Система органов исполнительной власти субъектов РФ

История формирования исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ

История становления исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ в большинстве случаев не столь политизирована и драматична, как история становления представительных органов, и, в отличие от коренной радикальной ломки последних, создание исполнительных органов отличалось постепенностью и расширением их статусного положения.

Реконструкция исполнительных органов власти в краях и областях РФ началась конституционной реформой 24 мая 1991, в соответствии с которой в стране был введён институт Президента, получившего статус главы исполнительной власти в РСФСР[1] в соответствии с Законом РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР».

Прямое влияние на изменение статуса исполнительной власти края, области, ... оказал Указ Президента РСФСР от 22.08.1991 № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР», изданный в развитие Постановления Верховного Совета РСФСР от 21.08.1991 № 1626-1 «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР». В соответствии с Указом органы и должностные лица исполнительной власти автономных республик, краёв, областей, ЕАО, автономных округов вошли в единую систему исполнительной власти России.

Немаловажное значение в повышении самостоятельности исполнительной власти имело учреждение выше названным Указом № 75 должности глав администрации краёв, областей, автономной области и автономных округов, с момента назначения которых полномочия исполнительных комитетов считались прекращёнными. Глава администрации объявлялся правопреемником исполнительного комитета регионального Совета и наделялся правом осуществлять исполнительнораспорядительные функции на основании и во исполнение законов РСФСР, актов Президента и Правительства РСФСР, а также решений краевых, областных, ЕАО и автономных округов Советов народных депутатов, принятых в пределах их полномочий.

Указом № 75 закреплялось положение о назначении главы администрации края, области, ЕАО, автономного округа Президентом РСФСР по согласованию с региональным Советом и об освобождении главы администрации от должности Президентом РСФСР по своей инициативе или по представлению соответствующего Совета, либо по инициативе главы администрации. При этом предусматривалось, что с момента принятия Президентом решения об освобождении главы администрации прекращаются полномочия соответствующей администрации.

Вторым важным документом явился Закон РСФСР «О выборах главы администрации»[2], предусматривающий, исходя из названия, выборы глав администраций. Но, как мы увидим ниже, закон до декабря 1995 г. игнорировался руководителями всех уровней исполнительной власти и практически не работал.

Так, в 1991 г. Президентом РСФСР был назначен ряд глав администраций краёв, областей,...

Первым главой администрации новой России стал В.Н. Дьяконов назначенный Президентом РФ Главой администрации Краснодарского края в августе 1991 г.

В октябре 1991 г. Указом Президента РСФСР[3] Главой администрации Хабаровского края был назначен В.И. Ишаев.

К концу 1991 г. практически во всех краях, областях... были назначены главы администраций. При этом в большинстве случаев руководители региональной исполнительной власти (краёв, областей, ...) были назначены без согласования с соответствующими Советами, хотя, как отмечалось выше, такая процедура предусматривалась Законом РСФСР и Указом Президента РСФСР от 22.08.1991.

В ряде республик по собственным правилам были избраны главы республик (президенты) .

В свою очередь главы администраций прекращали деятельность исполнительных комитетов Советов всех уровней в краях, областях, ЕАО, автономных округов. Так, в сентябре 1991 г. Глава администрации Краснодарского края ликвидирует исполнительный комитет краевого Совета народных депутатов и создаёт администрацию Красно-84 дарского края .

Глава администрации Хабаровского края В.И. Ишаев 11.11.1991 издаёт Постановление № 3 «О прекращении полномочий исполнительного комитета Хабаровского краевого Совета народных депутатов, его отделов и управлений».

Этим же путём действуют и главы администраций других краёв и областей, автономной области[4], автономных округов, городов, районов, сёл и посёлков.

В 1992 г. в Конституцию РСФСР вносится ряд изменений и дополнений, в том числе о разделении местных Советов на органы государственной власти и органы местного самоуправления:

  • - вводится раздел VIі «Органы государственной власти и управления края, области автономной области и автономного округа в составе РФ», а раздел VII стал называться «Местное самоуправление в РФ». Таким образом, за Советами краёв, областей, автономных областей и автономных округов было оставлено наименование органов государственной власти; Советы районов, городов, поселков, сельских населённых пунктов были отнесены к местным Советам народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления;
  • - вводится Глава 91 «Край, область в составе РФ». Ст. 845 данной главы конституционно закрепила право края, области на наличие устава;
  • - в соответствии со ст. ст. 13б'-13б2 Конституции РФ на территориях краёв, областей, автономных округов представительными органами государственной власти являлись Советы народных депутатов соответствующего края, области, ЕАО, автономного округа, полномочия и порядок деятельности которых определялись законами РФ;

- исполнительным органом (органом государственного управления^) края, области, автономной области, автономного округа стала администрация, подотчётная соответствующему Совету и вышестоящим исполнительным органам, полномочия и порядок деятельности которого, также определялись законами РФ.

Анализ нормативных правовых актов Президента РФ и глав администраций краёв, областей, ЕАО, автономных округов позволяет сделать вывод о том, что на администрации этих административно-территориальных единиц возлагалось выполнение следующих основных функций:

  • - разрабатывать и представлять на утверждение представительному органу бюджет и обеспечивать его выполнение;
  • - распоряжаться и управлять имуществом, относящимся к собственности субъекта РФ;
  • - разрабатывать и осуществлять программы в области управления экономикой и социальной сферой;
  • - осуществлять меры по обеспечению законности, прав, свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
  • - принимать в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения).

Кроме того, на главу администрации края, области, ЕАО, автономного округа лично возлагалась обязанность представления краевому, областному, окружному Совету не реже одного раза в год отчёта об исполнении регионального бюджета; самостоятельное формирование администраций, определение её структуры, утверждение штатного расписания в пределах ассигнований, выделенных Советом, назначение на должность и освобождение от должности руководителей структурных подразделений администраций.

  • 1
  • 89 Вышедший в 1983 г. Советский энциклопедический словарь под государственным управлением понимал «...одну из форм деятельности государства, выражающуюся в практической реализации законов, в организации общественных отношений в целях обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики. В социалистическом обществе государственное управление — это организация государственного планирования, рациональное использование природных и трудовых ресурсов, руководство всеми отраслями народного хозяйства, народным образованием, наукой, социальным обеспечением, здравоохранением; организация охраны общества, порядка, прав и законных интересов граждан» (Советский энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1982. С. 328).

А вот о какой-либо ответственности должностных лиц указанных выше субъектов Федерации перед населением анализируемые выше нормативные правовые акты, как уже отмечалось, ничего не говорили. Иными словами, была создана безответственная (перед населением) система управления.

К середине 1992 г. главами администраций, в основном было закончено формирование управленческого аппарата, как регионального уровня, так и в городах и районах дальневосточных субъектов РФ и Краснодарского края.

Следующим важным этапом на пути реформирования исполнительных органов в краях, областях, ... России стал Закон РФ 1992г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»[5]. Закон закрепил принцип единоначалия в деятельности глав администраций, установил их выборность населением края, области, ... и срок полномочий в пять лет (ч. 2 ст. 36).

Но разрешить в связи с принятием новых конституционных норм все возникающие вопросы он не смог. Сохранение в Законе за Советами права отменять решение администрации, а также обязывать главу администрации отменять акты руководителей её структурных подразделений, если они противоречат действующему законодательству, не внесло слаженности в работу этих органов.

Говоря об ответственности краевых, областных органов, предусмотренной в законе «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», необходимо отметить, что закон её определил только как ответственность за принятые ими решения и акты, нанёсшие ущерб предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам в результате принятия противоречащих законам РФ решений краевого, областного Совета и актов краевой, областной администрации, их органов и

должностных лиц, а также совершения ими неправомерных действий, в виде возмещения в полном объёме на основании решения суда или арбитражного суда за счёт собственных средств Совета, администрации и их органов (ст. 65).

Что касается конституционной ответственности: роспуск Совета, отстранение от должности главы администрации и т.п.; дисциплинарной ответственности должностных лиц, то таких норм в Законе не было. Иными словами, краевые, областные, окружные Советы получали возможность действовать безответственно, и прежде всего — перед населением субъектов РФ. Все это вело к напряжённости, нервозности, нестабильности в регионах. Ситуация требовала скорейшего разрешения.

Процесс постепенного реформирования региональных органов государственной власти был прерван Указами Президента РФ от 21.09.1993 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ» и от 09.10.1993 № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ». Вслед за этими документами появляются новые указы, касающиеся, прежде всего, представительных органов субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления — Советов.

Важным этапом преобразования исполнительных органов субъектов Федерации стал Указ Президента РФ от 22.10.1993 «Об основных началах организации органов государственной власти в субъектах РФ на период поэтапной конституционной реформы» и утверждённое им Положение[6]. В частности, Положением устанавливалось, что руководство деятельностью администрации осуществляется главой соответствующей администрации, наименование органа исполнительной власти (администрация, правительства и т.п.) и его главы утверждается соответствующим законодательным (представительным) органом с учётом исторических, национальных условий и традиций субъектов РФ. Положением определялся статус, компетенция, основные гарантии деятельности глав администраций краёв, областей, ... их взаимоотношения с федеральными органами исполнительной власти и законодательными органами субъектов.

Процесс создания оптимальных форм организации исполнительных органов государственной власти российских субъектов наглядно

просматривается на поиске названия данных органов, на порядке их формирования и объёме компетенции[7] .

Так, в президентском Положении от 22.10.1993 наряду с термином «администрация» широко использовался термин «правительство», который, по мнению многих государствоведов, «более определён и четок, отражает характер и структуру данного органа» . В последую-щих нормативных правовых документах, в том числе и указах Президента РФ, данный термин уже не употребляется, хотя в отдельных краях, областях, ... успели появиться «правительства».

Если в преамбуле Положения глава администрации был назван «губернатором», то ниже он именуется только лишь «главой администрации».

В соответствии с Указом Президента РФ от 07.10.1993, глава администрации края, области, ... уже не избирался населением, а назначался Президентом по представлению Председателя Правительства РФ, без учёта мнения представительного органа и населения субъекта. А это значит, что ответственность он нёс только перед федеральными органами.

Опираясь на эти указы и действия Президента РФ по разгрому Съезда и Верховного Совета РФ, в краях, областях, ... начался разгон краевых, областных, ... Советов и реорганизация государственных органов власти и управления и органов местного самоуправления, приведшая к бесконтрольной деятельности глав администраций этих субъектов РФ в течение длительного времени. При этом зачастую

данная работа шла с молчаливого согласия депутатского корпуса и с 98 нарушением существующего законодательства .

Главы администраций краёв, областей, ... своими постановлениями произвели перераспределение исполнительно-распорядительных функций, закреплённых законодательством РФ за Советами, часть из них переходила к администрации края". Одновременно прекращалась деятельность районных и городских, районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов, а их функции возлагались на местные администрации[8] .

Но наиболее существенные изменения в системе исполнительной власти субъектов РФ произошли в годы после принятия новой российской Конституции (12.12.1993 г.), установившей, что система органов государственной власти российских субъектов устанавливается регионами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ), а структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).

Статья 73 Конституции РФ определяет, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Конституция РФ (ст. 11) предусматривает возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ не только российской Конституцией, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Часть 2 ст. 77 Конституции РФ предписывает, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Части 2 и 3 ст. 78 Конституции России устанавливают, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти российских субъектов могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Часть 2 ст. 85 Конституции РФ даёт возможность Президенту РФ приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов российской Конституции и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Кроме того, в соответствии с федеральным законодательством разграничению компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ способствует проведение специальной контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой органами юстиции и прокуратуры.

На Министерство юстиции РФ была возложена работа по правовой экспертизе нормативных правовых актов субъектов РФ. В соответствии с положением о Министерстве юстиции РФ его территориальные органы осуществляют юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам. При этом за непосредственное проведение юридической экспертизы отвечают структурные подразделения главных управлений Минюста России по федеральным округам, структурные подразделения главных управлений Минюста России по федеральным округам в субъектах РФ, находящиеся в пределах федерального округа, а также Департамент государственной политики в сфере федеральной юстиции Минюста РФ.

При осуществлении надзорных полномочий органы прокуратуры, в случае выявления отступлений от требований законов при издании нормативных правовых актов органами и должностными лицами исполнительной власти субъектов РФ, вправе использовать соответствующие меры прокурорского реагирования. К их числу относятся принесение протеста в орган, принявший этот акт, обращение в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании акта недействительным[9].

В связи с длительным отсутствием федерального закона об общих принципах организаций государственной власти в субъектах Федерации в рассматриваемые годы действовал Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» с изменениями, внесёнными в этот закон Указом Президента РФ от 22.12.1993 № 2256 «О действии законодательства РФ об органах государственной власти краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов РФ».

Как результат, сложившиеся системы органов исполнительной власти различных субъектов РФ имели существенные различия в количестве и формах составляющих их органов и определялись на основе исторических и национальных традиций, стремлении элитных политических групп прервать психологическую связь населения с прошлым и, не в последнюю очередь, субъективными представлениями и «вкусами», их симпатиями к зарубежному опыту исходя из собственного понимания и политических воззрений. Иногда импрови

зации на этот счёт приводили к неудачным решениям. Вряд ли можно оправдать привнесение на российскую землю губернаторов, мэров, префектов, пренебрегая собственными традициями и понятными населению наименованиями.

