Локальные нормативные административно-правовые акты

административно-правовые акты

В результате реформы российского административного законодательства в регулировании общественных отношений усилилось диспозитивное начало, что привело к необходимости решения проблемы открытия простора процессам саморегулирования и самоуправления в обществе. Это должно расширить сферу локального регулирования и сузить сферу централизованного регулирования общественных отношений.

Локальные акты представляют собой достаточно большой массив в составе административно-правовых актов. Они принимаются в федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов федерации, органах местного самоуправления, первичных структурных ячейках — организациях, учрежде ниях и на предприятиях — в качестве регулятора множества организационных, финансовых и других вопросов.

Локальные акты занимают низшую ступень в иерархии административно-правовых актов.

В современной юридической науке правовая природа и сущность локального акта изучена пока недостаточно. Термин «локальный» имеет латинское происхождение (от locas, localis) и в переводе означает «место», «местный». В словаре русского языка слово «локальный» определяется как «местный, не выходящий за определенные пределы». В теории права локальными нормативными правовыми актами называются «юридические документы, содержащие нормы права, принимаемые субъектами управления в организациях различных форм собственности и ведомственной подчиненности»1. Можно сказать, что локальные нормативные правовые акты — это предписания, регулирующие внутреннюю жизнь органов исполнительной власти, местного самоуправления, конкретных организаций, учреждений, предприятий.

Мы будем рассматривать локальные нормативные административно-правовые акты, которые принимаются преимущественно в органах исполнительной власти, местного самоуправления, иных государственных организациях, учреждениях, предприятиях, «где непосредственно сливаются функции управления и производственного, коммерческого, учебного, научного и иного процесса». Тем не менее они сходны с подобными актами в смешанных, кооперативных и иных организациях. Некоторые авторы фактически отождествляют понятия «локального» и «корпоративного» нормативного акта, понимая под локальными нормативными актами «нормативные предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения, организации и регулирующие их внутреннюю жизнь... Они издаются администрацией для решения своих внутренних вопросов и распространяют свое действие только на членов данного ограниченного коллектива людей»[1] .

Согласимся с М.А. Маргулисом, который основное отличие локального нормативного правового акта от корпоративного нормативного акта увидел в том, что первый из них принимается обычно во исполнение нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой (как правило, законодательного акта), в котором содержится указание на необходимость (возможность) принятия такого акта. Нормы же, содержащиеся в корпоративном акте, обычно регулируют специфические отношения в корпорации, отношения, возможность регулирования которых не предусмотрена правовыми нормами в нормативных правовых актах, либо указание

на такую возможность дается в наиболее общем виде (к примеру, регламенты различных спортивных объединений)1.

На наш взгляд, локальный нормативный административно-правовой акт — это принятый во исполнение нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой, в органах исполнительной власти, местного самоуправления, конкретных организациях, учреждениях, на предприятиях в установленном порядке акт, предназначенный для определенного круга лиц и регулирующий осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности этих органов или по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права локального действия.

Издание локальных нормативных административно-правовых актов предусмотрено российским законодательством. Например, в ст. 13 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1[2] предусматривается принятие устава и иных локальных актов, регламентирующих деятельность образовательного учреждения. Федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ предоставляет возможность издания локальных нормативных правовых актов — правил пожарной безопасности на конкретных предприятиях, в учреждениях, организациях, а также инструкций по действиям в случае пожара и т.д. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ установил право принятия локальных актов, которые бы регулировали деятельность по размещению заказов для нужд в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. В п. 2.4 приказа Минрегиона Российской Федерации от 26 мая 2006 г. № 59 «Об утверждении Служебного распорядка Министерства регионального развития Российской Федерации» указано, что при поступлении гражданина на гражданскую службу в Министерство гражданский служащий дол-

жен быть ознакомлен с настоящим Служебным распорядком, с должностным регламентом, с локальными актами Министерства, регулирующими вопросы прохождения гражданской службы и ее оплаты, а также с нормами охраны труда и противопожарной безопасности.

Административными регламентами Федеральных служб устанавливается право издания ими локальных актов (например, ст. 62 приказа Минфина «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы страхового надзора по исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за предоставлением субъектами страхового дела, в отношении которых принято решение об отзыве лицензий, сведений о прекращении их деятельности или ликвидации» от 31 декабря 2008 г. № 152ц1, ст. 47 приказа Минфина Российской Федерации «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы страхового надзора по исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за соблюдением страховыми организациями требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части, относящейся к компетенции Службы» от 31 декабря 2008 г. № 156н[3] и др.).

Локальный нормативный правовой акт, как и любой другой правовой акт, всегда имеет внешнюю структуру, то есть определенные реквизиты, которые являются его обязательными элементами и свидетельствуют о его официальном характере и юридической силе. Они показывают, какой нормотворческий орган принял данный акт и когда, в какую форму его воплотил, удостоверяют его формальное действие. Представляется, что к формальным реквизитам локального нормативного акта можно отнести: наименование вида акта (положение, инструкция, правила и т.д.), дату его принятия, подпись должного лица, имеющего полномочия на подписание данного акта.

Итак, локальные нормативные административно-правовые акты, принятые в органах исполнительной власти, местного само-

управления, конкретной организации (учреждении, на предприятии), устанавливают их особый, внутренний правопорядок и являются результатом допускаемой и охраняемой государством нормотворческой деятельности.

С.В. Ухина в своем диссертационном исследовании выделяет такие признаки локальных актов: 1) нормотворческий характер, то есть с их помощью устанавливаются, изменяются либо отменяются локальные нормы; 2) документальная форма (решение, приказ, положение, правила, инструкции и др.); 3) наличие реквизитов (наименование, дата принятия, номер и др.); 4) письменная форма, которая необходима для достижения единообразия понимания требований локального акта, а также возможных санкций за его неисполнение1.

Ю.А. Тихомиров указывает на следующие признаки локальных актов: 1) принятие их на предприятиях, в учреждениях, организациях, где непосредственно сливаются функции управления и производственного, коммерческого, учебного, научного и иного процесса; 2) охват в локальных актах всех функций, возложенных законом, уставом и положением на соответствующую структуру;

3) ограничение действия локальных актов сферой деятельности соответствующих структур; 4) широкая самостоятельность локальных структур в установлении процедур, оснований и круга субъектов, правомочных принять решения; 5) сочетание управленческих процедур принятия решений с самоуправлением трудового коллектива, акционеров и др., с участием общественных организаций[4] .

По нашему мнению, локальные нормативные административноправовые акты характеризуются следующими признаками: 1) основаны на законодательстве и иных правовых актах и не могут им противоречить; 2) обеспечивают исполнение иных нормативных правовых актов; 3) принимаются компетентными органами исполнительной власти, местного самоуправления, конкретными организациями, учреждениями, предприятиями в установленном порядке и не нуждаются в утверждении или одобрении какими-либо иными органами;

  • 4) распространяются на всех субъектов, участвующих во внутренних отношениях органов исполнительной власти, местного самоуправления, конкретной организации, учреждения, предприятия: органы управления, работников, администрацию, структурные подразделения;
  • 5) учитываются судебными и иными правоохранительными органами при рассмотрении споров, вытекающих из внутренней деятельности организации; 6) устанавливают, изменяют или отменяют нормы административного права локального действия; 7) регулирует осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности этих органов или по отдельным ее направлениям.

В России начинает складываться вертикальная иерархическая структура законодательства, обеспечивающая единое правовое поле. Рассмотрим это на примере законодательства о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в России (РСЧС). Статьи 7, 56, 114 Конституции РФ указывают, что политика Российского государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, что в России охраняется здоровье людей, устанавливаются гарантии социальной защиты, обеспечивается государственная безопасность, общественный порядок, кроме того, в указанных статьях говорится о мерах, ограничивающих права и свободы граждан, которые могут быть введены в условиях чрезвычайного положения, и др. Эти положения развивают законы «О безопасности»1, «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[5] и др. Принимаются акты Правительства, Госстандарта, Госстроя, МЧС России, органов государственной власти субъектов Федерации, муниципальных образований. Далее принимаются локальные нормативные акты органами управления МЧС России (федеральными органами исполнительной власти), органами исполнительной власти субъектов Федерации,

местного самоуправления*, конкретными предприятиями, организациями, учреждениями. Например, приказ генерального директора ОАО «Шинный комплекс “Амтел-Поволжье”» от 3 апреля 2006 г. «О создании дружины для предупреждения, ликвидации чрезвычайных ситуаций в ОАО ШК “Амтел-Поволжье”»[6] ; приказ президента ОАО «Российские железные дороги» от 10 июля 2008 г. № 90 «Об организации работы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в ОАО “РЖД”», в котором был утвержден «Порядок работы Департамента безопасности движения, управления специальных программ и управления охраны труда, промышленной безопасности и экологического контроля по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в ОАО “РЖД”».

Локальные акты нужно отличать от общеорганизационных актов по организации и ликвидации структурных подразделений и формирований МЧС России. Если создание или ликвидация спасательного центра МЧС России связаны с административно-властными указаниями вышестоящего государственного органа, то здесь принимается общеправовой нормативный акт. Например, в соответствии с постановлением Правительства России от 30 декабря 2003 г. № 794, утвердившим Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

(РСЧС), было принято постановление администрации г. Кирова «О подготовке и содержании готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» от 26 мая 2009 г. № 1858-П [7] вместе с «Положением о городском звене территориальной подсиситемы РСЧС». Если инициатива создания таких структур, как нештатное аварийно-спасательное формирование либо добровольная пожарная дружина, принадлежит самой организации на внутреннем, локальном уровне и не обусловлена решениями вышестоящих органов или их указания носят рекомендательный характер (хотя их создание предусмотрено законом), то в этом случае издается локальный нормативный правовой акт.

Таким образом, локальные нормативные административноправовые акты можно классифицировать в зависимости от издавшего их субъекта: 1) локальные акты федеральных органов исполнительной власти; 2) локальные акты органов исполнительной власти субъектов федерации; 3) локальные акты органов местного самоуправления; 4) локальные акты конкретных организаций, предприятий, учреждений.

Используя такой критерий сравнения, как вид регулируемых административно-правовых отношений, можно выделить следующие локальные нормативные административно-правовые акты: устанавливающие правила пожарной и санитарной безопасности, правила безопасной эксплуатации транспортных средств; определяющие порядок действия в организации (учреждении, на предприятии) на случай пожара; регулирующие размещение заказов для нужд в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; определяющие организацию работ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и др.

К наиболее распространенным локальным нормативным административно-правовым актам, принимаемым конкретной организацией (предприятием, учреждением) в процессе нормотворчества, можно отнести: уставы, учредительные договоры, положения, правила, инструкции, приказы, распоряжения и др. Но, несмотря на разнообразие их форм, требования, предъявляемые к ним, едины: это логическая последовательность изложения, отсутствие противоречий внутри акта и с другими актами, максимальная компактность изложения материала при всестороннем его охвате, ясность и доступность языка, точность и определенность формулировок. Эти

требования предусматриваются как общенормативными актами (законами, постановлениями Правительства Российской Федерации), так и собственными регламентирующими документами.

Устав и учредительный договор как источники административного права — основные локальные нормативные правовые учредительные акты, определяющие административно-правовой статус организации (учреждения, предприятия), регулирующие наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность в административно-публичной сфере, устанавливающие, изменяющие или отменяющие нормы административного права локального действия.

В частности, в уставах и учредительных договорах могут содержаться нормы административного права, устанавливающие: право на собственное наименование; право самостоятельно определять систему структурных подразделений, систему управления; обязанность получения лицензий на совершение определенных действий; обязанность прохождения аттестации и аккредитации; обязанность предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; обязанность ведения бухгалтерского учета; обязанность обеспечения мероприятий по мобилизационной подготовке, гражданской обороне; порядок приема в государственные образовательные учреждения; издание локальных нормативных административно-правовых актов и др.

В качестве примера рассмотрим уставы государственных высших учебных заведений. В главе 5 Устава государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия»[8], принятого Конференцией педагогических, научных, других категорий работников и обучающихся Академии, устанавливается система управления Академией, в которую входят следующие органы: Конференция Академии, Ученый совет, ректор, проректоры, деканаты факультетов, директор Института прокуратуры, директоры филиалов, кафедры, иные структурные подразделения. Пункт 5.12 регламентирует издание правовых актов в Академии. В частности, в нем закреплено право издания следующих видов административно-правовых актов, которые регламентируют деятельность Академии: приказы, распоряжения, правила проживания в общежитии, должностные инструкции, правила приема, перевода и отчисления. В Уставе закреплено, что правовые акты и иная документация не должны противоречить законодательству России и Уставу Академии (п. 5.12). Устав зарегистрирован в Московской регистрационной палате 9 апреля 2002 г.

Bn. 1.5 главы 1 Устава ГОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия» установлена система структурных подразделений, в главе 2 порядок приема для обучения, в главе 9 обязанность ведения бухгалтерского учета, в п. 1.15 главы 1 обязанность проведения и обеспечения мероприятий по мобилизационной подготовке, гражданской обороне, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Управленческие отношения внутри любых видов частных организаций, предприятий, общественных объединений не являются публичными, так как возникают не в процессе административнопубличной деятельности, а в ходе частного, корпоративного управления1. Поэтому учредительные документы этих субъектов права не являются источниками административного права. Например, устав ОАО «Шинный комплекс “Амтел-Поволжье”»[9] , утвержденный общим собранием акционеров ОАО от 13 октября 2004 г., устанавливает правовое положение органов управления акционерным обществом. В главе 13 говорится об Общем собрании акционеров (компетенции, порядке принятия решений и др.), в главе 14 — 0 Совете директоров (компетенции, порядке избрания, председателе, порядке проведения заседаний), в главе 15 регламентируется деятельность исполнительного органа общества (Генерального директора).

Положение как источник административного права — локальный нормативный правовой акт, который достаточно полно и детально регламентирует какую-либо группу вопросов, касающихся полномочий определенных органов исполнительной власти, местного самоуправления, организаций (учреждений, предприятий), их структур, функций, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права локального действия. Наиболее распространенный вид положения — положение о филиале, о структурном подразделении. Эти документы предназначены для нормативной регламентации деятельности филиала организации или ее структурного подразделения в административно-публичной сфере. Положение может содержать нормы административного права, устанавливающие: обязанность прохождения лицензирования, порядок приема в филиал государственного образовательного учреждения, систему управления филиалом; обязанность ведения бухгалтерского учета филиала, обязанность обеспечения мероприятий по пожарной безопасности и др.

В главе 3 Положения об Институте (филиале) государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия» в г. Кирове1, утвержденного 27 марта 2006 г. ректором ГОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия», закреплена система управления Институтом. Органами и должностными лицами управления Институтом являются: ректор Академии, осуществляющий общее руководство, ученый совет Института, директор, заместитель директора по учебной и научной работе, заместитель директора по административно-хозяйственной работе, декан факультета, кафедры, главный бухгалтер. В п. 3.23 Положения закреплено право издания следующих административно-правовых актов: приказы, распоряжения, должностные инструкции, положения о порядке перевода и восстановления студентов Института, которые не должны противоречить законодательству России, Уставу Академии и настоящему Положению.

В качестве примера можно привести приказ главного врача ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в г. Москве» «Об утверждении Положения о единой конкурсной комиссии по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд федерального государственного учреждения здравоохранения “Центр гигиены и эпидемиологии в г. Москве” и его филиалов» от 3 марта 2006 г. № 62[10] , в котором в целях реализации Федерального закона от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» определяется порядок создания и деятельности комиссии для проведения торгов в форме конкурса и аукциона.

Ряд локальных актов, разработанных в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, регламентирует компетенцию должностных лиц, на основании чего возможно привлечение их к административной ответственности, поэтому они являются источниками административного права. Например, положение о по-

рядке технического расследования и учета аварий и инцидентов в ОАО «Шинный комплекс “Амтел-Поволжье”» от 7 апреля 2007 г.1, утвержденное техническим директором ОАО «Шинный комплекс «Амтел-Поволжье”», устанавливает порядок проведения технического расследования и учета аварий и инцидентов, обязанности должностных лиц, участвующих в локализации и ликвидации аварий и инцидентов. В п. 6.2 положения указано: «Должностные лица завода несут ответственность в установленном законодательством порядке за несвоевременное сообщение об аварии, инциденте или сокрытии их от расследования, умышленное искажение обстоятельств и причин аварии, а также искажение сведений, характеризующих материальных ущерб от аварии, вред, причиненный окружающей среде».

Положение по организации и контролю проведения работ повышенной опасности в ОАО «Шинный комплекс “Амтел-Поволжье”» от 7 февраля 2004 г.[11] , утвержденное техническим директором ОАО «Шинный комплекс «Амтел-Поволжье», определяет единый порядок организации и контроля за проведением работ повышенной опасности на территориях этого объекта, регламентирует деятельность подразделений. В п. 6.2 указано, что должностные лица несут ответственность в соответствии с действующим законодательством за производство работ, своевременный анализ воздушной среды, отключение от энергоносителей и трубопроводов с опасными для здоровья людей веществами и др.

Правила как источник административного права — локальный нормативный правовой акт, устанавливающий публичный порядок в области какого-либо вида деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления, организации (учреждения, предприятия) или публичные правила поведения физических лиц в них, отражающий специфические аспекты той или иной их деятельности, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права локального действия.

Так, например, в правилах приема в государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия» от 15 июня 2009 г.,

утвержденных ректором МГЮА, установлены условия и порядок приема в Академию, организация информирования абитуриентов, порядок приема документов, вступительных испытаний, подачи и рассмотрения апелляций, зачисления и т.д.

Инструкция как источник административного права — локальный нормативный правовой акт, издаваемый органами исполнительной власти, местного самоуправления, организацией (учреждением, предприятием) в пределах их компетенции для конкретизации применения нормативного правового акта вышестоящего государственного органа или с целью осуществления детального регулирования поведения субъектов права по поводу объектов права, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы локального действия.

Инструкции могут определять должностной статус работников или регулировать порядок деятельности организации в той или иной сфере. Например, инструкция «О мерах пожарной безопасности и действиях при пожаре на объектах Института (филиала) МГЮА в г. Кирове» от 1 февраля 2008 г., утвержденная директором Института (филиала) МГЮА в г. Кирове, устанавливает основные требования пожарной безопасности в здании Института (филиала) МГЮА по адресу: г. Киров, ул. Дерендяева, 22, закрепляет обязанности сотрудников по предупреждению пожаров, их действия при возникновении пожара и другие положения. А инструкция от 1 февраля 2008 г. «О действиях персонала по обеспечению эвакуации людей при пожаре на объектах Института (филиала) МГЮА в г. Кирове», утвержденная директором Института (филиала) МГЮА в г. Кирове, устанавливает основные требования к персоналу по обеспечению безопасности и быстрой эвакуации людей при пожаре в здании Института МГЮА по адресу: г. Киров, ул. Московская, 30.

Примером также может служить инструкция ОАО «Шинный комплекс “Амтел-Поволжье”» от 13 марта 2006 г. № 6 «О мерах пожарной безопасности при проведении огневых работ»[12], утвержденная генеральным директором ОАО.

Положения, правила, инструкции, стандарты, порядки и др. вводятся в действие с помощью «утверждающей подписи» директора, его заместителей и главного инженера предприятия (объединения). К их числу можно отнести, например, правила внутреннего распорядка и режима, действующие в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях.

Приказ как источник административного права — это локальный нормативный правовой акт, издаваемый руководителем органа ис

полнительной власти, местного самоуправления, организации (учреждения, предприятия) на основе принципа единоначалия, регламентирующий наиболее важные вопросы деятельности этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы локального действия.

Приказы издаются руководителем органа исполнительной власти, местного самоуправления, организации (учреждения, предприятия) в пределах своей компетенции, установленной законом, уставом организации (учреждения, предприятия) и другими нормативными правовыми актами. С их помощью решаются основные вопросы управления, планирования, производства и труда, социального развития органа исполнительной власти, местного самоуправления, организации (учреждения, предприятия). В частности, это внутренние приказы руководителей государственных высших учебных заведений. Например, приказ директора Института (филиала) МГЮА в г. Кирове «О распределении полномочий между заместителями директора Института (филиала) МГЮА в г. Кирове» от 19 февраля 2007 г. № 081 вводит кураторство заместителями директора направлений деятельности и структурными подразделениями Института (филиала) МГЮА и возлагает на них ответственность за положение дел в курируемых ими подразделениях Института (филиала).

Распоряжение как источник административного права — это локальный нормативный правовой акт, издаваемый всеми должностными лицами и органами исполнительной власти, местного самоуправления, организации (учреждения, предприятия) на основе принципа единоначалия, регламентирующий наиболее важные вопросы деятельности этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы локального действия.

Например, распоряжением вице-президента ОАО «РЖД» «Об организации служебных расследований и учета пожаров и их последствий» от 1 февраля 2006 г. № 177р[13] было утверждено «Положение об организации в ОАО «РЖД» служебного расследования и учета пожаров и их последствий», которое согласно п. 1 ст. 1 было разработано в соответствии с федеральным законом «О пожарной безопасности».

Все локальные нормативные правовые акты играют важную роль в совершенствовании управления органов исполнительной власти, местного самоуправления, организации (учреждения, пред

приятия): правовое регулирование их деятельности при помощи данных актов создает условия для юридической защиты и оптимизации процесса упорядочения внутриорганизационных отношений. Локальные акты, по выражения Ю.А. Тихомирова, «как бы замыкают “правовую цепь” от Конституции Российской Федерации и закона и способствуют непосредственному осуществлению административно-правовых норм, издаваемых органами исполнительной власти»[14]. В целях установления единообразия локальных нормативных правовых актов следует законодательно закрепить их виды.

На современном этапе локальный нормативный административно-правовой акт, принятый в органах исполнительной власти, местного самоуправления, конкретной организации (в учреждении, на предприятии), является самостоятельным источником (формой) административного права, результатом нормотворческой деятельности управомоченных на то субъектов, содержит общеобязательные правила поведения (локальные административные нормы права). В юридической литературе уже высказывалось мнение о самостоятельном характере этих «внутренних документов».

Результаты проведенного исследования делают возможным формулирование следующих выводов.

1. Локальные нормативные административно-правовые акты — это предписания, регулирующие внутреннюю жизнь органов исполнительной власти, местного самоуправления, конкретных организаций, учреждений, предприятий, являющиеся результатом допускаемой и охраняемой государством нормотворческой деятельности. Они используются в качестве регулятора множества организационных, финансовых и других вопросов. Локальные акты представляют собой достаточно большую часть среди нормативных административно-правовых актов и занимают низшую ступень в их иерархии. В работе рассматривались локальные акты, которые принимаются преимущественно в органах исполнительной власти, местного самоуправления, иных государственных организациях, учреждениях, на предприятиях, где непосредственно сливаются функции управления и производственного, коммерческого, учебного, научного и иного процесса.

Все локальные нормативные правовые акты играют важную роль в совершенствовании управления организацией: правовое регулирование деятельности организации при помощи данных актов создает условия для юридической защиты и оптимизации процесса упорядочения внутриорганизационных отношений.

  • 2. Локальный нормативный административно-правовой акт — это принятый во исполнение нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой, в органах исполнительной власти, местного самоуправления, конкретных организациях, учреждениях, на предприятиях в установленном порядке акт, предназначенный для определенного круга лиц и регулирующий осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности этих органов или по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права локального действия.
  • 3. Локальные нормативные административно-правовые акты можно классифицировать в зависимости от издавшего их субъекта:
  • 1) локальные акты федеральных органов исполнительной власти;
  • 2) локальные акты органов исполнительной власти субъектов федерации; 3) локальные акты органов местного самоуправления; 4) локальные акты конкретных организаций, предприятий, учреждений. Используя такой критерий сравнения как вид регулируемых административно-правовых отношений можно выделить следующие локальные нормативные административно-правовые акты: устанавливающие правила пожарной и санитарной безопасности, правила безопасной эксплуатации транспортных средств; определяющие порядок действия в организации (учреждении, на предприятии) на случай пожара; регулирующие размещение заказов для нужд в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; определяющие организацию работ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и др.

Исследователями отмечается разнообразие форм локальных нормативных административно-правовых актов, принимаемых в процессе нормотворчества. Это уставы, учредительные договоры, положения, правила, инструкции, приказы и др. Они предусматриваются как общенормативными актами (законы, постановления Правительства Российской Федерации), так и собственными регламентирующими документами.

4. На современном этапе локальный нормативный административно-правовой акт, принятый в органах исполнительной власти, местного самоуправления, конкретной организации (в учреждении, на предприятии), является самостоятельным источником (формой) административного права, результатом нормотворческой деятельности управомоченных на то субъектов, содержит общеобязательные правила поведения (локальные нормы).

Органы исполнительной власти, местного самоуправления, конкретная организация, учреждение, предприятие способны с помощью локальных норм устанавливать свой внутренний правопоря док, а государство в свою очередь обеспечивает им возможность осуществлять нормотворческую деятельность, гарантирует им правовую, в том числе и судебную защиту. Но при этом их локальные акты не должны противоречить действующему законодательству. Есть основания полагать, что в дальнейшем, с развитием производственных отношений, усложнением технологических процессов, становлением гражданского общества в России, роль локальных нормативных правовых актов в сфере регулирования внутриоргани-зационных отношений будет возрастать. Это объективный процесс, который вызван реальными потребностями деятельности каждой отдельно взятой организации (учреждения, предприятия). В Федеральном законе «Об актах государственного управления в Российской Федерации» следует закрепить виды локальных нормативных административно-правовых актов, а также требования к их содержанию и форме. Юридическую силу локального акта надо определять в соответствии с положением нормотворческого органа муниципального образования.

С целью взаимного соответствия содержания и наименования локальных нормативных административно-правовых актов в данном законе следует закрепить их модель, которая представляется нам следующей:

Устав и учредительный договор как источники административного права — основные локальные нормативные правовые учредительные акты, определяющие административно-правовой статус организации (учреждения, предприятия), регулирующие наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность в административно-публичной сфере, устанавливающие, изменяющие или отменяющие нормы административного права локального действия.

Положение как источник административного права — локальный нормативный правовой акт, который достаточно полно и детально регламентирует какую-либо группу вопросов, касающихся полномочий определенных органов исполнительной власти, местного самоуправления, организаций (учреждений, предприятий), их структур, функций, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права локального действия.

Правила как источник административного права — локальный нормативный правовой акт, устанавливающий публичный порядок в области какого-либо вида деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления, организации (учреждения, предприятия) или публичные правила поведения физических лиц в них, отражающий специфические аспекты той или иной их деятельности, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права локального действия.

Инструкция как источник административного права — локальный нормативный правовой акт, издаваемый органами исполнительной власти, местного самоуправления, организацией (учреждением, предприятием) в пределах их компетенции для конкретизации применения нормативного правового акта вышестоящего государственного органа или с целью осуществления детального регулирования поведения субъектов права по поводу объектов права, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы локального действия.

Приказ как источник административного права — локальный нормативный правовой акт, издаваемый руководителем органа исполнительной власти, местного самоуправления, организации (учреждения, предприятия) на основе принципа единоначалия, регламентирующий наиболее важные вопросы деятельности этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы локального действия.

Распоряжение как источник административного права — локальный нормативный правовой акт, издаваемый всеми должностными лицами и органами исполнительной власти, местного самоуправления, организации (учреждения, предприятия) на основе принципа единоначалия, регламентирующий наиболее важные вопросы деятельности этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы локального действия.

Глава Н

Иные источники

российского административного права

Акты судебного нормоконтроля как источники российского административного права

  • [1] Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. М., 1999. С. 317. 2 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2001. С. 295.
  • [2] См. подробнее: Маргулис М.А. Основные направления нормотворческой деятельности в области спорта // Юридическая мысль. 2005. № 4. С. 22—31. 2 Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 (в ред. от 17 июля 2009 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1787. 3 Федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ (в ред. от 22 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649. 4 Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г.) // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105. 5 Приказ Минрегиона Российской Федерации «Об утверждении Служебного распорядка Министерства регионального развития Российской Федерации» от 26 мая 2006 г. № 59 // Бюллетень нормативных федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 29.
  • [3] Приказ Минфина «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы страхового надзора по исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за предоставлением субъектами страхового дела, в отношении которых принято решение об отзыве лицензий, сведений о прекращении их деятельности или ликвидации» от 31 декабря 2008 г. № 152н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 17. 2 Приказ Минфина Российской Федерации «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы страхового надзора по исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за соблюдением страховыми организациями требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части, относящейся к компетенции Службы» от 31 декабря 2008 г. № 156н // Российская газета. 2009. 10 июня. № 104.
  • [4] См.: Ухина С.В. Локальное нормотворчество: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 57. 2 См.: Тихомиров Ю.А. Административно право и процесс. С. 165.
  • [5] Закон Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446-1 (в ред. от 26 июня 2008 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769. 2 Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (в ред. от 30 октября 2007 г.) // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3448. 3 Постановление Правительства Российской Федерации «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 3 августа 1996 г. № 924 (в ред. от 23 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 3949; Постановление Правительства Российской Федерации «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 мая 2007 г. № 304 // СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2640. 4 Приказ МЧС России «Об утверждении Порядка содержания и использования сооружений гражданской обороны в мирное время» от 21 июля 2005 г. № 575 // Российская газета. 2005. 5 октября. № 222. 5 Постановление Правительства Кировской области «Об утверждении областной программы “Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Кировской области” на 2008 год» от 17 июля 2007 г. № 100/291 (в ред. от 1 августа 2008 г.). Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс»; распоряжение правительства Кировской области «Об организации сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий от происшествий и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Кировской области» от 3 июня 2009 г. № 133 // Вести. Киров. 2009. 9 июня. № 66 (1368); Постановление правительства Кировской области «Об информационном центре территориальной подсиситеме Кировской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (вместе с «Положением об информационном центре территориальной подсиситеме Кировской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 6 августа 2007 г. № 102/329. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
  • [6] Органами муниципальных образований принимаются локальные акты по организации различных организационных структур и органов, связанных с деятельностью МЧС. Например, см.: Постановление администрации г. Кирова «О комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности г. Кирова» от 1 июня 2009 г. № 1946-П // Наш город. 2009. 24 июня. № 33 (33). Могут приниматься различные планы мероприятий в этой области. Например, см.: Распоряжение администрации г. Кирова «О плане основных мероприятий по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций г. Кирова на 2005 год» от 29 декабря 2004 г. № 7432 // Бюллетень правовых актов местного самоуправления муниципального образования «Город Киров». 2005. 31 января. № 22; Распоряжение администрации г. Кирова «О положении по предоставлению платных услуг (работ) поисково-спасательным отрядом управления по делам ГО и ЧС г. Кирова» от 19 ноября 2002 г. № 4580 // Бюллетень правовых актов местного самоуправления муниципального образования «Город Киров». 2003. 17 января. № 14. 2 Приказ генерального директора ОАО «Шинный комплекс “Амтел-Поволжье”» «О создании дружины для предупреждения, ликвидации чрезвычайных ситуаций в ОАО ШК “Амтел-Поволжье”» от 3 апреля 2006 г. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс». 3 Приказ президента ОАО «Российские железные дороги» «Об организации работы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в ОАО “РЖД”» от 10 июля 2008 г. № 90. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс». 4 Постановление Правительства Российской Федерации «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 30 декабря 2003 г. № 794 (в ред. от 16 июля 2009 г.) // СЗ РФ. 2004. № 2. Ст. 121.
  • [7] Постановление администрации г. Кирова «О подготовке и содержании готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» (вместе с «Положением о городском звене территориальной подсиситемы РСЧС») от 26 мая 2009 г. № 1858-П // Наш город. 2009. 29 мая. № 26 (26).
  • [8] Устав государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия» принят Конференцией педагогических, научных, других категорий работников и обучающихся Академии. Зарегистрирован в Московской регистрационной палате от 9 апреля 2002 г. Документ опубликован не быт.
  • [9] См.: Административное право России: Учебник для студентов / Под ред. П.И. Кононова. М., 2009. С. 37. 2 Устав ОАО «Шинный комплекс “Амтел-Поволжье”», утвержденный общим собранием акционеров ОАО «Шинный комплекс “Амтел-Поволжье”» 13 октября 2004 г. Документ опубликован не был.
  • [10] Положение об Институте (филиале) государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия» в г. Кирове, утвержденное ректором государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия» от 27 марта 2006 г. Документ опубликован не был. 2 Приказ главного врача ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в г. Москве» «Об утверждении Положения о единой конкурсной комиссии по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд федерального государственного учреждения здравоохранения “Центр гигиены и эпидемиологии в г. Москве” и его филиалов» от 3 марта 2006 г. № 62. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
  • [11] Положение о порядке технического расследования и учета аварий и инцидентов в ОАО ШК “Амтел-Поволжье”», утвержденное техническим директором ОАО «Шинный комплекс “Амтел-Поволжье”» 7 апреля 2007 г. Документ опубликован не был. 2 Положение по организации и контролю проведения работ повышенной опасности в ОАО «Шинный комплекс “Амтел-Поволжье”», утвержденное техническим директором ОАО «Шинный комплекс “Амтел-Поволжье”» 7 февраля 2004 г. Документ опубликован не был. 3 Правила приема в государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия» от 15 июня 2009 г., утвержденные ректором МГЮА. Документ опубликован не был.
  • [12] Приказ генерального директора ОАО «Шинный комплекс “Амтел-Поволжье”» «Об утверждении инструкции “О мерах пожарной безопасности при проведении огневых работ”» от 13 марта 2006 г. № 6. Документ опубликован не был.
  • [13] Приказ директора Института (филиала) МГЮА в г. Кирове № 08 «О распределении полномочий между заместителями директора Института (филиала) МГЮА в г. Кирове» от 19 февраля 2007 г. Документ опубликован не был. 2 Распоряжение вице-президента ОАО «РЖД» «Об организации служебных расследований и учета пожаров и их последствий» от 1 февраля 2006 г. № 177р. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
  • [14] Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 167.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >