Понятие и источники административного права субъектов РФ

История формирования регионального административного права России

В истории формирования регионального административного права просматривается три этапа: первый этап — 1990-1993 гг.; второй этап — 1993-1999 гг. и третий этап — 1999 г. — настоящее время.

Толчком к формированию регионального административного права и началом первого этапа стал экономический кризис конца 1980 — начала 1990 гг., приведший к стремлению автономных республик в составе РСФСР выровнять свой статус до уровня союзной республики СССР^[1], а автономных областей получить статус республик в составе РСФСР и к возмущению своим неравным положением, по сравнению с республиками, рядом краёв и областей РСФСР.

Итогом этой деятельности стало то, что республики отказались от статуса автономий и приняли Декларации о государственном суверенитете, провозгласив себя суверенными государствами с правом самостоятельной регламентации ряда общественных отношений, в том числе вопросов государственного строительства. Бывшие автономные области стали республиками в составе РСФСР и также сумели

принять Декларации о государственном суверенитете^[2], за исключением Еврейской автономной области, которая несмотря на то что не стала республикой, успела выйти из состава Хабаровского края. Получил свою долю независимости и Чукотский автономный округ, выйдя из состава Магаданской области.

Распад СССР несколько охладил пыл региональных лидеров. Политическая обстановка застыла в позиции перманентной конфронтации между центром и субъектами, выход из которой виделся или в распаде РСФСР по примеру СССР, или в выработке общих правил, и прежде всего — в управлении, одинаковых для всех субъектов Федерации. Понимая это, федеральные органы, стремясь сдержать центробежные процессы, предпринимают ряд шагов.

Во-первых, пытаясь несколько приблизить статус краёв, областей... к статусу республик в составе РСФСР, принимают 05.03.1992 Закон РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». Закон предоставил представительным органам краёв, областей... право на принятие уставов, которые виделись как своеобразные «малые конституции». В предмет регулирования региональных уставов законодатель предложил включить следующую группу вопросов:

• а) схема управления краем, областью, ...;
• б) структура, функции и полномочия региональных органов государственной власти, права и обязанности их руководителей;
• в) формы участия граждан в деятельности региональных органов государственной власти.

Закон предусматривал регистрацию уставов краёв и областей, ... Президиумом Верховного Совета РФ.

Из краткого анализа приведённого выше закона видно, что по своему содержанию такой устав больше напоминал устав территории местного самоуправления, чем вообще-то и были в это время края, области, ... нежели конституцию.

Тем не менее, после выхода данного закона практически все субъекты Федерации включились в разработку проектов уставов краёв, областей, ... в том числе дальневосточные^[3] , а Краснодарский край даже сумел в ноябре 1993 г. принять «Государственный Устав Краснодар-54 ского края» .

То был период, когда закладывались традиции становления государственности краёв, областей,... Перед их депутатами Советов народных депутатов стояла задача определить «лицо» края, области, ... оформить статус субъекта РФ в региональных нормативных правовых актах, которые позволили бы создать особое правовое поле, способное удержать регионы от разбегания и в тоже время выровнять их конституционно-правовое положение.

Во-вторых, 31.03.1992 федеральный центр подписывает с республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами договоры о разграничении предметов ведения между центром и субъектами РФ.

К сожалению, договоры имели различный уровень правовой регламентации статуса субъектов Федерации. Так, в Договоре с республиками в составе РСФСР чётко оговаривается, что в совместном ведении Федерации и республик находятся административное, административно-процессуальное законодательство, а также защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режима пограничных зон; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта; координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

В договорах с краями, областями, городами федерального значения, ЕАО и автономными округами мы уже видим, что в совместном ведении Федерации и указанных выше субъектов РФ находится только административное законодательство, а административно-процессуальное отнесено к ведению Федерации. К совместному ведению Федерации этих субъектов РФ также отнесено: защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, но без режима пограничных зон; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта; здравоохранение, защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

Кроме того, Договор предоставил республикам право самостоятельно определять систему своих государственных органов а вот для краёв, областей, ... установление общих принципов организации системы органов представительной и исполнительной власти оказалась прерогативой федеральных органов государственной власти'^[4].

Даже такой небольшой перечень вопросов совместного ведения Федерации и субъектов РФ, показывает их неравенство, что в последующем будет вызывать неоднократные политические и экономические стычки субъектов РФ с центром, выражающиеся в стремлении краёв, областей, ... выровнять свой правовой статус до уровня равноправного субъекта РФ.

Период заканчивается изданием Президентом РФ 21.09.1993 г. антиконституционного Указа № 1400 «О поэтапной конституцион-

ной реформе в РФ»^[5] , прекратившего деятельность высшего и единственного органа государственной власти — Съезда народных депута-59

тов , и расширившего полномочия исполнительных органов власти, и Указа от 09.10.1993 № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ», рекомендовавшего руководителям краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области, автономных округов реформировать региональные и местные представительные органы. Как видим, республик в составе РФ Указ не касался.

Данные документы ускорили прекращение деятельности Советов всех уровней, формирование новой системы власти и создание законодательной базы краёв, областей, ... в вопросах государственного строительства, привели к перерыву постепенности и серьёзному скачку в процессе перехода краёв, областей, ... в ранг государственнотерриториальных образований.

Анализ общественных отношений в этот период позволяет сказать, что субъектам РФ удалось децентрализовать систему государственного управления и закрепить право субъектов на самостоятельную регламентацию административных правоотношений, осуществляемую на принципах демократического федеративного правового государства.

Второй этап начинается после принятия 12.12.1993 всенародным голосованием новой Конституции РФ, конституционно закрепившей равноправие субъектов Федерации (ст. 5) и установившей (п. «к» ч. 1 ст. 72), что административное и административно-процессуальное право находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Субъекты Федерации приступили к активному принятию региональных нормативных правовых актов регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления, ответственности за административные правонарушения, исходя из своего собственного понимания роли и места регионального административного права^[6].

Следующий этап формирования регионального административного права нами связывается с принятием в 1999 г. Федерального закона № 184, чётко определившего общие принципы регионального государственного строительства. После вступления Федерального закона №184 в силу все субъекты Федерации обязаны были привести своё законодательство в строгое соответствие с этим законом.

Большим шагом вперёд в развитии регионального административного права в этот период стало принятие в 2001 г. нового Кодекса об административных правонарушениях РФ (далее — КоАП РФ), определившего границы регионального административного законодательства о правонарушениях и потребовавшего кодифицировать административное законодательство о правонарушениях в субъектах РФ.

Как недостаток реформ этого периода необходимо отметить, что законодательным (представительным) органам субъектов РФ не удалось поставить под контроль населения региональные органы исполнительной власти.

Подробнее данный этап будет рассмотрен ниже.

• [1] Союзные республики имели своё законодательство, в том числе и законы, регулирующие управленческие отношения. Как пример см.: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) (ред. от 20.03.2001) // Первоначальный текст документа опубликован в Ведомостях ВС РСФСР, 1984, № 27, ст. 909. 2 Подробно этот период рассмотрен автором в специальной работе. См.: Хачатурян Б.Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах РФ: историко-правовой аспект (1991— 1997 гг.): Монография. Хабаровск: СПб ИВЭСЭП (филиал в г. Хабаровске), 2000. С. 28-36. 3 Как пример см.: Декларация о государственном суверенитете Якутской-Саха Советской Социалистической Республики (Принята второй сессией Верховного Совета ЯАССР двенадцатого созыва 27.09.1990 № 226-Х11) // Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1990-1991 гг. С. 7.
• [2] Как пример см.: Декларация о государственном суверенитете Советской Социалистической Республики Адыгея (Принята V сессией Совета народных депутатов Адыгейской автономной области 28.06.1990 № б/н) // Джаримов А.А. Адыгея: от автономии к республике. М., АУТОПАН, 1995. 2 См.: Закон РФ от 17.06.1992 № 3056-1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ» // РГ. 1992, 08 июля, № 155. Постановлением Конституционного Суда РФ от 11.05.1993 г. признано право Чукотского АО на непосредственное вхождение в РФ в качестве субъекта, ранее входившего в Магаданскую область И Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. № 2-3. С. 53-59. 3 Закон РСФСР от 05.03.1992 № 2449-1 (ред. от 16.11.1997) «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» // Первоначальный текст опубликован в Ведомостях СНД и ВС РФ. 1992. № 13, ст. 663.
• [3] См.: Решение краевого Совета № 92. О концепции устава Приморского края // Утро России. 1993. 15 июля; Область получит малую конституцию // Советский Сахалин. 1993. 30 июня; Решение малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 19.02.1993 № 32 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним. 20 января — 10 марта 1993. (№ 1-39). На 209 листах. Л. 176; Решение малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 6.05.1993 № 99 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним. 20 апреля — 30 июня 1993 (№ 74-132). На 247 листах. Л. 67. 2 См.: Решение Краснодарского краевого Совета народных депутатов от 10.11.1993 № 17 «О Государственном Уставе Краснодарского края» // Кубанские новости, 10.11.1993. 3 См.: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краёв. Областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ от 31.03.1992 г. // Конституция (Основной закон) РФ. М.: Верховный Совет РФ. 1992. С. 80-108.
• [4] Чем в последующем и воспользовался Президент РФ, рекомендовав краям, областям... отказаться от советской системы государственного устройства. 2 См.: Заключение Конституционного Суда РФ от 21.09.1993 № 3-2 «О соответствии Конституции РФ действий и решений Президента РФ Б.Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 года "О поэтапной конституционной реформе в РФ" и "Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года"» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. № 6.
• [5] САПП РФ. 1993. № 39, ст. 3597. 2 См.: Постановление Президиума Верховного совета РФ от 21.09.1993 № 5779-1 «О немедленном прекращении полномочий Президента РФ Б.Н. Ельцина» // Российская газета, № 184(800), 23.09.1993 г.; Постановление Съезда народных депутатов РФ от 24.09.1993 № 5807-1 «О политическом положении в РФ в связи с государственным переворотом» // Ведомости СНД и ВС РСФСР № 5807-1 от 24.09.1993 г. 3 Собрание актов Президента и Правительства РФ (далее — САПП РФ). 1993. №41, ст. 3924. 4 Необходимо отметить, что подобное положение существует и в ряде зарубежных федеративных государств. Так, в соответствии с Конституцией ФРГ административная деятельность в Германии осуществляется на пяти ступенях: первая ступень соответствует административной деятельности органов Федерации; вторая ступень — деятельности земельных административных органов; третья ступень — деятельности администрации округов, находящихся под контролем правительства земель; четвертая ступень — деятельности администрации районов и городов на уровне районов; пятая ступень — деятельности администрации общин. Действия (акты) названных органов, имеющие общенормативное (но не индивидуальное) значение, представляют собой источники права.
• [6] Как пример см.: Закон Хабаровского края от 02.07.1998 № 42 «Об административной ответственности за правонарушения в области изучения, использования и охраны недр на территории Хабаровского края» // Приамурские ведомости, 28.07.1998, № 133; Закон Республики Адыгея от 05.12.1996 № 28 (ред. от 31.05.2000) «Об административной ответственности за правонарушения в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения, санитарного содержания и благоустройства населённых пунктов Республики Адыгея» // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Собрание законодательства Республики Адыгея», №11, ноябрь 1996. Оба нормативных акта утратили силу. 2 Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Российская газета» (далее — РГ), № 256, 31.12.2001. Статья 1.1 Кодекса устанавливает, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.