Миграционная политика России в условиях современных международных реалий

Под государственной миграционной политикой принято понимать комплекс государственных мер, нацеленных на регулирование потоков переселенцев. Существующая проблема в российском подходе к миграционной политике заключается в преимущественно рестриктивном подходе, что прослеживается как в нормативноправовом регулировании миграции, так и в общественно-политическом дискурсе.

В Российской Федерации - многонациональной и многокультурной державе проживают бок о бок на протяжении многих столетий более 190 народов и этнических групп, мирно сосуществуют христианство, ислам, иудаизм, буддизм, традиционные верования, на сегодняшний день не сохранилась позитивная советская ментальность внешнего интернационализма и внутреннего мультикультурализма. В течении последних десятилетий (после распада Советского Союза) страна является одновременно и крупным донором, и реципиентом человеческих ресурсов, при этом можно констатировать что это абсолютно разновекторная тенденция. Среди трудовых мигрантов (как самой значительной группы) можно выделить как выходцев из Украины (т.е. близкой к нам этнической и культурной группы), так и выходцев из Китая или Филиппин. В российских СМИ миграция практически всегда преподносится через призму угрозы общественному порядку, культурной идентичности, российской экономике и национальной безопасности в целом. Притоки мигрантов из стран ближнего зарубежья и развивающихся стран воспринимаются обществом негативно, о чем свидетельствуют опросы ВЦИОМ и Левада Центра. У стеднестатистического обывателя существует глубокое убеждение, что такие мигранты «бегут» из собственных «неблагополучных» стран, где у них нет возможности самореализоваться. Выходцы из «благополучных стран» дальнего зарубежья также вызывают неоднозначные эмоции, т.к. российскому обывателю сложно представить, что Россия может бороться за лучшие зарубежные кадры, т.к. на протяжении многих лет страны выступала скорее экспортером природного, культурного и человеческого капитала.

Существующий образ мигранта - это вводящий в заблуждение стереотип негативного мышления, который был сформирован в результате того, что регулирование миграции в России «застряло» в силовом поле, а мигранты априори рассматриваются как потенциальные нарушители закона. Демографические и социально-экономические потребности диктуют необходимость в пересмотре существующего подхода и в формировании нового миграционного мышления. Последние исследования российских экспертов в области демографии и миграции показывают острую необходимость к переходу от формирования внутренней миграционной политики до расширения ее до внешнего международного ареала. С.В. Рязанцев предлагает формулировку нового концепта внешней миграционной политики, которая видится наиболее подходящей «идеология и механизм активного формирования миграционных потоков, необходимых для социально-экономического и демографического развития России, прежде всего, использование потенциала иммигрантов и ресурса русскоговорящих сообществ за рубежом».

При этом внешняя миграционная политика должна быть основана на совершенствовании существующей нормативно-правовой системы миграционного регулирования в России и внешнеполитической деятельности, направленной на реализацию национальных интересов страны в области социально-экономического развития.

Становление и развитие нормативно-правовой базы пришлось на период становления новой российской государственности и формировалось параллельно с экономическим и политическим развитием страны, а в ряде случаев не отражало изменений во внешнеполитическом курсе с той частотой как они возникали и вносились.

Часть нормативно-правовой базы миграционного регулирования в России была заложена еще в 1990-е годы (ранний постсоветский

1

Рязанцев С.В. Внешняя миграционная политика России: концептуальное обоснование и механизмы реализации// Международные процессы режим доступа: http://www.rvazantsev.org/books/2016-19.pdf (дата обращения: 28.06.2017) период), когда основной задачей миграционной политики было узаконивание вынужденной миграции лиц, которые оказались за пределами новообразованного российского государства или в зонах конфликтов на постсоветском пространстве. До 2002 года для России была характерна «мягкая», т.е. неограниченная миграционная политика, что было свидетельством отсутствия правового опыта в этом вопросе, но не тенденцией к либерализации[1].

Первая программа «Миграция» была утверждена Правительством России 18 мая 1992 года, т.е. еще до принятия Конституции и была преимущественно сконцентрирована на обеспечении прав беженцев и вынужденных переселенцев. В рамках реализации этой программы было принято два ключевых законодательных акта, которые можно считать «рамочными» для системы миграционного контроля: Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и Федеральный закон «О беженцах». Опросы беженцев и вынужденных переселенцев до сих пор не потеряли своей актуальности, в особенности в контексте конфликта на юго-востоке Украины. Согласно статистике Управления верховного комиссара по делам беженцев с апреля 2014 года по июль 2016 года более 1,1 млн жителей Украины искали убежища в Российской Федерации или какого-либо другого способа переселения в Россию. Вопросы беженцев также регулируются Конвенцией о статусе беженцев (1951 года) и Протоколом, касающимся статуса беженцев (1967 года), которые были ратифицированы российским парламентом.

В основополагающем законе Российской Федерации -Конституции (от 12 декабря 1993 года) были заложены базовые принципы миграционного регулирования. Согласно статье 27

Конституции 1) право свободного передвижения и выбора места жительства для тех, кто находится на территории страны законно; 2) право свободного передвижения за пределы страны (для всех категорий граждан, которые легально пребывают в Российской Федерации). Для граждан гарантировано беспрепятственное возвращение, в то время как оставшиеся категории должны подтвердить свое право на вьезд.

Согласно части 2 статье 61 Конституции: Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Согласно части 3 статье 62: Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Первая Федеральная миграционная программа, которая по-прежнему была сконцентрирована на преодолении негативных последствий стихийной миграции. Утверждена указом Президента от 9 августа 1994 года. В рамках этой программы был принят Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[2].

По мере ратификации различных международных договоров в сфере миграции в основу миграционной политики России также вошли: Всеобщая декларация прав человека (1948 год), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 год), которые предусматривают право каждого человека покидать любую страну, включая собственную. Россия как страна, подписавшая соглашения, взяла на себя обязательства обеспечить данное право.

Отдельные аспекты международного регулирования миграции закреплены в Заключительном акте Хельсинского совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 год), который содержит раздел «Экономические и социальные аспекты мигрирующей рабочей силы». Государства-участники Совещания обязуются обеспечивать равноправие трудовых мигрантов и граждан принимающей страны в

вопросах найма, труда, социального обеспечения, свободный доступ рабочих мигрантов к информации о стране пребывания и стране происхождения, свободный доступ к общему и профессиональному образованию, изучению языка и культуры страны пребывания. Также следует отметить положения Конвенции о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей (1990 год) и Конституции Международной организации по миграции (1953 и 1989 годы) в вопросах создания новых экономических возможностей миграции и содействия эмиграции лиц, которые желают уехать в другие страны, где мигранты могли бы жить с достоинством и самоуважением.

Миграционная политика России в то же время направлена на сокращение количества апатридов. Данная цель обозначена в Конвенции о статусе лиц, не имеющих гражданства (1954 год) и Конвенции о сокращении количества лиц, не имеющих гражданства (1961 год).

В период с 2002 по 2006 год в России наметилась тенденция на проведение «жесткой» государственной миграционной политики, которая нацелена на усиление контроля над миграционными потоками, предотвращение нелегальной миграции, квотирование трудовых мигрантов. В конце 2001 года Федеральная миграционная службы вошла в состав Министерства внутренних дел, т.е. в силовое ведомство. По итогам было внесено изменение в текущее законодательство. В 2002 году были приняты сразу два федеральных закона, закрепляющих порядок получения гражданства, вида на жительство, разрешения на работу (Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»[3], Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Следует отметить, что в последующем в данные законодательные акты неоднократно вносились изменения и дополнения. В ФЗ «О гражданстве» было внесено 19 поправок, в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан» - 83, что может

свидетельствовать во-первых, о непродуманности законодательных актов, во-вторых, о непоследовательности миграционной политики. Первая принятая Концепция миграционной политики была утверждена в 2003 году, однако ряд экспертов утверждают, что она не соответствовала поставленным задачам в сфере[4]. Текущая концепция, утвержденная в 2012 году и действующая до 2025 года также активно подвергается критике.

С 2006 года наметилась тенденция к ограниченной либерализации миграционного регулирования. В 2006 годы были приняты Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» и утверждена «Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» в рамках соответствующего указа Президента РФ. Уже в 2007 году был дан старт программе и с различными модификациями (последняя из которых была проведена в 2013 году) она существует по сегодняшний момент. Программа позволяет использовать ресурсный потенциал русскоговорящих мигрантов из ближнего и дальнего зарубежья, а данные МВД по переселению в рамках программы отражают как экономическую привлекательность и развитие экономики страны, так и внешнеполитические аспекты. В 2014 и 2015 году были зафиксированы пиковые значения переселения, которые составили 106319 и 183146 человек, затем тенденция 2016 года показала убыль в цифрах до 146585 человек, что отражает внешнеполитическую ситуацию и отток лиц с территории Украины в тот период. В 2010 году была упрощена процедура приема на работу высококвалифицированных мигрантов и введена система патентов для мигрантов, работающих по найму у

частных лиц. В результате кампании по выводу миграции из тени количество нелегалов сократилось примерно на треть.

В 2012 году начинается новый этап миграционной политики России, когда появляются зачатки внешней миграционной политики. Федеральная миграционная служба выходит из состава МВД, образуя отдельное ведомство, Президент утверждаем Концепцию миграционного развития до 2025 года. Важно отметить, что в тексте появляется рассмотрение миграции через призму развития. Одновременно с этим практика остается пока прежней, преимущественно план действий направлен на борьбу с незаконной трудовой миграцией. По аналогии с критикой предыдущей Концепцией можно отметить, что цели и задачи, которые были задекларированы, реализуются не в полной мере.

Итак, обратимся к основным целям, отраженным в Концепции: 1) вопросы национальной безопасности, т.е. реализация мер, направленных на обеспечение «защищенности», «благополучия» и «комфортности проживания» населения страны; 2) баланс численности населения, путем ее стабилизации и увеличения (в областях демографического спада); 3) содействие развитию и обеспечение потребностей экономики Российской Федерации в рабочей силе (что во много связано с модернизацией, инновационным развитием, повышением конкурентоспособности ключевых отраслей).

В целом важно отметить, чтобы государственная миграционная политика строилась в максимальной увязке с другими федеральными документами стратегического планирования, такими как Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года, Концепцией демографической политики РФ на период до 2025 года, Концепции внешней политики РФ, Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года, Стратегии экономической безопасности РФ на период до 2030 года, Основами государственной политики регионального развития РФ на период до 2025 года. Последнее структурное изменение, которое произошло в вопросе

1

Рязанцев С. В. Недокументированная трудовая миграция в российской экономике //Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. -2015.-T. l.-№. 1.-С. 24-33

администрирования сферы миграции - ликвидация Федеральной миграционной службы (в 2016 году) и возвращение структуры в систему министерства внутренних дел. Круг замкнулся и вернул вопросы миграционной политики в ареал безопасности и защиты национальных границ, при этом следует иметь ввиду, что внешнеполитическая ситуация вокруг России, ее место в глобальной мировой архитектуре, экономическое развитие страны, демографические тенденции далеки от показателей начала цикла. Дальнейшее реформирование неизбежно по ряду причин: завершение периода действия и планирования текущей концепции; необходимость корректировки целей, задач и инструментов их реализации под давление критики текущей концепции; соотнесение целей и задач с долгосрочными прогнозами развития миграционного притока и демографического развития страны. Экспертное сообщество уже подготовило и выдвинуло свои предложения и безусловно новая концепция миграционной политики должна быть вписана в современные внешнеполитические реалии, отражать не только потребности страны в рабочей силе, но и ее позицию на международной арене как крупного донора и реципиента последней. Последние десятилетия после распада Советского Союза показали опытным путем сильные и слабые стороны развития миграционного менеджмента на страновом уровне, наработанная значительная нормативно-правовая база позволяет также учесть все особенности российских реалий и скорректировать их для будущего нормотворчества.

Библиография:

1.

миграционной политики России - основа миграционной страны //Вопросы безопасности. - 2013. - №. 3. - С. 1-16.

2. Государственная программа по оказанию добровольному переселению в Российскую соотечественников, проживающих за

Волох В. А., Прохоров М. М. Концепция государственной безопасности содействия Федерацию рубежом Нйр8://мвд.рф/шуд/8ЦтісЩге1/С1аупіе иргау1епііа^иут/сотра1гіо18 (дата

обращения: 27.06.2017)

3. Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах

Российской Федерации» от 25 июня 1993 года, режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 2255/ (дата

обращения: 27.06.2017)

  • 4. Корчагин А. Г., Сонин В. В. Миграционная политика в решении миграционных проблем в России //Право и политика. - 2010. - №. 6. -С. 1063-1071
  • 5. Рязанцев С. В. Внешняя миграционная политика России:

концептуальное обоснование и механизмы реализации// Международные процессы режим доступа:

http://www.ryazantsev.org/books/2016-19.pdf (дата обращения: 28.06.2017

  • 6. Рязанцев С. В. Недокументированная трудовая миграция в российской экономике //Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. -2015.-Т. l.-№. 1.-С. 24-33
  • 7. Федеральный закон «О беженцах» (от 19 февраля 1993 года) режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 4340/ (дата обращения: 27.06.2017)
  • 8. Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (от 15 августа 1996 года) режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW l 1376/ (дата обращения: 27.06.2017)
  • 9. Управление верховного комиссара по делам беженцев http://reporting.unhcr.org/Ukraine (дата обращения: 28.06.2017)
  • 10. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31

мая 2002 года режим доступа

http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 36927/ (дата

обращения: 27.06.2017)

11. Федеральный закон «О правовом положении иностранных

граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 37868/ (дата

обращения: 27.06.2017)

12. Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан

и лиц без гражданства в РФ» от 18 июля 2006 режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 61569/ (дата

обращения: 28.06.2017)

  • [1] Волох В. А., Прохоров М. М. Концепция государственной миграционной политики России -основа миграционной безопасности страны //Вопросы безопасности. - 2013. - №. 3. - С. 1-16. 2 Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 года, режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 2255/ (дата обращения: 27.06.2017) 3 Федеральный закон «О беженцах» (от 19 февраля 1993 года) режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 4340/ (дата обращения: 27.06.2017) 4 Управление верховного комиссара по делам беженцев http://reporting.unhcr.org/Ukraine (дата обращения: 28.06.2017)
  • [2] Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (от 15 августа 1996 года) режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 11376/ (дата обращения: 27.06.2017)
  • [3] Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 36927/ (дата обращения: 27.06.2017) 2 Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 37868/ (дата обращения: 27.06.2017)
  • [4] Корчагин А. Г., Сонин В. В. Миграционная политика в решении миграционных проблем в России //Право и политика. - 2010. - №. 6. - С. 1063-1071 2 Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» от 18 июля 2006 режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 61569/ (дата обращения: 28.06.2017) 3 ^Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом https://MBfl.pd)/mvd/structure 1 /Glavnie upravlenija/guvm/compatriots (дата обращения: 27.06.2017)
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >