Государственное управление в субъекте Федерации

Говоря о государственном управлении, Г.В. Атаманчук отмечает, что объективное предназначение государственного управления исходить из сущности государства как триады (триединства) территории, населения и власти, оно состоит:

  • - в сохранении и производительном обустройстве своей суверенной территории;
  • - в сбережении, благополучии и приросте собственного населения, прежде всего граждан;
  • - в обеспечении устойчивости, непрерывности и эффективности государственной власти, а на её основе — и всех иных властных структур.

При этом в виду имеется действие данного предназначения в историческом масштабе времени.

Такое понимание смысла и содержания государственного управления создаёт «шкалу координат», по которой и в рамках которой можно и нужно измерять и оценивать как события прошлого, так и происходящее в наши дни, а также то, что ожидает нас в будущем. Ибо для людей нет иного места существования, кроме территории их проживания, служащей и «средой обитания», и ресурсом для создания

и потребления всего того, что необходимо для каждого человека и общества в целом. Как и немыслимо государство без населения, а если население себя скверно чувствует, не воспроизводится, имеет низкий уровень жизни, то это значит, что:

  • а) территория плохо используется, не найден способ хозяйствования;
  • б) власть в государстве (государственный аппарат) не озабочен проблемами территории и населения.

Вместе с тем при определении предназначения государственного управления, всегда следует учитывать несовпадение, а то и противоречия между составными частями государства территорией, населением и властью. Нередко население и власть, особенно с начала XX в., как вандалы, относятся к территории: уничтожают растительный и животный мир, загрязняют воздух, почву и воду, выкачивают недра, вырубают леса, вершат другие дела, которые нарушают равновесие и восстановительные процессы в природе. Довольно часто, прежде всего, в нашей стране, власть не особо думает и о населении, порой ради каких-то химер легко жертвует десятками миллионов человеческих жизней. Нельзя не замечать и того, что время от времени долготерпение народа кончается, и он свергает власть и заменяет её иным типом правления.

В переживаемое нами время, — после тяжелейших испытаний, ошибок, заблуждений, утрат и разрушений, появилась надежда на то, что мы наконец-то осознаем сущность демократического, правового государственного управления, его историческое предназначение и выйдем на путь его рационального и эффективного развития, что позволит нам говорить об эффективности государственного управления28 применительно к мировым стандартам его оценки29.

  • 28 Эффективность государственного управления чаще всего характеризуются такими критериями, как:
    • - средняя продолжительность жизни населения государства;
    • - средний образовательный уровень населения;
    • - средний уровень доходов и расходов на одного человека с учётом всех стандартов межнациональных договоров;
    • - средними показателями производительности труда;
    • - соотношением к мировому стандарту показателей ВВП (внутреннего валового продукта).
  • 29 Мировые стандарты ООН по оценке эффективности государственного управления включают следующие критерии:
    • - практические задачи, цели, которые соотнесены с требованиями мирового сообщества;
    • - результаты достижения целей и подцелей, которые были поставлены перед государственными органами управления обществом;
    • - суммарные расходы, затраченные на реализацию целей государственного управления по удовлетворению общественных нужд и потребностей;
    • - потенциальные возможности государственного управления.

Говоря об особенностях государственного управления в субъекте РФ, необходимо, прежде всего, отметить, что здесь под субъектами государственного управления выступают как федеральные органы государственного управления, так и региональные органы государственного управления, оказывающие прямое и опосредованное воздействие на положение дел в субъекте РФ.

Как и любое управление, государственное управление в субъекте РФ имеет основные компоненты, его формирующие; к таковым можно отнести:

  • - во-первых, определение принципов, целей, критериев, а также показателей, характеризующих (измеряющих) состояние объекта управления. Здесь главными субъектами являются региональные исполнительные органы, определяющие цели и разрабатывающие пути их достижения;
  • - во-вторых, выработка и реализация региональной государственной политики и решений органов государственного управления. Здесь главными субъектами выступают законодательные органы, облекающие предложения исполнительных органов в форму законов и исполнительные органы, воплощающие решения законодательных в жизнь;
  • - в-третьих, контроль, выступающий в качестве активной обратной связи, осуществляемый, прежде всего, через органы парламентского контроля.

Когда речь заходит о государственном управлении субъекта федерации, то нужно иметь в виду следующее. В основе государственного устройства обычно лежат субординационные (соподчинительные) или координационные (согласовательные) системы управления, а также различные их комбинации. В политико-правовой сфере координационные системы выступают чаще в двух видах — федерации и конфедерации. Основное различие между ними, как известно, заключается в том, что федерация обычно имеет единую государственность, тогда как конфедерация таковой не имеет. И федерация, и конфедерация могут основываться как на межнациональных, так и межтерриториальных взаимодействиях. Единая государственность делает федерацию более социально устойчивой в сравнении с конфедерацией. В свою очередь, межтерриториальные федерации (например, США, Мексика, ФРГ) оказались более надёжными, более стабильными в своей деятельности, чем межнациональные федерации (скажем, СССР, Югославия, Чехословакия).

Однако само по себе декларирование федеративного характера государственного устройства ещё не обеспечивает установления демократической координационной системы государственного управления. Нередко те или иные государства формально называются федеративными, а на деле являются субординационными и далёкими от подлинной демократии политическими системами.

За годы перестройки в нашей стране чрезвычайно обострились межнациональные отношения. Центробежные силы, сложившиеся в процессе борьбы против бюрократического аппарата, союзных структур, втянули в свою орбиту и внутрироссийские малые национальные образования. Некоторые из них, например, Чечня, встав на путь завоевания полного суверенитета, заявляли о намерении выйти из состава РФ. Сепаратистские тенденции в немалой степени подогревались некоторыми некорректными действиями федеральных органов власти, которые под влиянием инерции всё ещё исповедовали команднодирективные методы управления.

Разрешить эти вопросы предполагалось принятием новой Конституции РФ, в соответствии с которой в 1993 г. в составе РФ находилось 89 субъектов, в том числе 21 республика, 6 краёв, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов (ст. 65 Конституции РФ в ред. 1993 г.).

Но и сегодня (конец второго десятилетия XXI в.), как и в 1990 гг., в теории и практике всё ещё нет целостного представления о наиболее целесообразной структуре управления субъектами Федерации, а также о механизме управления их социально-экономическим развитием в условиях многообразия форм собственности и регулируемой рыночной экономики.

В 1990 гг. регионы, особенно представленные малыми национальными образованиями, приобрели очень высокий уровень независимости от центра. И потому на первое место выдвинулась архислож-ная задача по разумной нормализации взаимоотношений федерального и регионального уровней государственного управления. Субъекты Федерации, имея свои органы законодательной и исполнительной власти, принимали конституции (республики) или уставы (остальные субъек-

1

По состоянию на 01.09.2008 г. в составе РФ находилось 86 субъектов, в том числе 21 республика, 8 краёв, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 5 автономных округов.

ты), определяющие правовой статус соответствующих субъектов[1], не всегда соответствовавшие федеральному законодательству.

Децентрализация государственного управления на практике (в конце XX столетия) обернулась сломом прежней властной вертикали и потерей должной управляемости страной: местные власти, опираясь на закон о местном самоуправлении, не подчинялись необходимым образом региональным властям, а последние, ссылаясь на конституционный суверенитет, не вполне признавали федеральные власти.

Качество государственного управления в краях, областях... во многом снижалось из-за отсутствия чёткого разграничения функций (предметов ведения) между ветвями и уровнями власти. В ныне действующей системе государственного управления вполне очевиден приоритет исполнительной власти, который сложился стихийно, в процессе ликвидации Советов народных депутатов — представительных органов. Данный перекос объясняется в значительной мере тем, что в России пока не вполне сформировались все уровни законодательной (представительной) власти, а судебная власть все ещё действует по старинке и не контролирует исполнение государственными органами принимаемых законов. Кроме того, успешное функционирование федеративной координационной системы государственного управления возможно только при оптимальном соотношении самостоятельности центра и самостоятельности территориальных и национальных субъектов Федерации.

Сколько уровней должна иметь властная вертикаль в России, чтобы она была надёжной? Думается, что в такой огромной по территории и многонациональной по составу стране, как Россия, система территориально-административного управления должна включать три уровня управления: федеральный и региональный — государственные и негосударственный — муниципальный.

К концу XX столетия созрело понимание необходимости в возможно сжатые сроки уточнить организационную и структурно -функциональную схему взаимодействия федерального и регионального уровней государственного управления; разработать законодательную базу взаимодействия в этой сфере трёх ветвей государственной власти, обеспечение необходимых сдержек и противовесов во взаимоотношениях между ними; может быть, на паритетных началах создать федеральный координационный совет (при Президенте или самостоятельный), который бы взял на себя решение возникающих проблем во взаимодействии всех ветвей и органов федеральной и региональной власти.

Несомненно, в основном государственная властная вертикаль в России в современных условиях может быть построена в структурах исполнительной власти. В соответствии с Конституцией именно по вертикали исполнительной власти должна быть установлена достаточно определённая субординация (соподчинение) всех рангов сверху донизу, когда районные органы будут подчиняться региональным, а региональные — федеральным. Иначе законы, другие нормативные акты, принимаемые федеральными государственными органами, по-прежнему не будут должным образом исполняться региональными органами, а законы и нормативные акты последних не будут иметь регулятивного значения для муниципальных органов. Деятельность государственной власти будет оставаться все такой же невысокой, как сейчас.

Исходя из этого понимания принятый в 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[2] в ст. 2 установил, что «...систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ».

Как отмечает В.С. Четвериков, «...некоторые авторы под системой государственного управления понимают только систему органов исполнительной власти, и эти суждения строятся на их функциях»[3]. По его мнению, и с ним нельзя не согласиться, к органам государственного управления можно отнести не только органы исполнительной власти, компетенция которых определяется, прежде всего, Конституцией РФ и федеральным законодательством, но и многочисленные государственные учреждения и органы местного самоуправления.

В связи с этим В.С. Четвериков предлагает обратить внимание на Федеральные законы «Об автономных учреждениях», «О саморегу-лируемых организациях» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Так, в соответствии с законом «Об автономных учреждениях» автономные учреждения создаются Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодёжью в указанных сферах).

Закон о саморегулируемых организациях под последними понимает некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных российским законодательством, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведённых товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяет основные этапы и направления государственной политики в области развития местного самоуправления.

  • [1] История уставного нормотворчества дальневосточных субъектов РФ подробно рассмотрена автором в специальных изданиях. См. Хачатурян Б.Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах РФ: историко-правовой аспект (1991-1997 гг.). Хабаровск: СПб ИВЭСЭП (филиал в г. Хабаровске), 2000. С. 89-111; Он же. Законотворческий процесс: научное и практическое пособие (курс лекций). 2-е изд. Хабаровск: ДВГГУ, 2013. С. 274-284. 2 Как пример см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // СЗ РФ. 1996. № 4, ст. 409.
  • [2] Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // Первоначальный текст опубликован в СЗ РФ. 1999. № 42, ст. 5005. (Далее — Федеральный закон № 184).
  • [3] Четвериков В. С. Административное право: Учебн. пособие. 8-е изд. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2015 С. 14. 2 Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об автономных учреждениях» // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2006, № 45, ст. 4626. 3 Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О саморегу-лируе-мых организациях» // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2007, № 49, ст. 6076. 4 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2003, № 40, ст. 3822.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >