства. Военнослужащий обладает свободой перемещения,

но это право согласуется с необходимостью поддержания боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия военнослужащих к месту службы1. Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, имеют право на выбор постоянного места жительства в любом населенном пункте Российской Федерации только при увольнении в запас или выходе отставку.

Право граждан России на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства может быть ограничено на некоторых территориях и в следующих обстоятельствах: в пограничной полосе, в закрытых военных городках, закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение. Эти ограничения корректируются в рамках специального правового статуса, который включает в себя особые правила въезда и выезда и правила передвижения в данной зоне.

Согласно ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ (в ред. 12.03.2014 г.)[8] существует особый правовой режим деятельности органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, допускающих ограничения прав и свобод граждан и юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей (чрезвычайное положение является временной мерой и может вводиться исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя).

Пограничный режим действует в соответствии с Законом Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (в ред. 31.12.2014 г.) «О государственной границе Российской Федерации» и предусматривает предварительное получение разрешений на въезд в пограничную зону.

Следует отметить, что административно-правовые статусы иностранцев различаются незначительно. По общему правилу они пользуются теми же правами и на них возлагаются те же обязанности, что и на граждан России. Но в их правосубъектности есть и отличия, так как гражданство является важнейшим компонентом административно-правового статуса личности.

Выдаваемые иностранцам или лицам без гражданства разрешения на проживание заранее предусматривают ограничения свободы передвижения и выбора места жительства на определенной территории Российской Федерации. Следует исходить из того, что в связи с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ (принципиальное равенство в правах иностранных граждан) ограничения, действующие в отношении иностранцев, должны опираться на федеральный закон.

Свобода передвижения представляет собой чисто охранительное право от

государственных ограничений; т.е. иностранец не имеет правовой возможности предъявлять претензии в части предоставления ему разрешения на проживание или требовать получения жилища.

Таким образом, для всех находящихся на территории России лиц, не являющихся ее гражданами, в области свободы передвижения и выбора места жительства законодательством предусмотрены следующие особенности:

  • • иностранные граждане и лица без гражданства (за исключением граждан СНГ, с которыми заключены соглашения о безвизовом въезде и выезде) могут въезжать в Россию только при наличии соответствующего разрешения, исходя из интересов обеспечения безопасности;
  • • иностранцы проживают и осуществляют свою деятельность на основании специальных документов (виды на жительство, заграничные паспорта и т.п.);
  • • для этих лиц могут устанавливаться ограничения в передвижении и выборе места жительства, если это необходимо для обеспечения национальной безопасности, общественного порядка, общественной безопасности, защиты прав и законных интересов российских граждан;
  • • иностранцы могут свободно передвигаться по открытой для них территории при условии уведомления об этом органов внутренних дел или принимающей их организации. По прибытии в пункт назначения иностранцы и лица без гражданства должны зарегистрировать свое временное пребывание в органе внутренних дел, гостинице или в принимающей их российской организации;
  • • выезд из России запрещен иностранцу при наличии обстоятельств, установленных законодательством (например, если это противоречит интересам государственной безопасности или лицо привлекается к уголовной ответственности на территории России). Важной особенностью административно-правового статуса лица, не имеющего российского гражданства и временно находящегося в нашей стране, является обязанность выехать из России по истечении установленного законом срока пребывания. Этот срок может быть сокращен, если более нет основания для дальнейшего пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации исчерпаны или если он нарушает законодательство о правовом положении иностранных граждан и апатридов[9].

Одна из проблем — наличие расхождений в интерпретации понятия «законно» правоприменительными органами Европейского союза и России.

Свобода передвижения как один из краеугольных элементов международных отношений и миграции, как одна из неотъемлемых ценностей общепризнанного каталога прав человека и гражданина не имеет абсолютного, неограниченного характера. В последние десятилетия многие государства подтвердили и ужесточили использование того, что некогда называлось их «суверенным правом» для контроля перемещения граждан через их границы. Ныне иммиграци-

онный контроль как таковой — область, которая остается за рамками действия Европейской конвенции о правах человека1.

Право на свободу передвижения, как и иные относительные права, может быть ограничено в соответствии с законом при условии, что любые налагаемые ограничения могут быть обоснованы как необходимые в демократическом обществе для любой из целей, упомянутых в п. 3 ст. 2 Конвенции.

Ограничения, которые правительство любого государства может на законном основании применить к свободе передвижения, согласно п. 3 ст. 2 Протокола 4, и иные ограничения, которые могут быть введены «в определенных областях», если это обосновывается интересами общества по п. 4 ст. 2, аналогичны основаниям, перечисленным в других статьях Конвенции, допускающих ограничения некоторых прав и свобод. Однако, и это важно подчеркнуть, формулировка этих положений четко излагает намерение не применять дискриминационных мер в отношении законных жителей независимо от того, являются ли они гражданами этого государства.

Пункт 1 ст. 2 Протокола 4 ограничивает право на свободу передвижения «теми, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства», и касается свободы передвижения лишь в рамках этой территории. Применение этого положения зависит от «законности» пребывания на территории, которое с самого начала исключает иностранцев, не урегулировавших свой въезд в страну.

В рассмотренном Европейским Судом деле Пьермон[10] заявительнице, гражданке Германии, было разрешено передвигаться свободно в течение нескольких дней ее пребывания во Французской Полинезии, однако было вручено распоряжение о высылке, когда она уже находилась в самолете, ожидая отлета с территории. Суд согласился с французским правительством в том, что применение действующего местного законодательства для высылки заявительницы сделало ее статус в этой территории незаконным. Поэтому нарушения ст. 2 Протокола 4 не произошло. Суд также не усмотрел нарушения в задержании заявительницы в аэропорту Новой Каледонии и в отказе въезда в страну по причине распоряжения, должным образом выданного Верховным комиссаром этой территории.

В заключение следует отметить:

  • • существовавшая в XIX-XX в. — начале XXI в. нормативно-правовая база закрепляла различия в праве и порядке передвижения и места жительства населения в зависимости от сословия, имущественного положения, подданства, принадлежности к этнической группе, рода занятий, от намерения путешественника;
  • • в процессе развития Российского государства право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства сформировал ось как основное, однако долгое время не было закреплено юридически;

на протяжении десятилетий вопросы реализации такого важнейшего права граждан, как свобода передвижения и выбора места жительства, в нашей стране регламентировать не законом, а нормами подзаконных актов, входящих в институт административной отрасли права — паспортную систему, причем большая часть указанных актов не была опубликована;

в настоящее время право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства в объективном смысле представляет собой межотраслевой правовой институт, состоящий из норм конституционного, гражданского и административного отраслей, призванный регулировать отношения между человеком и государством в области свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства.

по нашему мнению, место пребывания нужно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле — это любое местонахождение гражданина в пределах территории Российской Федерации, а им может быть и место жительства, и другие, включая общественные, места. В узком смысле — это временное местожительство. Понятие «место пребывания» в узком смысле и закреплено в Законе РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (в редакции от 31.12.2014). Более правильным является понятие «место пребывания» в разработке которого автор принимал участие, закрепленное в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (в редакции от 31.12.2014), под которым понимается жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства находится и (или) по адресу которых иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Глава 2

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ

  • [1] Теория государства и права / Под ред. II.И. Матузова, А.В. Малько. M., 2001.
  • [2] Там же. 2 Теория государства и права / Под ред. II.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2001.
  • [3] Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. M., 1961. С. 225. 2 Лимонова Н.А. Указ. соч. С. 36. 3 ’ См.: Акт внедрения от 22.11.2012 г. № 5.0.5-70.
  • [4] Ожегов С.И., Шведова НЮ. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 569. 2 Там же. С. 493. 3 ’ Там же. С. 497. 4 Кутафин О.Е. К читателю. Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М., 2008. С. 5. 5 Платон. Собрание сочинений. В 4 т. Т. 2. СПб., 2006. С. 406. 6 Hodges С. Philosophy of law. Oxford University 2008. P. 385. 7 Монтескье Ш.Л. «О духе законов» // Изб. произведен. М., 1856. С. 164. 8 Нерсесянц ВС. Философия права: Учебник для вузов. М., 2004. С. 23.
  • [5] Regulation (EEC) No 1612/68 of the Council of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community OJ L 257. 19.10.1968. P. 2—12. 2 Commission Regulation (EC) № 635/2006 of 25 April 2006 repealing Regulation (EEC) № 1251/70 on the right of workers to remain in the territory of a Member State after having been employed in that State. OJ L 112,26.4.2006. P. 9, OJ L 330M. 28.11.2006. P. 377. 3 ?’ Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States amending Regulation (EEC) № 1612/68 and repealing Directives 64/221/EEC, 6S/360/EEC, 72/194/EEC, 73/14S/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC, 90/364/ EEC, 90/365/EEC and 93/96/EEC OJ L 158, 30.4.2004, P. 77-123. 4 Платон. Собрание сочинений. B4 т. T. 2. СТО., 2006. С. 534.
  • [6] Основной закон Федеративной Республики Г ермании // Федеративная Республика Г ермания. Конституция и законодательные акты; Пер. с нем. / Под ред. Ю.П. Урьяса. М., 1991; Конституции государств Европейского Союза / Подред. Л.А. Окунькова. М., 1997. С. 181—234. 2 Конституция Итальянской Республики; Пер. с итал. Л.П. Гринберга // Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М., 1997. С. 423—450. 3 ’ Конституция Испании Одобрена Генеральными Кортесами на пленарных заседаниях Конгресса Депутатов и Сената 31 октября 1978 г., утв. Испанским народом на референдуме_____декабря 1978 г., подписана Его Величеством Королем перед Генеральными Кортесами 27 декабря 1978 г. И Boletin Oficial del Estado. 1978. № 311. 4 Баев А.В. Свобода передвижения граждан и приравненных к ним лиц в праве Европейского Союза: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 29. 5
  • [7] Эбзеев Б.С. Указ. соч. С. 120. 2 Лимонова Н.А. Указ. соч. С. 38.
  • [8] Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. № 23. С. 18. 2 Российская газета. 1993. 4 мая. 3 СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1861. 4 Лимонова Н.А. Указ. соч. С. 44.
  • [9] Лимонова Н.А. Указ. соч. С. 47.
  • [10] ГомьенД. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. M., 1998. С. 467,468. 2 Судебное решение по делу Пьермон от 27 апреля 1995 г. № 314. С. 64. 3 уГомъен Д Указ. соч. С. 468; Баранов В.М. Незаконная миграция в современной России: понятие, виды, эффективность противодействия // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России. Н. Новгород, 2004. С. 36, 37.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >