Понятие, общая характеристика государственной гражданской службы субъектов Федерации

Уровни осуществления государственной службы в субъектах Федерации

Заметное место в становлении субъектов РФ государственными образованиями занимает институт государственной гражданской службы субъектов РФ.

Федеративное устройство РФ требует, чтобы система государственной службы субъектов Федерации строилась на балансе двух начал — унитарного и федеративного, весьма необходимых для успешного функционирования большого по территории и многонационального по составу российского государства. Государство и общество будут в состоянии успешно решать все свои основные задачи лишь при наличии постоянного высокопрофессионального и энергичного аппарата. Оптимальные структуры государственных аппаратов субъектов Федерации — залог их компетентной и эффективной деятельности.

Анализируя процесс реформирования государственной службы в субъектах РФ, начальник Главного государственно-правового управления Губернатора и правительства Хабаровского края, кандидат юридических наук М.Л. Слепцов в 2002 г. выделил факторы, влияющие на этот процесс, и направления реформирования в субъектах Федерации, к которым были отнесены:

  • - повышение степени ответственности служащих субъектов РФ за соответствие принимаемых ими решений и подготавливаемых проектов нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству;
  • - необходимость законодательного закрепления основ взаимодействия государственных служащих субъектов Федерации с вышестоящими государственными служащими по линии единой системы исполнительной власти страны;
  • - усиление имеющегося публично-правового начала государственной службы, то есть закрепление такого положения, когда государственно-служебное правоотношение возникает не между гражданином и государственным органом, а между гражданином и государством как таковым. Иными словами, государственный служащий должен получить свой статус путём издания государственного акта назначения на должность, а не путём заключения трудового договора;
  • - строгое соблюдение закреплённого законодательством правового статуса государственного служащего, без ссылок на какие-либо условия невозможности на данный момент выполнения законодательства, закрепляющего статус государственного служащего, так как ограничения по государственной службе должны корреспондироваться с их социальной защищённостью;
  • - оптимизация структуры исполнительной власти по основным направлениям её компетенции. Она предполагает: исключение параллельно существующих государственных органов, дублирующих функции друг друга; сокращение управленческого аппарата с одновременным перераспределением высвобождаемого фонда оплаты труда среди оставшихся государственных служащих; унификацию названий и статуса государственных органов субъектов РФ (министерства края, области; департаменты; комитеты; службы и т.п.), а также положений о структурных подразделениях этих органов;
  • - разрешение вопроса с механизмом присвоения квалификационных разрядов государственным служащим субъектов Федерации;
  • - возобновление конкурсного порядка замещения государственных должностей как на федеральном, так и на региональном
  • 164 уровнях .

Необходимо отметить, что концу XX столетия законодательные акты, регулирующие государственную службу в субъектах РФ, были приняты практически во всех субъектах РФ. Однако не все недостатки регионального законодательства субъекты сумели преодолеть. Один из основных недостатков заключался в том, что в региональном законодательстве слабо реализовывались возможности собственного правового регулирования, которые относятся к предмету ведения субъектов РФ.

Проведённый выше анализ позволил М.Л. Слепцову сказать, что созданный в 1990 гг. институт государственной службы субъектов РФ имел ряд особенностей.

164 Подробнее см.: Слепцов М.Л. Актуальные вопросы правового регулирования дальнейшего реформирования института государственной службы в субъектах РФ // в сб.: Экономика, управление и право на востоке России. Хабаровск: ДВАГС, 2002. Ч. I. С. 34-39.

Во-первых, она отличалась переходным характером, её структура ещё не сложилась и имела ряд форм, уровней и элементов, которые постепенно должны были трансформироваться или исчезнуть совсем. Но пока были эти нормы, уровни и элементы, их нельзя было игнорировать в теоретическом анализе.

Во-вторых, государственная служба большинства субъектов Федерации в основных чертах повторяла по содержанию и форме федеральную государственную службу, что, несомненно, следует признать положительным фактом. Данное обстоятельство свидетельствует о единстве государственной службы страны в целом.

В целом необходимо отметить, что становление двух уровней государственной службы (федеральной и региональной) — процесс длительный и сложный, он требует постоянного внимания органов государственной власти и научной общественности.

Реформирование государственной службы РФ|6э, в том числе и субъектов Федерации, созданной в последнее десятилетие ХХ-го столетия, началось с принятия Федеральных законов от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ»[1] и от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ». В развитие норм этих законов был принят ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, в соответствии с которыми субъекты РФ приняли свои нормативные правовые акты, регламентирующие институт региональной службы в конкретном субъекте РФ.

Что собой представляет сейчас государственная служба субъектов Федерации?

Государственная служба в субъектах РФ осуществляется в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной властей, а также в иных государственных органах, выполняющих от имени субъекта РФ его государственные функции и отнесённых его законодательными актами к государственной службе.

Но если федеральная государственная служба к середине 1990х гг. в основном была создана, то о региональной государственной службе этого сказать было нельзя. Она находилась в процессе формирования.

Причин задержки с созданием региональной государственной службы можно выделить две.

Во-первых, этому мешало отсутствие в течение долгого времени федерального законодательства об основах государственной службы РФ. Такой закон был принят лишь в середине 1995 г.[2] Собственно, только после этого большая часть субъектов Федерации достаточно активно начала работать над созданием своих законов или положений о региональной государственной службе.

В полномочия субъектов Федерации по регулированию своей государственной службы в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы в РФ» входило: безусловное выполнение общих норм, содержащихся в этом законе, устанавливающих полномочия субъектов Федерации (а такие нормы содержались в 20 из 30 его статей), определение условий государственной службы субъектов Федерации с учётом местных, национальных, финансовых и иных особенностей и возможностей; комплектование кадрового корпуса государственных органов, разработка требований к государственным служащим, установление им размера должностных окладов и т.д.

Во-вторых, формирование регионального уровня государственной службы сдерживалось определённой нерешительностью, недостаточной инициативой многих субъектов Федерации при выработке своих 169 нормативных документов по данному вопросу .

К концу XX столетия большинство субъектов Федерации имели собственные нормативные акты, посвящённые государственной и муниципальной службам.

Обычно структура государственной власти является политической и организационной базой для формирования структуры государственной службы как профессиональной административной (аппаратной) деятельности.

Сформировавшуюся в последнем десятилетии XX в. государственную службу субъектов Федерации можно дифференцировать по трём критериям (основаниям): территориально-национальному, по уровням государственной власти и ветвям государственной власти.

По территориально-национальному принципу её можно разделить на четыре неравные группы (на день принятия Конституции РФ — 1993 г.):

  • 1) государственная служба русских краёв и областей;
  • 2) государственная служба двух русских городов федерального значения;
  • 3) государственные службы 21 национальной республики;
  • 4) государственные службы автономной области и 5 автономных округов.

По уровням государственной власти в каждом субъекте Федерации государственная служба различалась на федеральную и региональную.

Если же брать внутреннее строение государственной службы субъектов Федерации, то горизонтальная структура здесь выстраивалась по трём ветвям власти и включала, соответственно, аппараты законодательной, исполнительной и судебной властей, а также вспомогательные структуры (избирательные комиссии и т.п.). По данному критерию государственная служба субъектов Федерации выглядела примерно следующим образом:

  • 1. Государственная гражданская служба законодательных (представительных) органов. В состав государственной службы законодательной власти входила лишь государственная служба законодательного органа субъекта РФ. Поскольку законодательные органы некоторых субъектов Федерации имели двухпалатную структуру, то и государственная служба здесь также разделялась по этим палатам. На Дальнем Востоке это Республика Саха (Якутия) до 2003 г.
  • 2. Государственная гражданская служба исполнительной власти включала федеральный и региональный уровни:
    • - федеральный уровень — государственную службу полномочного представителя Президента в федеральном округе и государственные службы региональных органов федеральных министерств и ведомств;
    • - региональный уровень — государственную службу первых руководителей исполнительной власти субъектов Федерации и государственные службы региональных отраслевых органов исполнительной власти субъектов Федерации.
  • 3. Государственная служба судебной власти, состоящая из:
    • - государственной службы судов общей юрисдикции краёв, областей, городов и районов;
    • - государственной службы арбитражного суда субъекта Федерации.

Её представляют собой общефедеральные суды, порядок организации и деятельности которых определяется Конституцией РФ и федеральными законами;

  • - государственной службы конституционного (уставного) суда субъекта Федерации;
  • - государственная служба аппарата мировых судей.

Определяется нормативными правовыми актами субъекта РФ[3].

4. Государственная служба региональной избирательной комиссии.

Непосредственно в конкретных государственных органах структура государственной службы обуславливается тремя основными факторами:

  • - функциями государственного органа;
  • - численностью политических руководителей;
  • - приоритетами нормотворческой деятельности.

Определяющее влияние на процесс структурирования оказывают, конечно, функции государственного органа.

  • [1] Формирование института государственной служб РФ рассмотрено автором в специальном издании. См. Хачатурян Б.Г. Правовое регулирование государственной службы РФ: Научно-практическое и учебное издание. Хабаровск, 2013. 2 СЗ РФ. 2003. № 22, ст. 2063. 3 СЗ РФ. 2004. № 31, ст. 3215.
  • [2] См. Федеральный закон № 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ» // СЗ РФ, 1995. № 31, ст. 2990. 2 Как пример такой нерешительности можно привести решение Законодательной Думы Хабаровского края о механизме присвоения квалификационных разрядов государственным служащим Хабаровского края. Так, ч. 2 ст. 22 Кодекса о государственной и муниципальной службе Хабаровского края, в ред. 1999 г., устанавливала, что присвоение квалификационных разрядов государственным служащим Хабаровского края, замещающим высшие и главные государственные должности края, осуществляется Президентом РФ. Естественно, что ни одного такого присвоения в крае не происходило.
  • [3] Подробнее см.: Хачатурян Б.Г. Особенности правового статуса государственных гражданских служащих судебной системе РФ: научное и практическое пособие. Изд. 2. Хабаровск, 2013. 155 с.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >