Межбюджетные отношения в бюджетной системе Российской Федерации

Межбюджетные отношения и принципы их организации

Межбюджетные отношения складываются между публично-правовыми образованиями как субъектами, а межбюджетные трансферты являются объектом этих отношений. Особенность расходных обязательств, связанных с предоставлением межбюджетных трансфертов, состоит в том, что они возникают в соответствии с бюджетным законодательством, тогда как иные расходные обязательства устанавливаются другими отраслями права. Перемещение межбюджетных трансфертов не увеличивает общей суммы доходов и расходов бюджетов бюджетной системы, но влияет на доходы и расходы каждого из бюджетов в зависимости от того, является публичноправовое образование соответственно реципиентом или донором. В Бюджетном кодексе Российской Федерации в статье 6 межбюджетные трансферты определяются как средства, предоставляемые одним бюджетом[1] бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы, и однозначно в п. 3 ст. 21 классифицируются как расходы, как бюджетные ассигнования в ст. 69.

Очевидно, что отражение мсжбюджстных трансфертов как расходов связано с необходимостью отделить их в бюджетной классификации от доходов как оборотной стороны перемещения средств внутри бюджетной системы. Межбюджетные трансферты как доходы бюджетов публично-правовых образований реципиентов в бюджетной классификации названы безвозмездными поступлениями от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Целесообразно в самом определении мсжбюджстных трансфертов зафиксировать этот двусторонний процесс перемещения денежных средств как расходов бюджета одного публично-правового образования и источников доходов другого публично-правового образования. Межбюджетные трансферты следует определить как расходные обязательства публично-правового образования, исполнение которых приводит к изменению (увеличению или уменьшению соответственно в случае положительных и отрицательных трансфертов) собственных доходов или к возникновению бюджетных обязательств другого публично-правового образования (при предоставлении субвенций) перед гражданами, юридическими лицами.

Организация межбюджетных отношений прямо или косвенно опирается на ряд принципов, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации: единства бюджетной системы Российской Федерации;

разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов между бюджетами; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; сбалансированности и устойчивости бюджета. Помимо этого к общим принципам предоставления межбюджетных трансфертов следует отнести принципы взаимной ответственности, компенсации, прозрачности, социальной справедливости.

Принцип взаимной ответственности требует соблюдения органами власти каждого уровня публично-правовых образований тех обязательств, которые соответствуют условиям перечисления мсжбюджстных трансфертов. В

приведенном выше авторском определении межбюджетных трансфертов

64

отражена их неоднородность, тогда как в Бюджетном кодексе Российской Федерации содержится их двоякое толкование. Так, в статье 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации под общим названием мсжбюджстных трансфертов объединены различные формы перечислений между бюджетами публично-правовых образований: дотации, субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты. В самом же определении межбюджетных трансфертов акцент сделан именно на предоставление средств безотносительно к цели их перемещения между бюджетами, отражая сам факт предполагаемого движения средств. Однако, характеристика любого денежного потока для его точной идентификации должна включать субъектов-владельцев исходящих и входящих денежных средств, а также его целевое назначение.

Принцип разграничения расходных и доходных полномочий публичноправовых образований следует отнести к принципам бюджетной политики, нацеленной на такую организацию межбюджетных отношений, которая создала бы предпосылки для самостоятельного и ответственного управления расходами и доходами бюджета и сбалансированности бюджетной системы между сс уровнями. В экономической литературе процесс достижения сбалансированности между объемом расходных обязательств каждого уровня власти с потенциалом его доходных источников, среди которых акцент делается на налоговые поступления, трактуется как вертикальное бюджетное регулирование. К его инструментам относятся закрепление налоговых доходов за определенным уровнем бюджетной системы; распределение регулирующих доходов по уровням бюджетной системы по единым нормативам; субвенции из вышестоящего бюджета на исполнение отдельных расходных обязательств.

Вертикальное бюджетное регулирование следует рассматривать только как первый этап в бюджетном регулировании, эффект которого зависит от степени близости налоговых потенциалов территорий. Второй этап бюджетного регулирования называется горизонтальным регулированием. Оно связано с пропорциональным распределением доходов между субъектами федерации, а

также между муниципалитетами для устранения или снижения неравенства в

65

налоговых потенциалах территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма аналогично неравенству в распределении доходов и материальных ценностей среди различных слоев населения и оцениваются как форма проявления социального неравенства, вызываемого территориальным фактором.

Бюджетное регулирование, направленное на выполнение расходных обязательств, установленных органами власти субъектов Российской Федерации и/или муниципальных образований осуществляется за счет дотаций. Под дотациями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе:

  • - на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
  • - на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных и местных бюджетов.

Дотации предоставляются без установления направлений и условий их использования. Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности регионов, предусматриваются в составе федерального бюджета, распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности регионов определяется как среднее арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций но субъектам Российской Федерации, не входящим в число 10 регионов, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 регионов с самым низким уровнем бюджетной обеспеченности.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми

доходами на одного жителя, которые могут быть получены

66

консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации в зависимости от структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Аналогичный порядок действует в отношении выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в пределах каждого субъекта Российской Федерации. На региональном уровне дополнительным источником для формирования региональных фондов поддержки муниципальных районов (городских округов) и поселений являются субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из местных бюджетов, рассчитываемые на основе норм ст. 142.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Для обозначения подобного механизма в отечественной литературе часто используется термин «отрицательный трансферт».

Целью бюджетной политики при применении инструментов

горизонтального бюджетного регулирования является выравнивание на максимально высоком уровне доступности и уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны, что достигается выравниваем доходов на душу населения между регионами и

муниципалитетами с помощью межбюджетных трансфертов. Эта цель бюджетной политики является «территориальным» выражением более общего принципа социальной справедливости.

Другой целью межбюджетных трансфертов является софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Механизм софинансирования реализуется через субсидии.

Порядок предоставления каждого вида субсидий региональным бюджетам из федерального бюджета содержит целевое назначение субсидии, условия ее предоставления, критерии отбора субъектов Российской Федерации и методику распределения субсидии между ними, показатели результативности использования субсидии.

Субсидии условно можно разделить на три категории в зависимости от направлений расходования средств:

  • - субсидии на выплату трансфертов населению (например, на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей; на мероприятия по проведению оздоровительной кампании детей; на поощрение лучших учителей и др.);
  • - субсидии на поддержку отдельных видов экономической деятельности (например, на здравоохранение, в частности, развитие высокотехнологичных видов медицинской помощи; на сельское хозяйство, которое получает около трех десятков видов субсидий, и др.);
  • - субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности). Эти субсидии подлежат утверждению законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете (решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете) раздельно по каждому объекту.

Межбюджетные трансферты в форме дотаций и субсидий формируют в соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации собственные доходы бюджетов публично-правовых образований-получателей средств и предназначены для финансирования их расходных обязательств, хотя

механизм использования этих инструментов существенно различается.

68

Весьма специфический механизм реализации имеют субвенции. Под субвенциями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые региональным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской

Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Аналогичные основания возникают при передаче субвенций бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Межбюджетные трансферты в форме субвенций возникают из разделения полномочия публично-правового образования на три элемента: установление, финансовое обеспечение и исполнение, которые выполняются органами власти и управления разных публично-правовых образований. Принципы

субсидиарности и территориального соответствия в ряде случаев диктуют необходимость такого разграничения полномочия. В результате появляется делегированное полномочие и производное бюджетное обязательство, исполнение которого осуществляется за счет средств бюджета того публичноправового образования, которое установило это полномочие и приняло на себя расходное обязательство.

Порядок предоставления каждого вида субвенции региональным бюджетам из федерального бюджета утверждается нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации в соответствии с федеральным законом, которым переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия Российской Федерации. При выполнении этих полномочий возникают расходные обязательства субъектов Российской Федерации, в целях финансового обеспечения которых предоставляется данный вид субвенции.

Субвенции региональным бюджетам из федерального бюджета на финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления, предоставляются региональным бюджетам для предоставления субвенций местным бюджетам. Субъекты Российской Федерации вправе предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) для предоставления их бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов), входящих в их состав.

Отдельные виды субвенций региональным бюджетам из федерального бюджета могут формировать единую субвенцию региональным бюджетам из федерального бюджета, порядок формирования и предоставления которой устанавливается нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.

Субвенции из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах Российской Федерации.

Таким образом, в межбюджетных трансфертах в форме субвенций возникает сложное обязательство органов власти разных уровней по оказанию услуг. Установление полномочия и его финансовое обеспечение, т.е. расходное обязательство возникает за пределами бюджетного права, в рамках той отрасли права, которая соответствует предметной области возникшего обязательства. У публично-правового образования, в бюджет которого поступает субвенция, возникает лишь бюджетное обязательство, регламентируемое нормами бюджетного права. В связи с этим требует уточнения бюджетное полномочие

Российской Федерации в отношении определения порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета [ст. 7] и аналогичное бюджетное полномочие субъектов Российской Федерации [ст. 8]. В названных статьях Бюджетного кодекса Российской Федерации речь должна идти о бюджетных обязательствах. Если предположить, что субвенция из вышестоящего бюджета нс перечислена, то нс будет исполнено полномочие соответствующего публично-правового образования, но никак не публично-правового образования-получателя субвенции, поскольку последнее выполняет лишь бюджетное обязательство за счет переданных в форме субвенции средств.

Принцип взаимной ответственности имеет значение не только для целевых трансфертов, но и для дотаций, предназначенных для финансового обеспечения расходных обязательств реципиента. Если методика распределения дотаций позволяет уловить основные социально-экономические различия территорий, то доходы бюджета должны обеспечить реализацию цели бюджетной политики - достижение среднего уровня потребления общественных услуг жителями различных регионов и муниципалитетов страны. Если этого не происходит, то необходима либо корректировка методики, в которой прежде всего заинтересованы реципиенты, либо постановка вопроса о доверии власти получателей дотаций. Основная задача организации межбюджетных отношений состоит в том, чтобы в конкретных экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель взаимодействия уровней власти, которая сочетала бы субсидиарность с самостоятельностью и ответственностью за формирование доходов и выполнение расходных обязательств.

Принцип компенсации требует передачи нижестоящим бюджетам выпадающих доходов в случае уменьшения их доходов или увеличения их расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти. Реализация этого принципа опирается на четкое разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями и соответствующих им расходных обязательств, точное и своевременное выполнение которых является условием сокращения кредиторской задолженности бюджетов и оздоровления финансового состояния организаций, получающих дотации из бюджета на оказание услуг отдельным категориям граждан.

Принцип прозрачности требует применения в бюджетном регулировании единой методологии, критериев и факторов, учитывающих индивидуальные или групповые особенности субъектов федерации и входящих в их состав муниципальных образований. Учет особенностей условий создания общественных благ в разных регионах страны имеет исключительное значение для разработки методик горизонтального бюджетного регулирования, которые давали бы формализованный подход к определению величины межбюджетных трансфертов. В Германии, например, они не только разработаны, но и утверждены законодательно.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип прозрачности (открытости) назван в качестве одного из принципов организации бюджетной системы и трактуется более узко: как доступность информации для широкой общественности на стадии рассмотрения и утверждения, доступность и полнота - на стадии исполнения бюджета, а также опубликование проектов и отчетов об исполнении бюджетов. В качестве одного из способов обеспечения доступности информации названа стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации. Представляется, что в такой формулировке, во- первых, отсутствует содержательная характеристика принципа прозрачности, во-вторых, принцип имеет отношение к деятельности, а не к составу и структуре системы, поэтому должен быть отнесен к принципам бюджетной политики. Выше отмечалось, что акцент в обеспечении прозрачности в бюджетно-налоговой сфере должен быть сделан на качестве информации, формат представления которой имеет значение для понимания тех процессов, которые подлежат обсуждению, углубляют понимание обществом приоритетов

и выбранных механизмов бюджетной политики.

72

Принцип социальной справедливости в мсжбюджстных отношениях требует выравнивания доходов бюджетов публично-правовых образований одного уровня в расчете на душу населения, величина которых зависит от объективных факторов природно-климатического свойства, размещения производительных сил и расселения по территории страны. Но в то же время бюджетные средства, предназначенные для выравнивания, должны распределяться между регионами и муниципальными образованиями лишь в целях сокращения разрыва в их бюджетной обеспеченности. Межбюджетное регулирование в качестве обязательного элемента должно включать стимулирование деятельности региональных и местных органов власти, направленное на увеличение их собственной налоговой базы.

Современный этап бюджетной политики развитых стран, к которому в 90-е годы прошлого столетия присоединилась Россия, прошел под знаком перемен в межбюджетных отношениях, сформировав две модели бюджетного федерализма - конкурентную и кооперативную, наложенные на исторически сложившееся соотношение в разграничении полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления (таблица 1).

Мировой опыт трансформации межбюджетных отношений демонстрирует отсутствие идеальной и единой для всех государств модели в силу офомного влияния политики и исторических традиций на бюджетно- налоговое устройство разных стран. Более того, углубление децентрализации может быть только следствием определенного уровня зрелости государственности, поскольку расширение самостоятельности местного самоуправления должно накладываться на его способность и готовность принимать решения в интересах местного сообщества, успешно и ответственно их осуществлять.

Российская Федерация демонстрирует приверженность в основном кооперативному федерализму, уровень зрелости которого имеет существенные недостатки как в полномочиях регионов по доходам и расходам, так и в

наличии «мягких бюджетных ограничений». Под последними понимается

73

Таблица 1 - Сравнительная характеристика конкурентного и

кооперативного федерализма

Элементы

сравнения

Конкурентный

федерализм

Кооперативный

федерализм

История

формирования

федерации

Полномочия передавались «снизу вверх»

Полномочия передавались «сверху вниз»

Разграничение

полномочий

Четкое разграничение

полномочий,

невмешательство

Четкое разграничение полномочий в отдельных вопросах, наличие широкого круга предметов совместного ведения

Формирование

доходов

бюджетов

Преобладает метод закрепления налогов, находящихся в полном ведении публичноправовых образований, дополняется методом установления надбавок к федеральным налогам

Преобладает метод квотирования налогов, дополняется методом закрепления налогов

Мсжбюджстныс

трансферты

Небольшая доля межбюджетных трансфертов в доходах бюджетов регионов и муниципалитетов; дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности минимальны

Высокая доля

межбюджетных трансфертов в доходах бюджетов регионов и

муниципалитетов, в т.ч. в виде субвенций; развитая система горизонтального и вертикального выравнивания уровня бюджетной обеспеченности

Бюджетные

расходы

Направления расходования средств определены полномочиями

Направления расходования средств определены полномочиями; широкий круг совместно финансируемых полномочий и программ

Ограничения

субнациональных

заимствований

Устанавливаются

субнациональными

властями

У станавливаются федеральным уровнем власти

принятие региональными органами власти финансовых решений в расчете на дополнительную помощь, выделяемую из федерального бюджета для финансового обеспечения ряда принятых регионами решений.

Причины этого явления коренятся в асимметричности федерации и сохраняющихся различиях в социально-экономическом развитии регионов. Последнее обстоятельство, в частности, является существенным препятствием для установления на федеральном уровне минимальных социальных стандартов по тем расходам, которые относятся к полномочиям регионов. Регионы свободны в пределах своих бюджетов принимать любые финансовые решения по тем вопросам, которые не урегулированы на федеральном уровне. Этот факт сближает российский федерализм с конкурентным федерализмом, но в его худших проявлениях, когда отсталые регионы остаются таковыми, а богатые регионы становятся еще богаче за счет перемещения капитала и миграции наиболее квалифицированной рабочей силы.

Таким образом, основное противоречие российского федерализма в современных условиях состоит в эклектичном сочетании черт из разных моделей: в формировании доходов и обязательств - из модели кооперативного федерализма, в финансировании расходов - из обеих моделей сразу, но в отношении разных групп расходов. Перспективы бюджетной системы, в соответствии с положенными в основу сс развития принципами, в значительной степени связаны с преодолением глубоких социально-экономических различий между регионами, т.е. с опережающими темпами развития наиболее отсталых регионах, что способно изменить условия воспроизводства в масштабах страны. Эго позволит перейти к более точной настройке элементов, которые свойственны той модели федерализма, которую предпочтет Россия в новой ситуации.

Мсжбюджстным отношениям в российской бюджетной политике традиционно отводится значимое место, а объем межбюджетных трансфертов как средств, перемещаемых между бюджетами разных уровней, достигает 25-30 % от расходов консолидированного бюджета страны (таблица 2).

Таблица 2 - Мсжбюджстныс трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации на 2015 - 2016 годы[2]

В миллиардах рублей

Наименование

2015 г., закон

2016 г., проект

Межбюджетные трансферты, всего

1 447,4

1 355,2

в том числе:

Дотации, из них

596,1

594,7

в процентах к МБТ (всего)

41,2

43,9

- дотации на выравнивание

487,8

487.8

- дотации на сбалансированность

97,4

96,0

Субсидии

370,3

288,7

в процентах к МВТ (всего)

25,6

21,3

Субвенции

308,7

303,9

в процентах к МБТ (всего)

21,3

22,4

Иные межбюджетные трансферты

172,4

167,9

в процентах к МБТ (всего)

11,9

12,4

Для целей выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с 1994 г. в составе федерального бюджета создается Федеральный фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Он формируется за счет части налоговых доходов федерального бюджета, ежегодно индексируется на прогнозируемый уровень инфляции. Актуальным в его распределении является усиление прогрессивности выравнивания. Оно может быть достигнуто, в частности, за счет снижения уровня выравнивания, если на втором этапе выравнивания подтягивать бюджетную обеспеченность регионов не до среднероссийского уровня, а до уровня ниже среднероссийского. В результате относительно богатые субъекты РФ (например, Кемеровская, Ярославская, Нижегородская, Оренбургская, Белгородская области) перестанут получать выравнивающие трансферты, а высвободившиеся средства можно будет направить на повышение бюджетной обеспеченности наиболее бедных регионов. Это тем более важно, что доля дотаций из ФФПР в сумме налоговых, неналоговых доходов и выравнивающих трансфертов в относительно богатых регионах незначительна и составляет от 1 до 3 %.

Согласно данным Минфина России, разрыв между максимальным (г. Москва) и минимальным (Республика Ингушетия) значениями бюджетной обеспеченности до распределения дотаций на выравнивание составил в 2010 г. 28 раз. Однако даже после распределения дотаций сохраняются существенные различия в уровне финансовой обеспеченности консолидированных региональных бюджетов: разрыв в подушевых доходах (включающих налоговые доходы и дотацию на выравнивание) с учетом индекса бюджетных расходов самого богатого региона (Москва) и самого бедного (Камчатский край) превысил в 2010 г. шестикратное значение. При этом коэффициент вариации данных подушевых доходов составил 62,6 %. Уровень подушевых доходов в 20 субъектах составил менее 70 % величины подушевых налоговых доходов в среднем по Российской Федерации (до выделения дотаций на выравнивание таких субъектов было 44, г.е. более половины).

Достижение лучшего варианта выравнивания бюджетной обеспеченности между регионами России возможно за счет взимания «отрицательного трансферта», но с учетом индекса бюджетных расходов. Механизм отрицательного трансферта применяется в Германии. Если показатель финансового потенциала земли составляет 100 - 101 % от среднего показателя, то она производит отчисления в федеральный бюджет в размере 15 % от соответствующей суммы превышения; при показателе, равном 101 - 110 % от среднего, размер отчислений увеличивается до 66 %; и для показателя свыше НО % - до 80 %. Механизм отрицательного трансферта в Российской Федерации введен только в отношениях между регионами и муниципалитетами. Причем, размер изъятия доходов муниципалитетов начинается только при их превышении среднерегионального уровня в два раза. Из этого превышения перечислению в региональный бюджет подлежат только половина. Очевидно, что для точной настройки этого инструмента необходимо накопить достаточный объем информации, что позволит в дальнейшем изменить действующую ныне практику.

Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов предоставляются в кризисные периоды, отличаются низкой степенью формализации. Этот вид дотаций относится к мягким бюджетным ограничениям: предоставление существенных объемов дотаций на сбалансированность снижает стимулы руководства регионов к максимальной оптимизации расходов в условиях падения собственных расходов и, что более важно, к накоплению в будущем финансовых резервов на случай кризиса. В этом случае наличие собственных финансовых резервов снижает шанс на получение дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета. В результате дотации на сбалансированность оказывают существенное искажающее влияние на систему стимулов субфедеральных властей как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.

К числу инструментов обеспечения сбалансированности бюджета относятся бюджетные кредиты, которые не входят в число межбюджетных трансфертов, поскольку являются возвратными средствами. Однако их влияние с учетом предоставления на срок от 1 года до 3 лет (ранее - до 1 года) на выполнение расходных обязательств регионов и муниципалитетов является существенным (таблица 3).

Таблица 3 - Объем предоставленных и погашенных бюджетных кредитов, выданных субъектам Российской Федерации в 2014 - 2015 гг."

В миллиардах рублей

Наименование

2014 г., отчет

2015 г., закон

Предоставлено, всего

247,8

310,0

в том числе:

для частичного погашения рыночных долговых обязательств

149,1

160,0

Погашение бюджетных кредитов

77,4

98,1

Бюджетные кредиты предоставляются, как правило, в условиях сокращения доходных источников и недоступности для региональных властей рыночных заимствований. Лимиты на получение бюджетных кредитов регионами должны определяться на формализованной основе, а не но индивидуальным показателям несбалансированности бюджета. При выделении бюджетных кредитов заключается соглашение между Минфином России и субъектом Российской Федерации, в котором определяются меры по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации, а также осуществления контроля за их исполнением.

Среди мсжбюджстных трансфертов по объему второе место после дотаций занимают субсидии. По итогам 2014 года федеральными органами исполнительной власти предоставлено 92 субсидии с учетом нспрограммной «капитальной» субсидии как одного межбюджетного трансферта. Наибольшее количество субсидий предоставлялось в рамках следующих госпрограмм (без учета непрограммной «капитальной» субсидии):

- «Г осударственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы» - 28 субсидий; [2]

- «Развитие здравоохранения» - 8 субсидий;

«Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» - 7 субсидий;

- «Развитие физической культуры и спорта» - 7 субсидий;

«Развитие образования» на 2013 - 2020 годы - 5 субсидий;

- «Социальная поддержка граждан» - 4 субсидии.

К числу основных проблем использования субсидий относится недостаточно высокий уровень кассового исполнения по ряду причин:

  • - поздние сроки принятия нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации о перераспределении бюджетных ассигнований, о распределении и перераспределении субсидий, внесении изменений в федеральные целевые программы, в том числе в правила предоставления и распределения субсидий;
  • - длительные сроки заключения соглашений между главным распорядителем средств федерального бюджета и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии, а также длительные сроки подготовки и доработки обосновывающих материалов субъектами Российской Федерации;
  • - перераспределение средств субсидий на иные цели в связи с невыполнением субъектами Российской Федерации условий предоставления субсидий, в том числе по уровню софинансирования расходного обязательства или по причине отсутствия потребности в субсидии у субъектов Российской Федерации;
  • - несвоевременное представление проектной документации субъектом Российской Федерации, а также позднее получение заключений ФАУ «Главгосэкспертиза России» о достоверности определения сметной стоимости по объектам капитального строительства;
  • - поздние сроки внесения изменений в федеральную адресную инвестиционную программу по объектам, софинансированис которых

осуществлялось при предоставлении следующих субсидий:

80

- позднее проведение конкурсных процедур и в ряде случаев их отмена и

др.

Аналогичные проблемы возникают у регионов при предоставлении субсидий муниципальным образованиям. Поэтому одной их региональных новаций является предоставление единой субсидии на решение ряда смежных вопросов, что позволяет более оперативно перемещать средства в рамках единой субсидии без согласования с регионом и повышает кассовое исполнение субсидируемых обязательств. Конечно, эту новацию сложно распространить на все виды субсидий, но в рамках одного главного распорядителя бюджетных средств эта задача вполне решаема. Такой же подход целесообразно применить и к предоставлению федеральных субсидий.

Важной проблемой предоставления многочисленных субсидий населению является оценка степени нуждаемости в целевой государственной поддержке. В Российской Федерации преобладает категориальный подход к оказанию такой поддержки: ветеранам труда, многодетным семьям и др. Необходимо на федеральном уровне установить универсальный подход к определению бедного домохозяйства. С учетом высокого уровня теневой экономики в стране целесообразно оценивать нуждаемость домохозяйства по потребительским расходам, а не по доходам. Показатели потребительских расходов используются в целях оказания государственной поддержки во многих странах, что повышает эффективность системы социальной защиты населения.

Важным направлением развития взаимодействия между публично- правовыми образованиями одного уровня является введение горизонтальных межбюджетных субсидий, то есть субсидий между бюджетами одного уровня на финансирование общих расходных обязательств, возникающих на основании соглашений. Такие субсидии необходимы для того, чтобы решать вопросы, имеющие общее значение для регионов, объединенных местоположением, и для муниципалитстов-соссдсй. При этом следует установить ограничения на предоставление такого рода субсидий регионам и муниципалитетам с учетом уровня их долговой устойчивости.

  • [1] Бюджет в данном случае предстает как субъект правоотношений, что противоречит трактовке мсжбюджстныхотношений, которые Бюджетным кодексом Российской Федерации определены как взаимоотношения междупублично-правовыми образованиями (но не между бюджетами) по вопросам регулирования бюджетныхправоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
  • [2] Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов //http://basc.garant.ru/70692924/
  • [3] Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов //http://basc.garant.ru/70692924/
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >