Правовые и концептуальные основы противодействия коррупции в социальной сфере

Безопасность социальной сферы от коррупции как объект административно-правовой охраны

Коррупция и противодействие ей являются проблемами глобального масштаба. Коррупционная деликтность в социальной сфере угрожает не только внутригосударственному, но и международному правопорядку. Несмотря на то, что коррупция, как и преступность, являются социально-психологическими феноменами и на протяжении всей истории существования человечества победить их было невозможно, это не означает, что общество должно смириться с коррупцией и не принимать никаких ответных мер противодействия ей. Главная опасность коррупции, на наш взгляд, заключается в том, что она парализует всю работу как государственных органов, так и общественных организаций коммерческого и некоммерческого характера. В итоге задачи и функции, возложенные на них обществом в целом и каждым индивидом в частности, либо не исполняются вообще, либо исполняются ненадлежащим образом, что приводит к массовому нарушению прав и свобод граждан любого государства.

К сожалению, многие из нас давно смирились с тем, что коррупция стала нормой жизни, что все можно купить за деньги, что законы принимаются и действуют лишь для бедных, несостоятельных людей, для богатых же любой закон можно преступить или обойти, поскольку его принудительная сила зависит от действий должностных лиц, у которых почти всегда есть материальный интерес при выполнении возложенных на них должностных обязанностей. В результате доверие народа к органам власти падает, снижается их авторитет, вера в верховенство закона, а возможность безвозмездно защитить свои права и законные интересы сводится к минимуму. «Все покупается и все продается!» — под таким девизом живут сейчас множество российских граждан. Поэтому объявление коррупции вне закона — одна из основных задач любого государства при любом общественном строе.

Возвращаясь к теме нашего исследования, отметим, что наибольшую опасность коррупция представляет именно для социальной сферы, поскольку именно в ней человек реализует свои неотъемлемые, естественные права — на жизнь, здоровье, на жилище, на образование, на социальную защиту, на экологическое благополучие и т.д. Без должной реализации данных прав человек не сможет нормально существовать ни в одном государстве. Следовательно, защищенность социальной сферы от коррупции в любом государстве и, особенно в нашей стране, где коррупция проникла практически во все сферы жизни общества, должна быть обеспечена правоприменительными органами с применением административноправовых средств в максимально возможной степени.

Для более детального исследования административно-правовых средств обеспечения безопасности социальной сферы, ее защищенности от коррупции в России, обратимся к существующим в законодательстве и юридической литературе понятиям «безопасность», «социальная сфера» и «коррупция», а также попытаемся дать собственное определение такому сложному и многоликому социальному явлению — как коррупция.

Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. «О безопасности»[1] (Закон о безопасности) не дает нам легального определения безопасности, что, на наш взгляд, является его серьезным упущением. Безопасность, на наш взгляд, — это защищенность жизненно важных прав и законных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Как справедливо отмечают ряд ученых-правоведов, «под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства, а под угрозой безопасности — совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства».

Как отмечалось выше, у человека существуют такие естественные потребности, как потребности в пище, одежде, жилище, образовании, здоровье, социальном обеспечении, экологическом благополучии. И на все эти потребности, удовлетворение которых происходит именно в социальной сфере жизни общества, посягает такой социально-психологический феномен, как коррупция. Корруп

цию, как и преступность, победить нельзя, поскольку она заложена в самом человеке, но снизить ее уровень, ее масштабы, ее разрушительное воздействие на социальную сферу можно и нужно путем объединения усилий государства, общества и конкретных индивидов. Нельзя себя чувствовать в безопасности, если не идет борьба с ее угрозами, среди которых ведущее место занимает коррупция. Объектами безопасности, на которые посягает коррупция, являются совокупность прав и свобод человека и гражданина, система материальных и духовных ценностей, конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность государства. Особым объектом безопасности является социальная сфера. Попробуем разобраться в этом важном для нашего исследования понятии.

Как отмечает М.Д. Чеснокова в статье, посвященной правовому мониторингу в социальной сфере, «...к социальной сфере, как правило, относят вопросы образования, науки, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, в отдельных случаях — обеспечение населения жилыми помещениями, а также обеспечение экологической безопасности»[2].

B. Н. Ковалев трактует это понятие, как исторически сложившуюся, относительно устойчивую систему территориальных связей и отношений между взаимодействующими субъектами по поводу условий и факторов их совместной деятельности по непосредственному воспроизводству условий жизни, всестороннему удовлетворению своих потребностей, реализации творческого потенциала.

C. В. Плохов, глубоко и детально исследовавший проблему противодействия коррупционной преступности в социальной сфере, выделяет следующие существенные признаки социальной сферы:

  • 1) это специфическая область общественных отношений;
  • 2) указанные отношения складываются между взаимодействующими субъектами, одним из которых является работник социальной сферы, в том числе государственный и муниципальный служащий;
  • 3) рассматриваемые отношения складываются по поводу удовлетворения социальных потребностей граждан, в том числе в получении образования, медицинской помощи, реализации творческого потенциала;
  • 4) основными компонентами социальной сферы являются образование, здравоохранение, культура, социальное обеспечение, коммунальное обслуживание, общественное питание, пассажирский транспорт, связь.

Поскольку в рамках настоящего исследования всю социальную сферу охватить невозможно, что обусловлено большим числом составляющих ее компонентов, проблемы административно-правового регулирования противодействия коррупции в социальной сфере нами будут рассмотрены в основных, наиболее подверженных коррупции областях социальной сферы — образовании, здравоохранении, частично коснемся экологической безопасности и социальной защиты населения. При этом особое внимание мы уделим именно образованию и здравоохранению, поскольку, как справедливо отмечает С.В. Плохов, анализ зарубежного законодательства, литературы и средств массовой информации позволяет сделать вывод, что, когда ведется речь о коррупции в социальной сфере, под нею понимают именно коррупцию в образовании и здравоохранении[3].

Таким образом, исходя из сказанного социальная сфера — специфическая область общественных отношений, складывающаяся между гражданами и специальными субъектами (должностными лицами, руководителями общественных организаций) по поводу удовлетворения социальных потребностей граждан в образовании, здравоохранении, экологическом благополучии, социальном обеспечении и иных областях общественной жизни.

«Основной задачей государства в социальной сфере, — справедливо отмечает Ю.Н. Беляева, — становится повышение качества жизни населения, обеспечение достойного уровня жизни каждого гражданина и соблюдение гарантий для тех, кто по объективным причинам не в состоянии реализовать свой потенциал».

В соответствии со статьей 7 Конституции РФ Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизни и свободное развитие человека, однако коррупция в социальной сфере не позволяет реализовываться данной политике. Поэтому борьба с коррупцией — одна из основных функций социального государства, которая осуществляется во взаимодействии с иными важными задачами и функциями государства.

Так, Д.А. Керимов обоснованно пишет, что «социальное государство обладает соответствующей сущностной природой и призвано осуществлять следующие задачи: приобретает статус социального благодаря тому, что осуществляет весь комплекс социальных мер, обеспечивающих благоприятные материальные и духов-

ные условия жизнедеятельности гражданского общества и его членов; рождается, существует и функционирует в условиях гражданского общества, зависит от него и подчиняется ему; правовое государство обеспечивает и защищает законодательную базу, законность и правопорядок, которые позволяют эффективно выполнять задачи социального государства; в состоянии осуществлять свои задачи благодаря тому, что является одновременно и правовым государством; ответственно перед гражданами, которые вправе критиковать деятельность социального государства и требовать изменений в его социальной политике»[4].

Решение указанных задач является, на наш взгляд, одним из наиболее эффективных административно-правовых средств противодействия такому негативному социальному явлению, как коррупция.

Кроме того, у социального государства существуют так называемые социальные функции, от качества, выполнения которых зависит напрямую уровень коррупционных угроз в любой стране на любом этапе своего развития. В частности, М. Грушевский выделяет следующие социальные функции государства:

«1) защитную (обеспечение социальной безопасности человека, его жизни, здоровья и достоинства, поддержка семьи и материнства, забота о безработных и лицах преклонного возраста, молодежи);

  • 2) регулирующую (проведение структурных реформ в экономике в целях ее большей социальной ориентации, укрепление правовых основ негосударственных форм собственности, норм процессов ценообразования, перераспределение доходов между слоями населения через государственный бюджет, бюджетное финансирование социальных программ, нормативно-правовое регулирование благотворительной деятельности);
  • 3) стабилизирующую (обеспечение социального согласия и партнерства, социальной справедливости, права человека на «собственный этнический путь» и т.д.);
  • 4) контрольно-охранительную (контроль за соответствием общественным нормативам использования собственником своих прав, за соблюдением существующего законодательства)».

Анализируя наиболее подверженную коррупции социальную сферу нельзя не упомянуть о социальной поддержке со стороны государства различных отраслей социальной сферы — образования,

здравоохранения, социальной защиты, экологических мероприятий, отсутствие должной государственной поддержи порождает коррупцию как на федеральном, так и особенно на региональном и местном уровнях власти. Исследуя концепт социального государства в целом и социального государства в США в частности Е.В. Аристов указывает на то, что глава 7 титула 42 Кодекса Соединенных Штатов «Социальное обеспечение» предусматривает следующие виды социальной поддержки: субсидии штатам для оказания помощи престарелым; федеральные пособия престарелым, семьям, потерявшим кормильца, а также нетрудоспособным лицам; субсидии штатам для управления предоставлением пособий по безработице; субсидии штатам для оказания помощи и предоставления услуг нуждающимся семьям с детьми, а также для предоставления услуг по обеспечению благосостояния детей; оказание услуг в сфере здравоохранения матери и ребенку; специальные пособия для ветеранов Второй мировой войны; субсидии штатам для оказания помощи слепым; субсидии штатам для оказания помощи постоянно и полностью нетрудоспособным лицам; субсидии для планирования комплексных мер по борьбе с умственной отсталостью; страхование здоровья для пожилых и нетрудоспособных; субсидии штатам на реализацию программ медицинской помощи; страхование здоровья детей; блочные субсидии штатам для предоставления социальных услуг[5].

Понимание глобальности социальной поддержки в США очень важно для России, поскольку обе страны имеют схожее государственно-территориальное устройство, обе являются федерациями, сложными государствами, которых не так много в современном мире. Здесь важно в целях предупреждения любых коррупционных проявлений контролировать целевое расходование выделяемых федеральным центром субсидий. В нашем государстве, к сожалению, либо большинство субсидий чрезвычайно малы, либо вовсе их не существует, хотя указанных категорий граждан, нуждающихся в социальной защите и социальной поддержке, очень много и в нашей стране, поэтому в данном аспекте, на наш взгляд, нам есть чему поучиться у США. Реализуя социальную поддержку субъектов федерации, государство, объявившее себя социальным, проводит соответствующую этому социальную политику. Мы полностью солидарны с позицией С.Н. Кореневской, которая пишет: «...Целью социальной политики являются последовательное повышение уровня жизни населения и снижение социального неравенства, обеспече

ние всеобщей доступности основных социальных благ и, прежде всего, качественного образования, медицинского и социального обслуживания»[6].

Обратимся теперь к сложному и многогранному понятию «коррупция», поскольку без уяснения смысла и содержания данного понятия невозможно будет уяснить сущность и социальное назначение административно-правового регулирования противодействия коррупции в социальной сфере.

Важность административно-правовых мер противодействия такому негативному явлению общественной жизни, как коррупция, в любом государстве вне зависимости от формы правления, территориального устройства и политического режима заключается в том, что причины, детерминанты коррупции лежат в управленческой деятельности как государственного, так и негосударственного сектора. Коррупция возникает там, где есть управление и власть, возможность принимать юридически значимые решения, а следовательно, есть все необходимые предпосылки для возникновения конфликта интересов.

По нашему глубокому убеждению, вести непримиримую борьбу важно не столько с коррупционными правонарушениями, сколько с причинами, условиями и обстоятельствами их совершения, которые невозможно уяснить без понимания конституционно-правовых основ и административно-правовой сущности коррупции. Более подробно данные аспекты мы рассмотрим ниже, пока же проанализируем существующие в законодательстве и науке определения понятия «коррупция».

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» (далее по тексту Закон о коррупции) в ст. 1 дает следующее определение коррупции: коррупция — злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение таких деяний от имени или в интересах юридического лица.

Несомненным достоинством данного определения является, во-первых, его конкретность, поскольку в нем ясно и четко указаны коррупционные преступления и правонарушения, исключающие двоякое толкование, что очень важно для правоприменительных органов при предупреждении, выявлении, раскрытии и расследовании уголовных дел. Во-вторых, это первое легальное определение коррупции на законодательном уровне; до этого ни в одном нормативном правовом акте, в том числе, посвященном противодействию коррупции, самого понятия «коррупция» не существовало, что усложняло задачу регистрации преступлений и правонарушений как коррупционных. Наконец, в-третьих, что очень важно, на наш взгляд, указание в качестве субъектов коррупции юридических лиц, то есть организаций коммерческих и некоммерческих, различных организационно-правовых форм. Ведь юридические лица от своего имени также могут совершать коррупционные правонарушения, нести предусмотренную законом административную ответственность.

Но, как и любое иное определение, данное понятие коррупции не лишено недостатков, причем весьма существенных. Главным, на наш взгляд, недостатком указанного определения является то, что в нем дано понятие видам коррупционных преступлений, но не самой коррупции как социально-психологическому феномену и негативному явлению общественной жизни. Таким образом, законодатель видит коррупцию исключительно через призму ее уголовноправового поля и совершенно не учитывает ее административно-правового и конституционно-правового аспекта. С одной стороны, это может показаться вполне разумным, поскольку за акты коррупции должна наступать только уголовная ответственность для физических лиц, а значит, противодействовать коррупционным преступлениям можно только уголовно-правовыми средствами воздействия. Но ведь не зря мы ранее указывали на то, что противодействовать нужно не только актам коррупции, но и, что не менее важно, ее причинам и условиям, а их наиболее эффективное предупреждение и пресечение возможно с помощью административно-правовых средств. Одним из основных административно-правовых средств в данном контексте являются привлечение к дисциплинарной ответственности, недопущение и пресечение конфликта интересов, а также протекционизма и кумовства при назначении на государственные, муниципальные и иные руководящие должности представителей власти и управления. Поэтому, по нашему мнению, определять коррупцию как совокупность коррупционных преступлений — значит понимать ее в крайне узком смысле этого слова. Коррупционные преступления, без сомнения, самые опасные проявления коррупции; правоохранительные органы обязаны их предупреждать и пресекать как уголовно-правовыми, так и административно-правовыми способами и средствами, но только коррупционными правонарушениями понятие «коррупция» далеко не исчерпывается. Для более глубокого уяснения сущности коррупции, обратимся к ее научным определениям и проанализируем их.

Термин «коррупция» встречается еще в законодательстве Древнеримской республики (V-I вв. до н.э.), где были предусмотрены меры юридической ответственности за коррупцию. Под коррупцией понимался подкуп лица, наделенного публичной властью. Как отмечают ученые, это означало склонение публичного должностного лица к нарушению его публичных обязанностей путем подкупа, что существенно подрывало социально-правовые устои римского общества[7].

Данное определение носит весьма узкий характер, поскольку понимает под коррупцией только взяточничество. На протяжении весьма длительного времени под коррупцией понималось исключительно взяточничество, то есть получение взятки должностным лицом и дача должностному лицу взятки. Вместе с тем очевидно, что взяточничество представляет собой наиболее общественно опасную и распространенную форму проявления коррупции. Открывая первое заседание Совета при Президенте России по борьбе с коррупцией (12 января 2004 г.) В.В. Путин справедливо отметил: «У нас в России под коррупцией в основном понимается взяточничество. Между тем как социальное явление коррупция — гораздо более сложное образование, а ее последствия крайне негативно сказываются на самых разных сферах государственной и общественной жизни: от экономики до морали». Таким образом, на самом высоком государственном уровне еще до принятия Закона о коррупции понимали, что коррупцию нельзя отождествлять исключительно со взяточничеством (как и иными коррупционными правонарушениями), несмотря на то, что именно получение и дача взятки являются самыми распространенными и самыми латентными из коррупционных преступлений.

А.И. Долгова определяет коррупцию уже как «социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных или в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей». Данное определение, на наш взгляд, весьма удач

ное с точки зрения объема коррупционных правонарушений и указания на то, что коррупция — это не просто совокупность общественно опасных деяний, а целое социальное явление, то есть объективно существующее в нашем обществе явление независимо от нашего сознания и воли. Отсюда следует, что, как и любое другое социальное явление, коррупцию победить невозможно, можно лишь снизить ее уровень путем должного применения эффективных правовых средств, минимизировать последствия коррупционных правонарушений, привлечь виновных лиц к уголовной, административной, дисциплинарной ответственности, возможно даже в дальнейшем и к гражданско-правовой ответственности при наличии вреда, но ликвидировать коррупцию невозможно, пока существует цивилизация, люди с их бесконечными потребностями и безмерными желаниями личного обогащения, общество, толерантное к коррупции и даже поддерживающее это обычное для многих явление общественной жизни, этот быстрый способ решения любых вопросов и проблем.

Заслуживает поддержки, на наш взгляд, определение коррупции, данное С.В. Максимовым: «коррупция — это использование государственными, муниципальными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера), либо предоставление названным лицам таких прав на имущество, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера)»[8].

Достоинство данного определения заключается в том, что здесь расширен круг субъектов ответственности: помимо государственных и муниципальных служащих названы коммерческие и иные негосударственные организации, а также указано на цель коррупционных правонарушений, которая носит не только материальный, корыстный характер, но и неимущественный характер, что очень важно для глубокого понимания сущности коррупции как социального явления.

В то же время, как справедливо отмечают исследователи административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы М.В. Костенников, А.В. Куракин и А.В. Марьян, также анализирующие данное определение, Максимовым перечисляются далеко не все должностные лица, которые могут быть субъектами коррупции. В качестве таковых им называются лишь государственные и муниципальные служащие

(депутаты, судьи), служащие коммерческих или иных организаций, в том числе международных. Но в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственными служащими не являются лица, замещающие должности: Президента РФ, Председателя Правительства РФ, председателя палат Федерального Собрания РФ; руководителя органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи. В связи с этим на данных должностных лиц не распространяются запреты и специальные требования по государственной службе. За исключением судей и депутатов все остальные перечисленные должностные лица, которые могут быть субъектами коррупционных отношений, Максимовым не учтены[9].

Следует согласиться с замечанием данных ученых-админист-ративистов относительно указанного определения, так как субъектом коррупции может быть любое лицо, наделенное публичной властью, либо осуществляющее управленческую, организационнораспорядительную или административно-хозяйственную деятельность в государственном или муниципальном органе либо общественной организации как коммерческого, так и некоммерческого характера. Субъектами коррупционных правонарушений могут быть также работники государственных и муниципальных органов, не являющиеся государственными служащими. Правильно утверждают названные исследователи административно-правовой сущности коррупции, что степень вреда, причиненного коррупционными действиями секретаря, переводчика, программиста, может превышать уровень вреда от действий должностного лица.

Применительно к теме нашего исследования заслуживает внимания попытка дать определение коррупции в социальной сфере С.В. Плоховым. По его мнению, «коррупция в социальной сфере — это сложное социально-негативное (в том числе общественно опасное) явление, складывающееся между взаимодействующими субъектами, одним из которых выступает работник социальной сферы, в области удовлетворения социальных потребностей граждан, посягающее на интересы государственной и муниципальной власти, выражающееся в злоупотреблении государственными и муниципальными служащими своим публичным статусом (служебными полно

мочиями, авторитетом занимаемой должности) из корыстной или иной личной заинтересованности»[10].

Уже сама попытка автора дать определение такому сложному социальному явлению, как коррупция, применительно к социальной, наиболее уязвимой для коррупции сфере жизни общества заслуживает восхищения и уважения. Кроме того, несомненным достоинством данного определения служит то обстоятельство, что в него можно включить действующее законодательное определение коррупции, мотив иной личной заинтересованности, а также расширенный круг субъектов, куда включены не только должностные лица государственных и муниципальных органов, но и работники социальной сферы, не подпадающие под примечание 1 к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ), а значит юридически не являющихся субъектами коррупционных преступлений.

Но и данное определение не лишено ряда недостатков, главным из которых, на наш взгляд, является отсутствие среди субъектов коррупции в социальной сфере работников и должностных лиц, руководителей и управляющих негосударственных организаций, поскольку такие наиболее подверженные коррупции сферы, как здравоохранение и образование, существуют не только на публичном, но и на частном уровне (частные клиники, негосударственные высшие и средние образовательные учреждения и т.д.). Коррупционных преступлений и правонарушений там, несмотря на то, что образовательные и медицинские услуги оказываются на платной основе, не меньше, чем в государственных образовательных и медицинских учреждениях.

Исходя из изложенного, учитывая имеющиеся в законодательстве и юридической науке определения и точки зрения, попытаемся дать собственное определение понятию «коррупция». Забегая несколько вперед, скажем, что, на наш взгляд, акты коррупции можно условно разделить на три вида: коррупционные преступления, коррупционные административные правонарушения и аморальные коррупциогенные проступки. Ниже мы попытаемся дать определения этим трем видам актов коррупции и даже предложим внести соответствующие изменения и дополнения в действующий Закон о коррупции, пока же отметим, что даже совокупность этих антиобщественных деяний не заполняет весь объем такого социально негативного явления, как коррупция. Ведь причины коррупции, по

нашему глубокому убеждению, кроются не только в поведенческих актах физических лиц, наделенных властными или иными управленческими полномочиями, но и в самой организации, системе и структуре органов государственной и муниципальной власти, а также общественных организаций, позволяющей создавать сложные коррупционные схемы и механизмы использования своих полномочий в угоду своей личной выгоде, преступая как правовые, так и моральные нормы.

Коррупция, по нашему глубокому убеждению, — это негативное общественно опасное явление, проявляющееся в возможности лица (коррупционера) посредством коррупционных преступлений, административных коррупционных правонарушений и аморальных кор-рупциогенных проступков извлечь имущественную или неимущественную выгоду для себя или третьих лиц, посягающее на общественные и государственные ценности и интересы в различных сферах общественной жизни и парализующее нормальную работу государственных и муниципальных органов и общественных организаций, а также ставящее их сотрудников и работников в личную, корпоративную или иную неформальную зависимость от воли отдельных недобросовестных субъектов правоотношений (корруптеров).

Таким образом, угрозу для социальной сферы представляют все три вида актов коррупции: коррупционные преступления, административные коррупционные правонарушения и аморальные кор-рупциогенные проступки. Если первые два вида деяний зачастую носят скрытый характер, то аморальные коррупциогенные проступки, являясь ненаказуемыми как в уголовном, так и в административном порядке, свободно выставляются напоказ как в органах государственной власти, так и в негосударственных организациях и учреждениях.

Субъекты данных проступков, порождающих коррупцию, редко привлекаются даже к дисциплинарной ответственности, а ряд таких проступков воспринимается руководством учреждений и организаций как обычное, вполне нормальное явление. Среди наиболее распространенных подобных проступков, борьба с которыми должна вестись именно административно-правовыми средствами, можно выделить конфликт интересов, протекционизм, кумовство, исполнение незаконных либо аморальных распоряжений вышестоящего начальства. Оставаясь незамеченными, все они способствуют совершению коррупционных преступлений, создают для них максимально благоприятные условия и значительно повышают их латентный характер (особенно, если коррупция носит коллективный или корпоративный характер). Вот почему в целях предупреждения коррупции так важно реагировать на каждый аморальный корруп-циогенный проступок сотрудника, а в идеальном случае — не допускать даже возможности его совершения под угрозой применения к нарушителю дисциплинарных взысканий, вплоть до увольнения с занимаемой должности в связи с утратой доверия. Наиболее сложно распознаваемым и выявляемым видом коррупциогенных проступков, на наш взгляд, является конфликт интересов. Трудность его выявления и распознавания связана главным образом с неоднозначностью понятия «конфликт интересов».

В соответствии с пунктом 1 статьи 10 Закона о коррупции конфликт интересов — ситуация, в которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)[11].

Таким образом, конфликт интересов представляет собой столкновение личной выгоды и служебного долга. Коррупционер разрешает данный конфликт в пользу личной выгоды, злоупотребляя своими полномочиями либо превышая их, а законопослушный работник не допускает даже самого факта возникновения данного конфликта и сразу сообщает непосредственному начальнику или работодателю обо всех случаях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. К сожалению, далеко не всякий законопослушный сотрудник может устоять от хотя бы разовой возможности личного обогащения, в результате чего в дальнейшем становится зависимым от корруптера, который, в свою очередь, под угрозой разоблачения такого сотрудника продолжает требовать от него совершения в свою пользу коррупционных правонарушений. В конечном итоге такое сотрудничество становится постоянным и тайным, поскольку от данного сотрудничества выгоду приобретают обе стороны.

Наиболее распространены данные случаи в социальной сфере в системе образования и здравоохранения: выдача за деньги здоровому человеку больничного листа, справки об отсутствии у лица венерических заболеваний или ВИЧ инфекции (при их наличии), помещение неугодного взяткодателю человека в психиатрический стационар на принудительное лечение, искусственное прерывание беременности супруге взяткодателя под видом выкидыша, завышение оценок на зачете или экзамене за дополнительную плату, плата за поступление в престижный вуз на бюджетное отделение, выдача красного диплома при отсутствии оснований для этого, написание студентам курсовых и дипломных работ и т.д. В результате возника

ет угроза для других лиц, особо охраняемых общественных и государственных интересов. А порождает подобные коррупционные проявления вовремя неурегулированный конфликт интересов, возникающий, в данном случае в социальной сфере. Поэтому здесь не обойтись без всевозможных конкретных административно-правовых либо корпоративных запретов, налагаемых руководством государственного органа или общественной организации во избежание конфликта интересов и недопущения неформальных отношений преподавателей со студентами, медицинских работников с пациентами. За нарушение установленных запретов виновные сотрудники в обязательном порядке должны привлекаться к дисциплинарной ответственности как материального, так и морального характера, вплоть до увольнения с занимаемой должности в связи с утратой руководством данных учреждения доверия к ним.

Исследуя правовые проблемы борьбы с коррупцией в сфере оказания образовательных услуг Е.В. Пуляева вполне обоснованно, на наш взгляд, отмечает, что «проблемы противодействия коррупции в сфере оказания образовательных услуг складываются под влиянием факторов, детерминирующих проявление коррупции в органах управления образованием и образовательных организациях. Последние в большинстве случаев порождены недостатками механизма управления образованием, связанными с отсутствием четкой регламентации статусов органов управления образованием, структурных подразделений образовательных организаций, порядка их деятельности; коррупционным характером самих норм права, регулирующих образовательные правоотношения»[12].

Вместе с тем, А.М. Цирин обоснованно пишет: «Необходимо избегать чрезмерного раздувания системы запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Эти ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно-признаваемым целям таких ограничений, а также отталкиваться от оценки коррупционных рисков, соответствующей должности. В противном случае возникает ситуация, характерная для ряда организаций, когда указанные запреты были распространены, в том числе и на лиц, в деятельности которых коррупционные риски отсутствуют почти полностью (например, специалисты). Данный подход носит коррупциогенный характер, поскольку сильно снижает возможности организации эффективного контроля. Так, подразделение по профилактике коррупционных и иных правонарушений оказывается не в состоянии проводить соответствующие проверки по всем рядовым сотрудникам крупной организации, тогда как намного более эффективным была бы проверка в отноше

нии лиц, занимающих должности с высокими коррупционными рисками»[13].

Мы полностью согласны с тем, что нет необходимости выявлять коррупционное поведение у уборщиц, технических специалистов, плотников и поваров, работающих в медицинских и образовательных организациях, поскольку данные работники не могут никак повлиять на учебный или лечебный процесс, осуществляемый в них. Но здесь ни в коем случае нельзя списывать со счетов санитарок, медсестер, сотрудников регистратуры, методистов учебных отделов образовательных учреждений. Последние, как мы неоднократно убеждались на собственном опыте особенно в негосударственных вузах, постоянно обращаются с просьбой выставить положительные оценки студентам к заведующим кафедрами, которые, как правило, идут им на встречу, оказывая административное и аморальное давление на профессорско-преподавательский состав. Не исключено, что интерес у таких методистов имеет коррупционное содержание.

По нашему глубокому убеждению, таких методистов, при всем уважении к ним студентов, в целях предотвращения конфликтов интересов и предупреждения коррупционных правонарушений и проступков руководство образовательных учреждений должно увольнять в связи с утратой доверия даже за однократное совершение такого аморального коррупциогенного проступка.

Кроме того, недопущение конфликта интересов и в государственном и в негосударственном секторах, в том числе и в социальной сфере, достигается путем возложения на государственных чиновников и сотрудников частных компаний обязанности предоставлять информацию о своей деятельности, которая может привести к конфликту интересов.

Одной из основных причин коррупции в социальной сфере, на наш взгляд, является несовершенство и коррупциогенность самого законодательства, регулирующего управление в социальной сфере. По этому поводу известный специалист в области права Т.Я. Хабриева заметила, что много нерешенных задач сохраняется и в сфере социального законодательства. В целом для него характерны следующие типичные недостатки правового регулирования, порождающие либо укрепляющие коррупционные проявления: избыточное количество декларативных норм; излишне общие, абстрактные положения, когда требуется детальное правовое регулирование (например, использование формулировок о противодействии корруп

ции «в пределах своих полномочий»); несоблюдение принципа соответствия региональных нормативных правовых актов федеральному законодательству; неоправданное дублирование норм федерального законодательства субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями; отсутствие механизма реализации норм, предусмотренных в законодательстве, изначально обусловливающее их неэффективность[14].

Данные недостатки характерны для всего законодательства, регулирующего государственную службу, но для безопасности именно социальной сферы, в особенности здравоохранения, образования, социальной защиты, экологической защищенности от коррупции, которая, как мы указывали выше, наиболее уязвима для коррупции, они требуют скорейшего реагирования и устранения, а само социальное и антикоррупционное законодательство своего совершенствования и гармонизации. Бесполезно охранять социальную сферу от коррупции, если нормативно-правовая база коррупциогенна. Выход здесь только один: проверка проектов законов и действующих нормативных правовых актов на коррупциогенность, устранение или замена абстрактных и двусмысленных норм права, иными словами, антикоррупционная экспертиза нормативных актов.

Коррупциогенное социальное законодательство представляет, на наш взгляд, одну из главных угроз безопасности социальной сферы от коррупции, а антикоррупционная экспертиза нормативных актов, регулирующих области социальной сферы, является наиболее действенной мерой правовой охраны этой сферы. Коррупционные правонарушения, несомненно, дезорганизуют работу всей государственной системы, их необходимо выявлять, предупреждать и пресекать, раскрывать и расследовать, минимизировать их общественно-опасные последствия. Но не в меньшей степени необходимо выявлять и устранять их причины и условия, изменять коррупциогенное законодательство, создающее все предпосылки для совершения законных, но аморальных и коррупциогенных проступков, превращающихся со временем в преступления.

К счастью, как пишет применительно к социальной сфере уже упомянутый нами исследователь, академик Т.Я. Хабриева, «указанные недостатки постепенно устраняются. Так, вступившим в силу с 1 сентября 2013 г. Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» введено, по меньшей мере, три новеллы, обладающих значительным антикоррупционным потенциалом: закреплен принцип информационной открытости и прозрачности деятельности образовательных организаций и установлен механизм

его обеспечения; введены нормы, не допускающие конфликта интересов; укреплены демократические начала в управлении образовательных организаций посредством предоставления родителям возможности более широкого участия в организации учебного процесса, а также в принятии локальных нормативных актов образовательных организаций»[15].

Но опять-таки механизм реализации данных новелл законодательства еще не проработан, в связи с чем они пока еще малоэффективны для предупреждения коррупционных угроз и рисков в сфере образования. Кроме того, как считает академик Хабриева, «недостаточны механизмы защиты прав работников, пытающихся выступить против коррупционных проявлений в рамках образовательных учреждений, в которых они осуществляют трудовую деятельность». Работники попросту боятся заявлять о фактах коррупции в правоохранительные органы, поскольку гарантированно после этого лишатся работы в этих учреждениях. Если весь профессорско-преподавательский и руководящий состав того или иного образовательного учреждения коррумпирован, то вновь принятое на работу новое лицо очень легко может превратиться и зачастую превращается из законопослушного гражданина в самого настоящего коррупционера. То есть коррупция в образовательных учреждениях чаще всего носит коллективный, а не индивидуальный характер, поэтому ее очень сложно выявить и пресечь. Именно в сфере образования коррупционные правонарушения носят корпоративный и максимально латентный характер, и образовательная деятельность и даже образовательный бизнес (негосударственные образовательные учреждения) являются, пожалуй, наряду с медицинскими услугами самыми уязвимыми для коррупции отраслями социальной сферы, и на протяжении всего нашего исследования мы постараемся это аргументировано доказать.

Вернемся к положениям Закона о безопасности и проанализируем их. Заслуживают пристального внимания основные принципы обеспечения безопасности, указанные в ст. 2 данного закона: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; законность; системность и комплексность применения органами государственной власти и органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности; приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности; взаимодействие органов государственной власти с общественными

объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности.

Кроме того, в статье 3 этого Закона раскрыто содержание деятельности по обеспечению безопасности. Применительно к безопасности социальной сферы от коррупции такая деятельность должна включать в себя:

  • • прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности;
  • • разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления; организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности;
  • • координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;
  • • правовое регулирование в области обеспечения безопасности;
  • • финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;
  • • международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности.

В начале этого параграфа мы говорили о том, что серьезным упущением Закона о безопасности является отсутствие легального определения термина «безопасность». Вместе с тем сущность безопасности можно определить, исходя из вышеуказанных принципов обеспечения безопасности и содержания деятельности по обеспечению безопасности. Исходя из темы настоящего параграфа, а также проведенного анализа понятий «социальная сфера», «безопасность» и «коррупция», попытаемся дать собственное определение такому важному для настоящего исследования понятию как безопасность социальной сферы от коррупции.

Таким образом, безопасность социальной сферы от коррупции — это состояние защищенности образования, здравоохранения, науки, культуры, социального обеспечения и экологического благополучия населения от проникновения или угрозы проникновения коррупции в деятельность соответствующих государственных и частных учреждений и организаций, обеспечиваемая компетентными государственными органами, общественными формированиями и отдельными гражданами на основе соблюдения законности, прав и свобод человека и гражданина, системности и комплексности применения политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер в целях предупрежде ния и устранения причин и условий возникновения коррупции, а также выявления, пресечения, раскрытия и расследования коррупционных преступлений, административных коррупционных правонарушений и аморальных коррупциогенных проступков, совершающихся в данной сфере жизни общества.

  • [1] СЗРФ. 2011. № 1. Ст. 2. 2 Экологическое право России / Под рсд. Н.В. Румянцева. М., 2012. С. 67.
  • [2] См.: Чеснокова М.Д. Правовой мониторинг в социальной сфере // Журнал российского права. 2009. № 4. С. 20. 2 См.: Ковалев В.Н. Социология управления социальной сферой. М., 2003. С. 18. 3 См.: Плохов С.В. Противодействие коррупционной преступности в социальной сфере: криминологический анализ коррупции в областях здравоохранения и образования. М., 2015. С. 36.
  • [3] Плохое С.В. Указ. соч. С. 37. 2 Беляева Ю.Н. О социальных функциях государства // Журнал российского права. 2016. № 1. С. 102.
  • [4] Керимов Д.А. Социальное государство // Право и образование. 2007. № 3. С. 11. 2 Цит. по: Беляева Ю.Н. О социальных функциях государства // Журнал российского права. 2016. № 1. С. 104.
  • [5] Аристов Е.В. Социальное государство в США. М., 2015. С. 52.
  • [6] Кореневская С.Н. Административно-правовое регулирование муниципального управления в социальной сфере: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2004. С. 11. 2 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228.
  • [7] См.: Темнов Е.И. Коррупция. Происхождение современного понятия // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с организованной преступностью в России. М., 1994. С. 14. 2 См.: Криминология / Под ред. А.И. Долговой. М., 1997. С. 501.
  • [8] Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. С. 9.
  • [9] См.: Костенников М.В., Куракин А.В., Марьян А.В. Административное право и проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы. М., 2010. С. 33. 2 Там же. С. 34.
  • [10] Плохое С.В. Противодействие коррупционной преступности в социальной сфере: криминологический анализ коррупции в областях здравоохранения и образования. М., 2015. С. 37.
  • [11] СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228.
  • [12] См.: Пуляева Е.В. Правовые проблемы борьбы с коррупцией в сфере оказания образовательных услуг // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 81.
  • [13] Цирин А.М. Предотвращение и урегулирование конфликтов интересов в публичных и частных сферах // Современные стандарты и технологии противодействия коррупции. М., 2015. С. 192. 2 Там же. С. 195.
  • [14] Хабриева Т.Я. Научные подходы к освоению современных стандартов и технологий противодействия коррупции // Современные стандарты и технологии противодействия коррупции. М., 2015. С. 34.
  • [15] Хабриева Т.Я. Научные подходы к освоению современных стандартов и технологий противодействия коррупции // Современные стандарты и технологии противодействия коррупции. М., 2015. С. 34. 2 Там же. С. 35.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >