Дисквалификация

В российской правовой системе дисквалификация как вид административного наказания впервые была закреплена в действующем КоАП РФ. Притом что возможность назначить эту санкцию за нарушение антимонопольного законодательства установлена нормативно, в правоприменительной практике она используется крайне редко.

Дисквалификация может быть назначена за совершение административных правонарушений. В том числе:

  • - при нарушении:
    • 1) законодательства о труде и его охране (ст. 5.27 КоАП РФ);
    • 2) порядка осуществления закупки товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (ст. 7.32.3 КоАП РФ);
    • 3) требований промышленной безопасности (ст. 9.1 КоАП РФ);
  • - при неправомерных действиях во время банкротства (ст. 14.13 КоАП РФ).

По последней названной статье рассматриваемая санкция применяется достаточно часто. Только на специальной странице сайта ВАС РФ размещены принятые за период с 2004 по 2015 г. 337 решений арбитражных судов о дисквалификации арбитражных управляющих.

Дисквалификация назначается исключительно в судебном порядке (ч. 1 ст. 3.11 КоАП РФ), что, безусловно, делает лиц, совершивших административ ные правонарушения, более защищенными. Суд призван объективно рассматривать дело, не связывая себя позицией административного органа, обремененного обязанностью осуществлять контроль в соответствующих сферах общественных отношений.

Кроме того, как правило, рассматриваемая санкция используется в отношении лиц, ранее подвергнутых административной ответственности за аналогичное нарушение. Она назначается тогда, когда невозможно сохранить за лицом право вести определенную деятельность (занимать определенную должность) без риска для охраняемых законом отношений. Таким образом, этот вид наказания позиционируется как крайняя мера для тех, кого не остановили примененные ранее (причем в относительно недавнем прошлом — ст. 4.6 КоАП РФ) более мягкие санкции.

При этом даже в подобных случаях у судов обычно есть возможность назначить другой вид административного наказания.

В то же время для некоторых наиболее тяжких, по мнению законодателя, составов правонарушений предусматривается так называемая безальтернативная дисквалификация, причем вне установления необходимости определить связь с тем, был ли ранее субъект привлечен к административной ответственности за совершение аналогичного правонарушения.

Такая санкция закреплена следующими нормами КоАП РФ:

  • - ч. 1, 2 ст. 6.18 (нарушение установленных законодательством о физической культуре и спорте требований о предотвращении допинга в спорте и борьбе с ним);
  • - ч. 3 ст. 14.55 (грубое нарушение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу).

Дисквалификация характерна не только для России, но и для иных национальных правовых систем.

Так, согласно ст. 9А Company Directors Disqualification Act 1986 суд в Великобритании может дисквалифицировать директора компании на срок до 15 лет при совокупности следующих условий:

  • - компания, директором которой является лицо, нарушила антимонопольное законодательство;
  • - исходя из поведения директора суд делает вывод, что это лицо «не пригодно» (unfit) к управлению компаниями. При этом не имеет значения, знал ли директор, что действия компании являются нарушением конкуренции. Также необязательно, чтобы директор сам участвовал в нарушении. Релевантны и ситуации, когда он знал о нарушении, но не предотвращал его или даже не знал de facto, но должен был знать[1].

Как видим, британское законодательство предусматривает более жесткую конструкцию этого института в части как срока установления административного наказания (в России такой срок составляет от шести месяцев до трех лет), так и условий его назначения.

Закон о конкуренции Швеции также предусматривает возможность применения такой санкции к должностным лицам компаний за участие в картелях.

Возможность дисквалифицировать менеджмент компании за ограничительные торговые практики (в том числе картели) установлена и ст. 86Е австралийского Competition and Consumer Act 2010. Соответствующее решение принимается судом по итогам рассмотрения заявления антимонопольного ведомства или генерального прокурора (Director of Public Prosecutions). Наказание назначается, если суд установил участие менеджера в нарушении или попытку такого участия и «признал дисквалификацию оправданной». Его срок определяется судом[1].

Проведенный сравнительно-правовой анализ свидетельствует о том, что законодательство Российской Федерации является одним из наиболее либеральных с точки зрения подхода к применению этого института.

Перечислим случаи, в которых возможно назначение такого наказания, как дисквалификация.

  • 1. При повторном совершении аналогичных административных правонарушений:
    • - нарушение правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа, порядка подключения (технологического присоединения) (ч. 2 ст. 9.21 КоАП РФ в ред., вступающей в силу с 10 января 2016 г.);
    • - ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления (ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ);
    • - манипулирование ценами на оптовом и (или) розничном рынках электрической энергии (мощности) (ч. 2 ст. 14.31.2 КоАП РФ);
    • - нарушение условий госконтракта по государственному оборонному заказу либо условий договора, заключенного в целях выполнения такого заказа (ч. 3 ст. 14.55 КоАП РФ);
    • - непредставление сведений или представление заведомо недостоверных сведений в орган, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов (ч. 3 ст. 19.7.1 КоАП РФ);
    • - непредставление сведений или представление заведомо ложных сведений о своей деятельности субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса (ч. 2 ст. 19.8.1 КоАП РФ).

  • 2. В случае однократного совершения следующих административных правонарушений:
    • - занижение регулируемых государством цен на товары, предельных цен, занижение установленных надбавок (наценок), нарушение установленного порядка регулирования цен, а равно иное нарушение установленного порядка ценообразования (ч. 2 ст. 14.6 КоАП РФ);
    • - злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке субъектом естественной монополии или совершение соответствующих действий хозяйствующим субъектом, в случае если результатом такого поведения является или может стать недопущение, ограничение или устранение конкуренции за исключением предусмотренных ст. 14.31.1 настоящего Кодекса случаев (ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ);
    • - заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности (ст. 14.32 КоАП РФ);
    • - недобросовестная конкуренция, выразившаяся во введении в оборот товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, средств индивидуализации продукции, работ, услуг (ч. 2 ст. 14.33 КоАП РФ);
    • - грубое нарушение условий госконтракта по государственному оборонному заказу, совершенное лицом, указанным в ст. 14.55 Кодекса (ч. 3 ст. 14.55 КоАП РФ);
    • - невыполнение в установленный срок законных решения, предписания антимонопольного органа (ч. 2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.6, 2.7, 3, 5 ст. 19.5 КоАП РФ).

Ознакомившись с санкциями, закрепленными в названных статьях, можно обнаружить закономерности в определении административного наказания. При административных правонарушениях, конструкция которых включает критерий повторности совершения аналогичных нарушений, предполагается безальтернативное применение дисквалификации (за исключением положений ч. 2 ст. 9.21 КоАП РФ в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 250-ФЗ). А при осуществлении действий, которые влекут наступление административной ответственности и не требуют повторности их совершения, возможно назначение административного наказания в виде наложения штрафа либо дисквалификации (исключая формулировку ч. 3 ст. 14.55 КоАП РФ).

По нашему мнению, реальный риск применения дисквалификации - важный фактор предотвращения нарушений. Как известно, существующие административные штрафы не всегда позволяют эффективно предотвращать нарушения, а увеличение их размера скорее приведет к повышению коррупционных рисков, связанных со стремлением субъекта минимизировать угрозу уплаты штрафа.

Особенно это очевидно при пресечении нарушений органов власти, когда соответствующие субъекты не могут быть подвергнуты такому административному наказанию (в отличие от коммерческих организаций, возможность нарушения законодательства которыми в значительной степени ограничивается риском оборотных штрафов или взыскания в бюджет незаконного дохода).

При этом одна из наиболее актуальных задач антимонопольного регулирования на сегодня заключается в повышении эффективности защиты от антиконкурентных действий публичных субъектов, которые не только наносят ущерб соответствующим общественным отношениям в сфере экономики, но и дискредитируют публичную власть. Основной из форм таких нарушений являются ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) властных субъектов, запрещенные ст. 15 Закона о защите конкуренции[3].

Стремление законодателя сделать борьбу с антиконкурентным поведением гражданских и муниципальных служащих более эффективной привело к введению четвертым антимонопольным пакетом института так называемой безальтернативной дисквалификации. Согласно новой редакции ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ (ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления) совершение повторного нарушения будет влечь за собой дисквалификацию должностного лица без возможности наложения административного штрафа в качестве альтернативного наказания.

Введение подобной меры представляется вполне разумным, так как значительная доля от общего числа нарушений антимонопольного законодательства до сих пор приходится на должностных лиц.

По результатам экспертных оценок Фонда развития гражданского общества, сделанных при подготовке рейтинга эффективности губернаторов, 20 губернаторов существенно ухудшили свои позиции из-за причастности (в том числе «подтвержденной» уголовными делами) их подчиненных к коррупционным делам. Ссылка на это исследование, безусловно, не означает обвинения кого-либо из упомянутых Фондом должностных лиц в нарушениях антимонопольного законодательства или коррупции.

Однако подобная информация позволяет утверждать, что угроза штрафа не всегда сопоставима с имущественными выгодами, которые чиновник намерен извлечь для аффилированных с ним лиц или для себя лично из антимонопольного нарушения. В такой ситуации санкция в виде штрафа не обеспечивает достижения цели административного наказания — предупреждения совершения новых правонарушений, что подтверждает необходимость изменить подход к привлечению к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Решая вопрос о дисквалификации, следует учитывать все обстоятельства дела, в том числе имеющие отношение к личности и имущественному положению субъекта, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В исключительных случаях назначение административного штрафа более эффективно, чем дисквалификация.

Известен случай, когда исполняющий обязанности главы администрации муниципального образования не только признал себя виновным в совершении административного правонарушения, состоящего в заключении недопустимого соглашения, но и просил применить к нему дисквалификацию.

Причины столь неоднозначного на первый взгляд поведения были установлены при разрешении вопроса об избрании вида административного наказания: поскольку субъект достиг пенсионного возраста и уже не работал, его дисквалификация как вид наказания носила бы формальный характер и не могла рассматриваться как мера ответственности за совершенное деяние. С учетом этих обстоятельств суд назначил наказание в виде штрафа[1].

Вместе с тем безальтернативная дисквалификация позволит повысить эффективность борьбы с антиконкурентным поведением публичных субъектов. Назначение этого наказания только в судебном порядке призвано исключить произвольность его использования.

Очевидно, что наряду с назначением административного наказания ФАС России следует продолжать проводить работу по адвокатированию конкуренции. В частности, разъяснять антимонопольное законодательство, что позволит снизить число нарушений, допускаемых в связи с недостаточной информированностью.

  • [1] На пути к безальтернативной дисквалификации за нарушение антимонопольного законодательства / А. Крюков, Е. Трубинова, О. Москвитин, Р. Суслов // Конкуренция и право. 2015. №6. С. 38
  • [2] На пути к безальтернативной дисквалификации за нарушение антимонопольного законодательства / А. Крюков, Е. Трубинова, О. Москвитин, Р. Суслов // Конкуренция и право. 2015. №6. С. 38
  • [3] О защите конкуренции: федер. закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ (ред. от 03 июля 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.
  • [4] На пути к безальтернативной дисквалификации за нарушение антимонопольного законодательства / А. Крюков, Е. Трубинова, О. Москвитин, Р. Суслов // Конкуренция и право. 2015. №6. С. 38
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >