Нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти как источники административного права России
Нормативные административно-правовые акты (законы и подзаконные акты) являются источниками административного права России. Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, следовательно, источниками административного права являются как федеральные законы, так и законы субъектов РФ.
Федеральные законы как источники административного права — это законы, определяющие систему и организацию функционирования федеральных административных органов, а также регулирующие осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или по отдельным ее направлениям, устанавливающие, изменяющие или отменяющие нормы административного права.
К наиболее существенным признакам федерального закона как источника административного права относятся следующие: 1) является нормативным выражением воли народа; 2) издается только органом законодательной власти; 3) может быть отменен только принявшим его органом или в некоторых случаях Конституционным Судом РФ; 4) должен соответствовать Конституции России, федеральным конституционным законам и иметь прямое действие, а по отношению к другим правовым актам обладает наибольшей юридической силой; 5) принимается в ходе специального законодательного процесса, зафиксированного в Конституции России; 6) характеризуется наибольшей стабильностью своих регуляторов и длительностью существования; 7) содержит нормы, носящие «первоначальный» характер, которые в дальнейшем получают развитие в дру гих источниках права; 8) устанавливает, изменяет или отменяет общеобязательные для исполнения на всей территории России нормы административного права; 9) регулирует осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или по отдельным ее направлениям.
Федеральный закон как источник административного права следует рассматривать не только в широком смысле, поскольку он служит источником всех отраслей права, но и в узком смысле — административно-правовом смысле. Федеральные законы административно-правового характера по содержанию и целевому назначению, по мнению Ю.А. Тихомирова, можно разделить на следующие виды: 1) статутные, регулирующие правовые положения федеральных органов исполнительной власти; 2) общетематические, регулирующие управление в отраслях, сферах экономики, культуры и т.п.; 3) специальные законы административно-правового содержания (КоАП Российской Федерации и т.п.); 4) специальные законы об административно-правовых режимах (территория, деятельность субъектов и т.п.)[1].
По юридической силе все федеральные законы делятся на две категории: во-первых, основные (конституционные) федеральные законы (Конституция России, федеральные конституционные законы); во-вторых, обычные федеральные законы (кодексы, федеральные законы).
Особое место в системе источников административного права занимает Конституция Российской Федерации, которая закрепляет систему источников административного права, делает ее более разнообразной за счет включения в нее договоров и решений Конституционного Суда РФ. Последние прямо не называются, но ч. 6 ст. 125 создает о них представление как об источниках права. Конституция РФ обладает свойством верховенства и является основным источником всех отраслей, в том числе и административного права.
Для науки административного права особое значение имеет вторая глава Конституции РФ, которая устанавливает конституционные основы для становления свободной и социально активной личности, отражающие исходные начала естественного права. К ним относятся следующие положения: человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2); основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17); об охране государством достоинства личности (ч. 1 ст. 21); о праве на жизнь (ч. 1 ст. 20); на частную собственность и ее наследование (ст. 35). Нормы Конституции подчеркивают общезначимость указанных прав и свобод для государства, общества, коллективов (ст. 2, 17). По за
мыслу разработчиков конституционного проекта, они должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность ветвей власти, местного самоуправления. Но в реальной политической практике названные постулаты правовой государственности и демократического государства осуществляются не в полной мере. Помимо указанных норм, в Конституции Российской Федерации присутствуют нормы, имеющие характер специальной административно-правовой основы. В частности, она устанавливает правовые основы организации и функционирования административных органов, административно-правового статуса граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства (главы 1—4, 6). Поскольку нормы первой группы очевидны, перечислим нормы второй группы: 1) об устройстве государственной власти и разделения властей (ст. 3—5, 10—12); 2) об участии граждан в управлении государством (ст. 31 и ч. 4 ст. 29, 46); 3) о сферах деятельности органов Российской Федерации и ее субъектов (ст. ст. 71—78); 4) о компетенции Президента РФ (ст. ст. 83, 85—87); 5) о полномочиях и актах Правительства РФ (ст. ст. 110—117); 6) о судебной юрисдикции в сфере управления (ч. 2 ст. 118, ч. ч. 2 и 3 ст. 125, ч. 1 и 2 ст. 46); 7) в ст. 72 к совместной компетенции отнесены административное и административно-процессуальное законодательство. В настоящее время в России сформировалась новая федеральная конституционная система, основанная на существовании и действии множественности конституционных актов. Кроме Конституции России, в нее входят Декларация о государственном суверенитете РСФСР1, Декларация прав и свобод человека и гражданина[2] , Федеративный договор 1992 г., пакет федеральных конституционных законов. Действующая Конституция развила многие положения указанных деклараций. Важной особенностью национальных правовых систем ряда зарубежных государств (Италии, Испании, Венгрии, Польши, Чехии, Франции, Югославии, Азербайджана, Казахстана и др.) является существование особого типа нормативных правовых актов, действующих наряду с основными законами и развивающих его положения, — конституционных законов. Например, в ст. 72 Конституции Республики Молдова четко разграничены конституционные и органические законы
Источниками административного права являются федеральные конституционные законы, которые регулируют организацию и осуществление административно-публичной деятельности по вопросам, прямо указанным в Конституции России. Конституция установила жесткий, но не исчерпывающий перечень федеральных конституционных законов. Федеральные конституционные законы имеют следующие особенности: 1) развивают и дополняют Конституцию РФ; 2) принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, при этом их перечень определен конституционными нормами; 3) наделены большей юридической силой, чем обычные законы (федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам); 4) готовятся в более сложном порядке, чем обыкновенные законы (для их принятия необходимо голосование «за» трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы); 5) не могут быть отклонены Президентом Российской Федерации и возвращены на новое рассмотрение (Глава государства обязан их подписать и обнародовать)1. Назовем ряд федеральных конституционных законов, которые выступают источниками административного права России: «О Правительстве Российской Федерации»
Законы о поправках к Конституции Российской Федерации, являющиеся федеральными конституционными законами, некоторые
1
См.: Колесников Е.В. Источники конституционного права. С. 33.
2
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
3
Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 10 июня 2008 г.) // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
4
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 5 апреля 2005 г.) // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
5
Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170.
6
Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30 мая
- 2001 г. № З-ФКЗ // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
- 7
Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30 января
2002 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2001. № 5. Ст. 375.
авторы также относят к источникам административного права1. Поправки в главы 1, 2 и 9 вносятся федеральным конституционным законом на основе конституционных норм и федеральных конституционных законов от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации»[3] и о Конституционном Собрании (последний пока не принят). Изменения в главах 3—8 производятся, как указано в Постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» от 31 октября 1995 г. № 12-П, в форме особого нормативного правового акта — федерального конституционного закона о поправке к Конституции РФ. Он принимается в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона (ч. 2 ст. 108 и ст. 136 Конституции РФ). Для вступления поправок в силу вводится особое условие: необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.
Административные нормы, помимо федеральных конституционных законов и федеральных законов, устанавливают также и другие источники административного права, такие как акты палат Федерального Собрания Российской Федерации, однако нормативный характер могут носить лишь постановления Государственный Думы по вопросам амнистии и регламенты палат, все иные постановления и государственной Думы и Совета Федерации являются правоприменительными.
Большинство авторов (Ю.М. Тихомиров, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Дмитриев, Ю.М. Козлов и др.) не выделяют их в качестве самостоятельного источника административного права. В то же время М.Л. Романов, В.Ф. Ломакина и др. включают, хотя и без должной аргументации, акты палат Федерального Собрания РФ и действующие акты Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета России в их число.
В Конституции РФ содержатся положения о праве палат Федерального Собрания принимать регламенты и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 2 ст. 100, ч. 4 ст. 101). Регламенты палат по содержанию и структуре схожи, но полностью не совпадают, поскольку полномочия палат, их место в государствен-
ном механизме различны. Особенно полно характерные черты данного акта проявляются в регламенте российской нижней палаты. Регламент Государственной Думы, принятый в январе 1998 г.1, состоит из 7 разделов, 28 глав, охватывающих более 220 статей. Современный регламент, издаваемый парламентом, является нормативным правовым актом, определяющим некоторые стороны государственной деятельности. На его основе парламент осуществляет свои полномочия. Так, Регламент Госдумы наряду с Конституцией России определяет порядок парламентской работы, а именно последовательность действий палат представительного органа, депутатов, их объединений. Опыт ряда зарубежных государств (Австрии, Мексики, Швеции), свидетельствующий о зрелости и стабильности парламентской демократии, показывает, что регламенты издаются только в форме закона[4] . На Украине Регламент Верховной Рады согласно конституционным нормам (ч. 5 ст. 82, ч. 2 ст. 88) также является законом
Регламент представляет собой документ, включающий как процессуальные, так и материальные нормы. Регламент уделяет внимание главным образом различным процедурам, посвященным собственной организации, законодательной деятельности, формированию отдельных государственных органов, решению международных вопросов. В нем регламентируются вопросы внутреннего устройства, общих условий работы палаты, ее компетенции, поведения и голосования депутатов, законодательной процедуры, порядок обращения в орган конституционного контроля, вопросы внешней политики и международного сотрудничества, подробно регулируются содержание и стадии законодательного процесса. Регламент не может содержать нормы, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
В Регламенте наряду с многочисленными процессуальными нормами содержится немало норм материального права. Например, нормы о статусе Председателя Государственной Думы и его заместителей (ст. 11 — 12), Совета Государственной Думы (ст. 14), полно-
мочиях и системе комитетов (ст. 19—20), субъектах права законодательной инициативы и его содержании (ст. 103—106). В связи с этим регламенты палат следует отнести к источникам административного права России. Обычные федеральные законы определяют на основе Конституции России и федеральных конституционных законов систему и организацию функционирования федеральных административных органов, а также регулируют осуществление административнопубличной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или по отдельным ее направлениям (например, федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации»1, «О милиции»[5] , «О пожарной безопасности»
Среди обычных федеральных законов выделяются кодифицированные законы — кодексы. Кодексом, который полностью состоит из норм административного права, является Кодекс РФ об административных правонарушениях. Кроме него, административно-правовые нормы содержатся и в других кодексах, в частности в Градостроительном, Таможенном, Земельном, Бюджетном и др., и регулируют вопросы организации и осуществления административнопубличной деятельности в соответствующих сферах функционирования государства и общества.
Федеральные законы занимают главное место в системе источников административного права, поскольку их юридическая сила определяет развитие и содержание всех остальных нормативных правовых актов. В действующей Конституции впервые четко зафиксирован принцип верховенства федерального закона (ч. 2 ст. 4,
ст. 15, 90, ч. 1 ст. 115), который означает исключительную роль и ценность законодательной формы в регулировании общественных отношений и тем самым обеспечивает невозможность (или, по крайней мере, ограничение) государственного произвола. Приоритет закона показывает его уникальную роль и место относительно многочисленных и противоречивых подзаконных актов. Проявлением данного принципа является то, что при коллизии законодательных и подзаконных норм, предпочтение отдается правилу, содержащемуся в законе. В административном праве роль закона, к сожалению, пока невелика. Таким образом, внешним выражением административного права России как нормативного административно-правового массива выступает административное законодательство. Административный закон поддерживает порядок в административно-публичной сфере, гарантирует права человека, защищает его от произвола и беззакония. Он также регламентирует деятельность органов исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивает публичные интересы, согласовывает действие других источников административного права. В административном законодательстве можно выделить следующие виды федеральных законодательных актов: 1) общеправовые законодательные акты (Конституцию РФ); 2) отраслевые законодательные акты (КоАП РФ, федеральный конституционный закон о Правительстве РФ, закон о государственной службе и др.); 3) законодательные акты, относящиеся к другим отраслям права и межотраслевым общностям, но имеющие в своей структуре нормы, регламентирующие административно-правовые отношения (Таможенный, Налоговый, Лесной и другие кодексы). Специфика законов — источников административного права — проявляется при их различении на основе целевого назначения и содержания. В зависимости от сферы административно-правового регулирования можно выделить следующие виды законов: институционно-статутные законы, посвященные определению правового положения органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов (например, федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»); регламентационные законы, регулирующие управление в отраслях, сферах экономики, культуры и т.п. (например, основы законодательства Российской Федерации о культуре); проблемно-ситуационные законы административно-правового содержания, направленные на решение крупной социально-политической задачи (например, КоАП РФ). Накопленный опыт административно-правотворческой деятельности, развитие науки административного права, учет зарубежных разработок опыта в этой области являются ориентирами в сфере совершенствования административного законодательства России. Конституционным нормам отводится главная роль в обеспечении правового содержания и легитимности принимаемых административно-правовых законов. В России федеральное административное законодательство представляет собой огромное количество правовых норм, разбросанных и содержащихся в различных нормативных правовых актах. Это несистематизированное состояние административно-правовых норм должна устранить система административного права, распределяющая нормативный правовой материал и строящий его по различным правовым институтам, сведенным в подотрасли, которые образуют в совокупности отрасль административного права. Система федерального административного законодательства должна давать наглядный обзор административного права, позволяющий легко ориентироваться в нем при его изучении, научной разработке, практическом использовании. Система современного российского административного законодательства (в узком смысле — только законы), на наш взгляд, может быть представлена следующими блоками: 1) федеральное и региональное административное законодательство; 2) материальное, процессуальное, комплексное (не имеющее четкой дифференциации на материальное и процессуальное) административное законодательство; 3) административное и межотраслевое законодательство; 4) текущее и чрезвычайное административное законодательство. В современной России наблюдается ряд тенденций развития административного законодательства. Первая тенденция — постепенное увеличение объема административных законов, связанное с возрастанием внимания законодателя к потребностям общества в сфере регулирования административного права. Но можно утверждать, что в настоящее время отсутствует система кодифицированного административного законодательства. Требуют закрепления в федеральных законах, а не в иных актах, конституционные нормы, регулирующие ряд общественных отношений. Например, комплекс вопросов, связанных с формированием и функционированием Администрации Президента России, Совета безопасности, Совета обороны, должен устанавливаться не указами, как это делается в настоящее время, а законодательными нормами. Конституционные нормы предписывают регламентацию в федеральном законе такого важного конституционного права граждан, как право на обращения (ст. 33). Опыт зарубежных государств показывает необходимость издания специального закона, обеспечивающего защиту прав граждан, их законных интересов и их восстановление в случае нарушения. Так, на Украине был принят Закон об обращениях граждан от 2 октября 1996 г.1 Одной из центральных проблем, стоящих перед государством, является задача организации и функционирования системы исполнительной власти. Основная причина, объясняющая данное обстоятельство, — нежелание аппарата государственной бюрократии установить законодательные рамки своей властной компетенции. Кодификация административного права, в частности принятие Административного кодекса, приведет к оптимизации современного административного законодательства и дальнейшей демократизации российской государственности. В настоящее время система федеральных органов исполнительной власти регулируется не на законодательном уровне, а указами Президента России[6] . Кроме того, должно быть законодательно оформлено расширение рамок административно-правового регулирования, зафиксировано, что в центр государственного управления выдвигаются отношения государства с гражданским обществом, приоритет прав и свобод человека и гражданина. В современных условиях заметна вторая тенденция развития административного законодательства — создание комплексных актов. Активная законодательная практика и смена системы отечественного законодательства обусловили выявление учеными-юристами комплексных отраслей законодательства, подотраслей и общих межотраслевых институтов законодательства. Таким образом, система законодательства повлияла на систему права в плане формирования новых отраслей права. Накопление законодательного материала в регулировании определенного круга общественных проблем привело к выделению новых звеньев системы права. В правовой науке наряду со сложившимися обособленными отраслями законодательства начали появляться комплексные отрасли права. Вывод о наличии в системе права обособленных отраслей и производных от них комплексных отраслей законодательства имеет огромное значение для проведения систематизации административного права. Подтверждением данных выводов, в частности, служит Указ Президента Российской Федерации «О классификаторе правовых актов» № 511
от 15 марта 2000 г.[7] В нем наряду с традиционными отраслями российского права появились и новые отрасли, связанные с вопросами налогообложения, здравоохранения, банковского дела и т.д. В настоящее время в науке нет четких критериев адекватности отражения в праве существующей дифференциации общественных отношений. Поэтому отраслевые и комплексные кодифицированные акты представляют собой различные варианты сочетания нормативно-правовых предписаний в зависимости от взаимосвязей, складывающихся в системе общественных отношений. Их издание продиктовано желанием правотворческих органов закрепить сложную структурную основу реальной жизни в более доступных для восприятия и использования правовых формах. Кроме институтов, субинститутов, подотраслей и отраслей, в системе законодательства выделяют более крупные структурные образования, можно сказать, «комплексы», или «массивы законодательства», или «надотраслевые массивы». Главное различие между отраслями законодательства и законодательными массивами заключается в широте охватываемых отношений и характере связей между образующими их нормативными предписаниями. Для отраслей характерна компактность и упорядоченность материала, что делает возможным свести этот нормативный материал в единый обобщающий акт. Что касается законодательных массивов, то они охватывают огромное количество нормативных правовых актов, поэтому их объединение в рамках одного акта представляется достаточно сложной задачей. В связи с этим издаются взаимосвязанные мо-ноотраслевые и комплексные законы, а также конкретизирующие их правительственные постановления. В настоящее время происходит становление таможенного права, страхового права, избирательного права, банковского права, налогового права и др. Такие законы (кодексы) совмещают нормы административного и других отраслей права: Градостроительный, Таможенный, Земельный и другие кодексы. Дальнейшее развитие экономических, политических, социально-культурных процессов, а также стремление законодателя согласованно воздействовать на различные сферы общественных отношений приводит к необходимости расширения практики создания комплексных актов, которые обеспечивали бы полный учет их связей и единое правовое регулирование. Комплексные кодификационные акты, представляющие собой не простой набор правовых предписаний различных отраслей, а единую юридическую конст-
рукцию, в силу сочетания различных юридических режимов как раз и направлены на решение этих задач. Таким образом, приоритетным направлением совершенствования административного законодательства остается отраслевая кодификация. В то же время сегодня в целях реализации принципа системности, упорядочения законодательного материала возрастает роль комплексной кодификации. Современное федеральное административное законодательство России, на наш взгляд, представляет собой совокупность разрозненных и несистематизированных федеральных законов. При этом значительная часть административных правоотношений регулируется подзаконными нормативными правовыми актами. Хаотичное развитие административного законодательства страны, несогласованность законопроектных работ выдвигают задачу системы его кодификации. Создание концепции развития административного законодательства является важной теоретической и практической задачей административно-правовой науки. На основании изложенного можно сделать следующие выводы. Специфика законов — источников административного права — проявляется при их разграничении на основе целевого назначения и содержания. В зависимости от сферы административно-правового регулирования можно выделить следующие виды законов: институционно-статутные законы, посвященные определению правового положения органов исполнительной власти России и ее субъектов; регламентационные законы, регулирующие управление в отраслях, сферах экономики, культуры и т.п.; проблемно-ситуационные законы административно-правового содержания, направленные на решение крупной социально-политической задачи. По юридической силе все федеральные законы делятся на основные (конституционные) федеральные законы (Конституция России, федеральные конституционные законы) и обычные федеральные законы (кодексы, федеральные законы). 3. Система современного российского административного законодательства (в узком смысле — только законы), на наш взгляд, может быть представлена следующими блоками: 1) федеральное и региональное административное законодательство; 2) материальное, процессуальное, комплексное (не имеющее четкой дифференциации на материальное и процессуальное) административное законодательство; 3) административное и межотраслевое законодательство; 4) текущее и чрезвычайное административное законодательство. В современной России наблюдается ряд тенденций развития административного законодательства. Во-первых; это постепенное увеличение объема административных законов, связанное с повышением внимания законодателя к потребностям общества в сфере регулирования административного права, во-вторых — создание комплексных нормативных актов, которые включают нормы административного и других отраслей права (Градостроительный, Таможенный, Земельный и другие кодексы). Следует законодательно закрепить следующие подотрасли административного права: органы исполнительной власти; административно-правовые режимы; регистрационно-легализующие процедуры; контроль, надзор, учет. Законодательного развития требует такая подотрасль административного права, как государственная служба. Отсутствие этих и ряда других федеральных законов затрудняет развитие административных отношений. Недостаточная кодифициро-ванность административного законодательства, пробелы в нем затрудняют движение общества к демократии.
