Административная ответственность в субъектах РФ

Законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях

Как уже говорилось выше, в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и её субъектов. Иными словами, органы государственной власти субъектов РФ наряду с федеральными органами обладают определёнными полномочиями в отношении дел об административных правонарушениях.

Действующее российское законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса РФ об административных правонарушениях от 20.12.2001 г. и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

При этом необходимо учитывать, что, во-первых, в ведении Федерации находятся наиболее важные и значимые аспекты административных правоотношений, которые в большинстве случаев носят общий характер и распространяются на всю территорию государства. Во-вторых, федеральный законодатель оставил за собой возможность устанавливать административную ответственность за любые правонарушения, поскольку в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ в ведении РФ находится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение. В-третьих, КоАП РФ (ст. 1.3.) предусматривает лишь исключительную компетенцию Федерации и её регионов, исключая возможность совместного осуществления части полномочий. Все иные права являются прерогативой региональных законодателей. В-четвёртых, региональные охранительные нормы могут устанавливаться только в сферах, которые являются предметами исключительного ведения субъектов РФ или находятся в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и её субъектов.

Основной нормативный правовой акт административного права, КоАП РФ, наделяет российские регионы и нормотворческими, и охранительными, и иными функциями в рассматриваемой области, которые реализуется в рамках разработки и принятия субъектами РФ региональных законов по вопросам административной ответственности и административных правонарушений.

Как отмечает Н.А. Петрова, «В соответствии с федеральным законодательством законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях может охранять следующие сферы общественных отношений, отнесённые к совместному ведению РФ и её субъектов и к ведению субъектов РФ (с учётом ряда ограничений, установленных федеральным законодательством):

  • а) институты государственной власти субъектов РФ;
  • б) защита прав и свобод человека и гражданина, общественной нравственности;
  • в) отношения в сфере охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);
  • г) отношения в сфере охраны окружающей среды;
  • д) обеспечение общественного порядка и общественной безопасности;
  • е) установленный порядок государственного управления;
  • ж) отношения в сфере транспорта»[1].

При этом необходимо отметить, что при разработке собственных законов субъекты РФ, используя опыт друг друга, находят приемлемые для себя варианты в уже действующих нормативных правовых актах с учётом опыта их применения. Примером такого нормотворчества могут стать региональные законы об административных правонарушениях, наличие которых в субъектах РФ имеет несомненные положительные стороны, так как присутствие как сходных, так и не-

одинаковых подходов к решению одних и тех же задач в различны регионах расширяет возможности поиска наиболее оптимальных вариантов правового регулирования. Самое сложное при этом — соответствие нормативных правовых актов субъекта РФ требованиям федерального законодательства.

В соответствии с ч. 2. ст. 22.1. КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами: мировыми судьями; комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ; административными комиссиями и иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ.

Во исполнение данного положения субъектами Федерации приняты специальные законы об административных правонарушениях, а в республике Саха (Якутия) — об органах административной юрисдикции. Так, ч. 2 ст. 1 Закона PC (Я) об органах административной юрисдикции определена следующая система органов административной юрисдикции в республике[2]:

  • 1) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;
  • 2) уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия):
    • - орган исполнительной власти Республики Саха (Якутия) по управлению государственным имуществом;
    • - орган исполнительной власти Республики Саха (Якутия) в области охраны окружающей среды, управления природопользованием;
    • - орган исполнительной власти Республики Саха (Якутия), осуществляющий государственный надзор в области обеспечения проведения единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой политики;
    • - орган исполнительной власти Республики Саха (Якутия), осуществляющий государственный надзор в области обеспечения прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг, отвечающих требованиям федеральных и республиканских стандартов качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности и формы собственности;
    • - орган исполнительной власти Республики Саха (Якутия), осуществляющий государственный надзор в области строительства;
    • - контрольные органы, государственные учреждения, созданные Главой Республики Саха (Якутия) и Правительством Республики Саха (Якутия) и в соответствии с положениями и уставами наделённые контрольными и надзорными функциями;
    • - административные комиссии.

Закон Краснодарского края об административных правонарушениях более лаконичен. Так, ст. 10.1 к органам административной юрисдикции, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, относит:

  • 1) мировых судей;
  • 2) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;
  • 3) уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти Краснодарского края;

  • 4) административные комиссии;
  • 5) учреждения, подведомственные, соответственно, органам исполнительной власти Краснодарского края, уполномоченные в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях регионального значения.

Таким образом, открытый характер указанного перечня в федеральном законодательстве является в большей степени условным, поскольку требует наличия специального предписания, которое может быть определено исключительно федеральными нормами[3]. Ни один иной акт не уполномочен на разграничение компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, а соответственно, и их правовых предписаний.

Регионы в рамках собственных правовых предписаний наделены возможностью определения специальных составов правонарушений и ответственности за них. Но при этом следует учитывать, что наказание за такие правонарушения может определяться лишь в рамках установленной государством системы административных санкций — формировать собственную систему санкций субъекты РФ не вправе. Так, Законом Краснодарского края «О содержании и защите домашних животных в Краснодарском крае», установлен порядок выгула домашних животных и запрет на их выгул на детских и спортивных площадках, на территориях детских дошкольных учреждений, учреждений образования и здравоохранения, культуры и спорта, в местах купания (пляжах) и отдыха людей и на иных территориях, определяемых органами местного самоуправления, а также нахождение их в помещениях продовольственных магазинов и предприятий общественного питания. Эта норма защищена Законом Краснодарского края об административных правонарушениях который устанавливает, что за её

нарушение вводится административное наказания в виде штрафа от одной до пяти тысяч рублей.

Законодательство РФ об административных правонарушениях не стоит на месте. В первом и втором десятилетиях XXI столетия в федеральное законодательство, перераспределявшее полномочия в области административных правонарушений между Федерацией и её субъектами, был внесен ряд изменений и дополнений. Так, в Кодекс РФ об административных правонарушениях Федеральным законом от 28.12.2009 №38О-Ф3 внесено дополнение о полномочиях субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях. Закон определил, что к ведению субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится:

  • 1) установление законами субъектов РФ об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
  • 2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ;
  • 3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, в соответствии с ч. 2 ст. 22.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях;
  • 4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
  • 5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ;
  • 6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации;
  • 7) определение перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных ст. 28.3 КоАП РФ;
  • 8) регулирование законами субъектов РФ иных вопросов в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях РФ.

Статья также установила, что законами субъектов РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Федерации по решению вопросов, указанных в п. 4-6 ч. 1

этой статьи, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта РФ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП РФ, уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях.

В Федеральный закон № 184 (в ред. Федерального закона от 15.11.2010 № 297-ФЗ), к примеру, введены нормы, устанавливающие, что к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), в сфере экономики относится решение вопросов:

  • - определения перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности этих комиссий, создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ;
  • - установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ.

Но законом субъекта РФ административная ответственность может быть установлена только в том случае, если за соответствующие деяния не установлена административная или уголовная ответственность федеральным законом и полномочия по установлению административной ответственности за соответствующие деяния не закреплены за федеральными органами государственной власти.

Раскрывая право субъектов РФ определять перечень органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов

Федерации, можно привести пример регламентации отдельных положений Жилищного кодекса РФ[4]. Так, ст. 20 Жилищного кодекса устанавливается, что под государственным жилищным надзором понимается деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством.

В развитие этой нормы постановлением Правительства РФ от 11.06.2013 №493 (ред. от 29.10.2014) «О государственном жилищном надзоре», утвердившум положение о государственном жилищном надзоре, устанавливается (ст. 2), что задачами государственного жилищного надзора являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством.

В целях реализации положений Жилищного кодекса РФ об исполнении органами государственной власти субъектов Федерации полномочий по осуществлению регионального государственного жилищного надзора в республиках, краях, областях, ... издаются постановления о жилищных инспекциях.

Во исполнение данных федеральных норм в Краснодарском крае, как и в других субъектах Федерации, постановлением главы администрации края была создана жилищная инспекция. Инспекция объявлялась «...органом исполнительной власти Краснодарского края (на правах управления), уполномоченным осуществлять региональный государственный жилищный надзор, лицензирование деятельности по управлению многоквартирными домами и лицензионный контроль на территории Краснодарского края».

Положением об инспекции Краснодарского края, утверждённом упомянутым выше постановлением, устанавливалось (п. 4.2.4), что

инспекция вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований и (или) лицензионных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях в пределах полномочий и принимать меры по предотвращению таких нарушений, вносить в установленном порядке организациям и должностным лицам представления о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Аналогичные документы были приняты и в других субъектах РФ.

Как отмечается в комментарии к КоАП, «Наиболее значимую часть полномочий органов государственной власти субъектов РФ составляет организация производства по делам об административных правонарушениях и определение их подведомственности. В большинстве случаев определение юрисдикции региональных органов основывается на компетенции аналогичных органов федерального уровня. Следует заметить, что к компетенции регионов КоАП РФ относит не само производство по делам об административных правонарушениях, а лишь его организацию, которая выражается в формировании адекватной системы юрисдикционных органов, уполномоченных на рассмотрение и разрешение указанной категории дел. В то же время образование самого органа не позволит ему в полной мере реализовать рассматриваемые виды деятельности, а требует формирования правовой базы его деятельности, которая регламентирует границы его юрисдикции, а также объем предоставленных полномочий.

Организация производства по делам об административных правонарушениях в рамках каждого отдельного субъекта РФ предполагает легитимацию органа, которому такие полномочия предоставляются, а также формирование правовой базы его деятельности, т.е. создание

1

Как пример, см.: постановление Администрации Приморского края от 31.10.2012 № 302-па (ред. от 19.10.2016) «О переименовании отдела государственного жилищного надзора Приморского края и об утверждении Положения о государственной жилищной инспекции Приморского края» И Первоначальный текст опубликован в издании «Приморская газета» спецвыпуск № 95(712), 31.12.2012; постановление Губернатора Амурской области от 03.08.2007 № 455 (ред. от 20.11.2015) «Об утверждении Положения о государственной жилищной инспекции Амурской области» // Первоначальный текст опубликован в издании «Вестник администрации Амурской области № 11, 14.08.2007; постановление Правительства Магаданской области от 09.01.2014 № 12-пп (ред. от 08.09.2016) «Об утверждении Положения о государственной жилищной инспекции Магаданской области» // Первоначальный текст опубликован в газете «Магаданская правда» № 2(20654), 14.01.2014.

всех необходимых условий для реализации предоставленных ему пол-номочии» .

Таким образом, в субъектах РФ действуют комплексные законы, содержащие материально-правовые нормы, определяющие сущность общих положений, особенные части с установлением оснований и мер административной ответственности, и комплексные нормы (о полно-мо-чиях должностных лиц на составление протоколов об административных правонарушениях и полномочиях мировых судей, коллегиальных органов и должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях).

В последнее время в стране принимаются новые законы, регламентирующие деятельность субъектов РФ в сфере правонарушений. Таким законом является Федеральный закон от 23.07.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в РФ»[5] , где в ст. 11 определены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере профилактики правонарушений.

Закон гласит, что органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с Федеральными законами № 182-ФЗ, и № 184-ФЗ, другими федеральными законами в пределах своей компетенции:

  • 1) осуществляют нормативно-правовое регулирование в сфере профилактики правонарушений;
  • 2) разрабатывают и принимают меры по реализации государственной политики в сфере профилактики правонарушений в установленной сфере деятельности на территориях субъектов РФ;
  • 3) обеспечивают взаимодействие субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в профилактике правонарушений, на уровне субъектов РФ;
  • 4) создают координационные органы в сфере профилактики правонарушений;
  • 5) утверждают и контролируют исполнение бюджетов субъектов РФ в части расходов на профилактику правонарушений;
  • 6) осуществляют профилактику правонарушений в формах профилактического воздействия, предусмотренных п. 1, 7-10 ч. 1 ст. 17 комментируемого Федерального закона № 182-ФЗ;
  • 7) осуществляют иные полномочия в сфере профилактики правонарушений.

Исходя из всего вышесказанного можно сделать несколько выводов.

Во-первых, если в конце 1990-х гг. административная ответственность в регионах регламентировалась по отдельным сферам деятельности[6], то во втором десятилетии XXI в. произошла систематизация регионального законодательства об административных правонарушениях, выразившаяся в принятии специальных законов, объединивших все административные правонарушении. Более того, в отдельных субъектах РФ разрабатываются и принимаются кодексы об административных правонарушения, на Дальнем Востоке это Республика Саха (Якутия) и Хабаровский край. Правда, как уже говорилось выше, содержание региональных законов и кодексов примерно одинаковое.

Во-вторых, региональные охранительные нормы могут устанавливаться только в сферах, которые являются предметами исключительного ведения субъектов РФ или остаются неурегулированными федеральным законодательствам по вопросам совместного ведения РФ и её субъектов.

В-третьих, для субъектов РФ предусмотрены ограничения в установлении административных наказаний за совершение административных правонарушений. Региональным законом могут устанавливаться только два наказания, которые являются основными наказаниями и могут применяться только по отдельности:

  • - предупреждение;
  • - административный штраф.

Не стоит в застывшей форме и регуляция административной ответственности в субъектах РФ. Так, по сообщению газеты «Хабаровские вести» в Законодательной Думе Хабаровского края обсуждается ряд предложений по ужесточению административной ответственности за осуществление розничной торговли и оказанию услуг в неустановленных местах. По предложению члена Совета Федерации В.И. Озерова краевая Дума включилась в обсуждение проекта закона,

предполагающего исключить функции технического контроля у Российского союза автостраховщиков.

Таким образом, разграничение предметов ведения РФ и её субъектов, а также регламентация предметной компетенции каждого отдельного органа направлена на оптимизацию применения мер административной ответственности и эффективное решение задач, определённых российским законодательством.

  • [1] Петрова Н.А. Законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях (системно-структурный анализ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 2
  • [2] Закон Республики Саха (Якутия) от 14.10.2009 727-3 № 339-IV (ред. от 26.05.2010) «Об органах и учреждениях административной юрисдикции в Республике Саха (Якутия)» И Первоначальный текст документа опубликован в издании «Якутские ведомости». № 65, 07.11.2009.
  • [3] В связи с этим представляет интерес законодательная инициатива депутатов Законодательной Думы Хабаровского края направленная в Государственную Думу ФС РФ о наделении органов местного самоуправления полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях по статьям № 6.3, 6.4, 7.1,7.14, 7.22, 8.1, 8.8,8.25, 8.28, 8.30, 9.4, 10.6, 19.1 2 Закон Краснодарского края от 02.12.2004 № 800-КЗ (ред. от 13.10.2016) «О содержании и защите домашних животных в Краснодарском крае» // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Кубанские новости», № 203,21.12.2004.
  • [4] Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 06.07.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2005, № 1 (ч. 1), ст. 14. 2 Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2013. № 25, ст. 3156. 3 Постановление главы администрации Краснодарского края от 05.10.2006 № 861 «О государственной жилищной инспекции Краснодарского края» // Кубанские новости, № 156, 12.10.2006.
  • [5] См. http://stkoaprf.ru. 2 СЗ РФ. 2016. № 26 (ч. I), ст. 3851.
  • [6] Как пример см. Закон Республики Саха (Якутия) от 27.03.1993 № 1426-ХП (ред. от 26.12.2000) «Об административной ответственности за экологические правонарушения»// Первоначальный текст документа опубликован в издании «Якутские ведомости». № 9, 27.04.1993. (Документ утратил силу); Закон Приморского края от 11.07.1997 № 90-КЗ «Об административной ответственности за правонарушения в сфере использования нефти и продуктов её переработки на территории Приморского края» // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Ведомости Думы Приморского края. 1997, № 50. (Документ утратил силу). 2 Хабаровские вести. № 61(3466). 2017. 26 апреля.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >