Лекция 7. Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных актов. Учет индивидуальных предписаний

Специального рассмотрения требует вопрос о разграничении отдельных видов правовой информации, которые не всегда можно охарактеризовать как нормативно-правовые или правоприменительные. Информационный подход к анализируемой правовой материи позволяет в определенной мере осуществлять объективное рассмотрение такой формы юридического акта, как «распоряжение», и способствует опровержению распространенного в юридической литературе и нашедшего место в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» мнения о том, что распоряжения правительства (совета министров) и информация, содержащаяся в них, не носят нормативного характера.

Отечественное законодательство состоит из огромного числа предписаний, анализ которых, как правило, сводится к выявлению их юридической силы, учитывая иерархическое построение системы правового регулирования. Основную нагрузку в ней несут предписания, обладающие признаками нормативности. Эти признаки в 60-е годы прошлого века были теоретически обоснованы А. В. Мицкевичем и представлены в ряде научных статей и монографии «Акты высших органов Советского государства»[1]. Он выделил три признака: неконкрет-ность адресата; возможность неоднократного применения и действие предписания независимо от его исполнения. Под нормативно-правовым предписанием А. В. Мицкевич понимал «логически завершенное положение, прямо сформулированное в тексте государственного органа и содержащее для других лиц, организаций решение государственной власти...».

Эти теоретические позиции юридическая практика использует уже около 40 лет они помогают в отграничении нормативных правовых предписаний от ненормативных, то есть правоприменительных. Элементы нормативности закреплены в официальных документах, таких как постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и п. 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации[2].

Однако среди предписаний системы законодательства, как в прошлом, так и в настоящем, не все предписания соответствуют описанным признакам. Существуют предписания, имеющие индивидуальный характер. Этот момент отмечал и сам автор, профессионально понимавший природу нормотворчества. Таковы предписания о создании казенных предприятий, государственных организаций, учреждений, например, «создать Всесоюзный научно-исследовательский институт советского законодательства (ВНИИСЗ) при Министерстве юстиции СССР» или об утверждении инструкций, положений, приложений, перечней и т.д. К ним же относятся и различные порученческие установления об издании нормативных правовых актов, а также о проведении отдельных юридических действий, например, «подписать соглашение с Правительством Республики Таджикистан о взаимных поставках...».

Каков характер этих положений? Следует полагать, что если они исходят от государственных органов, располагающих соответствующими полномочиями, то они, как правило, в обязательном случае имеют правовой характер, но носят ли они нормативный, если отсутствуют основные признаки нормативности, неперсонифицированности и неоднократности применения. Представляется (и на практике такие предписания всегда подлежат нормативному учету), что такие предписания нормативны вследствие того, что они обладают таким признаком, как действие предписания независимо от исполнения. Кроме того, на практике предписание принято считать нормативным, так как на его основе принимаются другие более конкретные положения, определяющие структуру организации (в данном случае ВНИИСЗ), штатную численность, заработную плату персонала и другие. Например, издание Председателем

Правительства России распоряжения, которое предусматривает с 2014 по 2016 годы поэтапное повышение заработной платы судьям на 30% оклада в целях реализации программы «О статусе судей в Российской Федерации»[3]. В этом распоряжении в наличии все признаки нормативности: неперсонифицированность адресата; возможность неоднократного применения и действие независимо от исполнения. На учет в фондах нормативный акт будет взят еще и потому, что он принят на основании федерального закона, повышающего оклады судьям.

Предписание остается в системе законодательства как основание формирования всех иных конкретных положений. В другом примере — предписание о подписании соглашения является основанием для принятия актов о поставках оборудования, привлечении специалистов и регулирования других вопросов, связанных с передачей надлежащих объектов.

Подобные предписания индивидуального характера ранее находили закрепление в распоряжениях Совета Министров СССР и РСФСР, имеются они и в системе законодательства Российской Федерации. Работники, осуществляющие учет законодательства, считали, что индивидуальные предписания выполняют связующую роль между типичными нормативными предписаниями и индивидуальными. В любом случае они несут важную информационную нагрузку.

Рассмотрение предписаний индивидуального характера и их значение в системе нормативных правовых установлений дает повод затронуть вопрос о нормативном характере распоряжений правительства и опровергнуть распространенное в советской юридической литературе и нашедшее место в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» мнение о том, что распоряжения правительства (совета министров) не носят нормативного характера.

В прежние времена возникновение этого мифа во многом объяснялось отсутствием опубликования официальных текстов в условиях административной системы. В распоряжениях, как правило, регламентировались важнейшие вопросы, связанные с экономикой, созданием новых промышленных предприятий, шахт, научных институтов, центров и т. п. Отсутствие в распоряжениях одного из основных признаков нормативного правового акта — неконкретности адресата (субъект был персонифицирован) — давало этому определенное основание. В то же время в отдельных из них присутствовали другие признаки нормативности: возможность неоднократного

применения и действия предписания независимо от исполнения. К ним, как нам представляется из многолетней практики учета законодательства, можно добавить и еще один — возможность дальнейшей конкретизации, то есть на основе данного положения могут приниматься нормативные установления в актах равной или низшей юридической силы.

В защиту того, что предписания распоряжений носили нормативный характер, можно указать, что незначительная часть их текстов публиковалась в Собраниях действующего законодательства (СССР и РСФСР), имеющих гриф «для служебного пользования». Вряд ли ненормативные акты могли быть причастны к действующему законодательству.

Сам законодатель той поры неоднозначно регламентировал и трактовал этот вопрос. Так, в Конституции СССР (ст. 133) и РСФСР (ст. 127) постановления и распоряжения упоминаются как акты одинаковой юридической силы, и нет разграничения их по нормативности содержания.

В политико-правовом комментарии Конституции СССР говорится, что она, как и ранее действовавшая, не определяет различий между постановлениями и распоряжениями Совета Министров СССР[4]. Ошибочность момента конкретизации данного установления, на наш взгляд, в Законе «О Совете Министров СССР», предусматривавшим в ст. 31, что решения, носящие нормативный характер или имеющее важное народнохозяйственное значение, издаются в форме постановлений, а решения по определенным и текущим вопросам — в форме распоряжения. Заметим, что в отношении распоряжений речь идет не об отрицании нормативности как таковой, а перечисляются вопросы, регулирование которых оформляется распоряжением. Разница в оформлении заключается еще и в том, что постановления подписывались Председателем и управляющим делами Совета Министров СССР, а распоряжения — только Председателем Совета Министров СССР (или его первым заместителем). Тем самым как бы обозначалась оперативность действий в отношении текущих вопросов. К этим чертам следует добавить и отсутствие заголовков в распоряжениях тех лет как актах оперативной деятельности правительства.

Подобного разграничения в отношении подписи должностного лица нет в действующем Федеральном конституционном законе: постановления и распоряжения подписываются одним лицом (п. 5 ст. 23), тем самым как бы признавая равенство форм актов по их юридической природе.

На тех же позициях стоит Конституция 1993 г.: согласно ст. 115 однозначно толкуется равенство нормативного содержания постановлений и распоряжений. Следует признать: современное российское законодательство, как и вся правовая система, до сих пор переживает сложный процесс реформирования, в основе которого должно лежать всестороннее углубление познания правовой деятельности[5].

В пользу данной позиции о нормативном характере правительственных распоряжений можно привести следующий дополнительный аргумент. Помещение, например, дефинитивных предписаний в распоряжения Правительства Российской Федерации подтверждает наш тезис об их нормативном характере и об осуществлении ими связующих функций. Ранее чисто теоретические рассуждения по этому вопросу не имели правовых последствий. В настоящее время иное понимание предполагает возникновение многих коллизий в правовой системе.

Прежде всего, это отражается на международно-правовых отношениях. Так, подписание седьмого дополнительного протокола к Уставу Всемирного почтового союза (как и многих других подобных документов) осуществлялось в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 15 сентября 2004 г. № 1212-р. В противном случае следовало бы признать, что в соответствии с ненормативным актом принимаются международные правовые нормы, которые затем входят в правовую систему Российской Федерации. Список коллизий можно продолжить: так, официальному опубликованию в Собрании законодательства Российской Федерации подлежат нормативные акты. Еще более нелепо считать, что в систему законодательства Российской Федерации входят и ненормативные акты.

Логическим выводом представленных суждений может быть законодательная инициатива по исключению положения о ненормативном характере распоряжений Правительства Российской Федерации из ч. 2 ст. 23 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Еще более интересен вопрос: а чем предписания распоряжений Правительства Российской Федерации отличаются от распоряжений Президента Российской Федерации, кроме юридической силы? Точно так же многие из них не лишены индивидуального характера, вследствие чего

не всегда подвергаются официальному опубликованию в Собрании законодательства Российской Федерации. При этом в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» формулировка о ненормативном характере распоряжений присутствует, а в указах Президента Российской Федерации, касающихся правовой природы его актов, она отсутствует.

Подобные вопросы, связанные с правовой природой президентских распоряжений, возникли и у иностранных партнеров в ходе переговоров по Всемирной торговой организации (ВТО). Члены ВТО требовали разъяснений: «что такое распоряжение Президента Российской Федерации; какой статус они имеют в системе руководящих указаний российской власти, и как они соответствуют уже известным им формам введения новых норм права — законам, указам, постановлениям Правительства»[6].

Сложностью правовой природы можно охарактеризовать и содержание распоряжения Президента Российской Федерации о создании нового структурного органа при Администрации Президента (АП) по мониторингу и анализу правоприменения в сфере предпринимательства. В распоряжении от 16 февраля 2016 г. содержатся индивидуальные предписания — о назначении главы рабочей группы по анализу правоприменения в бизнес-сфере, а также регламентирован состав и численность: 11 человек — 4 представителя бизнес-объединений (РСПП, ТПП, «Опора России» и «Деловая Россия») и представители 4 силовых ведомств (Генпрокуратура, СК, МВД и ФСБ) — первые замминистра или замминистра. От АП в группу войдут и два помощника Президента — отвечающий за экономику и глава государственного правового управления. Закреплен регламент проведения заседаний — не реже одного раза в квартал, полномочия рабочей группы: она сможет запрашивать информацию и материалы у подразделений АП, органов исполнительной власти Российской Федерации и регионов и органов местного самоуправления и приглашать должностных лиц на заседания. Функционал нового органа в документе не детализирован.

Вопрос, могут ли индивидуальные правовые предписания иметь нормативный характер, отнюдь не праздный, так как установление этого факта имеет большое значение для опубликования (так как

правоприменительные акты не подлежат обязательному опубликованию), а также является критерием отбора предписаний для систематизации нормативных правовых актов. Так, сноски к отдельным текстам нормативных правовых актов Свода законов СССР; «статьи 2—4 не приводятся, как не содержащие норм, подлежащих включению в Свод законов СССР»[7]. Это означает, что отдельные нормативные положения Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве в СССР по заранее оговоренным причинам не подлежали включению в Свод. Для систематизированного собрания отбирают не просто нормативные предписания, а, как правило, те которые имеют постоянный характер. Так, не подлежат, как правило, включению в различные собрания, своды, сборники акты, предписания которых носят временный характер.

В отдельных случаях наличие временных положений оговаривается: «В издания не включаются отдельные предписания, имеющие срок действия менее года и год».

Выделение в качестве самостоятельного вида индивидуальных предписаний лежит в иной плоскости. Индивидуальный означает отличный от других, то есть это нормативно-правовые предписания, отличные от большинства, которые широко изучены и описаны в юридической литературе. В качестве индивидуальных могут быть как нормативноправовые предписания, так и в эту категорию могу быть зачислены правоприменительные установления, например, «предоставить очередной отпуск государственному советнику отдела уголовного законодательства И. С. Петрову с 10 октября по 8 ноября 2012 г.».

Нахождение в системе законодательства предписаний индивидуального характера объясняется, на наш взгляд, присутствием в нем единичных понятий, которые также нуждаются в правовом закреплении и в дальнейшем регулировании. Например, широко известна правовая природа таких единичных понятий, как «Северный полюс», «озеро Байкал», «музей Эрмитаж», «музей-заповедник «Пушкинские горы» и другие. Сюда же можно отнести и институт законодательства из ранее приведенного примера.

Признаки, образующие содержание понятия, могут относиться к единичному явлению, предмету или их совокупности — классу предметов. Совокупность предметов, охватываемых понятием, воспринимается как его объем. Следовательно, понятие может быть единичным, если

его объем ограничивается отдельным конкретным явлением (например, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации либо общим[8].

Индивидуальные нормативные предписания нельзя отождествлять с конкретными установлениями.

Конкретных установлений множество в системе законодательства. Они присутствуют в федеральном и региональном правотворчестве, чего старалась избежать советская система законодательства. В данном изложении главной чертой конкретных установлений является то, что они обладают основными признаками нормативности и их правовая природа достаточно изучена. Под «конкретным» понимается сгущенное, уплотненное, сросшееся, представляющее собой философскую категорию, выражающую единство, целостность объекта во всем многообразии его связей и отношений.

Исходя из существенных черт данного понятия, можно предположить, что индивидуальные предписания совпадают подчас с конкретными. С этой точки зрения интересна практика наличия в федеральных законах индивидуальных предписаний. Так, с 1994 по 1996 гг. принимались федеральные законы о материальном обеспечении членов семей погибших и умерших депутатов Государственной Думы. Текст их почти идентичен:

«Статья 1. Назначить каждому члену семьи погибшего депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А.Д. Айздерзиса пособие в размере двукратной минимальной пенсии по старости. Круг членов семьи и сроки выплаты пособия определяются применительно к статьям 50 и 51 Закона РСФСР «0 государственных пенсиях в РСФСР».

Аналогичные условия выплаты пособия распространить на бывшую супругу погибшего.

Статья 2. Финансирование расходов на выплату данного пособия производить за счет бюджета.

Статья 3. Правительству Российской Федерации обеспечить медицинское обслуживание членов семьи А.Д. Айздердзиса».

Практика насчитывает девять федеральных законов: кроме приведенного, они были приняты в отношении семей или отдельных членов семей В. С. Мартемьянова (1994), С. Г. Скорочкина, В. И. Селюнина, Н.М. Пятницы, В.Н. Швецова, С. А. Маркидонова, Д. А. Волкогонова, В. В. Савицкого (1996).

Уже, казалось бы, давно в юриспруденции является аксиомой факт того, что закон всегда нормативен, так как правоприменительным он быть не может, в связи с тем, что правоприменительный акт принимается на основе нормативного. Однако в этом случае норм по данному вопросу не принималось.

Почему же представительный (законодательный) орган пошел против установившихся принципов правотворчества. Думается, что в основе лежат прежде всего политические мотивы, однако юридические тоже следует принимать во внимание.

Согласно принятой Конституции Российской Федерации государственная власть имеет три ветви, каждая из которых считает себя полностью независимой. Законодательная считала невозможным постановлением выразить свою волю, так как это было бы постановление одной палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме того, предписания постановления не носили бы правового характера ввиду отсутствия у Государственной Думы надлежащей компетенции по данному вопросу. Государственная Дума считала невозможным обратиться в Правительство Российской Федерации по поводу решения данного вопроса, так как оно могло его решить, не руководствуясь желаниями депутатов, и содержание норм могло быть иным, тем более что необходимой правовой базы в переходный период не было.

Кроме того, принятие федерального закона и его возможная отмена в дальнейшем — процессы сложные, в то время как отмена распоряжения Правительства, которым, как правило, принимаются подобные решения, дело более простое. Однако следует отметить, что предписания касались депутатов, лиц, представляющих в государственном органе волю граждан соответствующего избирательного округа, то есть части населения страны. И в этом качестве каждый депутат Государственной Думы — это индивидуальный субъект избирательного процесса. Отсюда и конкретные предписания, касающиеся членов его семьи, носят индивидуальный характер.

Индивидуальные предписания в этом случае являлись «предтечей» формирования обычных типовых предписаний. Наглядным примером такого понимания служат нормы Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 137-ФЗ «О материальном обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации или Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В разъяснениях высших судов (Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда того времени) индивидуальные предписания отсутствуют, так как их правоположения являлись обобщением отдельных индивидуальных судебных решений.

Рассмотрение данного вопроса дает, на наш взгляд, основание считать, что в системе отечественного законодательства существуют предписания, носящие индивидуальный характер. Например, в отдельных указах Президента Российской Федерации. Таково предписание Указа Президента Российской Федерации от 22 сентября 2016 г. №491 «О директоре службы внешней разведки Российской Федерации» Сергее Нарышкине. Помимо распоряжений, и указы Президента Российской Федерации могут иметь индивидуальные предписания, что не исключает их нормативную природу. Подобные предписания часто выполняют связующую роль между типичными нормативными положениями законодательства, могут предшествовать формулированию установлений, обобщающих основные черты нормативности, в частности, многократности исполнения и неконкретное™ адресата. Цепочки нормативных предписаний, имеющие в своем составе индивидуальные положения, можно охарактеризовать как более сложные связи, чем, например, иерархические, состоящие из однородных норм.

Их наличие объясняется также правовой регламентацией единичных понятий. Таким образом, понятие «индивидуальный» в применении к правовому регулированию не обязательно связано с разделением предписаний на нормативные и правоприменительные, а также не отражает их юридическую силу.

Сведения, данные, сосредоточенные в распоряжениях как нормативно-правового, так и правоприменительного характера, дают основание считать их предметом информационного учета.

ЛЕКЦИЯ 8.

  • [1] Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М.: Юридическая литература, 1967. 2 Там же. С. 34.
  • [2] Постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. №781-11ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»; Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
  • [3] Куликов В. Доплата за мантию // Российская газета. 2014. 28 декабря.
  • [4] Конституция СССР. Политико-правовой комментарий. М.: Политическая литература, 1982.С. 337.
  • [5] Баранов В. М. Законодательная дефиниция как общеправовой феномен / Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, юридико-политические, моральнопсихологические и практические проблемы. Н. Новгород, 2007. С. 31. 2 Antn Л. Ф. Дефиниции и право. М.: Академия, 2008. С. 25—35.
  • [6] Гущин Д., Нетреба П., Сапожков О. Обязательства длительного срока хранения // Коммерсантъ. 2011. 20 декабря. №238. С. 6. 2 Сапожков О., Николаева Д., Хамраев Д. Силовые приглашают деловых // Коммерсантъ. 2016. 17 февраля.
  • [7] Свод законов СССР. Т. 10. Разд.VII. М.: Известия, 1986. С. 7.
  • [8] Сырых В. М. Логические основания общей теории права. М.: Юстицинформ, 2004. Т. 2. С. 618. 2 Советская энциклопедия. М., 1982. С. 618. 3 СЗ РФ. 1994. №9. Ст. 929.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >