Классификация источников российского административного права
Для последующей характеристики системы источников административного права необходимо обозначить критерии выделения ее основных элементов, а также общие принципы их взаимодействия. В качестве формально-юридического источника права, как правило, рассматриваются форма внешнего выражения и способ юридического закрепления нормы права. При этом к источникам права в формально-юридическом значении (применительно к системе романо-германского права) причисляют в основном нормативный правовой акт, нормативный договор, юридический обычай. К числу источников, по поводу которых отсутствует единство во взглядах, относятся юридический прецедент и общие принципы права. Некоторые ученые выделяют и другие источники права, например юридическую доктрину. Набор и соотношение источников зависит от типа правовой системы и конкретно-исторических условий общества.
В ряде случаев расхождения при описании источников права объясняются характером издания, особенностями авторской позиции и необходимостью учета различий правовых систем. Также имеющиеся расхождения вызваны некоторыми трудностями выделения отдельных источников права, дискуссионностью вопроса об их реальном существовании (например, доктрина). Не случайно и применение рядом авторов выражения «основные источники права». Под этим понимается то, что некоторые источники права (например, законы) имеют широкое распространение и закрепились как эффективный инструмент правового регулирования.
Учитывая конкретные способы выражения и закрепления формально-определенных правил в качестве обязательных, а также придания им официального характера, в российском праве выделяют три основных источника права: нормативный правовой акт, нормативный договор, правовой обычай. Все они связаны с государством, так как возникли вследствие правотворческой деятельности. Можно сделать вывод о том, что изучение и обобщение правовой жизни, проводимое в сравнительном плане, дает возможность освещения соответствующей темы не только в научно-познавательном плане, но
1
См.: Головастикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Теория государства и права: Вопросы и ответы. М., 2000. С. 102—106.
и в плане прикладном, направленном на формирование национальной системы разнообразных источников права.
Разнообразие источников права не может быть искусственным, так как оно опирается на немалое число объективных факторов, которые обычно суммируются в определенных традициях. Поэтому возникает вопрос: насколько оправданно исключать из поля зрения элементы права, которые относятся к исторически накопленным ценностям социальной и правовой культуры России? По существу своему это вопрос о расширении «палитры» источников права в юридическом смысле как форм объективации юридических норм или, иначе говоря, о признании принципа плюрализма. Согласно данному принципу правовая система не должна искусственно отвергать тот или иной источник права, а должна исходить из их возможного сосуществования и максимального использования их технической специфики. С этих позиций, продемонстрированных мировым опытом разнообразия источников права, целесообразно рассмотреть и источники административного права современной России. Обобщенную картину в этом отношении создает, конечно, в первую очередь учебная литература.
Административно-правовая наука, как и общая теория права, в целом достаточно едина в определении круга источников административного права. Каждый из них представляет собой созданную или санкционированную определенную типовую правовую форму. Ввиду многообразия правовых форм источников административного права возникает проблема их классификации. Большинство советских авторов классифицировали источники административного права либо по видам нормативных правовых актов, содержащих административно-правовые нормы, либо по видам органов государственной власти, издающих административно-правовые акты.
Например, Т.Н. Козырева, опираясь на субъектный критерий, выделяла следующие виды источников советского административного права: Конституция СССР, конституции союзных и автономных республик; общесоюзные кодексы, нормативные указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик; совместные постановления ЦК КПСС и Совета министров СССР; нормативные акты Советов министров СССР, союзных и автономных республик; нормативные приказы и инструкции министерств, государственных комитетов и ведомств; решения местных Советов народных депутатов; совместные постановления Совета министров СССР и ВЦСПС.
1
См.: Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова. М., 1981. С. 16-19.
Другие ученые за основу деления источников административного права брали иной критерий — вид нормативных правовых актов. Так, источниками советского административного права, по мнению С.С. Студеникина, являлись: Конституция СССР и конституции союзных и автономных республик; Законы СССР, союзных и автономных республик; указы Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик; постановления и распоряжения Совета министров СССР, советов министров союзных и автономных республик; приказы и инструкции министров, начальников самостоятельных главных управлений, председателей комитетов и комиссий при советах министров; постановления и распоряжения советов народного хозяйства экономических административных районов; решения и распоряжения Советов депутатов трудящихся, их исполнительных и распорядительных органов[1].
Представленные классификации подтверждают вывод о том, что для советских ученых-правоведов государство являлось единственной самодостаточной силой, создающей право исключительно в форме нормативных правовых актов, исходящих от государственных органов. Концепция позитивного права исходит из идеи порождения и обеспечения права только государственным авторитетом, а в представлениях советских ученых-правоведов понятия «право» и «закон» сливаются. Для административистов советского периода, придерживающихся позитивистских взглядов, было характерно отождествление понятий источника и формы права. Данные понятия ассоциировались с понятием нормативного правового акта.
В настоящее время вопрос об общей классификации источников права стал весьма актуальным. В административном праве используются классификации по различным отдельным основаниям («формальному результату», субъектам правотворчества, территории действия и т.д.), если это оправдывается целями исследования. Следует отметить, что классификации источников конкретных отраслей права ориентированы в первую очередь на удобство изложения материала, а не на раскрытие сущности их видов, что является прерогативой теории права. Теория права же неизбежно обращается к главным сущностным характеристикам источника права — способу выражения (объективации) норм права и способу придания правилам общеобязательной силы. Данные характеристики являются многозначными и «сложносоставными», а потому достаточно сложными для использования в качестве оснований классификации. Тем не менее вопрос о том, по какому критерию выделять источники
административного права, современными учеными-администрати-вистами решается неоднозначно. Ю.А. Тихомиров предлагает оригинальное деление всех источников административного права в зависимости от объема и характера содержащихся в них административно-правовых норм. К первой группе источников (так называемых «собственных источников административного права») он относит источники «только административного права», которые создаются лишь его субъектами и обладают наиболее яркими административно-правовыми средствами (например, КоАП, федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации, акты Правительства РФ и министерств)1. Другая группа источников административного права создается субъектами конституционного и других отраслей права и может регулировать соответствующие административно-правовые отношения полностью или частично (например, федеральные законы об образовании, культуре, охране здоровья граждан, в которых есть административно-правовые нормы о компетенции исполнительных органов и др.)[2] . К первой подсистеме (собственно источники административного права) Ю.М. Тихомиров причисляет административно-правовые идеи и концепции; правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе акты правительств, администраций и ведомственные акты; правовые акты государственных акционерных обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений; акты государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций; административные договоры или управленческие соглашения; технико-юридические нормы; административный обычай. Вторую подсистему источников административного права, по его мнению, составляют нормы Конституции Российской Федерации, конституций республик, уставы областей и иных субъектов Российской Федерации; законы Российской Федерации и ее субъектов; указы Президента РФ и акты президентов, глав республик и др.; решения судебных органов (Конституционного Суда РФ — применительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного Суда РФ — к спорам административного характера, в будущем — решения органов административной юстиции); международноправовые акты
Современными учеными предпринимаются попытки классифицировать источники права по самым различным критериям. Традиционное деление источников административного права по видам
нормативных правовых актов, содержащих административно-правовые нормы, и по видам органов государственной власти, издающих административно-правовые нормы, сохраняет свою актуальность. В научно-юридической литературе существует классификация источников по их территориальному признаку, т.е. по распространению действия нормативного правового акта на территорию того государства, государственно-территориального образования и т.д., органами которого он издан. При этом учитывается иерархия источников административного права и федеративное устройство России. Согласно данной классификации все источники административного права можно разделить на федеральные, федеральнорегиональные, региональные, регионально-местные и местные. На основании такого критерия, как юридическая сила, можно выделить подсистему законов (подсистемы конституционных и обычных, или текущих законов) и подсистему подзаконных актов, формирующих в результате своей взаимосвязи и взаимодействия систему административного законодательства1. Д.Н. Бахрах выделяет такие виды источников административного права: российские акты (акты федеральных органов, акты субъектов Российской Федерации); союзные акты (акты органов бывшего СССР); международные акты[3] . Позже, использовав другой критерий (вид органов государственной власти, издающих административно-правовые нормы), он разработал следующую классификацию источников административного права: акты, принятые на основе референдумов, и акты законодательных органов власти (в том числе федеральные законы Верховного Совета РСФСР и СССР); акты Президента России; акты государственной администрации; акты муниципальных органов; публичные договоры (международные договоры, федеративные договоры, административные договоры между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, только между федеральными органами, только между органами субъектов Российской Федерации, между государственными органами и муниципальными и др., нормативные общефедеральные соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России и аналогичные трехсторонние соглашения на уровне субъектов Российской Федерации между профсоюзами, предпринимателями и администрациями субъектов Российской Федерации); акты правосудия (а именно акты судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до по
становлений Правительства России, а также постановления Конституционного Суда России и конституционных (уставных) судов субъектов); административные обыкновения (под которыми понимаются прежде всего правила деятельности в отдельных государственных организациях, то есть локальные нормы)1. В зависимости от вида нормативного правового акта, содержащего административно-правовые нормы, к числу источников административного права Ю.А. Дмитриев относит: Конституцию Российской Федерации, а также конституции и уставы субъектов Российской Федерации; общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации; законы (федеральные конституционные, федеральные, основы законодательства, действующие законы Российской Федерации и РСФСР, СССР), а также законы субъектов Российской Федерации; указы Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты глав субъектов Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации и нормативные правовые акты правительств (администраций) субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, которым переданы государственно-властные полномочия, и других уполномоченных государством органов и организаций[4] . Р.А. Ромашов предлагает нетрадиционный подход к систематизации и классификации источников права. В системе источников права в формально-юридическом ключе он выделяет основные и производные источники, а также источники первичного и вторичного характера. Р.А. Ромашов считает, что основным и вместе с тем первичным источником российской правовой системы является нормативноправовой акт (закон и нормативно-правовой акт подзаконного характера). Система нормативно-правовых актов образует систему национального законодательства. К числу производных источников он относит прецеденты толкования или нормативные интерпретационные акты (постановления Президиума Верховного Суда РФ, интепретационные акты Конституционного Суда РФ). Эти акты обладают признаками нормативных, но «не являются самозначи-мыми и действуют лишь до тех пор, пока действует акт, интерпретацией которого связаны соответствующие прецеденты»
уровне первичного источника — нормативно-правового акта»[5]. В частности, в ст. 15 Конституции РФ закрепляется, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Обычай делового оборота признается источником гражданского права в ст. 5 Гражданского кодекса РФ и т.д. На наш взгляд, источники административного права в зависимости от происхождения можно разделить на внутригосударственные (нормативные административно-правовые акты, внутригосударственные договоры, акты судебного нормоконтроля) и международные (международные акты, содержание общепризнанные принципы и нормы международного права, и международный договор). В контексте нашего исследования актуальной будет классификация источников административного права на основании критерия признания традиционности источника административного права для российской системы источников административного права. Для системы источников современного административного права, так же, как и для системы источников советского административного права, традиционным является нормативный правовой акт. В Конституции Российской Федерации прямо говорится об издании многих нормативных правовых актов различного уровня, в первую очередь федеральных законов, являющихся источниками административного права (ч. 1 ст. 105). Положительной тенденцией в развитии нормативных правовых актов в современной России является конституционное закрепление верховенства закона в системе источников административного права, а также развитие на основе федерального законодательства правотворчества как в субъектах Российской Федерации, так и на уровне муниципальных образований. Следует отметить, что установлению такого положения предшествовала конкурентная борьба между законами и подзаконными актами, например указами Президента РФ в 1990-е гг., и заключение договоров между Российской Федерацией и ее субъектами в начале 1990-х гг., что привело к противоречиям в системе федерального и регионального законодательства. Нормативный договор как источник административного права, на наш взгляд, не является традиционным. В советский период существовали такие разновидности нормативных договоров, как договоры государствообразущего характера, договоры, заключаемые государственными организациями, и международные договоры. Но нежелание признать нормативный договор источником админист
ративного права и ограниченное его использование в рассматриваемый период объяснялись существованием неравноправных субъектов правотворчества, доминирующей ролью государства. Международный договор традиционно включался в систему источников советского административного права, но его приоритет над национальным законодательством не был закреплен конституционно. Широкое распространение в системе источников современного административного права получил нормативный договор. В Конституции России 1993 г. закреплен приоритет международных договоров над внутригосударственным правом (ч. 4 ст. 15). Кроме международных договоров, источниками административного права являются и внутригосударственные договоры: Федеративный договор, договор о разграничении предметов ведения между федеральными органами власти и органами субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 11), соглашения о передаче полномочий, заключаемые между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. 2 и 3 ст. 78), договоры (соглашения) между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоры и соглашения между органами государственной власти края или области и органами государственной власти автономного округа (ч. 4 ст. 66), договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, публичные договоры и др. Отсутствие какой-либо существенной законодательной регламентации правового положения данного источника административного права объясняет пробел в теоретическом осмыслении данного вопроса. Восприятие актов судебного нормоконтроля в качестве источников административного права в советский период затруднялось тем, что таковым признавался только нормативный правовой акт. Для постсоветского периода характерно увеличение значения актов судебного нормоконтроля. В первую очередь это акты Конституционного Суда РФ об отмене административно-правовых норм, противоречащих Конституции Российской Федерации, а также решения Верховного Суда России, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных судов общей юрисдикции и арбитражных судов, прекращающие действие норм административного права. Конституция Российской Федерации 1993 г. прямо не называет акты судебного нормоконтроля в качестве источников права, но ч. 6 ст. 125 создает о них представление как об источнике права. Таким образом, по проведенной нами классификации на основании критерия традиционности традиционным источником административного права является нормативный правовой акт. Нетра диционными источниками административного права следует считать международные акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, и международные договоры Российской Федерации, внутригосударственные нормативные договоры, а также акты судебного нормоконтроля. Проведенная классификация источников административного права выявила основные задачи по совершенствованию законодательства в плане официального закрепления правового положения нетрадиционных источников административного права и его детальной регламентации. Сделанный обзор литературы позволяет утверждать в обобщенной форме, что источники административного права могут быть сведены к трем основным видам: законодательство, нормативные договоры, акты судебного нормоконтроля. Сразу же заметим, что отнесение к числу источников российского административного права нормативных договоров и законодательства бесспорно. При этом законодательство в настоящем случае понимается в самом широком плане. При детальном рассмотрении можно утверждать, что в настоящее время по мере развития рыночных отношений и повышения регулятивной роли отдельных видов источников права в современной юридической науке (по сравнению с юридической наукой советского периода) круг источников административного права расширился. Это расширение произошло за счет таких источников, как международные акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, внутригосударственные нормативные договоры, акты судебного нормоконтроля, акты муниципальных образований, локальные акты. Данная тенденция обусловлена попыткой изменения имиджа государства как монопольного производителя позитивного права. Это явление нельзя характеризовать как сближение «положительного, официального по своей природе права с неофициальным, естественным». Можно говорить лишь о расширении понятия позитивного права1. По мнению некоторых зарубежных исследователей, разделяющих неопозитивистские взгляды, это расширение позитивного права осуществляется за счет того, что оно «порождается и обеспечивается не только государственным, но и иным “внешним авторитетом”», например авторитетом той или иной общественной среды, от имени которой действуют органы власти[6] . Такое «расширительное представление о понятии и содержании позитивного
права, о его формах и источниках» в «формально-юридическом плане» меняет положение государства как монополиста позитивного права. Но «в реальном, практическом отношении» положение государства не меняется, «поскольку государство, как показывает многовековой опыт его существования и функционирования, при любом раскладе сил и “авторитетов той или иной общественной среды” всегда было и остается почти абсолютной доминантой в процессе формирования и реализации “своего” позитивного права»1. Отличие бывает лишь в формах и способах (а именно в формах и источниках) осуществления господства функционирования позитивного права. В отличие от советского административного права, формировавшегося только на государственной основе, современное административное право, начавшее складываться после принятия Конституции РФ 1993 г., создается и на негосударственной основе. Поэтому вопрос о его формах и источниках решается по-другому. В настоящее время источником позитивного права является не только государственная воля, но и воля других социальных объединений, официально причастных к правотворчеству, — воля «авторитетов той или иной общественной среды»[7] . Это представители бизнеса, профсоюзов, общественных организаций и др. Но они, по мнению М.Н. Марченко, «не имеют решающего значения в процессе формирования позитивного права», так как издаваемые ими акты («своеобразные формы позитивного права») «являются лишь дополнением к традиционным, продуцируемым государством формам этого права». Они создаются «во имя исполнения образуемого государством позитивного права... с позволения... государства» Таким образом, в России в сфере административно-правового регулирования общественных отношений вследствие увеличения видов субъектов законотворчества выявилась такая тенденция, как плюрализация форм (источников) права. Их удельный вес и соотношение служат показателями его развитости и системной упорядоченности. Необходимо поддерживать их баланс и равновесие, в рамках которого каждый источник может играть свою созидательную роль. Сближение современного российского позитивного права с естественным можно рассматривать как гарантию демократических институтов. При этом нужно отметить, что Конституция России 1993 г. закрепила принцип верховенства основных прав и свобод человека и гражданина в деятельности всех государственных орга-
нов, органов местного самоуправления и должностных лиц. Эти конституционно закрепленные естественные права и свободы человека имеют высшую юридическую силу в системе норм действующего в России позитивного права. Это означает, что в случае коллизий с нормами всех других источников действующего в Российской Федерации позитивного права должны действовать конституционные положения. Современными российскими учеными в качестве источников административного права выделяются административно-правовые идеи и концепции1. Судя по всему, здесь имеется в виду юридическая доктрина. Она является собирательным обозначением для сложной и трудноопределяемой области правовых явлений, которые имеют как терминологические, так и концептуальные оттенки. Доктрина и в наши дни является важным источником права. Эта ее роль проявляется в том, что именно доктрина создает словарь и правовые понятия, которыми пользуется законодатель. Важна роль доктрины и в установлении тех методов, с помощью которых толкуют законы. Доктрина может оказывать влияние на самого законодателя, так как он часто лишь выражает те тенденции, которые установились в доктрине[8] . Доктрина — это суждения о праве, которые не выводятся непосредственно из юридических норм, но воздействуют на процессы формирования права, а также могут применяться при разрешении каких-либо юридических дел. Вместе с тем в рамках исследуемой здесь темы необходимо достаточно четко методологически различать, с одной стороны, значение доктрины (включая юридическую науку) для правотворчества, формирования и развития источников права, и с другой — значение доктрины как самостоятельного источника права, как доктринального права. Первое значение доктрины в праве — это самостоятельная обширная тема исследования. Что же касается второго значения, оно и составляет предмет настоящего анализа. Если учесть, что естественным правом называются «общечеловеческие представления о свободе, справедливости, неотъемлемости прав человека», которые логически выступают в виде совокупности суждений, т.е. доктрины по нашей терминологии, то оно могло бы выступать источником права, при этом правоприменение должно бы опираться именно на доктрину, а не на писаные нормы. Анализ решений Конституционного Суда РФ показывает, что он не обходится буквальным текстом Конституции РФ. Конституционный Суд иногда кладет в основание своих решений какие-то не выра-
женные прямо в Конституции правовые суждения. А это позволяет сделать вывод о том, что Конституционный Суд РФ как особенный, но все же правоприменительный орган воспринимает в качестве источника права для себя не только Конституцию России, но и то, что мы рассматриваем как правовую доктрину. Иначе говоря, доктрина является для Конституционного Суда и источником права1. Если обратиться к Конституции России, то можно также убедиться в том, что концепция (доктрина) естественного права послужила ее основным источником. В ст. 2 Конституции РФ говорится: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Упоминание об административном обычае как источнике административного права мы находим у Ю.А. Тихомирова, но примера он не приводит. Ни в одном из действующих законодательных актов не указано, что этот источник может рассматриваться в качестве юридической формы внешнего закрепления административноправовых норм. По мнению других ученых, правовой обычай нельзя рассматривать в качестве источника административного права: «Этот запрет обусловливается характером регулируемых административным правом отношений, которые являются публично-властными и требуют совершенно четкой определенной нормативной регламентации. Использование обычаев, не закрепленных государством в соответствующих нормах административного права, не позволяет обеспечить такую нормативную регламентацию»[9] . Следует отметить, что иногда в правоприменительной практике административных органов используются некоторые правовые обыкновения. Например, в деятельности органов внутренних дел и некоторых административных органов сложилось правовое обыкновение уведомлять лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о месте и времени рассмотрения этого дела непосредственно при составлении протокола об административном правонарушении в самом этом протоколе под роспись. Такой порядок уведомления не предусмотрен Кодексом РФ об административных правонарушениях, но и не противоречит его соответствующим положениям. Подобные административные обыкновения подлежат узаконению в виде правовых норм в соответствующих нормативных правовых актах
проблема требует дальнейшего научного осмысления и последующей теоретической проработки. К числу источников (форм) права принято относить общие принципы права. При этом имеются в виду главные, исходные положения, на основе которых разрабатываются конституции и другие законы, а также осуществляется их реализация. Разрабатывая и принимая закон, нужно включать в него принципы добра, справедливости, социальной направленности права. В административноправовой литературе указывалось, что только в случае восприятия общих принципов (стандартов) правового регулирования будет возможно формирование нового демократического облика российского административного права, отвечающего интересам человеческого измерения государственной деятельности и подчинения административных институтов целям создания надлежащих условий для полноценной реализации гражданами своих прав и свобод. Общие принципы должны найти прямое отражение в новых федеральных законах в связи с осуществлением систематизации административного законодательства. Особую значимость для административноправовой науки имеет поиск собственных отраслевых принципов административно-правового регулирования. Вопрос о международных актах, содержащих общепризнанные принципы и нормы международного права, и международном договоре как источниках административного права, об их месте и роли в системе других источников права возник со времени принятия Конституции России 1993 г. В соответствии с п. 4 ст. 15 «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Международными актами регулируются, например, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения. Можно предположить, что этот тип источников административного права имеет перспективное будущее. В современной российской правовой системе традиционно самым распространенным источником права признается нормативный правовой акт. Что касается административного и административнопроцессуального законодательства, то по точному смыслу конституционных норм имеются в виду отрасли законодательства, которые охватываются общей системой административного права, включают в себя только законы и развиваются раздельно, но в тесной связи друг с другом. При этом вторая отрасль почти не развита. Особенностью административного права является наличие в нем законов трех видов: статутных, тематических и кодексов. Статутные законы закрепляют правовое положение органов исполнительной власти. Тематические законы регулируют их полномочия в различ ных сферах государственной и общественной жизни. Кодексы пока в меньшей степени характерны для административного и административно-процессуального законодательства. Действуют Кодекс РФ об административных правонарушениях и Таможенный кодекс РФ, содержащие нормы материального и процессуального права и др. Частично в Арбитражном процессуальном кодексе РФ содержатся нормы, касающиеся споров в сфере административных правоотношений. Среди источников административного права преобладают подзаконные нормативные административно-правовые акты. Они бывают двух видов: Потребности регламентации управленческой деятельности государства, основанные на общих принципах законности в государственном управлении, порождают необходимость детализации тех или иных административно-правовых норм, содержащихся в Конституции России, международных соглашениях, федеральных и федеральных конституционных законах. Говоря об административном законодательстве, не следует забывать, что к источникам административного права относятся нормативные административно-правовые акты, изданные не только органами государственной власти федерального уровня, но и органами субъектов Российской Федерации, и нормативные административноправовые акты муниципальных образований. Еще один источник административного права — это союзные акты органов бывшего СССР. Функционирование данного вида источников связано с тем, что после распада СССР эти акты продолжают действовать на территории Российской Федерации, если они не противоречат российскому законодательству. Этот тип источников будет существовать, пока их полностью не заменят новые российские акты. Расширяется круг ситуаций, когда традиционно ненормативные юридические акты, например судебные, приобретают нормативное значение, потому что с их помощью можно признавать неконституционными нормативные административно-правовые акты, что согласно ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ влечет утрату ими юридической силы. Акты правосудия о признании нормативных правовых актов незаконными можно отнести к источникам права в целом и к источникам административного права в частности, причем с позиции как закона, так и теории права. Анализ действующего законодательства показывает, что все суды, за исключением мировых судей, наделены полномочиями на осуществление надзора за законностью нормативных правовых актов. Суд дает нормативному правовому акту юридическую оценку на предмет: является ли оспоренный акт незаконным и нарушающим права неопределенного круга лиц. Решение о признании нормативного правового акта незаконным является источником административного права, поэтому оно имеет такую же силу, как и нормативный правовой акт. В Федеральном конституционном законе (ст. 6) «О судебной системе Российской Федерации»1 от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ указано, что обязательность на территории России постановлений судов иностранных государств, международных судов и арбитражей определяется международными договорами России. В современной юридической науке роль источника административного права выполняет нормативный договор. Различают его следующие виды'. Федеративный договор, договор о разграничении полномочий, соглашения о передачи осуществления части полномочий, публичный договор и др. Что касается локальных нормативных административно-правовых актов, то в литературе часто встречается суждение, что в определенной степени к источникам административного права могут быть отнесены нормативные правовые акты предприятий, учреждений и организаций[10] . Но вопрос об отнесении локального акта к источникам административного права остается до конца не решенным. В заключение представляется возможным сделать следующие выводы.
ределенных традициях. Поэтому возникает вопрос: насколько оправданно исключать из поля зрения элементы права, которые относятся к исторически накопленным ценностям социальной и правовой культуры России? По существу своему это вопрос о расширении «палитры» источников административного права в юридическом смысле как форм объективации юридических норм или, иначе говоря, о признании принципа плюрализма. Согласно данному принципу правовая система не должна искусственно отвергать тот или иной источник права, а должна исходить из их возможного сосуществования и максимального использования их технической специфики. Ю.А. Тихомиров разработал оригинальное деление всех источников административного права в зависимости от объема и характера содержащихся в них административно-правовых норм на «собственные источники административного права» и «источники административного права, которые создаются субъектами конституционного и других отраслей права». Р.А. Ромашов предлагает нетрадиционный подход к систематизации и классификации источников права. В системе источников права в формально-юридическом ключе он выделяет основные и производные источники, а также источники первичного и вторичного характера. 5. В контексте нашего исследования актуальной является классификация источников административного права на основании критерия признания традиционности источника административного права для российской системы источников административного права. По проведенной нами классификации традиционным источником административного права является нормативный правовой акт. Нетрадиционными следует считать такие источники административного права, как международные акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, внутригосударственные нормативные договоры, а также акты судебного нормоконтроля. Данная классификация источников административного права обозначила основные задачи по совершенствованию законодательства в плане официального закрепления правового положения нетрадиционных источников административного права и его детальной регламентации. В зависимости от происхождения источники административного права можно разделить на внутригосударственные (нормативные административно-правовые акты, внутригосударственные договоры, акты судебного нормоконтроля) и международные (международные акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, и международный договор). 6. В Российской Федерации вопросы об источниках права могли бы регулироваться на уровне федерального закона. Учитывая, что источниками права являются не только нормативные правовые акты, новый федеральный закон, с нашей точки зрения, должен называться «О нормативных правовых актах и иных источниках права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Глава Нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти как источники административного
Федеральный закон как источник административного права России