В результате в этот вопрос вынужден был вмешаться Конституционный Суд, который в своём постановлении от 18.01.1996 «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» определил, что государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, единства системы государственной власти, а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов[10].

Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ последнего десятилетия XX столетия позволяет сделать вывод, что система и формы региональных органов исполнительной власти определяются их конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

Правда, необходимо заметить, что отдельные субъекты РФ в своих конституциях (уставах) не использовали термин «система» а просто в главах, посвящённых органам государственной власти субъекта, их перечислили. Как пример см. ст. 4а Хабаровского края, гл. 4 Устава

Приморского края[11]. В Краснодарском крае органам государственной власти посвящены главы 2, 3, 4, 5 Устава Краснодарского края и т.п.

Созданная в 1990 гг. система организации органов исполнительной власти позволяет выделить две формы органов общей компетенции в субъектах РФ, а в отдельных субъектах — и два уровня органов государственной власти:

- первая форма органов общей компетенции — Советы Министров (Правительства)^ субъектов Федерации, образуемые либо представительными органами государственной власти, либо президентами” ^губернаторами, либо на основе сочетания выборности глав правительств и назначения на должности других членов. В одних субъектах они возглавлялись председателями советов (кабинетов) министров, в других — президентами (губернаторами), которые являлись одновременно главами правительств. Председатели правительств назначались на должность представительными органами государственной власти или президентами/губернаторами. В республике Карелия предусматривалось избрание главы правительства населением.

На Дальнем Востоке в 1994-2001 гг. правительства были сформированы только в двух субъектах — в Республике Саха (Якутия) и в Еврейской автономной области. В PC (Я) главой исполнительной власти являлся Президент Республики Саха (Якутия) в ЕАО губернатор являлся главой исполнительной власти области.

Президент Саха (Якутии) с предварительного согласия Палаты Республики получил право назначать Председателя Правительства, его заместителей, министра внутренних дел, министра финансов, министра внешних связей, председателя Национального банка, директора Департамента пенсионной службы, начальника Государственной налоговой инспекции, директора Департамента налоговой полиции, председателя Комитета по драгоценным металлам и драгоценным камням; с предварительного согласия Палаты Представителей — назначать и освобождать от должности министров, руководителей 114 государственных комитетов .

Губернатор Еврейской автономной области в соответствии с Уставом области формировал правительство Еврейской автономной области.

В этих же субъектах были сформированы и два уровня органов государственной власти.

Так, ст. 84 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутии) устанавливала, что в республике организация деятельности граждан для самостоятельного решения экономических, социальнокультурных, экологических и других вопросов местного значения с учётом интересов населения, его национально-этнических и иных особенностей осуществляется через систему местных органов государственной власти и органы местного самоуправления. Конституцией Республики устанавливалось, что для осуществления государственной власти в улусах, городах, наслегах образуются местный представительный орган — улусное, городское, наслежное, сельское, поселковое собрание и соответствующий исполнительный орган — местная администрация. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Часть 3 ст. 17 Устава Еврейской автономной области установила, что в систему органов государственной власти области могут входить территориальные представительные и исполнительные органы государственной власти города Биробиджана и районов, входящих в состав области.

Как уже говорилось выше, в Краснодарском крае в соответствии с Уставом края в ред. 1993 г. также имелось своё правительство;

114 Статья 70 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутии) (ред. от 26.01.1994) // Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1994 год, ст. 3.

- вторая форма — администрации субъектов РФ. Администрации имели также большой разброс в порядке формирования и определении функциональных обязанностей, хотя общими для них являлись задачи обеспечения социально-экономического развития территорий, исполнения законов РФ, актов Президента и Правительства РФ, связь между федеральными органами государственной власти и территориальными органами государственной власти и местного самоуправления. В сущности, это правительство, т.е. орган общей компетенции субъекта Федерации. Руководство деятельностью администрации этих субъектов Федерации было возложено на глав соответствующих администраций.

После 1993 г. подавляющее число глав администраций назначалось и освобождалось от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. В 1995-1997 гг. в дальневосточных субъектах главы администраций были избраны всем населением соответствующей территории, на основе региональных правовых актов, и, следовательно, стали отвечать за свою деятельность, прежде всего, перед избравшим их населением.

В последующем механизм наделения полномочиями глав администраций (правительств) субъектов РФ менялся несколько раз115.

115 Необходимо отметить, что многие созданные после роспуска в 1993 г. региональных Советов законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ в связи с отсутствием федерального закона об общих принципах организации органов государственной власти в субъектах Федерации первоначально попытались создавать у себя парламентскую модель государственной власти, предусматривая избрание глав исполнительной власти (губернаторов) не всем населением этих субъектов, а региональными законодательными (представительными) органами.

Как уже говорилось выше, Конституционный Суд РФ в результате рассмотрения уставов Алтайского края и Читинской области признал подобную практику неконституционной, установив, что и главы администраций, и законодательные органы должно избирать непосредственно всё население субъекта Федерации.

Правда, позже по предложению Президента РФ в Федеральный закон № 184 было внесено дополнение о том, что полномочиями высшего должностного лица гражданин РФ наделяется представительным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ.

На день подготовки данного пособия действовала ст. 18 Федерального закона № 184 (ред. от 03.07.2016), устанавливающая, что, во-первых, высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается гражданами РФ, проживающими на территории данного субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Во-вторых, Конституцией (уставом), законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с положениями настоящего пункта.

Состав правительств/администраций субъектов Федерации формировался президентами/главами администрации субъекта РФ. Как государственные органы правительства/администрации наделялись правами юридического лица[12].

В Хабаровском крае до октября 2001 г. постоянно действующим органом исполнительной власти края являлась Администрация края.

При разработке и принятии устава Хабаровского края (1994-1995 гг.) в крае разгорелась большая дискуссия, в том числе и по вопросу как статуса руководителя администрации, так и самой администрации. Суть этой дискуссии была изложена автором данного издания в специальной статье «Не втискивайте "яблоко раздора". Точка зрения на Устав края» опубликованной в газете «Тихоокеанская звезда» 27.04.1995. По мнению автора статьи, нужды в создании института «губернаторства» в статусе высшего должностного лица края и краевого «правительства» на момент принятия устава в крае не было. Более того, их введение может отрицательно сказаться на общей обстановке в крае, так как создаст неуправляемую, безответственную исполнительную ветвь власти и «карманную» Думу.

На тот момент депутаты поддержали мнение Б.Г. Хачатуряна. В результате Уставом края предусматривалось, что руководил деятельностью Администрации Глава Администрации края, избранный на общекраевых выборах. Администрация края обладала разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти и структуры администрации; бюджета, финансов и учёта; управления собственностью; взаимодействия с предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности, а также в конкретных отраслях и сферах экономического, социально-культурного развития

(сельского хозяйства, строительства, транспорта, образования, культуры и др.).

Первую апробацию на жизнеспособность региональные законы прошли в ходе выборов глав исполнительной власти субъектов РФ в 1995-1997 г.[13] При этом выборы глав исполнительной власти субъектов Федерации проходили при более активном участии населения, чем при выборах в региональные парламенты (в 1994-1995 гг.), и, как правило, в один тур, что говорит о более высоком доверии к данной структуре власти, нежели к представительной и тенденции объединения населения российских субъектов в стремлении провести свободные демократические выборы главы исполнительной власти всем населением края, области за придание легитимного характера структурам власти.

Вместе с тем, анализ выборов позволяет говорить о том, что процесс реформирования краевых, областных, ... исполнительных органов в 1995-1997 гг. имел ряд особенностей. Главной особенностью является то, что формирование нового органа власти — краевого, областного, ... исполнительного органа государственной власти — проводилось в соответствии с новой Конституцией России, федеральным законодательством и созданной на их основе правовой базе субъектов РФ. В отличие от законодательных (представительных) органов государственной власти краёв, областей, ... большинство исполнительных органов не претерпели такой резкой организационно-структурной ломки в процессе их реформирования. Они сохранили преемственность в своей работе. И, тем не менее, формирование их происходило в жёсткой борьбе и с не меньшим политическим накалом.

После многолетнего брожения по коридорам государственной власти 22.09.1999. Государственной Думой ФС РФ был принят, а 06.10.1999 подписан Президентом РФ предусмотренный Конституцией РФ Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 184[14]. Закон стал тем нормативным документом, который поставил точку во многих спорных вопросах при организации государственной власти в субъектах РФ. Закон определил принципы деятельности и систему органов государственной власти субъекта РФ.

На момент подготовки данного исследования ст. 1 Федерального закона № 184 установлено, что (в соответствии с Конституцией РФ) деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

  • а) государственная и территориальная целостность РФ;
  • б) распространение суверенитета РФ на всю её территорию;
  • в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;
  • г) единство системы государственной власти;
  • д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
  • е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
  • ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
  • з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Как уже говорилось выше, ст. 2 Федерального закона № 184 определяет, что «...систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; иные органы государ

ственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ».

Исходя из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что органы государственной власти субъектов РФ отличаются от других организаций общества следующими специфическими признаками:

  • - органы государственной власти субъектов РФ наделены властными полномочиями, сущность которых проявляется в том, что они имеют право принимать акты, обязательные для тех, кому они адресованы. Нормативные правовые акты субъектов Федерации находятся под защитой федеральной Конституции;
  • -деятельность органов государственной власти субъектов Федерации основывается на принципе разделения властных полномочий. Каждый орган государственной власти обладает определённой компетенцией, объем которой устанавливается Конституцией РФ и федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными актами субъектов Федерации. Под компетенцией органа государственной власти федеральный законодатель понимает совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Федерации;
  • - региональные органы государственной власти образуются в строго установленном Федерацией и её субъектами порядке;
  • - каждый орган субъекта Федерации действует в присущих ему организационно-правовых формах. Так, федеральным законодателем установлено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации принимает законы и постановления, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издаёт указы (постановления) и распоряжения;
  • - орган государственной власти субъекта РФ является составной частью единой системы региональных органов.

Таким образом, органом государственной власти субъекта РФ является составная часть системы региональных государственных органов, создаваемая в порядке, определённом конституцией (уставом) субъекта Федерации, наделённая властными полномочиями, действующая в присущих ей организационно-правовых формах в целях осуществления региональных задач и функций, стоящих перед субъектом РФ. А под системой органов государственной власти российских субъектов «...понимается совокупность всех органов государственной власти субъектов РФ, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти»[15].

  • [1] См.: Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: Закон РСФСР от 24.05.1991 № 1326-1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991, № 22, ст. 776. 2 Первоначальный текст опубликован в издании «Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР» (далее — Ведомости СНД и ВС РСФСР). 1991. №29, ст. 1010. 3 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 34, ст. 1146. 4 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 34, ст. 1125.
  • [2] См.: Закон РСФСР от 24.10.1991 № 1803-1 (с изм. от 28.08.1995) «О выборах главы администрации» // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Ведомости СНД и ВС РФ», 07.11.1991, №45, ст. 1491. Утратил силу. 2 См. О назначении Дьяконова Василия Николаевича Главой администрации Краснодарского края: Указ Президента РСФСР 24.08.1991 № 86 // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 29.08.1991. № 35, ст. 1160. Несколько позже, объясняя факт назначения В.Н. Дьяконова Главой администрации, Б.Н. Ельцин скажет «Дьяконов — первый губернатор в моей команде не потому, что назначен на должность первым, а потому, что он лучший» // [Электронный ресурс]. Код доступа: http://argumenti.ru/society/n548/460088. Правда, задержался он в должности немногим более года. 27.11.1992 г., отвечая на требования населения края, Президент РФ вынужден был отстранить В.Н. Дьяконова от должности.
  • [3] О назначении Ишаева Виктора Ивановича Главой администрации Хабаровского края: Указ Президента РСФСР от 24.10.1991 № 154 // Ведомости СИД и ВС РСФСР. 1991. №44, ст. 1473. 2 Виктор Иванович Ишаев — российский политик и экономист, глава админи-страции/губернатор Хабаровского края (с 24.10.1991 г. по 30.04.2009 г.), полномочный представитель Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе (2009-2012 гг.), министр по развитию Дальнего Востока — полномочный представитель Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе (2012-2013 гг.). Академик РАН, доктор экономических наук, профессор. 3 Указом Президента РСФСР от 08.10.1991 № 139 «О главах администрации краёв и областей РСФСР» первыми главами администраций дальневосточных краёв, областей назначены: Приморского края В.С. Кузнецов; Амурской области А.А. Кривченко; Сахалинской области В.П. Фёдоров // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 42, ст. 1351; Указом Президента РСФСР от 14.12.1991 № 281 Н.М. Волков назначен глава администрации Еврейской автономной области // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991, № 51, ст. 1838. 4 В декабре 1991 г. на альтернативной основе был избран первый Президент Якутской АССР Михаил Николаевич Николаев. 5 См.: Государственный архив Краснодарского края. Фонд Р-1855 «Администрация Краснодарского края». 6 См.: Путеводитель по фондам Государственного архива Хабаровского края и его филиала в городе Николаевске-на-Амуре. Хабаровск, 2006. Том 1. С. 51.
  • [4] Администрация Еврейской автономной области была образована на основании постановления главы администрации ЕАО от 28.12.1991 № 21. Администрация ЕАО являлась исполнительным органом государственной власти. См.: Путеводитель по фондам Государственного архива Еврейской автономной области. Биробиджан, 2013. С. 26. 2 Закон РФ от 21.04.1992 № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» И Ведомости СИД и ВС РФ. 21.05.1992, № 20, ст. 1084. 3 Здесь и далее под представительными учреждениями (органами) автор понимает выборный (состоящий из выбранных представителей населения территории: гласные, депутаты и т.п.) орган государственной власти (местного самоуправления), обладающий правом представлять интересы населения данной территории и принимать от его имени решения, действующие на этой территории и обязательные для исполнения.
  • [5] О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации: Закон РФ от 05.03.1992 № 2449-1 (ред. от 16.11.1997) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 13, ст. 663. 2 Например, только за май 1993 г. Решением малого Совета Приморского краевого Совета народных депутатов были отменены два постановления и два распоряжения администрации края как противоречащие Закону РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». За период с 1992 г. по 1993 г. многие нормативные правовые акты администрации края отменялись по чисто формальным предлогам (См.: Малышев В.Е. Реформирование органов государственной власти Приморского края: к истории вопроса // В сб.: Конституционные реформы в дальневосточных субъектах РФ: историко-правовой аспект. Хабаровск: ДВАГС, 1998. С. 41).
  • [6] САПП РФ. 1993. № 43, ст. 4089.
  • [7] Подробный анализ реорганизации исполнительных органов власти дальневосточных субъектов РФ проведён автором данного пособие в специальном издании. См.: Хачатурян Б.Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах РФ: историко-правовой аспект (1991-1997 гг.). Хабаровск: СПб ИВЭСЭП (филиал в г. Хабаровске), 2000. 2 См.: Баглай М., Габричидзе Б. Конституционное право РФ. М.: ИНФРА-М., 1996. С. 443. 3 Как пример можно привести Государственный Устав Краснодарского края в ред. 1993 г. 4 См.: О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краёв, областей, автономных округов, городов федерального значения: Указ Президента РФ от 07.10.1993 № 1597 // САПП РФ. 1993. № 41, ст. 3918. 5 Как пример, см. Постановление главы администрации Приморского края от 28.10.1993 № 366 «О прекращении полномочий Совета народных депутатов Приморского края» // Утро России. 1993. 29 октября; Постановление главы администрации Амурской области от 20.10.1993 № 442 «О приостановлении деятельности Амурского областного Совета народных депутатов» // Амурская правда. 1993. 22 октября.
  • [8] 8 Подробно этот период рассмотрен автором в специальной монографии. См.: Хачатурян Б.Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах РФ: историко-правовой аспект (1991-1997 гг.). Хабаровск: СПб ИВЭСЭП (филиал в г. Хабаровске), 2000. 2 См.: О прекращении полномочий Совета народных депутатов Приморского края: постановление главы администрации Приморского края от 28.10.1993 № 366 // Утро России. 1993. 29 октября; О приостановлении деятельности Амурского областного Совета народных депутатов: постановление главы администрации Амурской области от 20.10.1993 № 442 // Амурская правда. 1993. 22 октября. 3 Как пример см.: Об Указе Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ»: постановление главы администрации Хабаровского края от 11.10.1994 № 479 // Государственный архив Хабаровского края (далее — ГАХК). Ф. Р-2061. On. 1, д. 91, л. 90-97.
  • [9] Подробнее см.: Полянский И.А., Трофимов Е.В. Особенности и новеллы Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях 2009 года // Вестник ХГАЭП. 2009. № 6. 2 САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5072. 3 См., напр.: Князев С.Д. Конституционно-правовые основы организации государственной власти в Приморском крае как субъекте РФ // Правоведение. 1997. № 4. С. 33-40. 4 Так, в результате нормотворческой деятельности в Хабаровском крае государственную власть, как было установлено в ст. 4 первой редакции Устава Хабаровского края, осуществляли: - законодательную — Законодательная Дума Хабаровского края; - исполнительную — Администрация Хабаровского края; - судебную — суды, входящие в единую судебную систему РФ. Что касается Главы Администрации, то п. 34.1 ст. 34 устанавливал, что он является высшим должностным лицом, осуществляющим государственную власть на условиях и в пределах, установленных российским законодательством. Такая запись (без определения «высшее должностное лицо» чего — края или администрации) явилась компромиссом между желанием главы администрации стать высшим должностным лицом края и половиной депутатского корпуса, не желающей делать его вообще высшим должностным лицом // Тихоокеанская звезда. 13.01.1996 № 7 (до ст. 37), 16.01.1996 № 8 (до конца).
  • [10] По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П // СЗ РФ. 1996. № 4, ст. 409. 2 См.: Устав Хабаровского края (ред. от 30.11.1995) // Тихоокеанская звезда, № 7, 13.01.1996 (до ст. 37), Тихоокеанская звезда, № 8, 16.01.1996 (до конца).
  • [11] Устав Приморского края от 06.10.1995 № 14-КЗ (ред. от 16.10.1995) // Текст документа опубликован в издании «Устав Приморского края», 16.10.1995. 2 Государственный Устав Краснодарского края // Кубанские новости, 1994. № 226. 5 января 3 ПРАВИТЕЛЬСТВО — высший коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т.е. административной) деятельностью в стране, регионе. (См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник: в 4 т. / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 1995. Т. 1,2. С. 592). 4 В РФ данное название на уровне региона было запрещено поправками в Федеральный закон № 184 в 2010 г., при этом установлен переходный период до 01.01.2015. См.: Федеральный закон от 28.12.2010 № 406-ФЗ // СЗ РФ. 2011, № 1, ст. 18. 5 Администрация ЕАО реорганизована в правительство ЕАО в соответствии с Законом ЕАО от 23.07.1997 № 34-03 «Об органах государственной власти в Еврейской автономной области» // ГАЕАО. Ф. Р-512, он. 2, д. 72, л. 17-22. 6 Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия). Якутск: Сахаполи-графиздат, 1995, ст. 65. 7 Устав Еврейской автономной области. Биробиджан: Издание Законодательного Собрания Еврейской автономной области. 1997, ст. 33.
  • [12] См.: Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия). Якутск, 1995. Ст. 65-70; Устав Приморского края. Владивосток: Издание Думы Приморского края, 1995. Ст. 52-56; Устав (основной Закон) Амурской области. Благовещенск, 1997. Ст. 47, 55; Устав Еврейской автономной области. Биробиджан: Издание Законодательного Собрания Еврейской автономной области, 1997. Ст. 33-35; Устав Корякского автономного округа. Палана: Издание Думы Корякского автономного округа, 1997. Ст. 42-44. 2 Федеральный центр рекомендует названия органов власти субъектов РФ писать с прописной буквы. Мы же считаем, что правильнее будет писать их так, как они закреплены в региональных нормативных актах (с прописной, или заглавной буквы). 3 Что, в общем-то, со временем и получилось. Последующие изменения, внесённые в Устав края по предложению Губернатора и при поддержке депутатов-коммунистов, коренным образом изменили «расстановку политических сил», что в последующем отрицательно сказалось на экономической ситуации в крае.
  • [13] Подробнее с итогами выборов в органы государственной власти субъектов ДФО можно ознакомиться в специальном издании. См.: Хачатурян Б.Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах РФ: историко-правовой аспект (1991-1997 гг.): Монография. Хабаровск: СПб ИВЭСЭП (филиал в г. Хабаровске), 2000. 2 Легитимность власти предполагает её легализацию и легитимацию. В сегодняшней юридической литературе под легализацией государственной власти понимается юридическое провозглашение правомерности её возникновения (установления), организации и деятельности. В обычных условиях легализация государственной власти осуществляется, прежде всего, конституциями или законами. Под легитимацией государственной власти понимаются процессы и явления, посредством которых она приобретает свойство легитимности, выражающее правильность, оправданность, справедливость, правовую и моральную законность и другие стороны соответствия данной власти, её деятельности определённым, прежде всего, психическим установкам, ожиданиям (экспектациям) общества, народа.
  • [14] В общей сложности, этот Федеральный закон трижды отклонялся Советом Федерации и один раз Президентом РФ. (См.: Вестник Фонда развития политического центризма. 1999. № 1 [13]. С. 5).
  • [15] Региональное право: Учебник / Под ред. Засл, юриста РФ, канд. юрид. наук, проф. В.Н. Ширяева, канд. юрид. наук, доц. А.В. Никитиной. 1-е изд. Хабаровск: Изд-во «РИОТИП» краевой типографии, 2008. С. 250. 2 О слабости закона на момент его принятия в 1999 г. говорит и тот факт, что в него с 1999 по 2016 гг. более 100 раз вносились изменения и дополнения, требовавшие внесения изменений и дополнений и в региональное законодательство. 3 На момент подготовки издания в Уставы Хабаровского, Краснодарского и Приморского краёв было внесено дополнений и изменений, до 1999 г. 4, 5 и 3, соответственно, после 1999 г. 38, 19 и 23, в Конституцию PC (Я) — 3 и 16.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >