Международный опыт проведения административных реформ

Каждая страна мира накопила собственный опыт в сфере административных реформ, который имеет свои характерные черты, обусловленные политическими, историческими, правовыми и культурными особенностями развития.

В западных государствах реорганизация осуществлялась в соответствии с лозунгом «сделать управление разновидностью бизнеса», позднее оформившимся в виде концепции нового государственного менеджмента - New Public Management (далее - NPM).

Концепция NPM возникла как результат осмысления административных реформ, проведенных в конце XX ст. преимущественно в англосаксонских, скандинавских и некоторых иных странах. Более чем в 70 государствах, в том числе в большинстве экономически развитых, проводятся реформы на принципах NPM. Направления общих перемен сведены к попыткам внедрения рыночных механизмов, институтов и установок в организацию и деятельность современного государства.

Цели административной реформы во многом предопределяются особенностями функционирования публичного управления в том или ином государстве. Так, в англосаксонских странах важнейшей задачей в сфере публичного управления традиционно являлось создание системы защиты интересов частных лиц от произвола в административном управлении. Правовые механизмы в этой сфере были призваны создать жесткие рамки, ограничивающие действия публичной администрации. Главное внимание в связи с этим уделялось ее ответственности и судебному контролю за ней.

Для романо-германских стран важное значение имеет обеспечение эффективной деятельности публичной администрации и участия структур гражданского общества в процессе принятия управленческих решений.

В странах Восточной Европы и постсоветского пространства основное внимание уделялось транспарентности системы публичного управления, совершенствованию административных и судебных процедур.

Можно выделить два типа административных реформ: реформы, проводимые одновременно с изменением политической системы, т. е. являющиеся следствием смены общественного строя и требующие создания новой системы государственного управления, адекватной экономическим и социальным отношениям. Реформы такого типа проводятся во всех бывших социалистических странах (Польша, Венгрия, Чехия, Россия и др.) и включают разработку законодательства, реорганизацию государственного аппарата, формирование государственной службы, развитие местного самоуправления и т. д.;

реформы, осуществляемые в рамках стабильной политической системы, которые направлены на модернизацию всей административной системы или ее отдельных частей, что не связано с фундаментальными изменениями в государственном устройстве. Такие реформы характерны для большинства развитых государств мира. В одних странах правительства идут на глубокие преобразования (Великобритания, Новая Зеландия, Франция), в других - ограничиваются отдельными мероприятиями по совершенствованию работы государственного аппарата.

В зависимости от основного содержания административных реформ можно выделить функциональные, процедурные и структурные реформы. Следует отметить, что между этими видами нет четких границ, их идеи переплетаются. Тем не менее функциональные и процедурные реформы, как более простые, в идеале предшествуют структурным - наиболее сложным.

Функциональные административные реформы. Основное содержание этого вида реформ - оптимизация задач и полномочий государственных органов, отказ от избыточных и дублирующих функций. К их числу относятся:

передача ряда функций децентрализованным учреждениям (независимым агентствам, публичным корпорациям, публичным учреждениям). Децентрализованные учреждения впервые были образованы на рубеже XIX и XX вв. в странах прецедентного права. Их создание связывается с малой эффективностью традиционных органов управления, низким качеством оказываемых ими услуг или завышенными ценами на них. Децентрализованные учреждения напрямую не входят в систему какого-либо государственного органа и, напротив, организационно обособлены от них. Вместе с тем эти учреждения подотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а в некоторых случаях - и главе государства;

перераспределение функций внутри министерской (ведомственной) системы, создание подведомственных структур, изменение в связи с этим функций министерств (ведомств). В государственном управлении министерства традиционно выражают отраслевое начало. Отраслевой принцип управления имеет несомненные достоинства: возможность концентрировать ресурсы на ключевых для экономики и социального развития направлениях, строить классические исполнительные вертикали с четким механизмом принятия и реализации управленческих решений. Вместе с тем при отраслевом принципе возникает необходимость согласования, координации деятельности отдельных министерств. В наиболее общем виде такую функцию осуществляет правительство. Однако с развитием государственного управления возникает необходимость координации по отдельным «горизонтальным» функциям. Таким образом, постепенно отраслевой принцип построения системы центральных органов государственного управления меняется на функциональный. С этой целью создаются специальные службы. В качестве примера можно привести межведомственные органы, контролирующие реализацию политики и осуществляющие помощь министерствам и ведомствам США в сфере гражданской службы - Совет по защите системы заслуг, Служба управления персоналом. Под воздействием этих перемен меняются и функции самих министерств (ведомств). В их деятельности управление и руководство сменяются на регулирование, координацию и контроль. Государство стремится оставить за собой вопросы стратегического управления и избавиться от всех избыточных функций, которые могут осуществлять хозяйствующие субъекты и саморегулируемые организации;

перераспределение функций между органами централизованной государственной администрации и местным самоуправлением. В процессе административных реформ большое значение придается перераспределению функций между централизованной администрацией и местным самоуправлением. Одно из направлений современных административных реформ - децентрализация, при которой полномочия, выполняемые ранее централизованной администрацией, передаются на местный уровень [54].

Процедурные административные реформы. В ходе процедурных реформ меняется порядок принятия управленческих решений и, соответственно, место и роль государственных служащих в этом механизме.

В процессе процедурных реформ:

совершенствуется правовая регламентация административных процедур. Приблизительно до 1950 г. специального регулирования административных процедур не существовало. Сначала такой закон появился в США (1946 г.); в 1960-х гг. были приняты законы об административных процедурах в западноевропейских странах. Сейчас такие законы есть во многих странах Восточной Европы и постсоветского пространства;

устраняются громоздкие бюрократические процедуры посредством упрощения административных процедур. В процессе реформы проводится анализ существующих процедур с целью устранения ненужных согласований, отказа от представления излишних документов, заполнения многочисленных бланков и форм;

усиливается прозрачность административных процедур. Страны стремятся к созданию «информационного государства», которое должно максимально использовать информационные технологии для повышения эффективности работы государственных учреждений. Составной частью деятельности по информатизации во многих государствах является программа «Электронное правительство». Один из лидеров в этом направлении - Великобритания, правительство которой приняло масштабную программу модернизации и реконструкции государственного управления с использованием информационных технологий.

Следует отметить, что в процессе процедурных реформ меняется статус государственного служащего. Проведенные в ряде стран преобразования на государственной службе могут рассматриваться как самостоятельная реформа. Вместе с тем эти изменения являются и частью административной реформы.

Организация государственной службы в англосаксонских и романо-германских государствах имеет существенные отличия. Соответственно, недостатки государственной службы, которые пытаются преодолеть в процессе реформирования, неодинаковы. Так, в англосаксонских странах существенным недостатком государственной службы признается запутанность ее правовых основ и несистематизированность, в романо-германских странах - замкнутость, изолированность от общества, невысокая эффективность. Административные реформы в этих странах сопровождались принятием нового законодательства о государственной службе (1978 г. - США, 1983-1985 гг. - Франция, 1997 г. - Германия, 2003 г. - Канада, 2005 г. - КНР).

Целью реформирования государственной службы выступает повышение ее эффективности и адаптация к быстро меняющимся социально-экономическим отношениям. В ходе этой реформы:

  • 1) ставится задача повышения качества предоставления услуг. Административные реформы призваны сблизить менеджмент в государственных организациях с менеджментом в сфере бизнеса для повышения качества услуг и оперативности принятия и реализации управленческих решений. В результате реформ упрощаются процедуры приема населения государственными служащими, определяется круг потребителей, обслуживающихся каждым государственным учреждением, облегчается доступ граждан к административным документам и улучшается их информирование о предоставляемых услугах;
  • 2) совершенствуется государственное планирование - все государственные органы определяют стратегические цели и задачи своей деятельности;
  • 3) разрабатываются механизмы противодействия коррупции и бюрократизму. Закрепляются правовые основы для разрешения конфликта интересов, принимаются кодексы поведения государственных служащих;
  • 4) развивается контроль общества за деятельностью государственных служащих. Стимулируется приток на государственную службу квалифицированных специалистов, применяются современные инструменты комплектования государственной службы. Важнейшим способом замещения должностей становится конкурс. Закрепляется возможность судебного обжалования актов и действий публичной администрации;
  • 5) предусматривается оценка деятельности государственного служащего в зависимости от результатов его работы. Внедряются механизмы оценки, стимулирующие государственных служащих к повышению качества труда. Результаты оценки являются основанием для установления должностного оклада, надбавок, определения условий премирования;
  • 6) вводятся системы непрерывной подготовки и повышения квалификации государственных служащих: создаются сети образовательных учреждений, используются возможности дистанционного образования, в глобальной компьютерной сети Интернет размещаются новейшие образовательные программы;

7) закрепляются системы мониторинга и оценки результатов деятельности государственных органов и государственного сектора экономики, что повышает прозрачность и эффективность процесса распределения и освоения финансовых ресурсов, а также ответственность государственных органов [55].

Структурные административные реформы. Целесообразно выделить их следующие характерные черты:

  • 1) комплексный характер. В результате структурных преобразований формируется целостная система публичного управления, включающая определенные звенья или уровни, между которыми складываются устойчивые способы и формы взаимодействия;
  • 2) смена классической управленческой вертикали децентрализованным и деконцентрированным управлением. В сфере традиционного государственного управления остаются вопросы стратегического политического руководства и государственного регулирования в различных областях управления;
  • 3) оказание публичных услуг возлагается на децентрализованные учреждения, которые, используя рыночные механизмы, более эффективно, чем традиционные государственные структуры, работают с потребителями таких услуг: гражданами и юридическими лицами.

Рассмотрение мирового опыта подготовки и проведения административных реформ показывает, что любая реформа - процесс очень сложный, наукоемкий и затратный по времени и в финансовом отношении.

Административные реформы как важное политико-правовое явление проводятся во всех развитых странах мира, как правило, один раз в 15-20 лет и требуют привлечения больших сил и средств со стороны государства и общества. Их проведение длится 5-15 лет.

Канада проводит административную реформу начиная с 1994 г., Бразилия и Германия - с 1995 г., Польша - с 1990 г. Некоторые страны проводили административные реформы в течение определенного времени. Например, в Великобритании это были 1979— 1997 гг., в Китае - 1982-2001 гг., в Нидерландах - 1991-1998 гг., в США - 1992-2000 гг., в Венгрии и Финляндии - 1994-2000 гг., в Южной Корее - 1995-2003 гг. Так, в Великобритании административная реформа началась с серьезных изменений в общественном секторе, направленных на экономию бюджетных средств и повышение эффективности государства. Был принят ряд программ, определяющих основные направления реформы: «Действенность и эффективность гражданской службы» (1982), «Инициатива следующих шагов» (1988), «Гражданская хартия» (1993). Административная реформа проходила в три этапа и включала в себя следующие основные направления: приватизация, внедрение менеджериальных элементов (сокращение численности государственных служащих, проверка эффективности, различие между покупателем и провайдером при поставке услуг государством, делегирование функций, финансовое делегирование), конкуренция, открытость государственной службы.

В США административная реформа базируется на таких теоретических традициях, как теория публичного выбора, концепция приватизации, идеи реинжиниринга, теория общего управления качеством.

Во Франции административные реформы сочетали две основные тенденции: стремление демократизировать государственное управление и повысить его эффективность.

В Германии административные реформы более всего были заметны на уровне местного самоуправления, в Австрии - в сфере государственной службы, в Швейцарии - на уровне кантональной и коммунальной администрации в некоторых отраслях управления. Все они в значительной мере определялись внешними обстоятельствами (европейской интеграцией), прагматическими условиями (миграцией) или появлением новых областей политики (экология, молодежь).

Главные шаги по реформированию административной системы в государствах Восточной Европы были осуществлены в начале 90-х годов XX в. В этих странах принимаются новые основополагающие законы и конституции, отражающие демократическую концепцию государственной власти и управления, закрепляющие изменения в политической системе общества и создающие правовую базу для осуществления административных реформ. Основные принципы и направления реформы административного управления были сформулированы, исходя из общей стратегической задачи стран Восточной Европы по построению демократического правового государства, признающего и гарантирующего права и свободы человека, создающего экономические, политические, социальные и правовые условия для их реализации. Так, административная реформа в Польше предопределила новое административное деление Польши (гмины, повяты, воеводства), а также способствовала реорганизации структуры местных органов и принципов управления (децентрализация системы, территориальная консолидация, политическая ответственность выборных властей) и децентрализации страны в целом. Вместе с тем она повлекла увеличение государственного аппарата Польши[1].

В результате административной реформы в Чехии введено двухуровневое построение территориального и местного управления и самоуправления, а также система административных судов.

Приоритетные направления административной реформы в России определены в Указе Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» и предусматривают: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизацию деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Основные цели и мероприятия административной реформы сформулированы в Концепции административной реформы в Российской Федерации, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (далее - Концепция), в которой выделены следующие цели и задачи административной реформы:

  • 1) внедрение механизмов управления по результатам;
  • 2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти;
  • 3) разработка и внедрение стандартов административных регламентов в органах исполнительной власти. Совершенствование механизмов досудебного обжалования решений и действий органов исполнительной власти и должностных лиц;
  • 4) завершение ликвидации избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти;
  • 5) оптимизация реализации контрольных и надзорных функций;
  • 6) разработка и внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов;
  • 7) повышение эффективности закупок для государственных нужд;
  • 8) противодействие коррупции;
  • 9) повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества;
  • 10) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.

Вместе с тем многие мероприятия, указанные в Концепции, до сих пор остаются нереализованными, а вопрос о показателях достижения целей через определенный период времени после утверждения Концепции потерял свою актуальность.

Совершенствование государственного управления в Республике Казахстан проходило в несколько этапов. Указом Президента

Республики Казахстан от 4 декабря 2001 г. № 735 «О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года» был утвержден Стратегический план развития Республики Казахстан до 2010 года, в котором определена стратегия в сфере административной реформы - создание оптимальной структуры Правительства, совершенствование системы и методов управления, внедрение эффективных механизмов координации и контроля, совершенствование системы кадрового обеспечения в государственном секторе, создание системных основ взаимоотношений общества и государства, направленных на предупреждение всех форм проявления коррупции.

В целях углубления административной реформы, направленной на модернизацию системы государственного управления, был издан Указ Президента Республики Казахстан от 13 января 2007 г. № 273 «О мерах по модернизации системы государственного управления Республики Казахстан», в котором закреплены:

  • 1) основные принципы реформирования системы государственного управления: постепенность и последовательность этапов; комплексность поставленных задач реформирования и системность предлагаемых решений; транспарентность; постоянный мониторинг реализации принятых решений; эффективность взаимодействия всех вовлеченных государственных органов;
  • 2) приоритеты реформирования:

качественное совершенствование процессов и процедур государственного управления, а также предоставления государственных услуг;

повышение профессионализма, эффективности деятельности и координации государственного аппарата.

Дальнейшие направления реформирования системы государственного управления отражены в Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2020 года, утвержденном Указом Президента Республики Казахстан от 1 февраля 2010 г. № 922, в котором предусматриваются:

1) определение четкого круга полномочий и ответственности государственных органов, в том числе на различных уровнях государственного управления;

  • 2) повышение качества государственных услуг через разработку стандартов и совершенствование процессов их оказания;
  • 3) ускорение реформы государственной службы, включая совершенствование обучения государственных служащих;
  • 4) внедрение элементов, необходимых для полноценного функционирования системы государственного управления, ориентированного на результат;
  • 5) улучшение управления административными реформами и усиление ответственности за процесс реформирования государственного сектора.

В целом мировой опыт проведения реформ показывает, что их подготовка требует большой политической воли и серьезного научного осмысления многих проблем государственного управления, особенно в системе государственной службы.

В странах с развитой демократией отмечается следующий типичный опыт подготовки и проведения административных реформ: обнародование планируемых преобразований и поддержка (одобрение) их основной массой граждан страны;

планирование как самих реформ, так и этапов их проведения; подкрепление планируемых реформ глубоко обоснованной правовой базой;

всестороннее разъяснение смысла реформ народу; мониторинг реакции населения на проведение реформ; минимизация экономических, социальных, моральных издержек и потерь в ходе проведения реформ, оптимизация реформ.

Ключевыми областями административных реформ в разных странах мира являются:

роль государства в обществе;

структура и функции органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата;

управление государственной службой; реформа финансового управления;

подотчетность и прозрачность государственного аппарата. Реформа государственной службы выступает как составная часть административной реформы и причем как самая трудная и определяющая ее часть. При этом процесс реформирования государственной службы основывается на следующих принципах: этапность, планомерность, программирование, финансовое, кадровое и ресурсное обеспечение, учет зарубежного опыта, взаимосвязь административной реформы с иными видами реформ (судебной, военной и т. п.).

Вместе с тем следует отметить, что административные реформы в каждой стране осуществлялись по-разному, исходя из внутренних потребностей и особенностей решаемых стратегических задач социально-экономического развития, а также с учетом имеющихся ресурсных и интеллектуальных (научных) возможностей и политической воли.

С учетом опыта подготовки и проведения административных реформ перед проведением каждой административной реформы на научной основе должны быть определены ключевые области и проблемы, подлежащие реформированию, принципы, этапы, материальные затраты, а также разработана концепция проведения реформ, а на ее основе - план мероприятий по реализации концепции.

  • [1] По данным Евростата в период с 2000 по 2008 г. число государственныхслужащих в Польше увеличилось на 16,8 %.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >