Понятие исполнительной власти субъекта РФ

Употребление термина «исполнительная власть» в зарубежной юридической литературе имеет давнюю историю как принцип осуществления власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, создания системы «сдержек» и «противовесов».

В российском законодательстве термин «исполнительная власть» появился в 1990-е гг. и был закреплён в Конституции РФ в ред. 1992 г. в ст. 122, после изъятия из текста Конституции термина «правительство — исполнительный и распорядительный орган государственной власти»[1] .

В субъектах РФ (в краях, областях...) использование термина «исполнительная власть» стало возможным после исключения из Основного закона (Конституция РСФСР 1978 г. в ред. 1991 г.) термина «государственное управление»2,9 и замене его понятием «исполнительная власть», закреплённым в ст. ст. 77 и 78 Конституции РФ 1993 г. при характеристике региональных органов исполнительной власти российских субъектов.

Но несмотря на многолетнее использование этого термина в российской научной литературе в нормативных правовых актах и по сей день нет однозначного его понимания. Вместе с тем, не имея чёткого, всеми признанного определения термина «исполнительная власть»,

российские юристы очень активно его используют, наполняя всё новым и новым содержанием.

Так, в вышедшем в 1999 г. Большом юридическом словаре введение в юридический лексикон термина «Исполнительная власть» связывается с теорией разделения властей, где исполнительная власть — одна из самостоятельных и независимых публичных властей (наряду с законодательной и судебной) в государстве — представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегирования или чрезвычайного законодательства), а также систему государственных органов, осуществляющих вышеперечисленные полномочия. Исполнительная власть осуществляется различными органами местного управления и местного самоуправления {губернаторами, мэрами, префектами, старостами и подчинённым им аппаратом)[2].

В вышедшей в этом же году работе И.А. Полянского «Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ» исполнительная власть определяется как государственная власть, которая предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата (органов государственного управления общей компетенции), деятельность которых направлена на реализацию общих норм, установленных субъектами законодательной (представительной) власти, в целях регулирования различных сторон общественной жизни.

Вышедший в 2003 г. учебник «Административное право РФ», характеризуя исполнительную власть и государственное управление, коротко отмечает, что «исполнительная власть в значительной степени— категория политико-правовая, в то время как государственное управление — организационно-правовая. Система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственное

управление представляет собой вид государственной деятельности, в 43 рамках которого практически реализуется исполнительная власть» .

Самое простое определение исполнительной власти субъектов РФ дано в электронном учебнике «Государственное и муниципальное управление»: «...Исполнительная власть в субъектах РФ — это часть единой государственной власти РФ» .

Говорить об исполнительной власти субъектов РФ начинают, прежде всего, с определения системы органов её осуществляющих, которая закреплена в ст. 17 Федерального закона № 184-ФЗ[3] в следующем виде:

  • - в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации;
  • - федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ;
  • - структура региональных исполнительных органов государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации.

В отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, производный, подзаконный характер. Это означает, что все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда и их название — исполнительные органы.

Как пишет М.В. Баглай в своих учебниках, исполнительная власть реализуется государством (субъектом федерации) через правительство (президента) и его органы на местах. Как и любой другой орган госу-

дарственной власти, правительство имеет свои специфические функции, которые обусловлены его конституционно-правовым статусом:

  • - первая функция — это руководство и направление деятельности в основных жизненно важных сферах и областях государственной жизни: экономической, социально-культурной, правоохранительной, внешнеполитической;
  • - вторая функция (тесно связанная с первой и обусловлена ею) — объединение, координация и практическое направление деятельности министерств и иных органов исполнительной власти.

Взятые в совокупности, указанные функции характеризуют в целом правительство как орган исполнительной власти, имеющий общую компетенцию. Иными словами, этот орган осуществляет руководство основными сферами и отраслями экономики, социальнокультурной жизни, административно-политической деятельности и т.д., относящимися к ведению государства.

За проводимый курс и осуществляемую управленческую деятельность правительство (администрации) несут, как правило, солидарную политическую ответственность, выражающуюся в парламентском вотуме недоверия, приводящему к отставке правительства и замене его новым.

Анализ нормативных документов зарубежных субъектов федераций (в частности США и ФРГ) позволяет сделать вывод о том, что для нормальной работы исполнительной власти требуется наличие общих условий, к которым можно отнести:

  • 1) наличие качественного и стабильного законодательства;
  • 2) четкое определение правового статуса всех звеньев исполнительной власти, их взаимодействия и отношений со структурами других ветвей государственной власти, а также объектами управляющего воздействия;
  • 3) стабильность, относительный консерватизм (в конструктивном смысле слова) систем субъекта исполнительной власти. Организационные импровизации парализуют работу. На основе вычленения объективно необходимых функций государственного управления и должны создаваться органы исполнительной власти;
  • 1

См. Wilso Е. Dotson. California’s Legislature. 1994. Р. 23-34; Соединённые Штаты Америки. Конституция и законодательные акты / ред. и вступит, сл. д-ра юрид. наук. проф. О.А. Жидкова. М.: Прогресс-Универсал, 1993; Fenske Н. Deutsche Verfas-sungsgeschichte. Vom norddeutschen Bund bis heute. Berlin, 1991.

  • 4) законодательное упорядочение службы в государственных органах;
  • 5) установление реальной неотвратимой правовой ответственности служащих государственных органов, в том числе повышенной — для должностных лиц, за нарушение дисциплины;
  • 6) установление гарантий ограничения действия закона Паркинсона, препятствующих инерции разбухания управленческого аппарата, возникновению параллельно действующих управленческих структур, расширению и углублению бюрократизма в системе исполнительной власти;
  • 7) необходимость постоянного действенного государственного и общественного контроля за функционированием исполнительной власти на всех уровнях.

К сожалению, основные вышеперечисленные условия на территориях большинства субъектов РФ в тот период отсутствовали, что приводило зачастую к неэффективности работы органов исполнительной власти.

Анализ планов законотворческой работы законодательных (представительных) органов субъектов Федерации показывает, что законодатели субъектов РФ знали эти недостатки и организовывали свою работу по их устранению путём принятия соответствующих законов об администрации (правительстве) субъекта, о выборах главы администрации (губернатора), законов о государственной и муниципальной службе и других.

Вопросы для повторения

  • 1. Дайте определение понятиям «управление», «управленческие процессы», «управленческие отношения» «управленческий цикл» в общем, и применительно к системе государственного и муниципального управления.
  • 2. Перечислите основные подходы к управлению и объясните их суть.
  • 3. Объясните значение понятий «субъект и объект управления», «прямая и обратная связь».
  • 4. Объясните необходимость рассмотрения управления как многозначной и многоаспектной деятельности.
  • 5. Что включают в себя мировые стандарты ООН по оценке эффективности государственного управления?
  • 6. Сформулируйте критерии эффективности государственного управления.

  • [1] Что касается автономных республик в составе РСФСР, то введённая 01.11.1991 г. в Конституцию РСФСР 1978 г. глава 151 использовала этот термин для характеристики главы исполнительной власти республики. 2 До 24 мая 1991 г. региональными исполнительными и распорядительными органами были исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов. Изменениями, внесёнными в Конституцию РСФСР законом № 1329-1, исполнительные комитеты были заменены администрациями осуществлявшими «...государственного управления в краях, областях, автономных областях, автономных округах, местная администрация в районах, городах, районах в городах, посёлках, сельских населённых пунктах» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 22, ст. 778. 3 Подробнее см. Коваль Т.А. Исполнительная власть: анализ понятия, сущность// Вестник Забайкальского государственного университета. Выпуск 10. 2011. С. 77-81.
  • [2] Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: ИНФРА-М. 1999. С. 261. 2 Полянский И.А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ. Хабаровск, 1999. С. 21.
  • [3] Административное право РФ: Учеб, для студ. средн, проф. учеб, заведений / [В.Я. Насонов, В.А. Коньшин, К.С. Петров, В.М. Редкоус]. М.: Издательский центр «Академия», 2003. С. 7-8. 2 См.: Масленникова Е. Государственное и муниципальное управление: конспект лекций (электронная книга) [Е. Масленникова, М. Мокеев, Н. Гегедюш]. М.: ЛитРес, 2009. 3 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // Первоначальный текст опубликован в СЗ РФ. 1999. № 42, ст. 5005. (Далее — Федеральный закон № 184).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >