КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ И ПРОБЛЕМЫ ЭВОЛЮЦИИ

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ:

СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ И ПРОБЛЕМЫ

ЭВОЛЮЦИИ

История становления и развития административно-правового регулирования миграционных процессов

В период своего существования Российская империя была тесно связана с заселением и освоением окраин. На каждом историческом этапе миграция населения имела специфические черты, но в целом для нее была характерна относительная устойчивость в направлениях, преемственность между ранними и последующими этапами1.

К XI в. славяне заселили север Балканского полуострова, где образовались народы южных славян — сербы, словенцы, хорваты и болгары.

Многие миграционные процессы были обусловлены с социальными неурядицами (природными бедствиями, набегами соседей, война и т.д.). Отсутствие мира на русской земле, постоянные притеснения со стороны захватчиков делали условия жизни коренного населения почти невыносимыми; чтобы уйти от уплаты огромных податей, сохранить свое имущество, право на мирный труд, свои жизни, честь и покой в семье, люди целыми селениями уходили со своих земель, вынуждены были скрываться в лесах, бежать в другие земли[1] .

Переселенцы искали более спокойную территорию для нового этапа жизни в пределах разрозненных княжеств Руси. Летописи свидетельствуют, что важным условием для привлечения переселенцев было отлаженное хозяйство, порядок внутри княжества, как, например, в Галицком княжестве. Заслуга князя Даниила Галицкого в том, что он сделал ставку на развитие торговых отношениях в регионе и это смогло привлечь в княжество работников для землепользования и ремесел из других земель.

С образованием новых государств население Руси образует новые потоки миграции. Значительные переселения происходят в конце XV — начале XVI вв. Здесь следует отметить, что надзор, осуществляемый за переселенцами в Древней Руси, был не столько правительственным, столько общественным, так как все общество было заинтересовано в обеспечении безопасности своего проживания.

Однако в XVI столетии правительство стало само наблюдать за проезжающими людьми в связи с опасностью причинения вреда исключительно государ

ству, что явилось основной причиной введения в России «проезжих грамот», по которым иноземцы въезжали в Русскую землю, а русские подданные отправлялись за границу. В течение XVII в. без особенных жалованных грамот иностранцы не могли въезжать внутрь России, и тем более свободно перемещаться по ее территории.

Во время княжения Ивана III (1462—1505), а также его сына Василия 111 (1505—1533) предпосылками, послужившими поводом для заселения новых земель и миграции населения были как экономические, так и социальные (образование новых торговых точек и прогрессивное развитие торговых отношений, формирование новой системы органов власти и управления и создание новой социальной опоры для великокняжеской власти). Иностранцы, особенно промышленники, были принимаемы во всех главных центрах Русской земли, на основании заключавшихся с ними договоров. Однако с усилением централизации приезд иностранцев стал все больше ограничиваться, во-первых, по политическим причинам, чтобы враждебно настроенные иноземные княжества не узнали внутреннюю обстановку в стране, во-вторых чтобы сохранить монополию христианской религии от проникновения и распространения других религиозных учений. Таким образом, Русь ограждала себя от иностранного влияния как в идеологическом плане, так и из экономических соображений.

Необходимо согласиться с точкой зрения Э.В. Суслина, что можно разделить три вида заселения русских земель: добровольное, принудительное, вынужденное. К принудительному способу заселения принадлежали: высылка пахотных людей, служилых людей, казаков, ямщиков и преступников. Принудительная и вынужденная миграция в дореволюционной России была связана и с исполнением наказаний за уголовные и иные преступления1.

Следует отметить, что Соборное Уложение 1649 г. впервые нормативно утвердило необходимость удостоверения личности для подданных. С этого момента законодательно закрепилась практика оформления выездов за рубеж. В период устойчивого экономического подъема, с 60-х гг. XVI в. миграционные процессы характеризовались сочетанием внутренней колонизации в традиционных областях сельскохозяйственной культуры с достаточно интенсивным освоением новых районов по верхней Оке, к югу от среднего ее течения, а также Нижегородского края и южных, юго-западных окраин Рязанщины[2] .

В XVI в. для миграционного процесса в России свойственен волнообразный тип развития. Это миграции, вызванные многосторонним кризисом — трудностями в развитии сельского хозяйства, дестабилизирующим имущественным и социальным положением крестьянства, во второй половине XVI в. влиянием экономического кризиса, вызванного Ливонской войной, террором опричников и голодом.

Спасаясь от разорения и гибели, часть северного крестьянства переселялась в более отдаленные от центральной власти и менее заселенные восточные районы Поморья, а оттуда в Сибирь. Развивавшееся среди черносошных крестьян

имущественное расслоение также являлось важной причиной ухода населения на окраины, неосвоенные земли, еще не знавшие крепостного права. В XVIII в. черносошные крестьяне вошли в состав государственных крестьян. Они платили тягло — «государеву подать», в виде денег и повинностей.

В XVII столетии ограничения в передвижении были установлены для лиц духовного ведомства, которые не могли никуда отлучаться без дозволения светского начальства; для крестьян разных наименований, которых никому нельзя было ни принимать, ни держать «безъявочно и без отпускных»1.

Предпосылками для установления миграционного контроля послужили различные мотивы — политические, экономические, религиозные и военные, в совокупности определявшие новый уровень развития социального устройства, которое уделяло много внимания безопасности населения и охране границ страны. Первым государственным законодательным актом по урегулированию передвижения населения стало Соборное уложение 1649 г.

При Петре I право свободного передвижения подверглось очередным ограничениям, вылившимся впоследствии в сложную паспортную систему. Указы Петра I устанавливали обязательность «проезжих писем» и «пашпартов» для всех отъезжающих в другие губернии или заграницу. Без наличия этих документов, как подчеркивает Э.В. Суслин, губернаторам и воеводам запрещалось пропускать проезжих через свои территории[3] . Развитию законодательства о паспортах сильно содействовали, с одной стороны, установление подушной подати и рекрутства, с другой, — увеличение числа беглых крестьян и холопов, уходивших от рекрутчины, налогового гнета, произвола помещиков и религиозного преследования. Паспорт стал средством контроля мигрантов, среди которых государство стремилось выявить гулящих и подозрительных людей.

Лица, не имеющие при себе паспорта или проезжей грамоты признавались «за недобрых или за прямых воров». В связи с этим было начато создание регулярных вооруженных сил и полиции. 25 мая 1718 г. Петр I лично написал «Пункты», в которых содержались конкретные указания насчет мигрантов — «всех гулящих и слоняющихся людей хватать и допрашивать, за всеми приезжающими строго смотреть, требуя от всякого хозяина немедленного объявления, кто у него остановится. Наказанием была ссылка на галеру с отобранием всего имущества».

Но не только народы России были подвержены миграции. Также в «миграционных волнах» участвовали выходцы из Турции и Австрийской империи (с 50-х гг. XVIII в. они начали заселять Новороссию), а также из германских земель, которые в основном размещались в городах России.

Одним из нормативных актов, регулировавших правовой режим пребывания и деятельности иностранных граждан, был Новоторговый устав 1667 г. Согласно ему торгующие иностранцы допускались в Москву и другие города только при наличии жалованных грамот о торгах за красной печатью Государя.

Манифестом от 4 декабря 1762 г. Екатерина II разрешила въезд в Россию всем желающим, кроме евреев, на поселение с указанием места поселения. Именно этот документ послужил новым толчком для массового въезда в нашу страну жителей Европы в небывалом до этого количестве.

22 июля 1763 г. издается новый Манифест, детально регламентировавший правовой статус иностранцев, желающих въехать на поселение в Россию. Положения этих и последующих манифестов и указов оставались незыблемыми вплоть до начала 70-х гг. XIX в. и надолго определили уклад жизни тех иностранцев, которые въезжали в Россию для постоянного проживания.

Петр I и Екатерина II приглашали иностранцев в Россию на выгодных условиях, в том числе обещая им свободу вероисповедания: иностранным переселенцам даже предлагалась помощь в возведении церквей на их новом месте жительства.

В XVIII в. начинается принудительное переселение людей в Сибирь— дворцовых, синодальных, архиерейских, монастырских, купеческих и государственных крестьян с зачетом их за рекрут. Организация этого процесса была неблагоприятна для переселенцев: из отправленных из Москвы и Калуги по-сельщиков только четвертая часть доходила до места, причем дошедшие до места были тяжело больны1.

В миграционном движении пореформенной России исследователи отмечают два этапа. Первый — до первой русской революции 1905 г., второй — годы осуществления реформы вплоть до Октябрьской революции 1917 г. Началом регистрации жителей Петербурга стал 1809 г., Москвы — 1816 г., когда в городах силами полицейского управления начали действовать адресные конторы. Каждый приехавший в столицу был обязан пройти регистрацию в адресной конторе и получить там «вид на жительство» или «адресный билет». По окончании срока действия «адресного билета» или перемене работы либо места жительства иногородцы должны были оформлять новую регистрацию.

В перерегистрации могли отказать, если работник не предоставил положительный отзыв хозяина со старого места работы. За исполнением данной процедуры и наличием «адресных билетов» следили частные приставы и квартальные надзиратели. В столичной конторе адресов имелось отделение для регистрации иностранцев, прибывших в Петербург. Процедуру выдачи паспортов для иностранных жителей дополнительно контролировала особенная канцелярия при министре полиции[4] .

В начале XX в. юридическая практика оформления постоянного местожительства в качестве права и обязанности всех жителей страны считалось первым условием в общественной жизни. Для удостоверения этого права устанавливается так называемые книги населения. Вместе с тем, необходимость постоянной регистрации не исключала возможности перемены постоянного местожительства или временной из него отлучки. Такое позволение было связано с экономической выгодой тех или иных перемещений, которые признавались одним из существенных условий правильного экономического развития народа.

Законодательные меры контроля над передвижением населения применялись по двум направлениям: когда житель страны был вынужден временно отлучиться со своего постоянного места жительства или когда он покидал прежнее место жительства и уезжал на другое постоянное место.

Контроль над перемещением крестьян диктовался экономическими соображениями, в связи с чем в дореволюционном законодательстве переселение крестьян из одной многоземельной губернии в другую запрещалось, кроме исключительных случаев, которые были юридически закреплены1.

Права на миграцию, существовавшие XIX в., были неравномерно распределены среди различных групп населения; нормативно-правовая база времени закрепляла данные различия, а также документировала права на миграцию отдельных групп населения в зависимости от сословия, имущественного положения, национальности или рода занятий.

Среди прав подданных на перемещение фигурировал Устав о паспортах и беглых, которым регулировались незаконные отлучки в сфере паспортного режима. Этот документ установил обязательность паспортов для всех лиц, запретил отлучаться без паспорта с постоянного места жительства и вводил условия регистрации отдельно для каждого сословия. Паспортная система, диктовавшаяся экономическими и полицейскими надобностями, касалась, прежде всего, податного сословия. Исполнение контроля над перемещениями, согласно Уставу отводилось органам полиции по надзору за исполнением паспортных правил. Но поскольку данная система в то время не обладала достаточным опытом, часть контрольных функций отводилась местным жителям, которые обязаны были ловить бродяг и доносить на самовольных мигрантов.

Паспорт содержал следующие сведения о своем владельце: приметы предъявителя, возраст, семейное положение, срок действия, а также предупреждение о наказании в случае неявки в орган полиции в срок.

Нормативная систематизация всех правил, касающихся паспортного вопроса, началась при издании Свода законов в 1832 г., когда все паспортные указы и распоряжения были сведены в один Устав о паспортах, который в 1895 г., дополнился положением о видах на жительство. Новый Указ о паспортах был сформулирован в 1903 г.[5] .

К концу XIX в. законодательством был определен статус подданных и лиц, приезжающих из-за границы. В случае выезда с места постоянного проживания без надлежащих документов такое лицо по прибытии рассматривалось местной полицией либо как бродяга, либо как беглый. Строгому контролю подвергалось соответствие паспорта своему законному сроку: лица, пойманные с просроченным документом, подвергались наказанию наравне с беспаспортными.

Установления в части заграничных паспортов берут свое начало в 1817 г. Они удостоверяли временную отлучку подданного России за границу и выдавались губернаторами, а в столице — градоначальником.

Вторая половина XIX в. характеризовалась, с одной стороны, постепенным отказом от принудительного переселения, с другой — использованием пересе

ления в качестве инструмента не только административного, но и хозяйственного освоения Сибири и Дальнего Востока.

Как отмечает Э.В. Суслин, в данный период было признано экономически целесообразным оказывать помощь таким переселенцам. Государство желало укрепления границ и пополнения казны за счет усиления малонаселенных окраин империи. Переселенцам предоставляют налоговые льготы, выдают ссуды не только индивидуального назначения, но и на общественные нужды, связанные с обустройством как отдельных хозяйств, так и целых местностей.

Причиной ускоренного формирования законодательства в области миграции во второй половине XIX в. стали соображения национальной безопасности. Поскольку процесс миграции был естественным и происходил зачастую стихийно, он мог угрожать народными волнениями, неподконтрольными полицейскому надзору.

С 1881 по 1889 г. в России продолжается работа в законодательной сфере, качающейся миграции. Обсуждались функции переселения, права на него различных сословий, роль государства в организации переселения и оценивались методы стимулирования. Основные идеи сводились к следующему:

  • • признание законом факта миграционного процесса и естественного характера этого явления;
  • • признание права каждого подданного на переезд в новое место;
  • • нормы, установленные этим правом, не должны препятствовать правильному и свободному течению жизни1.

Переселенцам передавались казенные земли в постоянное пользование, предоставлялись помимо налоговых льготы по исполнению воинской обязанности, отпуску леса, выдаче денежных пособий «на прокормление» в пути, по упрощению всех механизмов переселения.

Нарастание революционного кризиса в России в начале XX в. вынудило власть полностью отказаться от традиционной политики ограничения и перейти к политике свободы переселений. Право на них теперь получали все желающие независимо от их имущественного положения. Новый курс переселенческой политики был окончательно оформлен законом от 6 июня 1904 г. «О добровольном переселении сельских обывателей и мещан-земледельцев». С принятием закона ограничился целый период в истории русской переселенческой политики ограничительного характера, а новый этап строился на принципиальном признании крестьянского переселения могущественным орудием аграрной политики[6] .

Основной переселенческий размах пришелся на 1906—1911 гг. «Переселенческое дело» предусматривало освоение новых земель, расширение объема пахотных площадей и расселение русских на огромных территориях за Уралом не только вдоль железнодорожной магистрали, но и значительно шире — по берегам полноводных степных рек, везде, где условия были пригодны для хозяйствования.

Причины революции 1905—1907 гг., коренившиеся в экономическом и социально-политическом строе России, стали предпосылками для миграционного роста. К ним относились нерешенность аграрно-крестьянского вопроса, сохранение помещичьего землевладения и крестьянского малоземелья, высокая степень эксплуатации трудящихся всех наций, самодержавный строй, полное политическое бесправие и отсутствие демократических свобод, политическо-чиновничий произвол и накопившийся социальный протест, содержащий не только экономические, но и политически требования.

Общее отношение к миграции после Октябрьской социалистической революции 1917 г. советской властью определялось теорией классовой борьбы: «капиталисты» (иностранные и свои) должны выдворяться из страны или ограничиваться в правах как чуждый элемент, с зарубежными представителями «пролетариата», коммунистами можно и нужно устанавливать контакты и привлекать их на свою сторону. Лидеры советского государства руководствовались принципами изоляционизма, вводили ограничения не только на прием иностранцев, но и на передвижение собственных граждан, в том числе и внутри страны.

Противоречивые процессы в мире оставались постоянным вызовом этой политике СССР. После Первой мировой войны за рубежами России оказались миллионы российских военнопленных. Сразу после заключения Брестского мира начались переговоры со странами — бывшими противниками в войне — возвращении на родину попавших в плен солдат. На территории России на тот момент также были тысячи иностранцев — немцев, чехов, словаков, австро-венгров, румын.

Коммунистическая партия пыталась наладить работу с солдатами вчерашних армий-противников, создавала для этого органы и в Москве, и на местах по работе с иностранными военнопленными, издавала для них газеты на немецком, чешском, венгерском языках, однако отношение к ним как к чужеродным, враждебным элементам сохраняла.

Гражданская война привела к массовому исходу за рубеж эмигрантов — тех, кто не хотел оставаться под властью большевиков. Странами первого приема русских эмигрантов стали Турция, Балканы, Китай. В последующем самая большая община выходцев из России сложилась в Германии, затем многие из них перебрались во Францию. К 1928 г., по данным Инспекции по делам беженцев при международной службе труда Лиги наций, общее число зарегистрированных русских эмигрантов составляло 919 тыс. человек, которые находились во Франции, Германии, Польше, Китае и других странах.

Волна ее в США начала подниматься еще до Первой мировой войны, но пик пришелся на 20-е гг. К основным причинам следует отнести трудности послевоенной жизни в регионе. После Второй мировой войны массовая миграция населения стала одним из наиболее характерных явлений развития мирового сообщества. Отмечаются три потока миграции рабочей силы в Соединенные Штаты: «утечка умов» (устойчивый поток высококвалифицированных специалистов и членов их семей в Северную Америку); потоки беженцев по поли тическим мотивам (например, из Венгрии, Чехословакии, Вьетнама); наплыв рабочей силы из Мексики и стран Карибского бассейна.

Если в двух первых случаях причинами миграции были главным образом политические факторы, то в последнем — экономические. В первой половине XX в. преобладала международная миграция промышленных рабочих. Но к концу столетия наиболее активными мигрантами стали разорившиеся крестьяне. И, кроме того, после Второй мировой войны на мировой рынок труда активно вышли научно-техническая интеллигенция и квалифицированные рабочие.

Эмиграция из России после Гражданской войны по своему социальному составу была специфической. За пределами родины оказалось тогда (от общего числа выехавших) 27% купцов, землевладельцев и промышленников, 20% — профессоров и преподавателей, почти 16%—военных, 12,5% — артистов, художников, музыкантов и т.д.

Выдворяя из страны «классово чуждые элементы», советское руководство начинает возвращать тех, кто, напротив, был «классово близок» — крестьян и рабочих, бежавших в царское время из-за бескормицы и погромов за рубеж. С октября 1922 г. по август 1925 г. получили разрешение на въезд в СССР 21 группа крестьян для работы в сельском хозяйстве и 11 групп рабочих для работы в промышленности. Всего после революции в РСФСР вернулось примерно 122 тыс. человек1.

Эта же логика присутствовала в действиях советского руководства и позже, когда в СССР стали приглашать германских и американских специалистов (ставших в своих странах безработными в годы Великой депрессии) на заводы Москвы, Ленинграда и Урала.

Для законодательного регулирования этих миграций советское правительство принимает многочисленные законодательные акты, максимально упрощавшие порядок как выхода из российского гражданства попавших за рубеж, так и приобретения гражданства иностранцами, оказавшимися в России.

В июле 1918 г. В.И. Ленин подписал документ, в котором все беженцы, оказавшиеся за границей, объявлялись гражданам РСФСР, — декрет «Об уравнении беженцев, остающихся в российском гражданстве, в отношении подведомственности с остальными гражданами Российской Республики»[7] .

В первые годы советской власти миграционную политику проводила специальная Центральная коллегия о пленных и беженцах, созданная в соответствии с названным декретом. Она занималась проблемами гражданства и россиян, оказавшихся за границей, и иностранцев, оказавшихся в ходе Первой мировой войны на территории нашей страны. Центральная коллегия о пленных и беженцах отвечала в основном за внутреннюю политику.

Внутренние переселения активно используются для решения экономических и политических задач. Такие масштабные акции, как раскулачивание в конце 20-х — начале 30-х гг., индустриализация, борьба с политическими противниками и иностранными шпионами привели к массовым перемещениям населения.

С введением НЭПа ряд статей Земельного кодекса был посвящен вопросу о плановом переселении. Восстановление народного хозяйства вызвало приток населения в города и рост отходничества1. Кодекс устанавливал возможность предоставления государственных льгот плановым и внеплановым переселенцам, которые поселялись на колонизуемых землях. Согласно постановлению ЦИК и СНК Союза ССР от 1926 г. «О льготах крестьянскому населению по землеустройству и переселению» переселенцы получали льготный переселенческий тариф; долгосрочный льготный кредит (до восьми лет) на землеустроительные работы; льготы по обложению единым сельскохозяйственным налогом.

Со второй половины 1929 г., с начала коллективизации, льготное переселение крестьян-единоличников было отменено, правительство стало предоставлять преимущества только членам переселенческих колхозов. Предпочтение в этот период отдавалось работникам отраслей промышленности. Рабочие и инженерно-технические работники угольной промышленности получали к заработной плате надбавку в 30%, в остальных отраслях, на транспорте и связи — 20%[8] .

Интенсивность миграций населения существенно возросла в 30— 40-е гг. XX в. Проведение индустриализации и коллективизации было связано с большой потребностью промышленности и строительства в кадрах. Потребовалось создание системы материального стимулирования работников, направляемых в сфере промышленности по организованному набору для обеспечения трудовыми ресурсами строек народного хозяйства и масштабных проектов на Крайнем Севере и Дальнем Востоке. Только с 1931 по 1939 гг. путем оргна-бора было привлечено более 28 млн. человек. В довоенный период благодаря массовому освоению природных ресурсов в восточных районах страны сложилась система расселения «вокруг месторождений полезных ископаемых или лент, следующих вдоль побережья океана и транспортных артерий — водных и железнодорожных».

В 1929—1930-х гг. слишком быстро росло население городов, в которые активно переселялось население, подлежащее раскулачиванию (около 1 млн., человек). По этой причине в 1932 г. в городах и поселениях городского типа была введена паспортная система. Административный контроль над внутренним передвижением населения осуществлялся путем прописки.

Процесс послевоенного восстановления народного хозяйства вызвал усиление таких форм организованного переселения как организованный набор рабочих; сельскохозяйственное переселение семей; общественные призывы молодежи; перевод на работу в другую местность; распределение молодых специалистов.

Регулирование миграционных процессов осуществлялось как административными мерами, так и мерами стимулирования через систему льгот материального и нематериального характера.

Организованный набор рабочей силы способствовал возникновению новых городов и поселков, урбанизации страны. Только за первые 12 лет советской власти было построено 9 тыс. новых промышленных предприятий. Все они стали центром притяжения рабочей силы, которую давала деревня.

После нападения гитлеровской Германии на СССР насильственные миграции советских граждан приняли массовый характер: люди как «остарбайтеры» угонялись на работы в Германию; захватывались в плен солдаты Красной армии и вывозились в лагеря для военнопленных в Польшу и Германию; еврейское население Украины и Белоруссии отправлялось в концлагеря, также размещенные на территории Польши и Германии; перемещались так называемые административные переселенцы — советские граждане немецкой национальности, проживавшие с дореволюционных времен на Украине и Юге России. Всего к 1944 г. на территории Германии только военнопленных и угнанных на принудительные работы было более 7 млн.1

Все эти люди стали объектом переговоров советского руководства со странами-союзницами. Послевоенный мир и положение оказавшихся за пределами родины людей обсуждались И.В. Сталиным, У. Черчиллем и Ф. Рузвельтом в Ялте и Потсдаме. Из ранее оккупированных районов в 1943—1947 гг. советскими властями было репатриировано около 5,5 млн. человек. Соединенные Штаты и Великобритания были согласны со Сталиным в том, чтобы «репатриировать в СССР всех объявляющих себя советскими гражданами, при подтверждении этого факта советскими властями. На практике это означало, «что советские граждане, проживавшие в границах СССР до 1939 г., подлежат репатриации независимо от их личных желаний»[9] .

Послевоенный этап переселений в СССР фактически закончился тремя крупными акциями: репатриацией в 1946—1947 гг. на территорию советской Армении армян из Турции и стран Ближнего Востока, а также возвращением группы русских эмигрантов из Франции, Бельгии, Китая; возвращением в 1950-х гг. на родину остававшихся в советских лагерях японских, германских военнопленных, оказавшихся на советской территории югославов и поляков; урегулированием с Западной Германией вопроса о возможности переселения советских граждан немецкой национальности из СССР в рамках воссоединения семей.

Однако многие смогли избежать насильственной послевоенной репатриации, оставив без внимания призыв советского правительства вернуться на родину. Недружественная СССР эмиграция в 1950-х гг. сложилась в Западной Германии и поддерживалась правительством этой страны: по официальным данным, на территории ФРГ находилось 13 тыс. советских граждан, еще около 50 тыс. были лицами без гражданства, 23 тыс. — жителями Эстонии, Латвии и Литвы. Эта эмиграция оказывала свое воздействие на весь комплекс советско-западно-германских отношений.

С 1953 г. начались интенсивные консультации о судьбе германских военнопленных, находившихся на территории СССР. В 1955 г. Советский Союз

передал ГДР около полусотни немецких специалистов, позволил провезти через свою территорию 325 лиц немецкой национальности, входивших в состав французской армии и освобожденных из плена во Вьетнаме, отпустил отдельных граждан, за которых ходатайствовало правительство ГДР, и немецких детей, разлученных в ходе войны со своими родителями.

Затем начались переговоры с делегациями Западной Германии о возвращении на родину граждан СССР немецкой национальности. Это было предметом длительных межправительственных переговоров двух стран в 1957—1958 гг. Переговоры закончились устной договоренностью о репатриации в рамках воссоединения семей немцев, у которых были родственники в Западной Германии. Эта репатриация длилась до 1960 г., завершившись фактически в преддверии возведения Берлинской стены и нового витка напряженности в советско-западногерманских отношениях[10].

Великая Отечественная война вызвала колоссальные перемещения внутри нашей страны. В порядке эвакуации на Восток перемещались большие массы гражданского населения, в том числе оборонные предприятия, чтобы на новом месте наладить снабжение фронта оружием, боеприпасами, другими необходимыми материалами. Масштабной акцией стала депортация ряда народов СССР — насильственное переселение по признакам этнического происхождения, фактически мобилизация на принудительные работы с последующим определением их проживания в спецпоселениях под надзором комендатур.

Депортации начались еще в преддверии войны. По данным НКВД СССР, начиная с середины 1930-х г. и до конца 1940-х г. на территории страны претерпели принудительное переселение около 3,5 млн. человек. Эти люди из мест своего постоянного проживания выселялись на Север, в Сибирь, в Казахстан, другие неосвоенные и неблагоприятные для проживания местности страны.

Наступивший мирный этап развития Советского Союза способствовал внутригосударственным массовым перемещениям людей. В 1960-е гг. в СССР постепенно отказываются от принудительной системы привлечения рабочей силы на стройки, от депортаций. Используется открытый наем работников, проводится мобилизация молодежи для осуществления масштабных проектов — например, для освоения целины в Казахстане.

Процесс переселения в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности стимулировался системой льгот, включавшей льготный трудовой стаж; северный коэффициент к заработной плате; дополнительные отпуска; возможность бронирования жилья по прежнему месту жительства переселенца; бесплатный, льготный проезд и провоз имущества.

Система льгот облегчила сам процесс переселения (в районах выхода и в пути следования); помогла устройству новоселов в районах вселения (единовременные пособия, подъемные, ссудная помощь, освобождение переселенцев от различных обязательств и др.); способствовала закреплению населения в осваиваемых районах (введение районных коэффициентов к

заработной плате, установление льготных цен на товары, предоставление дополнительных отпусков в более благоприятных климатических зонах с оплатой проезда и др.).

Существовавшая в стране система прописки исключала свободу выбора местожительства гражданами страны. Внутренние миграции были возможны либо в рамках осуществлявшихся «оргнаборов» рабочей силы (на стройки страны, целину), либо при получении молодыми людьми образования, при поступлении в вузы.

От внешнего мира и его миграций страна была ограждена охраняемой границей и «железным занавесом». И только в конце 60-х — начале 70-х гг. международная ситуация изменилась. Были заключены восточные договоры — договор ФРГ с СССР и ФРГ с Польшей.

В комплексе вопросов, которые рассматривались при заключении договора с ФРГ, затрагивались и проблемы выезда людей из СССР, в частности советских немцев, которые добивались разрешения уехать из Союза.

Как свидетельство политики разрядки в 1968 г. был разрешен выезд из СССР по еврейской национальности. Тогда из страны выехало около трехсот человек, а уже в 1973 г. — 35 тыс.

Эмиграция была эффективным рычагом давления зарубежных партнеров на СССР и, в свою очередь, СССР — на зарубежных партнеров. Как только советское руководство стало выпускать людей в Израиль и США, Соединенные Штаты предоставили нашей стране статус наибольшего благоприятствования в торговле, которого долго добивались советские власти. Правда, позже была принята поправка сенаторов Джексона и Веника, в соответствии с которой предоставление статуса наибольшего благоприятствования в торговле увязывалось со свободой выезда из СССР евреев.

Межгосударственный торг по вопросу миграции усилился накануне Европейского совещания по безопасности и сотрудничеству и заключения Хельсинского акта в 1975 г. Одной из его основных составных частей был раздел, посвященный защите прав человека, в том числе в области воссоединения семей, т.е. выезда в другие страны.

После ввода советских войск в Афганистан эмиграционные потоки практически сходят на «нет». Если в 1980 г. СССР покинуло 22 тыс. человек, то в 1984 г. — около 1 тыс.

Все изменилось с провозглашением нового внутриполитического курса на перестройку. Неизбежным следствием такой политики должны были стать миграции. В СССР был применен испытанный подход к этому процессу — выпускать людей из страны по принципу их этнической принадлежности. В конце 80-х — начале 90-х гг. сотни тысяч советских немцев, евреев, греков устремились на «историческую родину», не имея о ней ни малейшего представления, поскольку поколения их предков жили в России. Но именно это стало первым шагом к свободе передвижения, свободе выезда и въезда в страну, свободе выбора места жительства.

Распад Советского Союза превратил прежние внутригосударственные межреспубликанские миграционные потоки, существовавшие внутри СССР, в межгосударственные. Процесс внутренней трудовой миграции начал резко регрессировать, а в процессе вынужденной миграции прогрессирующие тенденции вскоре стали преобладающими. Уже в 1989 г. в России появились первые беженцы — семьи турок-месхетинцев из Узбекистана, армяне из Азербайджана после межэтнического конфликта в Сумгаите. В январе 1990 г. из Баку в течение двух недель вынуждены были эмигрировать 90 тыс. русских и армян, из них 40 тыс. —в Москву1.

В значительной мере потоку иммиграции на территорию России способствовала так называемая прозрачность российских границ и отсутствие иммиграционного контроля. Распад СССР де-юре произошел очень быстро, без соответствующей правовой подготовки, институирования новых межгосударственных отношений. Это коренным образом изменило условия въезда в Россию, в которую было легко получить визу и откуда было легче выехать на Запад, равно как и найти здесь убежище нелегалам[11] .

Под воздействием объективных и субъективных факторов миграционная ситуация в Российской Федерации чрезвычайно усложнилась. С этого момента начинает складываться отечественная миграционная система, на которую повлияли распад Советского Союза и образование постсоветских независимых государств; возросший миграционный обмен как с постсоветскими государствами, так и с государствами дальнего зарубежья, а также неуправляемое распределение и перераспределение собственного населения внутри страны; отсутствие обустроенной государственной границы России с постсоветскими государствами (более 7 тыс. км российско-казахстанской границы) и налаженного миграционного контроля; обострение социальных, экономических, политических, этнонациональных конфликтов внутри Российской Федерации и на ряде сопредельных с ней территорий.

Основные направления миграционной политики России были впервые сформулированы в республиканской долговременной программе «Миграция», утвержденной Правительством Российской Федерации 18 мая 1992 г. Документ был ориентирован в первую очередь на решение проблем, связанных с беженцами и вынужденными переселенцами, определял принципы правовой защиты и обеспечения их занятости, вопросы расселения и жилищного обустройства. В приложении к программе приводился список благоприятных и относительно благоприятных для расселения территорий. Программа «Миграция» просуществовала всего два года: за это время ситуация в стране усложнилась и потребовала разработки нового документа.

В июне 1992 г. создается Федеральная миграционная служба, одной из основных задач которой стало решение вопросов, связанных с вынужденной миграцией — беженцами и вынужденными переселенцами из СНГ. Такие виды миграции, как трудовая, рекреационная, учебная, продолжали регулироваться законами СССР, с оговоркой «до принятия соответствующего закона Российской Федерации».

В 1993 г. Россия присоединилась к таким важнейшим международным документам ООН, как Конвенция (1951) и Протокол (1967) о статусе беженцев1. Вступили в силу законы, регламентирующие соответственно вопросы гражданства Российской Федерации и право россиян на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

30-31 мая 1996 г. в Женеве состоялась конференция по проблемам беженцев, недобровольно перемещенных лиц, других форм недобровольных перемещений и возвращающихся лиц в странах Содружества Независимых Государств и соответствующих соседних государствах». Конференция приняла «Программу действий», в которой нашли отражение вопросы ответственности за решение миграционных проблем государств СНГ и принципа международной солидарности и сотрудничества на базе правозащитных, организационных и материальных параметров.

Федеральная миграционная программа, принятая в 1994 г.[12] , определила политику в области миграции до 2002 г. За это время программа уточнялась и утверждалась постановлениями правительства на краткосрочные периоды.

Первым основополагающим принципом миграционной политики провозглашался свободный выбор мигрантами мест проживания и видов занятости в соответствии с федеральной и региональными программами миграции. Главной целью государственной миграционной политики являлось регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации. За 1989—1995 гг. в общей сложности более 2,8 млн. русских вернулись в Россию. Если включить в это число беженцев из стран «ближнего зарубежья», население России возросло за счет миграции на 3,7 млн. человек.

Помимо процесса внутренней миграции, увеличилось число лиц, покидавших пределы России, хотя Россия занимала довольно скромное, непропорциональное ее населению, место в эмиграции из бывшего Союза. В 1993 г. в Германию выехало 2/3 всех эмигрантов, в Израиль — 18%, в США — 13%.

На фоне выезда из России представителей конкретных этнических групп стал наблюдаться и такой процесс, как «утечка умов». В 1996 г. за рубежом работали около 4 тыс. российских ученых, а в 2002 г. — около 3 тыс. Они представляли в 1996 г. 280 научно-исследовательских институтов и вузов, а в 2002 г. — 324, что говорило о расширении профессиональных контактов с зарубежными исследовательскими центрами среди научных организаций России.

Распределение ученых по странам-реципиентам в значительной мере отличалось от распределения эмигрирующего населения в целом, где преобладали этнические причины. Самым крупным принимающим государством являлась Германия, куда на протяжении многих лет выехали более половины эмигрантов из России. На втором месте был Израиль. Немецкая эмиграция — более моло

дая и потенциально более активная сравнительно с еврейской. Но в немецкой эмиграции резко преобладали рабочие (что можно объяснить ее наполовину сельским составом), тогда как эмигранты в Израиль и особенно в США были преимущественно квалифицированными работниками или студентами1.

В 1990-2000 гг. Россия заняла второе место в списке стран-крупнейших миграционных реципиентов, уступив только США. По относительным показателям Россия оказалась на третьем месте в мире, приняв за период 1989-2002 гг. 54 иммигранта на 10 тыс. жителей. Впереди оказалась только Германия — 142 иммигранта, но при этом Россия опередила США, принимавшую 32 иммигранта на 10 тыс. человек.

Количество иммигрантов, прибывших из республик бывшего СССР, достигло своего максимума в 1994 г. Рост был обусловлен возможностями рынка труда России и выталкивающими факторами в самих государствах СНГ социально-экономического и этнополитического характера. Например, некоторые страны СНГ приняли законы о гражданстве, исключавшие двойное гражданство, что активизировало репатриацию русского населения.

Во второй половине 1990-х гг. число иммигрантов из бывших союзных республик начало сокращаться. Сдерживающее влияние на приток населения в Россию оказывала, с одной стороны, череда неблагоприятных факторов в самой России, с другой, — улучшение ситуации в постсоветских странах. На миграциях конца 1990-х гг. неблагоприятно отразилось резкое ужесточение порядка приема мигрантов из стран СНГ в России. Согласно новым законам о гражданстве о пребывании иностранцев мигранты из СНГ (кроме уроженцев

России) были лишены каких-либо преференций в отношении оформления вида на жительство и гражданства России.

В 1994 г. оборот внутренних миграций в России (сумма прибытий и выбытий) составил более 7,8 млн., по итогам 2003 г. — всего 4,3 млн. Объемы внешней миграции также имели тенденцию к сокращению — в 1994 г. миграционный оборот составил 1,5 млн. человек, по итогам 2003 г. — 223 тыс. человек.

Возросла роль внутренних миграций. По мере сокращения миграционного притока из республик бывшего Советского Союза. В общей структуре миграционных потоков в России более половины (в 2003 г. — 53,2%) всех перемещений населения приходилось на внутрирегиональную миграцию, как правило, это миграция на небольшие расстояния, преимущественно из сельской местности в города[13] .

Главным направлением пространственного перемещения населения внутри страны были «центростремительные» миграционные потоки, или так называемый западный дрейф населения, — движение из северных и восточных регионов страны (Сибирь, Дальний Восток, Европейский Север) в центральные и юго-западные регионы (Северный Кавказ, Центральная Россия).

В течение 90-х гг. приток иммигрантов играл исключительно важную роль в выравнивании демографической убыли в России, однако по мере стабилизации экономических и политических условий во многих государствах СНГ и Балтии

этот приток сократился. Если в период 1995—1999 гг. миграция компенсировала сокращение численности населения России на 45%, то в 2000 г. — лишь на 25%’.

Хотя население России убывает с 1992 г., этот процесс до 2007 г. не затрагивал трудоспособные возрастные группы. Напротив, его трудоспособная часть росла вследствие благоприятного соотношения входящих в трудоспособный возраст и выходящих за его пределы поколений. В 2006 г. этот рост закончился и начался период стремительной естественной убыли трудоспособного населения. В начале, в 2007 г., убыль была сравнительно небольшой — около 300 тыс. человек. Однако до 2026 г. естественная убыль трудоспособного населения России, если оно не будет пополняться мигрантами, превысит 15 млн. человек. При сравнении этой величины с численностью лиц, занятых в экономике России (69 млн. человек), чрезвычайная серьезность ситуации становится очевидной. Сокращение занятости на фоне процесса старения населения может повлечь существенный рост напряженности в системе пенсионного обеспечения.

Реализация целей и задач в области социально-экономического развития в планируемый период потребует увеличения численности трудовых ресурсов. Однако эффективное использование собственных трудовых ресурсов осложняется низкой территориальной мобильностью населения России. Усиливается напряженность на региональных рынках труда, усугубляется структурная безработица, повышается зависимость трудонедостаточных регионов от притока иностранной рабочей силы. Это негативным образом сказывается темпах экономического развития Российской Федерации и ее субъектов, усиливает региональную дифференциацию в уровне и качестве жизни населения.

Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351 утверждена Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.[14] . Концепцией определены три этапа комплексных мер, следствием которых должно стать улучшение демографической ситуации в стране. В числе таких мер и создание условий для интеграции иммигрантов в российское общество.

В 2014-2015 гг. стабильность трудоспособного населения была достигнута за счет внешней миграции. В 2014 г. замещение естественной убыли миграционным приростом составило свыше 30%.

Убыль населения в сочетании с огромными, требующими освоения территориальными пространствами, демографическим давлением со стороны сопредельных государств, превратилась в значимый фактор, оказывающий влияние, как на национальную безопасность, так и на социально-экономическое развитие страны. В сложившихся условиях миграция пока остается важнейшим фактором социально-экономического развития и жизнедеятельности нашей России.

По данным Центрального банка данных по учету иностранных граждан ГИСМУ ФМС России за 2014-2015 гг. на территорию Российской Федерации въехало свыше 36 млн. иностранных граждан. Наибольшее количество ино

странных граждан прибывает из стран СНГ — это граждане Украины, Узбекистана и Таджикистана, Молдовы1.

За этот же период на миграционный учет поставлены миллилоны иностранных граждан, в том числе — через уведомления, полученные из территориальных органов Федеральной почтовой службы.

Как уже отмечалось, миграция населения имеет несколько тесно взаимосвязанных составляющих — внутренняя миграция, эмиграция и иммиграция (в том числе вынужденная и трудовая). Регулировать какую-то отдельную часть в отрыве от других — малоэффективно. Для совершенствования миграционной ситуации в настоящее время разработана Концепция, определившая цели, принципы, приоритетные направления и основные задачи государственной миграционной политики[15] .

Ориентирами миграционной политики России являются: преодоление дефицита трудовых ресурсов и поддержание роста численности занятых в экономике (путем повышения территориальной мобильности национальных трудовых ресурсов и регулирования объемов привлечения иностранной рабочей силы), а также повышение миграционного прироста для стабилизации и постепенного увеличения численности населения страны.

В основу принципов государственной миграционной политики положены: соответствие государственной миграционной политики тенденциям социально-экономического развития страны; учет интересов личности, общества и государства; дифференцированный подход к отдельным категориям мигрантов в сочетании с комплексным подходом к управлению различными видами миграционных потоков. Планируется решить основные задачи государственной миграционной политики в области внутренней миграции населения; повышения миграционной привлекательности Российской Федерации; содействия адаптации и интеграции мигрантов; вынужденной миграции; противодействия незаконной миграции. В концепции учтен приемлемый международный опыт, толерантное отношение к мигрантам, ориентировать на обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, ее национальной безопасности, геополитических интересов, а также прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, исторический анализ теории и практики административноправового регулирования миграционных процессов в России позволяет сделать следующие выводы и выделить следующие этапы в развитии свободы передвижения:

  • • середина XI в. — XV в. — характеризующийся заселением и освоением окраин Российской империи;
  • • XV в. — середина XVI в. — во время образования новых государств население Руси образует новые потоки миграции, а также
  • • прогрессивное развитие торговых отношений и создание социальной опоры для великокняжеской власти Ивана III и его сына Василия III;
  • • середина XVI — середина XVII в. — характеризующийся многосторонним кризисом (трудности в развитии сельского хозяйства), Ли

вонской войной, голодом. В это время в Соборном уложении 1649 г. закреплена возможность передвигаться по территории государства;

  • • вторая половина XVII в. — середина XIX в. — проявляющийся в привлечении иностранных граждан на работы и проживание на территории Российского государства. В данное время ограничиваются в передвижении лица духовного ведомства, а также устанавливалась обязанность «проезжих писем» и «пашпартов» для всех отъезжающих в другие губернии или заграницу. Издается новый Манифест (1763 г.), регламентирующий правовой статус иностранцев;
  • • середина XIX в. — до Великой Октябрьской социалистической революции — проявляющийся в отказе от традиционной политики ограничений и переходе к политике свободы переселения. Принятие закона «О добровольном переселении сельских обывателей и мещан-земледельцев» (1904 г.);
  • • с 1917 г. по 1945 г. — характеризующийся исходом за рубеж мигрантов. Общее число зарегистрированных русских эмигрантов составляло свыше миллиона человек, которые находились во Франции, Германии, Польше, Китае и других странах. Внутри государства интенсивность миграции существенно возросла в 30—40-е гг., это связано с проведением индустриализации и коллективизации. Великая Отечественная война вызвала колоссальные перемещения внутри нашего государства;
  • • 1945—1970 гг. — характеризующийся рядом крупных акций (репатриация армян из Турции и стран Ближнего Востока, возвращение группы российских эмигрантов из Франции, Бельгии, Китая, а также пленных на Родину, оказавшихся в советских лагерях; процесс переселения в районы Крайнего Севера; выезд из СССР по еврейской национальности и др.);
  • • конец 1970 г. — 1991 г. — характеризующийся провозглашением нового курса на перестройку и возвращением части граждан на этническую Родину (немцев, евреев, греков и т.д.);
  • • 1991— 2000 гг. характеризующийся распадом СССР, обострением социально-экономических, политических и этнонациональных конфликтов внутри российской территории и ряде сопряженных с Россией территориях, связанный с перемещением населения. Данный период связан с либерализацией в правовом регулировании права на свободу перемещения;
  • • 2000 г. — настоящее время — характеризующийся постоянным улучшением демографической ситуации, принятием ряда ключевых законодательных актов, позволившим сочетать частные и публичные интересы в сфере миграции.

Если обратиться к опыту истории становления и развития административноправового регулирования свободы передвижения граждан государств-членов Европейского Союза, то следует отметить, что первые упоминания о свободе передвижения и защите свободы передвижения можно найти в «Цилиндре» основателя Персидской империи Кира Великого из династии Ахеменидов, который датируется 539 г. до нашей эры. Создавая Римскую Империю, Август наложил запрет на свободное передвижение сенаторов, в особенности по территории Египта. В период голода в 6 г. до нашей эры для того, чтобы разрядить обстановку Август был вынужден снять всякий запрет на свободу передвижения сенаторов1.

В Англии в 1215 г., право на свободу передвижения было закреплено в ст. 42 Великой Хартии вольностей: «Каждому пусть впредь будет позволено выезжать из нашего королевства и возвращаться в полной безопасности, по суше и по воде, лишь сохраняя верность нам... Изъятие делается в интересах общей пользы королевства, только на короткий период в военное время; исключаются находящиеся в заключении и поставленные вне закона, согласно законодательству королевства, а также люди из земли, воюющей с нами...»[16] .

Следует отметить, что вместе с развитием административно-правового регулирования миграционных процессов начали появляться нормативные обоснования идентификации физических лиц и контроля за ними. Передвижение по территории Германии ограничивалось только паспортной системой, предпосылки зарождения которой стали складываться в XV в. Основной целью паспорта было отделение нищих и бродяг, скитавшихся по Европе, от ремесленников и торговцев, путешествующих на законных основаниях. В XVII в. появились военные паспорта (Militarpass) для воспрепятствования дезертирству, чумные паспорта (Pestpass) для путешественников из зачумленных стран, особые паспорта для евреев, учеников-ремесленников и т.п.

Родоначальником единой паспортной системы для всего населения страны стала Франция. Это произошло во время Великой французской революции 1789—1799 гг. С введением и укреплением этой системы возникло понятие «полицейское государство», которое жестко контролирует граждан.

В соответствии с Союзным актом 1815 г., принятом на Венском конгрессе, был создан Германский Союз, включавший в начале 38 государств. Этот исторический документ среди прочего предполагал принятие конституций каждым из членов Союза (ст. 13), а, кроме того, предоставлял гражданам и подданным союзных государств право на свободное передвижение по территории Союза (ст. 18).

В 1850 г. почти все немецкие государства, в том числе и Австрия, заключили между собой специальную конвенцию (Passconvention). В силу этого договора, вместо паспортов были введены так называемые пасскарты (Passkarten), которые выдавались сроком на один год. Эти карты являлись, главным образом, средством удостоверения личности в случаях, когда это представлялось необходимым. В 1865 г. был сделай еще один шаг в том же направлении — между Баварией, Вюртембергом, Саксонией и Ганновером было заключено новое соглашение на началах полного уничтожения всяких паспортных стеснений.

В Конституции 1867 г. право на свободу передвижения не закреплялось, раздел о правах граждан отсутствовал в принципе. То же самое можно сказать и о следующей, на этот раз уже общегерманской конституции от 16 апреля 1871 г., — Конституции Германского Рейха. Отсутствие конституционного закрепления прав и свобод, в том числе права свободного передвижения в Конституции Северогерманского Союза 1867 г. и Конституции бисмарковского Рейха 1871 г. немецкие ученые объясняли несколькими причинами: во-первых, на волне идеи общенационального объединения вопросы закрепления прав и свобод ушли на второстепенный план, во-вторых, положения о правах имели место в некоторых конституциях земель, а в-третьих, некоторые права и свободы были гарантированы вненациональными законами. Важно, что в новом государстве Европы элементы права на свободу передвижения продолжали существовать. Конституция 1871 г. относит регулирование свободы передвижения и выбора места жительства, в том числе и при выезде из страны, к компетенции имперской власти. Более подробно вопросы миграции регулировались в законе Северогерманского Союза от 1 ноября 1867 г. «О свободе передвижения». Указанный закон закреплял неограниченное право на свободу передвижения и распространял свое действие после 1871 г. на территорию всей Г ермании. По этому закону каждый имперский подданный имеет право пребывать, короткое или продолжительное время, в любой местности в пределах Империи, пользуясь всей полнотой гражданских прав, в том числе и правом приобретения всякого рода недвижимой собственности, право свободной перемены места жительства может быть ограничиваемо в определенных законом случаях: государственными учреждениями в государственных интересах и общинными учреждениями в некоторых случаях, когда того требует обеспечение призрения бедных. Закон устанавливает общее положение, по которому ни от имперских подданных, ни от иностранцев не требуется никаких документов ни для выезда из Империи, ни для въезда в нее, ни для временных переездов, ни для постоянного пребывания в ее пределах. Отныне паспортная система заменена системой легитимации (Legitimationspflicht).

Учрежденная в Германии на рубеже XIX—XX вв. система дифференцированного контроля за иностранной рабочей силой была направлена на строгое наблюдение и регулирование польской иммиграции из России и Австро-Венгрии. Такая антипольская «защитная» политика Пруссии не была направлена на ограничение иммиграции как таковой и была независима от развития и функционирования экономики страны. Главная цель заключалась в том, чтобы не позволить полякам-иностранцам переселиться в Германию, исходя из национально-политических оснований. Для этого было разрешено пребывание только сезонных работников, которые были обязаны вернуться 1а родину на определенный срок («блокировочный» срок — Sperrfrist — период с 20 декабря по 1 февраля).

В рамках государств-членов Европейского союза свобода передвижения физических лиц начала формироваться одновременно с формированием общего рынка.

Так, у Италии — единственного государства-учредителя Европейского экономического сообщества с наиболее острой проблемой безработицы — был особый интерес в обеспечении, возможности работникам свободно перемещаться и трудится в рамках Сообщества1.

Если обратиться к ст. 48—51 Договора об учреждении Европейского Экономического сообщества «любая дискриминация, по национальному признаку в вопросах занятости, вознаграждения и других условий работы запрещена». Те же самые статьи подтвердила право работников принимать предложения от работодателя в другом государстве-члене, работать на тех же самых условиях, что и граждане государства «нанимателя» и, впоследствии, оставаться на территории этого государства-члена. Статья 51 предусматривала, что Совет, действуя в соответствии с установленной процедурой, принимает такие меры в области социального обеспечения, которые необходимы для осуществления свободного передвижения работников.

Подписание в 1992 г. Договора о Европейском Союзе было ознаменовано качественно новой стадией в развитии европейской политики в области свободы передвижения, связанной с появлением понятия «гражданство Союза».

В Амстердамском договоре 1997 г. сохранена ст. 8, которая стала ст. 17 в Договоре об учреждении Европейского Сообщества. Она указывает, что гражданство Союза дополняет, но не заменяет национальное гражданство. Маастрихтским договором эта норма была дополнен ст. 8d (ст. 21 в пересмотренном Договоре об учреждении Европейского Сообщества) в которой говорилось, что граждане могут направлять обращения институтам Союза на любом из его официальных языков и получить ответ на том же самом языке.

С появлением новых категорий лиц, нуждающихся в защите их прав на свободное передвижение по территории государств-членов Европейского союза, оригинальные Регламенты[17] были заменены в 1996 г. новым объединяющим Регламентом № 118/97. В апреле 2004 г. Европейский парламент и Совет приняли Регламент № 883/2004 о координации систем социального обеспечения. Этот регламент был разработан для преобразования, упрощения и координирования национальных мер социального обеспечения. Чтобы облегчить движение рабочих и гарантировать их социально-экономическую интеграцию, Регламент потребовал, от государств-членов предоставления информации о наличии рабочих мест, признания профессиональной квалификации и стажа, а также сохранения права на социальное обеспечение при перемещении работников между государствами-членами.

Для более объективного исследования исторического развития свободы передвижения физических лиц следует рассмотреть развитие институтов контроля за передвижением физических лиц в Европейском Союзе. До середины

1980-х гг. не существовало единого банка данных о внутриевропейской перемещении физических лиц. Впоследствии, Служба социальных опросов работников Сообщества (LFS) изучала миграционные потоки путем проведения ежегодного опроса населения на предмет перемещения и сроков проживания в том или ином государстве члене. Подобные данные не представляли особой ценности, так как они не давали информации о краткосрочном передвижении и не обеспечивали подлинности информации. При этом невозможно было определить, сколько внутриевропейских мигрантов живет в другой стране, получив ее гражданство. Срез внутригосударственных информационных данных, собранных другими средствами, был также ограничен из-за проблем измерения и несовместимости национальных источников1.

С 1958 по 1968 гг., когда разрешения на работу были выданы гражданам государств-членов Европейского Союза, пропорция пропусков предоставленных Италии, стране, которая настояла на необходимости свободы передвижения для работников и при этом больше всего выигрывала, фактически уменьшилась.

К началу 1970-х гг. среди мигрантов-работников в государствах- членах на десять граждан Европейского союза приходилось приблизительно 25 мигрантов из третьих стран. По оценке приблизительно 2 млн. граждан Сообщества, постоянно проживали в другом государстве-члене[18] .

В Европейском Союзе после присоединения первой волны новых государств-членов (Австрия, Испания, Дания, Швеция и др.) межгосударственное трудоустройство, было более привлекательным, нежели переселение. С 2005, в среднем, 0,4% взрослого работающего населения Союза жили в одной стране, при этом работали в другой стране Союза. Словакия сообщила о самой высокой пропорции жителей (примерно 5,3%), работающих вне ее границ, главным образом в Чешской республике и Австрии. В отличие от этого, межгосударственная миграция уменьшилась в Италии и Великобритании.

Следует отметить, что, несмотря на используемые меры, уровень миграции работников в пределах Европейского Союза остается относительно низким. Стремление Европейского союза гарантировать приоритет в свободном перемещении для работников из государств-членов не оказало особого воздействия на масштабы иммиграции и эмиграции.

Анализ миграционных процессов позволяет сделать вывод о том, что законодательство является одной из многих переменных, влияющих на изменения в процессах передвижения физических лиц на территории Европейского Союза. Многие из остающихся барьеров могут иметь мало общего с юридическими ограничениями свободы передвижения, особенно это объяснялось неадекватным знанием иностранных языков и культурными различиями.

Рассмотрев тенденции развития свободы передвижения физических лиц в государствах-членах Европейского Союза, прежде всего, необходимо отметить динамику интеграционных процессов и качественные изменения политики Со

юза в данной области, понимание государствами-членами и институтами Европейского Союза основных проблем и сложностей при реализации данной свободы, стремление найти компромисс между интересами физических лиц и государствами-членами, исходя из экономической и социальной неоднородности последних.

Административно-правовое регулирование миграционных процессов в государствах-членах Европейского союза охватывает различные, изменяющиеся в процессе углубления интеграции и развития общества, категории лиц с разными потребностями. Поэтому реализация права каждого на свободу передвижения и проживания осуществляется в практике поэтапно, в частности:

  • • регулирование свободы передвижения в узкой отраслевой сфере общего рынка угля и стали (Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали от 18 апреля 1951 г.);
  • • распространение свободы передвижения на сферу энергетики и экономики (Договор о Евратоме и Договор об учреждении Европейского экономического сообщества от 25 марта 1957 г.);
  • • ограничение свободы передвижения работников наличием свободных рабочих мест. (Директива 21/08/1961, Директива 64/240/ЕЭС);
  • • запрет на какую-либо дискриминацию (Регламент (EEC) № 1612/68);
  • • развитие отдельных положений свободы передвижения в практике Суда Европейских сообществ. Признание Судом и законодательством ЕЭС свободы передвижения получателей услуг (1970—1990 гг.);
  • • утверждение актов о свободе передвижения экономически не активных граждан (Директива 90/314/ЕЭС, Директива 90/364/ЕЭС);
  • • установление гражданства Союза и признание права на свободное передвижение и проживание для всех лиц, обладающих данным статусом (Договор о Европейском Союзе 1992 г.);
  • • кодификация норм о свободе передвижения граждан и приравненных к ним лиц (Директива 2004/38/ЕС);
  • • распространение ряда норм о свободе передвижения на отдельные категории граждан «третьих стран» и апатридов (Шенгенские соглашения 1985 г. и 1990 г.) и т.д.[19].

На основании изложенного необходимо отметить:

  • 1. Для государств-членов Европейского союза:
    • • право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства появляется с зарождением конституционализма;
    • • органы государственной власти с введением паспортной системы (XV век) устанавливали контроль за передвижением граждан по территории государств;
    • • свобода передвижения находилась в прямой зависимости от политикоправового режима государства;
    • • регулирование государствами свободы передвижения было направлено для развития экономики и демографии страны. Если в начале IX в. миграция рассматривалась как негативное явление, то в настоящее время для

экономики человеческий капитал приобретает особую значимость;

  • • исследование эволюции права на свободу передвижения и выбор места жительства показало, что в каждом государстве имеются специфические особенности в регламентации, что влияет на установление и определение периодизации данного права (например, в Германии — 11 периодов, во Франции — 10, Англии — 10 и т.д.). Вместе с развитием административно-правового регулирования миграционных процессов в Европе начали появляться нормативные обоснования идентификации физических лиц и контроля за ними. Европейские миграционные процессы изначально характеризуются динамикой интеграционных процессов и последующими качественными изменениями политики Европейского союза в данной области.
  • 2. Для России:
    • • характер миграции XVIII в. — стихийный, своевольный, нередко вопреки интересам властей. Главными территориями-донорами, откуда происходили переселения в данный период времени, были Центральная Россия (Московская губерния, Промышленный регион) и Левобережная Украина (Земледельческий регион), а также южные провинции (Рязанская, Калужская, Тульская). Основные направления миграции до XIX в. — это земли Центрально-Земледельческого региона (особенно Воронежская губерния), Среднее и Нижнее Поволжье, Южное Приаралье, Новороссия.
    • • внешняя миграция в Российскую империю по количеству сильно уступала внутренней: иностранцы приглашались на русскую землю для заселения на пограничную территорию с целью защиты рубежей (сербы, молдаване, венгры — в Новороссии, немецкие колонисты — в Саратовской губернии Нижнего Поволжья)!;
    • • эмиграция в XVIII веке также была невелика: с 70-х гг. отмечался также уход калмыков в Китай (на их место заселились казахи) и уход татар из Крыма в Турцию;
    • • начало государственной политики в области переселений было связано с необходимостью заселения и хозяйственного освоения новых территорий, расширения государственного контроля на окраинах империи, в связи с чем правительство разрешало миграцию казенных крестьян в более благоприятную для ведения хозяйства область, но признавало необходимость контролировать данный процесс в связи с угрозами общественной безопасности, исходившими от стихийного развития миграции;
    • • на протяжении второй половины XVIII в. на миграцию населения оказывали влияние в основном экономические предпосылки: разложение феодализма и крепостничество, сословный характер выдачи паспортов, многочисленные запретительные меры перемещений;
    • • в первой половине XIX в. сложилась система высшего правительственного управления принудительной миграцией в виде политической ссылки в Сибирь, в виде Главного штаба, а затем III Отделения;
    • • происходившее нарастание революционного кризиса в России в начале XX в. вынудило царские власти полностью отказаться от традиционной политики ограничения и перейти к политике свободы переселений. Право на миграцию, согласно закону от 6 июня 1904 г, теперь получали все желающие, независимо от их имущественного положения;
    • • миграция крестьян была важнейшей частью аграрной политики и сферой назревания кризисных явлений, требующей срочного реформирования во избежание народных волнений. Рост социального недовольства в данный период был во многом предопределен крестьянским вопросом, обнищанием, бесправием и безземельем широких крестьянских масс;
    • • исторический анализ теории и практики административно-правового регулирования миграционных процессов в России позволяет выделить следующие этапы в развитии свободы передвижения:
    • • середина XI в. — XV в. — характеризующийся заселением и освоением окраин Российской империи;
    • • XV в. — середина XVI в. — во время образования новых государств население Руси образует новые потоки миграции, а также прогрессивное развитие торговых отношений и создание социальной опоры для великокняжеской власти Ивана III и его сына Василия III;
    • • середина XVI — середина XVII в. — характеризующийся многосторонним кризисом (трудности в развитии сельского хозяйства), Ливонской войной, голодом. В это время в Соборном уложении 1649 г. закреплена возможность передвигаться по территории государства;
    • • вторая половина XVII в. — середина XIX в. — проявляющийся в привлечении иностранных граждан на работы и проживание на территории Российского государства. В данное время ограничиваются в передвижении лица духовного ведомства, а также устанавливалась обязанность «проезжих писем» и «пашпартов» для всех отъезжающих в другие губернии или заграницу. Издается новый Манифест (1763 г.), регламентирующий правовой статус иностранцев;
    • • середина XIX в. — до Великой Октябрьской социалистической революции — проявляющийся в отказе от традиционной политики ограничений и переходе к политике свободы переселения. Принятие закона «О добровольном переселении сельских обывателей и мещан- земледельцев» (1904 г.);
    • • 1917—1945 гг. — характеризующийся исходом за рубеж мигрантов. Общее число зарегистрированных русских эмигрантов составляло свыше миллиона человек, которые находились во Франции, Германии, Польше, Китае и других странах. Внутри государства интенсивность миграции существенно возросла в 30—40-е гг., это связано с проведением индустриализации и коллективизации. Великая Отечественная война вызвала колоссальные перемещения внутри нашего государства;
    • • 1945—1970 гг. —характеризующийся рядом крупных акций (репатриация армян из Турции и стран Ближнего Востока, возвраще ние группы российских эмигрантов из Франции, Бельгии, Китая, а также пленных на Родину, оказавшихся в советских лагерях; процесс переселения в районы Крайнего Севера; выезд из СССР по еврейской национальности и др.);
    • • конец 1970 г. —1991г. —характеризующийся провозглашением нового курса на перестройку и возвращением части граждан на этническую Родину (немцев, евреев, греков и т.д.);
    • • 1991—2000 гг. характеризующийся распадом СССР, обострением социально-экономических, политических и этнонациональных конфликтов внутри российской территории и ряде сопряженных с Россией территориях, связанный с перемещением населения. Данный период связан с либерализацией в правовом регулировании права на свободу перемещения;
    • • 2000 г. — настоящее время — характеризующийся постоянным улучшением демографической ситуации, принятием ряда ключевых законодательных актов, позволившим сочетать частные и публичные интересы в сфере миграции.

  • [1] Валентин Д.И. Демографический энциклопедический словарь, М., 1985. С. 253. 2 Ремезова М.Н. Рассказы из русской истории: нашествие монголов на Русь. М., 1901. С. 23. 3 * Исаев ИА. История отечества: Учеб, пособие; 2-е изд., испр. М, 1998. С. 35. 4 Суслин Э.В. Правовое регулирование миграции и свободы передвижения в России в XIX—ХХвв. Историкоправовое исследование: Дисс.... докт. юрид. наук. М., 2006. С. 25.
  • [2] Архипов С.В. Уголовное наказание в виде ссылки как принудительная миграция в дореволюционной России // Миграционное право. 2008. № 2. С. 32—35. 2 СуслинЭ.В. Указ. соч. С. 28.
  • [3] Соборное уложение 1649 г. Текст. Комментарии. Л., 1987. С. 1. 2 Суслин Э.В. Указ. соч. С. 48. 3 5 Указ Военной Коллегии от 30 октября 1719 г. «О поимке беглых драгун, солдат, матросов и рекрут» И Полное собрание законов Российской Империи. T. V. СПб., 1830. 4 Ивановский В. В. Учебник административного права (полицейское право. Право внутреннего управления); 3-є изд. Казань, 1908. С. 36.
  • [4] Суслин Э.В. Указ. соч. С. 69. 2 Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. M., 1897. С. 11. 3 Андрианов С.А. Министерство внутренних дел. СПб., 1902. С. 23.
  • [5] СуслинЭ.В. Указ. соч. С. 90. 2 Березнев А. История органов внутренних дел России. Ч. I. Воронеж, 1998. С. 19. 3 Полное собрание законов Российской Империи. Т. XXXIV. СПб., 1830.
  • [6] Суслин Э.В. Указ. соч. С. 318. 2 Полное собрание законов Российской империи. Т. XXIV. СПб., 1907. С. 603.
  • [7] Горячева Ю. О русской эмиграции // Известия. 1990. 3 июля. 2 Декрет об уравнении беженцев, остающихся в российском гражданстве, в отношении подведомственности с остальными гражданами Российской Республики от27 июля 1918 г.// Декреты Советской власти. Т. 3. M.: Госполитиздат, 1964. С. 103, 104.
  • [8] Народонаселение. Энциклопедический словарь. M., 1994. С. 290. 2 1 Рыбаковский JI.JI. Региональный анализ миграций. М.: Статистика, 1973. С. 132. 3 ’ Народонаселение. Энциклопедический словарь. С. 234. 4 Там же. С. 79.
  • [9] Хрестоматия. Челябинск, 1995. С. 77. 2 ТолстойН.Д. Там же. С. 388.
  • [10] Иларионова Т.С. После репрессий, накануне «оттепели»: положение немцев в СССР как проблема установления советско-западногерманских дипломатических отношений (1953—1955 гг.) // Немцы в контексте отечественной истории: общие проблемы и региональные особенности. M., 1999. С. 359—376.
  • [11] Тюркин МЛ. Миграционная политика Российской Федерации. Опыт и перспективы развития. М., 2009. С. 20. 2 Зайоичковская Ж.А. Развитие внешних миграционных связей России // Социологический журнал. 1995. № 1. С. 29—44. 3 ’ Тюркин М.Л. Указ. соч. С. 21. 4 Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 626 «О федеральной миграционной службе России» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 25. Ст.1422.
  • [12] Действующее международное право. M., 1996. С. 283—299. 2 С3 РФ. 1994. № 18. Ст. 2065. 3 5 Рыбаковский Л.Л. Миграционный потенциал русского населения в странах нового зарубежья И Социологические исследования. 1996. № 11. С. 31.
  • [13] Зайончковская Ж.А. Развитие внешних миграционных связей России. С. 29—44. 2 Рязанцев С.В. Миграция и миграционная политика России: тенденции и противоречия. С. 262.
  • [14] Там же. С. 263. 2 СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.
  • [15] По данным ФМС России. 2 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2015 г.
  • [16] Cassius Dio. Roman History. Book LV, 26. 2 (Magna Carta) (1297) (c. 9). UK Statute Law Database. Retrieved on 2007-09-02. 3 ?’ Баев А.В. Свобода передвижения граждан и приравненных к ним лиц в праве Европейского Союза: Диес.... канд. юрид. наук. М„ 2008. 4 ' Binding Karl: Deutsche Staatsgrundgesetzc, Heft ПІ. P. 19. 5 Куличекно H.A. Конституционное право на свободу передвижения в России и Германии: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 20.
  • [17] Collins D. (1975) «The European Communities: the social policy of the first phase.» Vol. 2. P. 99. 2 Regulation (EEC) No 574/72 of the Council of 21 March 1972 fixing the procedure for implementing Regulation (EEC) No 1408/71 on the application of social security schemes to employed persons and their families moving within the Community. OJ L074,27/03/1972. P. 0001—0083. 3 Council Regulation (EC) No 118/97 of 2 December 1996 amending and updating Regulation (EEC) № 1408/71 on the application of social security schemes to employed persons, to self-employed persons and to members of their families moving within the Community and Regulation (EEC) No 574/72 laying down the procedure for implementing Regulation (EEC) № 1408/71. OJ L 28,30.1.1997. P. 1—229. 4 Regulation (EC) No S83/2004 of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the coordination of social security systems.
  • [18] Poulain М„ Perrin N, Singleton A. (eds), 2006 «European Migration Statistics, Louvain»: Presses Universitaires de Louvain. P. 243. 2 Collins D. (1975) «The European Communities: the social policy of the first phase». Vol. 2. P. 115. «The European Economic Community» 1958—1972, London: Martin Robertson. 3 ’ European Commission, The Demographic Situation in the European Union, OOPEC (annual 1993—1997); Social Situation in the European Union (annual 2000—2005). P. 38.
  • [19] Баев Л.В. Свобода передвижения граждан и приравненных к ним лиц в праве Европейского Союза: Диес.... канд. юрид. наук. M., 2008.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >