Высшие должностные лица субъектов РФ

Федеральным законом № 184 (в ред. Федерального закона от 11.12.2004 №159-ФЗ) устанавливалась система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. При этом Закон предусматривает, что конституцией, уставом субъекта Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ возглавляющего высший исполнительный орган субъекта РФ.

Общие черты изменения статусного положения исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, куда входит и высшее должностное лицо, после 1999 г. можно проследить на процессе их реформировании в Хабаровском крае.

Реформирование исполнительных органов Хабаровского края было проведено Законом края от 27.11.2001 №349 «О Правительстве Хабаровского края»[1], которым администрация края была переформирована в Правительство Хабаровского края. Законом определены правовые основы деятельности, состав и порядок формирования, полномочия Правительства Хабаровского края, правовой статус, порядок избрания и прекращения полномочий Губернатора Хабаровского края, а также установлены гарантии деятельности и социальные гарантии Губернатора и членов Правительства края.

Соответствующие изменения были внесены и в Устав края:

  • -так, ст. 34 Устава в ред. 2001 г. Губернатор Хабаровского края возведён в ранг высшего должностного лица края, возглавляющего Правительство края;
  • - ст. 36 определила Правительство Хабаровского края коллегиальным, постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти края;
  • -в соответствии с пунктом 34.1 ст. 34 Губернатор края получил неприкосновенность на всей территории Хабаровского края «...в соответствии с федеральными и краевыми законами». На наш взгляд, это несколько спорная формулировка, так как федеральным законодательством не предусматривалась неприкосновенность данной категории

должностных лиц и, в общем-то, непонятно, во-первых, что это за «неприкосновенность» (что включается в это понятие), во-вторых, от кого и от чего должна защищать такая «неприкосновенность» на территории края главу исполнительного органа, у которого в руках весь региональный карательный аппарат?

По-видимому, понимая всю нелогичность этого пункта, законодатели в Законе «О Правительстве Хабаровского края» в ред. от 24.04.2002 г.[2] изложили его несколько иначе, из него был убран термин «краевыми законами», и здесь он звучал следующим образом: «...Губернатор края обладает неприкосновенностью на всей территории края в соответствии с федеральным законом». Но если будет федеральный закон, то, по всей видимости, губернатор будет обладать неприкосновенностью на всей территории России, как ею обладают депутаты законодательного органа субъекта Федерации (ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ»), В последующих редакциях статья о неприкосновенности губернатора была 134 изъята из закона .

В соответствии с федеральным законодательством к кандидату на должность губернатора предъявляется только два требования: Губернатором может быть гражданин РФ не моложе 30 лет. При этом одно и то же лицо может избираться на эту должность не более двух сроков подряд (п. 5 ст. 18 Федерального закона № 184 в ред. Федерального закона от 29.06.2015 № 174-ФЗ).

В 2005 г. Устав края был дополнен ст. 34.1, регламентирующей порядок вступления Губернатора в должность. Статья устанавливает, что церемония вступления в должность Губернатора края проводится в торжественной обстановке.

На церемонию приглашаются полномочный представитель Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе, члены Совета Федерации ФС РФ, депутаты Государственной Думы ФС РФ, депутаты Думы, члены Правительства края, председатель избирательной комиссии Хабаровского края, прокурор Хабаровского края, председатель краевого суда, председатель Арбитражного суда Хабаровского края, уполномоченный по правам человека в Хабаровском крае, уполномоченный по правам ребёнка в Хабаровском крае, уполномоченный по защите прав предпринимателей в Хабаровском крае, председатель Контрольно-счётной палаты Хабаровского края, главы городских округов и муниципальных районов, председатели представительных органов городских округов и муниципальных районов, а также представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, общественных объединений, политических партий и других организаций.

В соответствии с федеральным законодательством в начале церемонии вступления в должность Губернатора края исполняется Государственный гимн РФ.

Глава субъекта Федерации считается вступившим в должность с момента принесения им присяги на верность народу и Конституции РФ, конституции (устава) субъекта РФ.

На церемонии вступления в должность глава субъекта Федерации выступает с обращением ко всем жителям субъекта.

В конституционном праве считается, что значение принесения присяги выборными должностными лицами многогранно. В частности, в комментарии к ст. 82 Конституции РФ отмечается, что принесение присяги является непременным условием вступления избранного лица в должность[3]. С этим моментом связывается и прекращение исполнения полномочий прежним должностным лицом.

Установка на торжественность при принятии присяги имеет весьма глубокий смысл. Торжественность мероприятия не только символизирует уважение общества к самому институту высшего должностного лица, но и подчёркивает значимость акта вручения населением

субъекта РФ избранному лицу права на власть, которой он может распоряжаться в полном соответствии с волей избравшего его народа, выраженной в Конституции РФ, федеральных законах, конституции (уставе) и законах субъекта Федерации.

Что касается присутствия на церемонии должностных лиц, представителей общественности — оно с одной стороны, удостоверяет вступление избранного должностного лица в должность, с другой — свидетельствует о легитимности принятия им на себя, избранным должностным лицом, полномочий. При этом присутствие на церемонии перечисленных в конституции (уставе) лиц — не право, а их обязанность.

Губернатор Хабаровского края имеет официальный символ власти— должностной знак Губернатора края (ст. 34.6 Устава края). Описание и порядок использования должностного знака Губернатора края устанавливаются краевым законом[4] .

Как правило, конституциями (уставами) не определяется месторасположения главы субъекта и его аппарата. Законодатели ограничиваются определением административного центра (столицы) субъекта, подразумевая при этом, что органы государственной власти будут располагаться именно там.

Федеральный закон № 184 определил, что статус высшего должностного лица закрепляется в конституциях (уставах) субъектов РФ.

Так, Устав Хабаровского края устанавливает, что статус Губернатора края, организация и порядок его выборов определяются федеральным законом, Уставом края и краевыми законами. Устав устанавливает только одно ограничение в отношении Губернатора: Губернатор не может быть одновременно депутатом любого представительного органа и заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Анализ полномочий Губернатора Хабаровского края позволяет говорить о том, что они складываются из полномочий выборного 138 должностного лица края , высшего должностного лица края и председателя Правительства края.

К полномочиям Губернатора как выборного должностного лица края необходимо отнести, во-первых, его право вносить предложения по внесению изменений и дополнений в Устав края, и, во-вторых, полномочия по взаимоотношению с законодательным (представительным) органом, такие как:

  • 1) решение о роспуске Законодательной Думы Хабаровского края;
  • 2) созыв внеочередного заседания Думы;
  • 3) созыв вновь избранной Думы на первое заседание ранее установленного срока.

Данные полномочия Губернатор не вправе передавать замещаю-139 щему его лицу .

Как высшее должностное лицо края Губернатор обладает следующими полномочиями:

  • 1) представляет Хабаровский край в отношениях с органами власти, управления и при осуществлении международных и внешнеэкономических связей, при этом, вправе вести переговоры, подписывать договоры и соглашения от имени Хабаровского края. Согласовывает международные договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, или его полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в порядке, определяемом федеральным законом;
  • 2) формирует высший исполнительный орган государственной власти Хабаровского края — Правительство края в соответствии с фено

деральными и краевыми законами ;

139 Мировая практика нашла выход из этой ситуации в одновременных выборах Президента (губернатора) и вице-президента (вице-губернатора). Иными словами, выбранное вместе с Президентом (губернатором) должностное лицо в случае досрочной отставки Президента (губернатора), его временного отсутствия по другим причинам может выполнять полномочия Президента (губернатора) в полном объёме.

Конституции (уставы) ряда субъектов РФ попытались использовать эту практику, закрепив в своих нормативных документах возможность одновременных выборов губернатора и вице-губернатора. Иными словами, выбранное вместе с губернатором должностное лицо в случае досрочной отставки губернатора может выполнять его полномочия в полном объёме.

В Хабаровском крае в мае 2005 г. была введена должность вице-губернатора, назначение на которую происходило после согласования с Законодательной Думой, но хабаровский вице-губернатор не получил право на исполнение представительских полномочий, ряда полномочий высшего должностного лица и председателя правительства. Позже Дума уже не участвовала в его назначении.

  • 3) обнародует краевые законы, удостоверяя их обнародование путём издания специальных актов либо отклоняя их;
  • 4) вносит в Думу проект закона края о роспуске представительного органа муниципального образования по основаниям, предусмотренным федеральным законом;
  • 5) вправе отрешить от должности главу муниципального образования и назначить новые выборы;
  • 6) принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты — постановления и распоряжения.

Как Председатель Правительства Хабаровского края Губернатор края обладает следующими полномочиями:

  • 1) осуществляет руководство деятельностью Правительства края;
  • 2) определяет структуру исполнительных органов государственной власти края;
  • 3) разрабатывает и реализует краевую политику в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Хабаровского края и в соответствии с нею краевые программы;
  • 140 Так, в соответствии с и. 1. ст. 22 Устава Камчатского края Губернатор края согласовывает с Законодательным Собранием назначение на должность первого вице-губернатора — первого заместителя председателя Правительства края; вице-губернатора — заместителя председателя Правительства края; заместителя председателя Правительства края, осуществляющего координацию и контроль деятельности в сфере бюджетной и финансовой политики; заместителя председателя Правительства края, осуществляющего координацию и контроль деятельности в сфере управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности края.

Пунктом 6 ст. 39 Устава Краснодарского края устанавливается, что первый заместитель главы администрации (губернатора) Краснодарского края назначается главой администрации (губернатором) Краснодарского края по согласованию с Законодательным Собранием края.

Пунктом 40.1. Устава Хабаровского края (в ред. от 27.03.2002) закреплялось положение о том, что Губернатор края вносил в Законодательную Думу края предложение о согласовании назначения на должности первого заместителя Председателя Правительства края по экономическим вопросам, первого заместителя Председателя Правительства края по вопросам строительства и топливно-энергетического комплекса, министра финансов края. Статья отменена в 2009 г. Но потенциальная возможность участия краевого законодательного (представительного) органа в формировании исполнительного органа в уставе края сохранена фиксацией в п. 10 ст. 34.1 Устава края положения о том, что постановлениями Думы«...назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица края, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами, настоящим Уставом».

  • 4) представляет Правительство края в отношениях с Думой, с другими органами государственной власти в Хабаровском крае, органами местного самоуправления, с юридическими и должностными лицами, с населением Хабаровского края;
  • 5) представляет Думе один раз в полугодие сообщение о социально-экономическом положении Хабаровского края и основные направления деятельности Правительства края;
  • 6) представляет в Думу ежегодные отчёты о результатах деятельности Правительства края, в том числе по вопросам, поставленным Думой;
  • 7) ежегодно представляет на утверждение Думы краевой бюджет и отчёт об его исполнении;
  • 8) осуществляет функции распорядителя кредитов при исполнении бюджета, за исключением расходов, предусмотренных на содержание Думы;
  • 9) вправе вносить законопроекты в Думу;
  • 10) вправе участвовать в работе Думы с правом совещательного голоса;
  • 11) вносит в Думу предложение (предложения) о кандидатурах на должности членов Правительства края, в согласовании назначения на должность которых участие Думы является обязательным;
  • 12) назначает своего полномочного представителя в Думе;
  • 13) незамедлительно информирует Думу в случае введения чрезвычайного положения на территории Хабаровского края;
  • 14) вносит на рассмотрение Президента РФ, Правительства РФ проекты указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, издание которых находится в их компетенции;
  • 15) представляет к государственным наградам, званиям и премиям РФ;
  • 16) взаимодействует с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти на территории Хабаровского края;
  • 17) назначает представителя в Совете Федерации от Правительства края;
  • 18) назначает в соответствии с федеральным законодательством и краевыми законами руководителей предприятий, организаций и учреждений, находящихся в составе краевой государственной собственности;
  • 19) назначает половину членов избирательной комиссии Хабаровского края и освобождает их от исполнения обязанностей;
  • 20) осуществляет контроль за выполнением органами местного самоуправления переданных им федеральными законами полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также краевыми законами полномочий Правительства края;
  • 21) даёт обоснование необходимости изменения административно-территориального устройства края, осуществляет меры по административно-территориальному устройству;
  • 22) подписывает постановления Правительства края.

Данный перечень не является исчерпывающим, так как п. 34 ч. 35.1 ст. 35 предусматривает возможность осуществления иных полномочий, установленных федеральными и краевыми законами.

Аналогичные положения имеются и в конституциях (уставах) других субъектов РФ.

Полномочия высшего должностного лица прекращаются в связи с истечением его полномочий либо досрочно в случаях и порядке, установленных федеральным законом, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Так, ст. 38 Устава Хабаровского края устанавливает, что полномочия Губернатора края прекращаются досрочно в случаях:

  • а) его смерти;
  • б) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия Думой;
  • в) его отставки по собственному желанию;
  • г) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом;
  • д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
  • е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
  • ж) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
  • з) его выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
  • и) утраты им гражданства РФ, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства;
  • к) его отзыва избирателями, зарегистрированными на территории края, на основании и в порядке, установленных федеральным и краевым законами.

Этой же статьёй предусматривается право Думы выразить недоверие Губернатору края в случае:

  • а) издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, Уставу края и краевым законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Губернатор края не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
  • б) установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, Устава края и краевых законов, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;
  • в) ненадлежащего исполнения Губернатором края своих обязанностей.

Решение Думы о недоверии Губернатору края направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении Губернатора края от должности. Отрешение от должности Губернатора влечёт за собой отставку возглавляемого им Правительства края.

В случае отставки Правительства края оно продолжает действовать до сформирования нового Правительства края.

Аналогичные положения закреплены в конституциях (уставах) других субъектов РФ, в том числе и дальневосточных, где большинство субъектов ввели должность высшего должностного лица, а высшими исполнительными органами стали правительства (PC [Я], Камчатский край, Амурская, Сахалинская, Магаданская области, ЕАО, ЧАО).

В Краснодарском крае Уставом края определено, что глава администрации (губернатор) входит в состав высшего исполнительного органа государственной власти края — администрации края, без упоминания термина «высшее должностное лицо...», поэтому его правовой статус будет рассмотрен в следующем параграфе.

Что касается субъектов РФ в ранге республик, то пример Республики Саха (Якутия) показывает, что статус высших органов государственной власти и должностных лиц, их возглавляющих, за истекшие годы очень сильно изменился. Начать хотя бы с того, что если в 1990 г. в республиках появились президенты республик с практически неограниченными полномочиями, то в последующем эти должности были обозначены в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ как «главы республик». Так, в 2002 г. ст. 65 Конституция РС(Я) была сокращена примерно в четыре раза до: «Президент является главой

Республики Саха (Якутия) и высшим должностным лицом, возглавляет исполнительную власть в республике». В Конституцию были внесены поправки, которые отменили такие дискриминационные требования к Президенту РС(Я), как обязательное владение (помимо русского) якутским языком и ценз оседлости в 15 лет. В последующем по-новому зазвучала и ст. 69, в соответствии с которой Президентом РС(Я) может стать любой гражданин РФ, «соответствующий требованиям федерального законодательства». Раньше возглавить Якутию имел право лишь гражданин Якутии.

Большинство этих новшеств было встречено в научных кругах РС(Я) негативно[5]. Наиболее красочную характеристику работе государственных органов РС(Я) по приведению правового поля субъекта Федерации в соответствие с федеральным законодательством дал редактор газеты «Наше время» Роман Мандзяк, заявив «...в этом поправочном "пире" самое деятельное участие приняла (да и продолжает принимать) вся якутская политическая элита — руководители исполнительной, законодательной власти, Конституционного суда РС(Я) и, разумеется, народные депутаты».

  • [1] Приамурские Ведомости от 11.12.2001 № 227; Сборник нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края № 11. (Ч. 2). 2001. 20 декабря. 2 См.: О внесении изменений в Устав Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 31.10.2001 № 339 // Сборник нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края. 2001. № 10.
  • [2] См.: О Правительстве Хабаровского края: закон Хабаровского края от 27.11.2001 № 349 (ред. от 24.04.2002 и от 02.10.2002) // Сборник нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края. 2001. № 11 (2). 2 Данная нелепость была устранена законодателями Хабаровского края 27 марта 2002 г. внесением в Устав Хабаровского края поправки об изъятии ч. 34.1 из ст. 34 (см.: «О внесении изменений и дополнений в Устав Хабаровского края»: закон Хабаровского края от 27.03.2002 № 19 // Сборник нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края. 2002. № 3). 3 Необходимо отметить, что первоначально Устав Хабаровского края предусматривал ценз оседлости и образования для претендента на пост Главы Администрации края. Так, ст. 34.5 гласила: «...Главой Администрации края может быть гражданин РФ, ... постоянно проживающий на территории края не менее 1 года и имеющий высшее образование». И даже при проведении первых выборов Главы Администрации Хабаровского края кандидату на этот пост В.Н. Мантулову было отказано в регистрации из-за отсутствия высшего образования. В последующем эти цензы были отменены самой Думой, как противоречащие федеральному законодательству.
  • [3] Комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009. С. 691-694.
  • [4] О должностном знаке Губернатора Хабаровского края: закон Хабаровского края от 28.07.2010 № 27 (ред. от 10.12.2012) // Собрание законодательства Хабаровского края, 12.09.2010, № 8(97) (Ч. 1). 2 Представительские функции всенародно избранного должностного лица, которые он не может передать администратору, назначенному временно исполнять обязанности губернатора, в случае досрочного прекращения полномочий по причинам, изложенным в ст. 38 Устава края.
  • [5] Изменения в Конституции Якутии: о чем стоит помнить, принимая решение И [Электронный ресурс]. Код доступа: www.lsn.ru/32970.html (дата обращения: 16.03.2017). 2 См.: За двадцать лет Конституция Якутии изменилась до неузнаваемости // [Электронный ресурс]. Код доступа: www.lsn.ru/60217.html (дата обращения: 16.03.2017).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >