ВВЕДЕНИЕ
Административное право представляет собой отрасль российского права, содержащую правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с реализацией исполнительной власти или в более широком понимании — в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности.
В связи с этим в учебных заведениях страны введён учебный курс «Административное право». Основными документами, регламентирующими объём учебной дисциплины, являются Государственные образовательные стандарты по курсу «Административное право» 40.03.01 «Юриспруденция (уровень бакалавриата)» и 40.02.01 «Право и организация социального обеспечения» (среднее специальное образование), в соответствии с которыми различными авторами подготовлены учебники и учебные пособия, раскрывающие основы одноименной юридической отрасли. Как правило, авторы учебников по административному праву излагают основные положения административного права и административно-правовых институтов, общие для всех отраслей и сфер государственного управления, в основном федерального уровня.
В то же время Конституция РФ в ст. 72 устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находится «...в совместном ведении РФ и субъектов РФ», это означает, что субъекты РФ имеют как своё «поле деятельности» в области административного законодательства, так и органы административного регулирования, от эффективной деятельности которых в значительной мере зависит благосостояние, безопасность, правопорядок и гарантии прав, свобод и законных интересов граждан конкретных субъектов Федерации.
1
Необходимо отметить, что подобное положение существует и в ряде зарубежных федеративных государств. Так, в соответствии с Конституцией ФРГ административная деятельность в Германии осуществляется на пяти ступенях: первая ступень соответствует административной деятельности органов Федерации; вторая ступень — деятельности земельных административных органов; третья ступень — деятельности администрации округов, находящихся под контролем правительства земель; четвертая ступень — деятельности администрации районов и городов на уровне районов; пятая ступень — деятельности администрации общин. Действия (акты) названных органов, имеющие общенормативное (но не индивидуальное) значение, представляют собой источники права.
В связи с этим возникает необходимость изучения правового поля, регламентирующего административную деятельность субъектов Федерации как в целом по РФ, так и по конкретным субъектам РФ, на территориях которых изучается «Административное право». В данном случае автор предлагает рассмотрение проблемы формирования регионального[1] административного права на примере субъектов вошедших в состав Дальневосточного федерального округа (далее — ДФО) и Краснодарского края.
К сожалению, имеющиеся учебники и учебные пособия или вообще не уделяют внимания административному регулированию в субъектах РФ, или освещают эти вопросы очень кратко, что не позволяет студентам высших и средних учебных заведений в полной мере изучить региональные особенности административного права.
Справедливости ради необходимо отметить, что историки, политологи, социологи активно изучают проблемы государственного строительства, уголовной, гражданской и административной ответственности, в субъектах РФ. Что касается юристов, то рассмотрение этих вопросов ими ведётся раздельно, зачастую даже в свете различных отраслей права, к примеру, региональное госстроительство, проблемы
региональной государственной службы[2], полномочия региональных органов в отдельных сферах деятельности
Одной из первых работ юристов в области регионального административного права стала статья С.Д. Князева, где, отмечая внутренние и внешние формы выражения федерального административного права и административного права субъектов РФ, автор говорит, что они имеют существенные различия. Так, «...если федеральное административное право с формально-юридических позиций можно охарактеризовать как совокупность нормативных правовых актов государственных органов, то истоками регионального административного права служат нормотворческие усилия как государственных, так и муниципальных органов власти. Кроме того, для федерального административного права критерием его легитимности служит соответствие Конституции РФ. Требования же к административному праву на региональном уровне значительно шире, имея в виду необходимость его
соответствия не только Конституции России, но и федеральным законам и конституциям (уставам) субъектов Федерации»[3]. Таким образом, попытка рассмотрения в целом, а не отдельных составляющих регионального административного права в одном издании является весьма актуальной. Актуальность исследования усиливается наличием трёх особенностей рассматриваемых субъектов Федерации. Во-первых, их историко-географическим положением. Эта особенность заключаются в том, что Дальневосточный федеральный округ, не являясь административно-территориальной единицей, объединяет несколько субъектов РФ, имеющих территориальную близость друг к другу, общую историю освоения, общность национально-культурных традиций, схожий социально-экономический уклад, в состав которого на 01.01.2017 входили: Республика Саха (Якутия) (далее — Республика С [Я], PC [Я]), Камчатский
Сегодня ДФО — это самый крупный по площади (6 169,3 км2 или 36,4% территории России) экономический район. В 1970-1980 гг. Дальний Восток России был быстро развивающимся районом, но в конце XX — начале XXI вв. стал депрессивным районом России. В 1991 г. впервые на Дальнем Востоке было зарегистрировано снижение общей численности населения, которое продолжается и до настоящего времени, что требует своего изучения.
Краснодарский край образован 13.09.1937 на основе территорий, занимаемых до революции Кубанской областью и Черноморской губернией. Краевым центром является город Краснодар. Сегодня Краснодарский край является государственно-территориальным образованием в составе РФ. В нём проживает свыше пяти миллионов человек, представители более чем 120 наций и народностей, в том числе около 54% — в городах и 46% — в сельской местности. Край занимает 3-є место среди регионов РФ по числу жителей — после Москвы и Московской области. Население постоянно увеличивается. Вторая особенность заключается в истории трансформации советских органов управления краёв, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов (далее — краёв, областей, ...) в высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ[4]. Третья особенность, вытекающая из двух первых, заключается в том, что и дальневосточные субъекты (края, области, ...) и Краснодарский край в результате административных реформ, начатых в 1991 г., перешли из статуса административно-территориальных единиц РСФСР в статус государственно-территориальных образований — равноправных субъектов РФ. В связи с этим отправной точкой исследования трансформации региональной политической системы в данном издании стали августовские события 1991 г., повлёкшие за собой сущностные изменения государственной власти как в целом в России, так и в её субъектах, и появление качественно новых форм её организации. Конечной точкой изучения является второе десятилетие XXI столетия — время формирования правовых основ современного административного права субъектов Федерации. Теоретическую основу работы составляют научные труды в области теории права, конституционного, административного, административного процессуального, гражданского, гражданского процессуального права, истории, политологии, социологии таких авторов, как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Л.Г. Ахтариева, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Р.Г. Маннапов, М.Н. Марченко, О.Г. Румянцев, Ж.Ж. Руссо, М.М. Сперанский, П.И. Стучка и многих других.
Особое место среди научных работ занимают диссертационные исследования, посвящённые различным аспектам становления регионального административного права и административной юстиции. В их числе работы И.А. Полянского[5], О.М. Киселёвой
Источниковедческую базу исследования составляет широкий перечень конституционно-правовых нормативных актов и документов федеральной и региональной принадлежности как опубликованных, так и неопубликованных. В исследовании используется значительное количество нормативных правовых актов администраций дальневосточных субъектов РФ и Краснодарского края, которые хотя и были опубликованы, но совершенно не изучены российскими учёными и по существу представляют собой архивный материал, впервые вводимый в научный оборот.
Исходя из всего вышесказанного, объектом исследования являются административные органы субъектов РФ и созданная ими нормативная правовая база, регулирующая административные отношения в российских регионах.
Предмет исследования — исторические формы и содержание процесса становления административного управления в субъектах РФ. Это определило, выбор цели и задач исследования, структуру работы. Цель исследования заключается в комплексном изучении особенностей регионального административного регулирования в пределах, предоставленных федеральным законодательством, что позволит более полно раскрыть российское административное право как самостоятельную отрасль российского права и дать возможность заинтересованным лицам глубже изучить особенности этой российской отрасли. Данное исследование является первой работой, в которой сделана попытка объединить разрозненные сведения о регуляции административных отношениях в российских субъектах с целью обоснования необходимости преподавания в образовательных учебных заведениях специального учебного курса «Административное право субъектов РФ»[6], целью которого является формирование у студентов комплекса научно-теоретических знаний в сфере организации исполнительной власти субъектами РФ, базирующихся на концептуальных основах новейшего российского федерального государственно-территориального устройства, закреплённого в Конституции РФ и конституциях (уставах) субъектов РФ, а также получение студентами практических навыков и знание регионального административного права. Исходя из цели исследования и учебного курса определены следующие задачи’.
Методологическую основу исследования составляют современные учения о гносеологии и методологии научного познания, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, системноструктурный методы исследования. Научная новизна исследования состоит в том, что в издании впервые в отечественной правовой науке даётся целостный и системный анализ правового регулирования организации исполнительной ветви государственной власти субъектов РФ, решаются сложные теоретические вопросы их правового статуса, организации и деятельности. Впервые комплексно с историко-правовой точки зрения рассмотрено региональное нормативное правовое поле субъектов РФ, регулирующее административные отношения, что позволяет сделать выводы о наличии в субъектах Федерации регионального административного права и выделить этапы его формирования. Впервые предложена концепция учебного пособия, раскрывающего организацию деятельности региональных органов государственной исполнительной власти в сфере административных правоотношений, проанализировано административное законодательство российских субъектов. Предложенная концепция учебного пособия наполнена предметным материалом, раскрывающим правовую регламентацию региональных административных правоотношений. Проведённое исследование имеет практическую направленность. Отдельные выводы в работе будут иметь значение не только для студентов ВУЗов и СУЗов, но и для всей системы государственнослужебных отношений, а также для совершенствования регионального административного законодательства в субъектах РФ. Кандидат исторических наук, доцент, советник юстиции 1 класса Б.Г. Хачатурян ОБЩАЯ ЧАСТЬ
ОБЩАЯ ЧАСТЬ. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ПОЛОЖЕНИЯ И ИНСТИТУТЫ РЕГИОНАЛЬНОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
