Предпосылки, состояние и перспективы интеграции

Формирование нормативно-правовых основ функционирования Союзного государства

Структура экономики Беларуси сформирована в основном в советский период. В связи с этим «взаимодополняемость» экономик стран СНГ является весьма существенной. Государства СНГ проводят самостоятельную экономическую политику и принимают меры госсподдержки национальных товаропроизводителей. При этом неравенство условий хозяйствования в странах Содружества не позволяет сформировать общий рынок товаров, услуг, капитала и рабочей силы без изъятий и ограничений. Следует учесть, что отсутствие границы между Россией и Беларусью, единая таможенно-тарифная политика, фактически неравные условия хозяйствования российских и белорусских хозяйствующих субъектов создают парадоксальную ситуацию, когда основными конкурентами для белорусских товаров и услуг являются российские компании, особенно с учетом того, что белорусские и российские товары близки по цене и качеству. Несмотря на это, даже после 25 лет независимого развития Беларуси, принятия усилий по диверсификации производства и торговли Россия и сегодня является ее основным торговым партнером. Доля России в товарообороте Беларуси в 2016 г. составила 51,2 %, в экспорте - 46,2 %, в импорте - 55,5 %.

Заключение Договора о создании Союзного государства, вступившего в силу для Республики Беларусь 26 января 2000 г. (далее - Договор), ознаменовало собой новый этап в процессе единения народов Республики Беларусь и Российской Федерации в демократическое правовое государство (статья 1 Договора).

Правовая природа как Союзного государства, так и Договора не вполне ясна. По сути, Союзное государство - это новый вид межгосударственного объединения, обладающий отдельными чертами конфедерации (имеется разделение предметов ведения) и международного союза (государства сохраняют суверенитет, членство в ООН и других международных организациях). В свою очередь, Договор сочетает в себе элементы межгосударственного договора и учредительного акта.

Отметим, что в Союзном государстве не принят Конституционный Акт, определяющий его государственное устройство и правовую систему, не образованы Парламент, Суд и Счетная палата, не учреждена Комиссия по правам человека. В связи с незавершенностью создания правовых основ Союзного государства, закреплением в Договоре определения этого образования в качестве этапа в процессе построения единого демократического правового государства говорить о полноценном создании Союзного государства вряд ли компетентно.

Договором закрепляется ряд целей, направленных на создание Союзного государства и надлежащее функционирование его институтов, среди которых - создание единого экономического пространства; проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны; формирование единой правовой системы демократического государства; проведение согласованной социальной политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; обеспечение безопасности Союзного государства и борьба с преступностью (статья 2). При этом в Договоре закреплено поэтапное достижение целей Союзного государства с учетом приоритета решения экономических и социальных задач. Конкретные мероприятия и сроки их выполнения определяются решениями органов Союзного государства или договорами государств-участников.

Таким образом, достижение целей Союзного государства возможно посредством:

принятия решений органами Союзного государства;

заключения государствами-участниками международных договоров.

На основании статьи 63 Договора принята Программа действий Республики Беларусь и Российской Федерации по реализации положений Договора о создании Союзного государства (далее - Программа).

В Договоре и Программе предусмотрен ряд сфер, в которых необходимо гармонизировать и унифицировать законодательство. При этом в указанных документах не даются определения терминов «гармонизация законодательства» и «унификация законодательства», а термин «гармонизация законодательства» упоминается в Договоре только при разграничении предметов ведения. Наряду с этим в Договоре закрепляется проведение единой политики, в том числе единой структурной политики (статья 21); единой политики в области ценообразования, включая вопросы регулирования цен и тарифов (статья 23); единой торговой политики в отношении третьих стран (статья 28); унификации требований, единых принципов (статьи 25, 27). Однако, исходя из положений Договора, четко соотнести эти дефиниции с гармонизацией и (или) унификацией законодательства без дополнительной правовой регламентации невозможно.

Формирование единой правовой системы демократического государства является самостоятельной целью Союзного государства. Обязательства по унификации законодательства определены в разделе III Договора «Принципы формирования единого экономического пространства». Договором закреплено, что в Союзном государстве действует унифицированное, а затем и единое законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, в том числе гражданское и налоговое законодательство (статья 20), унифицированное трудовое законодательство, законодательство в области социальной защиты населения, пенсионного обеспечения (статья 31). Также государства-участники унифицируют законодательство о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и о защите экономических интересов государств- участников при осуществлении внешней торговли (статья 28). При этом статья 20 Договора, предусматривая унификацию законодательства, регулирующего хозяйственную деятельность, называет в качестве ее цели создание единого экономического пространства. В двух других случаях цели унификации не определяются.

Программой закреплено завершение работы по унификации гражданского права и законодательства, регулирующего хозяйственную деятельность в Союзном государстве, и отражение результатов этой работы в Основах гражданского законодательства Союзного государства. Предусмотрено принятие закона о собственности Союзного государства, который призван регулировать отношения по поводу союзной собственности, устанавливать объекты прав союзной собственности, основания таких прав, порядок осуществления защиты прав собственности, а также отношения, связанные с осуществлением иных имущественных прав (пункт 2). Кроме того, Программой закреплена необходимость унификации и гармонизации налогового, таможенного, социальнотрудового законодательства, законодательства в сфере научно- технической политики, связи, стандартизации, обеспечения единства измерений, оценки соответствия и др.

Указом Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. № 18 утверждена Директива о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально- экономического развития страны, в соответствии с которой в области бюджетно-налоговой, ценовой, денежно-кредитной, валютной, внешнеэкономической, институциональной, социальной политики Совету Министров Республики Беларусь предписано во взаимодействии с другими государственными органами обеспечить выполнение Программы. При этом Совету Министров поручено разработать и утвердить план мероприятий по выполнению данной Директивы (пункт 2 данного Указа).

Отдельные направления, по которым необходимо осуществлять гармонизацию и унификацию законодательства государств- участников, перечислены также в Приоритетных направлениях и первоочередных задачах дальнейшего развития Союзного государства на среднесрочную перспективу (на 2014-2017 гг.), утвержденных Постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 3 марта 2015 г. № 3.

Актуальными являются гармонизация и унификация нормативной правовой базы государств - участников Союзного государства в сфере транспорта (ответственные исполнители:

Нормативно-правовое обеспечение предметов совместного ведения государств - участников Союзного государства

Рис. 3.1. Нормативно-правовое обеспечение предметов совместного ведения государств - участников Союзного государства

министерства транспорта Республики Беларусь и Российской Федерации), унификация миграционного законодательства России и Беларуси (ответственные исполнители: Федеральная миграционная служба Российской Федерации и Министерство внутренних дел Республики Беларусь).

В соответствии со статьей 18 Договора вопросы гармонизации и унификации законодательства относятся к предмету совместного ведения Союзного государства и государств-участников. Государственными органами принимаются основы законодательства, директивы, резолюции. Нормативно-правовые акты Союзного государства реализуются путем принятия национальных нормативно-правовых актов государств-участников по соответствующим вопросам (пункты 2, 3 статьи 59 Договора) (рис. 3.1).

С учетом того, что резолюция является актом, посредством которого обеспечивается текущая деятельность органов Союзного государства (пункт 5 статьи 60 Договора), гармонизация и унификация законодательства государств-участников может быть осуществлена путем принятия (издания) соответствующими национальными государственными органами нормативных правовых актов на основании принятых Парламентом Союзного государства Основ законодательства либо принятых Высшим Государственным Советом и Советом Министров Союзного государства директив.

Таким образом, эффективная гармонизация и унификация требует в первую очередь соответствующих решений на уровне органов Союзного государства. Активная правотворческая деятельность этих органов способствовала бы принятию государствами-участ- никами необходимых организационно-правовых мер по выработке механизмов реализации актов Союзного государства, которые также четко не определены. В настоящее время не ясно, какой государственный орган в государствах-участниках отвечает за координацию вопросов гармонизации и унификации законодательства.

Поскольку Парламентским Собранием Беларуси и России Основы законодательства не принимались, а число иных актов, принятых органами Союзного государства, незначительно, решения, направленные на проведение согласованной, скоординированной политики в ряде областей, обеспечение равных прав граждан и условий для субъектов хозяйствования, принимаются в основном в виде межгосударственных соглашений. В связи с этим Постоянному Комитету Союзного государства (далее - Постоянный Комитет) как рабочему органу Высшего Государственного Совета и Совета Министров Союзного государства, в том числе отвечающему за подготовку предложений по унификации законодательств государств-участников, необходимо более интенсивно и профессионально заниматься вопросами правового обеспечения строительства Союзного государства.

В соответствии с пунктом 4 статьи 70 Договора до выборов в Палату Представителей Парламента Союзного государства функции Парламента Союзного государства выполняет Парламентское Собрание Союза Беларуси и России. Полагаем, что формирование Парламента и Суда Союзного государства ускорило бы процесс создания развитой вненациональной правовой системы, вовлечение в него национальных органов и решение ряда иных актуальных задач Союзного государства.

В Договоре разграничиваются предметы ведения Союзного государства и государств-участников. Вне пределов исключительного ведения Союзного государства и предметов совместного ведения Союзного государства и государств-участников последние сохраняют всю полноту государственной власти.

По предметам исключительного ведения Союзного государства принимаются законы (Парламент Союзного государства), декреты (Высший Государственный Совет Союзного государства), постановления и резолюции (Высший Государственный Совет и Совет Министров Союзного государства). Декреты и постановления принимаются органами Союзного государства на основании Договора и законов Союзного государства (часть первая статьи 59 Договора). При этом только законы и декреты подлежат прямому применению на территории каждого государства-участника, которые, согласно части 1 статьи 60 Договора, предназначены для общего применения и являются обязательными во всех частях после официального опубликования. Таким образом, объем и степень имплементации принципа прямого применения неодинаковы для различных категорий источников права Союзного государства. В наиболее полном виде указанный принцип относится только к законам и декретам, необходимость прямого применения которых предусмотрена в самом Договоре. В отношении иных источников права Союзного государства сохраняется неопределенность.

Несмотря на то, что Договором не предусмотрено принятие законов и декретов по вопросам гармонизации и унификации законодательства, более интенсивное регулирование ими ряда актуальных вопросов, на наш взгляд, также способствовало бы гармонизации и унификации законодательств государств-участников. Наряду с этим в Договоре не предусмотрены четкие механизмы проведения единой, согласованной либо совместной политики, а также реализации положений о наличии единых правил, единого законодательства, единых банков данных и др. Решение данных вопросов, а также исполнение обязательств по унификации и гармонизации законодательства позволили бы более полно и точно определить сферы, в которых необходимо сближение законодательств государств-участников.

В соответствии со статьей 3 Договора Союзное государство базируется на принципах суверенного равенства государств- участников, добровольности, добросовестного выполнения ими взаимных обязательств.

Совет Министров Союзного государства контролирует выполнение положений Договора, Программы, актов Союзного государства и при необходимости вносит мотивированные представления государствам-участникам в случае невыполнения обязательств, вытекающих из них, а также осуществляет контроль за исполнением правительствами государств-участников нормативноправовых актов Союзного государства. Вместе с тем механизм выполнения Советом Министров Союзного государства указанных функциональных обязанностей де-факто отсутствует. В связи с этим требует разрешения проблема реализации на практике принципа добросовестности выполнения государствами-участниками принятых обязательств.

Целесообразно определить формы и методы осуществления мониторинга принимаемых государствами-участниками нормативных правовых актов, затрагивающих области права, подлежащие гармонизации и унификации.

Следует отметить, что в Республике Беларусь положения проектов нормативных правовых актов подлежат обязательной юридической экспертизе, в том числе на предмет их соответствия международным договорам Республики Беларусь и требованиям унификации законодательства, осуществляемой в рамках интеграционных процессов Республики Беларусь и Российской Федерации (пункт 120 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности»). Кроме того, Законом Республики Беларусь «О Национальном собрании Республики Беларусь» предусмотрено правило о первоочередном рассмотрении палатами Национального собрания Республики Беларусь проектов законов, подготовленных на основе нормативных правовых актов Союзного государства (статья 49). К сожалению, в Российской Федерации подобные подходы отсутствуют.

Республика Беларусь и Российская Федерация являются участниками ряда интеграционных объединений, в том числе Содружества Независимых Государств и Евразийского экономического союза. Участие в межгосударственных образованиях основано на международных договорах. Наряду с обязательствами по гармонизации и унификации законодательства в рамках Союзного государства у государств-участников существуют иные международные обязательства, в том числе универсального, регионального и двустороннего характера. В связи с этим сближение законодательства должно происходить с учетом всех международных обязательств [60].

В целях обеспечения надлежащей гармонизации и унификации законодательства как неотъемлемого условия успешной интеграции и активизации строительства Союзного государства можно предложить следующее.

  • 1. Четко определить правовой статус Союзного государства, закрепить его государственное устройство и правовую систему, завершить формирование всех необходимых органов в соответствии с нормами международного права. Безусловно, для этого нужна политическая воля и высочайший уровень доверия сторон как в рамках союзных (двусторонних), так и многосторонних отношений. Нерешенность этих основополагающих, принципиальных вопросов будет и впредь тормозить решение других, не менее важных проблем. Только при таком подходе можно вести речь о полновесной гармонизации и унификации законодательства в рамках Союзного государства. Если и дальше не предпринимать конкретных и решительных шагов, а только муссировать тему унификации и гармонизации законодательства (а это ущербный подход), то конечная цель не будет достигнута из-за своей размытости.
  • 2. Исходя из реалий сегодняшней ситуации, для реализации положений Договора без принятия серьезных политических решений Постоянному Комитету следует:
    • а) организовать на должном уровне системную и эффективную работу по гармонизации и унификации законодательства. Сегодня его усилия по большей части тратятся на формальную, «пустую» и бесполезную деятельность;
    • б) провести инвентаризацию всех актов Союзного государства, заключенных двусторонних международных договоров и принятых в их развитие нормативных правовых актов государств-участников;
    • в) осуществить мониторинг исполнения положений Договора, Программы, актов Союзного государства, двусторонних международных договоров с подготовкой соответствующих предложений;
    • г) проанализировать нормативные правовые акты, принятые в Российской Федерации и Республике Беларусь и направленные на гармонизацию и унификацию законодательства в конкретных отраслях, названных в Договоре и Программе, в целях определения:

в каких сферах достигнуты полная гармонизация и унификация законодательства;

насколько идентичны подходы и критерии правового регулирования соответствующих правоотношений, а также имеющиеся расхождения и пути их урегулирования;

проблем в сфере гармонизации и унификации законодательства, имеющих системный характер, и предложений по их разрешению;

  • д) выработать общую концепцию осуществления гармонизации и унификации законодательства (определить порядок предварительной выработки единых подходов, общей площадки для их обсуждения, способов закрепления консолидированных решений, периодичности рассмотрения возникающих вопросов и т. д.);
  • е) создать банк данных актов Союзного государства.
  • 3. Решению указанных задач также способствовало бы:
    • а) проведение заседаний Комиссии Парламентского Собрания Союза Беларуси и России по законодательству и Регламенту, посвященных вопросам гармонизации и унификации законодательства;
    • б) рассмотрение вопросов гармонизации и унификации законодательства на заседаниях профильных комиссий Парламентского Собрания Союза Беларуси и России в соответствии с вопросами ведения, парламентских слушаниях, а также в ходе сессий Парламентского Собрания Союза Беларуси и России;
    • в) реализация решений четвертого Форума регионов Беларуси и России секции «Проблемы и перспективы гармонизации законодательства в условиях интеграционного развития Беларуси и России» (с учетом результатов работы, проведенной Постоянным Комитетом);
    • г) определение в государствах-участниках органов, отвечающих за координацию вопросов гармонизации и унификации законодательства;
  • д) планирование расходов в бюджете Союзного государства на финансирование разработки ведущими правовыми научными учреждениями Беларуси и России предложений по сближению законодательства и проектов нормативных правовых актов, направленных на совершенствование законодательства;
  • е) закрепление в национальном законодательстве Российской Федерации требования об обязательной экспертизе проектов нормативных правовых актов на соответствие международным обязательствам;
  • ж) повышение уровня информационного (информационноаналитического) сопровождения процессов гармонизации и унификации законодательства в целях популяризации гармонизированного и унифицированного законодательства и освещения его потенциальной привлекательности.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >