Политологический анализ проблем формирования и реализации государственной отраслевой (нефтегазовой) политики Кыргызской Республики

Политологический анализ причин возникновения проблем формирования политики государственного управления нефтегазовой сферой энергетики Кыргызстана будет осуществлен с опорой на системный подход. По нашему мнению, именно системные проблемы являются первоосновой причин и сбоев эффективности функционирования всей системы в целом. В качестве системы будет избрано государственное управление Кыргызстана, элементами которого являются отношения иерархии и субординации. Наибольшей верификационной ценностью обладают неоспоримые эмпирические источники. В данном случае это Конституция, Положение о государственной кадровой службе КР, а так же положения признанной в мировом научном сообществе теории государственного управления в части управления государством экономическими процессами на основе кибернетического подхода, заложенного Н. Винером [142, с. 20].

Следует отметить, что ныне действующая редакция основного закона (Конституции) республики была принята после событий 7 апреля 2010 года. Ее разрабатывало «Конституционное совещание», созванное «Временным правительством», принявшим на себя полномочия по управлению государством на основании собственного Декрета за номером один. На никем не определенных основаниях возглавил совещание лидер партии Ата-Мекен. Уже через два месяца, 27 июня 2010 года, в условиях трагических событий на юге республики Конституция была принята референдумом без каких-либо общественных обсуждений, либо экспертизы специалистов и научного сообщества. Таким образом, легитимность всего процесса отсутствует как таковая. Но по отношению к сложившейся ситуации был применен один из вариантов принципа «Uti possidetis» (Juris [177]) - «принцип сохранения положения вещей по факту» [69, с. 213].

Исходя из того, что первоначальный Проект Конституции Кыргызстана и принятые в 2006 году поправки к Конституции Грузии [15] практически идентичны, а в Грузии не скрывают, что их основной закон был разработан западными экспертами, можно предположить, что именно эти эксперты являются авторами Проекта нашей Конституции. При этом позиция западной политики и практики о необходимости минимизировать роль государства в управлении национальными экономическими процессами общеизвестна.

Однако, с точки зрения классической теории, государственное управление нефтегазовым сектором энергетической сферы должно представлять собой управление со стороны государственных органов посредством выработки и реализации отраслевой (нефтегазовой) энергетической политики, осуществляемое в интересах народа Кыргызстана. Такая стратегия и политика должна быть нацелена на выработку норм и правил, управление государственными объектами и осуществление контроля их соблюдения.

Государственное управление нефтегазовым сектором должно: обладать высоким уровнем централизации, обусловленным общенациональным характером задач и властными возможностями государства; сочетать директивное управление и косвенное рыночное регулирование; применять научные методы и средства макроэкономического анализа, планирования, прогнозирования, социально-экономического программирования; отдавать приоритет использования правовых форм и методов управления; повышать демократизацию управления посредством использования общественных обсуждений проектов решений, выборности, референдумов по наиболее важным вопросам; социально ориентировать экономические процессы; осуществлять меры по совершенствованию отраслевой структуры энергетики, сочетающей разнообразные формы собственности; использование управления в целях получения и распределения финансовых ресурсов, посредством взимания налогов, сборов и пошлин; осуществлять внешнеэкономическую деятельность и т.д. [142, с. 22].

В действующей Конституции КР существует проблема конкретизации положения о том, кто назначает министров, как ключевых фигур исполнительной власти. Данный вопрос важен не только с точки зрения оценки эффективности государственного управления. От этого зависит сама форма политического устройства государства. В мире наиболее распространены две формы: президентская и парламентская. При президентской форме министров назначает Президент. При парламентской — Премьер-министр, назначаемый Парламентом.

В соответствии с Конституцией государственная власть в Кыргызстане «обеспечивается Жогорку Кенешем и Президентом» во исполнение власти народа [16, ст. 3, п. 1]. При этом Президент является не только «главой государства» [16, ст. 60, п. 1], но и должен «олицетворять единство народа и государственной власти» [16, ст. 60, п. 2].

В основном законе определено, что проводя «единую государственную политику в социально-экономической сфере» [16, ст. 88, п. 5,8] Правительство КР должно проводить «финансовую, ценовую, тарифную, инвестиционную и налоговую политики» [16, ст. 88, п. 5]. Общегосударственные правительственные «программы развития» должны утверждаться Жогорку Кенешем КР [16, ст. 74, п. 2].

То есть, за отсутствие отраслевой (нефтегазовой) политики несет ответственность исполнительная власть. В то же время за четыре года (2011—2015 годы) Жогорку Кенеш (Парламент) так и не потребовал от Правительства предоставить программу развития (проект энергетической политики) нефтегазового сектора КР. Вместе с проведением очередных выборов в Жогорку Кенеш ответственность с пятого созыва Парламента снята автоматически.

В соответствии со ст. 89 в обязанности Премьер-министра (Премьера) входит «руководство Правительством». Именно на Премьера возложена «персональная ответственность за деятельность Правительства». Причем Премьер несет ответственность перед «Жогорку Кенешем», а не Президентом. В то же время Премьер может «назначить и освобождать» от должности только «руководителей административных ведомств», но не членов правительства (министров или председателей государственных комитетов) [16, ст. 89]. То есть Премьер, по отношению к руководителям министерств и ведомств, является лишь номенклатурным руководителем.

В Конституции нет прямого указания на то, что Президент может назначать, либо освобождать от должности министров, кроме руководителей и их заместителей, возглавляющих государственные органы, «ведающие вопросами обороны и национальной безопасности» [16, ст. 64, п. 4]. Соответственно в ст. 74, посвященной Жогорку Кенешу сказано, что Парламент не «определяет» кто именно будет руководить «государственными органами, ведающими вопросами обороны и национальной безопасности» [16, ст. 74]. Однако Президент должен в течение трех дней «издать указ о назначении Премьер-министра и остальных членов Правительства», решение о назначении которых не входит в его компетенцию [16, ст. 84, п. 5]. Для окончательного закрепления очевидного нарушения принципов формальной логики в этой же статье определено, что если соответствующий Указ Президента не выйдет в указанный срок Премьер и члены его кабинета считаются назначенными «автоматически».

Очевидно, что если не Президент и не Премьер назначают на должность министров, то это должен делать Парламент. И действительно, в ст. 74 сказано, что именно Жогорку Кенеш обязан «утвердить программу деятельности» и «определить структуру и состав Правительства» [16, ст. 74, п. 3.1]. При этом, указанные действия осуществляет не весь Парламент, а лишь «коалиция фракций», имеющая большинство. Парламентская оппозиция от этого процесса отстранена [16, ст. 70, п. 3]. Данная процедура осуществляется следующим образом: фракция большинства выдвигает кандидата на должность Премьера, который должен внести в Парламент «программу, структуру и состав» своего будущего Правительства [16, ст. 84, п. 1].

Однако Жогорку Кенеш, в отличие от Государственной кадровой службы КР не обладает компетенциями, направленными на построение «высокопрофессиональной системы управления государственной службой». В частности, Парламент не «разрабатывает стандарты» и не «проводит конкурсный отбор на должности», не «оценивает эффективность деятельности» руководителей государственных органов, не «разрабатывает», не «формирует» и не «модернизирует базы тестовых вопросов для кандидатов на замещение должностей», не «организует» и не «проводит» тестирование (в том числе тестирование на полиграфе) кандидатов на замещение вакантных должностей, не проводит соответствующие «аттестации» и т.д. [30].

Кроме того, партии, составляющие фракцию большинства, не обсуждают креатуры, представленные кандидатом на должность Премьер-министра. Они распределяют между собой комплект «правительственных портфелей» и утверждают состав Правительства, основываясь на партийных интересах, а не исходя из национальных приоритетов, квалификационного соответствия кандидата, либо предпочтений будущего Премьер-министра. Это естественный процесс, неоднократно доказанный в рамках теории всеобщей рациональности, лоббирования, эндогенного определения экономической политики и т.д.

Еще более не определенным является процесс отстранения от должности членов кабинета министров.

Правительство может быть отправлено в отставку Жогорку Ке- нешем, либо Президентом после того, как Премьер-министр поставит перед Парламентом вопрос о доверии своему Правительству [16, ст. 86, п. 1]. Отставку Правительства влечет и «принятие отставки Премьер- министра» [16, ст. 87, п. 2].

Не смотря на то, что «Правительство подотчетно» Парламенту [16, ст. 85, п. 2] в отставку Правительство отправляет Президент [16, ст. 85, п. 7] после того, как Парламент примет решение о «о выражении недоверия Правительству» [16, ст. 85, п. 3, 6] [16, ст. 74]. Кроме того, новый состав Правительства должен формироваться в случае распада фракции «парламентского большинства» [16, ст. 84, п. 7] или отставки Премьера.

Это приводит к частой смене Правительства и невозможности для его членов реализовать сколько-нибудь длительные во времени проекты и планы. Кроме того, отставка регламентирована для Правительства в целом. Конституция не регламентирует порядок отстранения от должности отдельных министров или иных членов Правительства. Но есть указание на то, что при «отставке либо освобождения от должности» члена Правительства «Премьер вносит Президенту кандидатуру, одобренную Парламентом» [16, ст. 87, п. 5].

В соответствии со ст. 114 Конституции указанные системные проблемы не могут быть устранены посредством внесения изменений до 1 сентября 2020 года [16, ст. 114, п. 2]. На первом заседании шестого созыва Жогорку Кенеша в своем выступлении Президент А. Атамбаев указал на вышеисследованные проблемы и призвал парламентариев не злоупотреблять своими полномочиями при взаимодействии с высшей исполнительной властью [75].

Таким образом, Президент не назначает и не освобождает от должности членов кабинета министров, но подписывает формальные указы об этом. Премьер несет полную ответственность за деятельность своих подчиненных, но не назначает и не увольняет их. Парламент утверждает все назначения, но лишь по предложению кандидата на должность Премьера. При этом по инициативе любой из трех указанных ветвей власти отправить в отставку можно лишь весь кабинет министров. А порядок и причины отставки, либо освобождения от должности члена Правительства в Конституции не регламентированы.

Данная казуистика позволяет Президенту отстраниться от ответственности за провалы экономического развития, уровень благосостояния народа и состояние экономики в целом. Премьер не имеет рычагов действенного влияния на своих подчиненных. А Парламентское большинство имеет возможность продвигать на должности руководителей кабинета министров лиц, реализующих интересы лидеров партий, входящих в коалицию парламентского большинства. При этом Парламент не несет ответственности за результаты работы Премьера и членов его кабинета.

Однако самую большую проблему данная ситуация создает для руководителей государственных органов высшего звена. Они вынуждены добиваться лояльности Президента, Премьера и лидеров партий парламентского большинства (от 3 до 6), посредством поиска путей повышения личной заинтересованности указанных лиц в их нахождении на должности. То есть заниматься политикой в ущерб непосредственным обязанностям по управлению экономическими процессами. При этом, члены кабинета министров несут полную, в том числе и уголовную, ответственность. Но могут пользоваться коллизионностью Конституции при возникновении вопроса об отстранении их от должности.

Существующая система государственного управления позволяет руководителям уполномоченных государственных органов получать объективную информацию о состоянии нефтегазового сектора энергетики и его реакции на управляющие воздействия, но не имеет возможности вырабатывать и применять действенные управленческие решения. Канал обратной связи работает, а управляющий канал бездействует. В экономической кибернетике данная ситуация именуется «потерей управляемости». Это свидетельствует о том, что рыночное самоуправление, реализуемое в сопровождении с государственным регулированием экономических процессов в настоящее время в Кыргызстане только начинает формироваться.

Налицо нарушение двух основополагающих принципов государственного управления экономикой, соответствующих классической кибернетической модели: принципа иерархичности и принципа субординации.

Принцип иерархичности является системообразующим в управлении экономикой, т.е. служит основой формирования систем управления экономическими объектами и процессами. При иерархическом способе организации системы государственного управления экономическими объектами и процессами, элементы системы распределены в соответствии с уровнями значения для общества и подчиненности. Данная многоуровневая и многоступенчатая структура нацелена на сохранение единства и целостности. Иерархический принцип заложен в основу управления всех сложных системам и объектов. Он позволяет организационно упорядочить управление экономическими объектами, обеспечить соподчиненность и разграничить полномочия руководителей. Иерархия управления позволяет руководителям высших звеньев сосредоточиться на стратегических задачах, делегируя полномочия по решению менее важных задач руководителям нижестоящих уровней.

Иерархический подход позволяет агрегировать (укрупнять) задачи управления с низших уровней управления на более высокие и дезагрегировать (разукрупнять) такие задачи при переходе с высших уровней управления на подчиненные уровни [91, с. 56].

Соблюдение принципа иерархичности при построении структур управления нацелено на обеспечение субординации, которая представляет собой служебное подчинение. Данное правило служебной дисциплины обеспечивает управленческое единоначалие. Принцип субординации регламентирует не только управленческие прав и полномочия, но и устанавливает ответственности за реализацию принятых решений. Иерархический характер управления экономическими процессами является объективной закономерностью, вытекающей из кибернетической сущности управления экономикой [142, с. 21—24].

Таким образом, государственное управление энергетическим сектором экономики должно осуществляться в рамках единой национальной энергетической политики. Однако единого документа, регулирующего внутриполитическую деятельность государственной власти в процессах воздействия на все компоненты функционирования энергетической сферы в Кыргызстане нет.

Государственное управление нефтегазовым сектором энергетики включает два взаимосвязанных процесса: политический процесс (подготовка и принятие управленческих решений) и регуляторный процесс (исполнение принятых решений).

Основными проблемами формирования политики государственного управления нефтегазовой сферой энергетики Кыргызской Республики при подготовке и принятии управленческих решений являются:

  • 1. Отсутствие единого, определенного представления об отраслевой структуре как промышленности в целом, так и энергетического сектора Кыргызстана в частности. Без определения структуры экономической системы реализация единой, комплексной, скоординированной экономической политики невозможна.
  • 2. Отсутствие государственного органа, ответственного за разработку и реализацию единой энергетической политики. Данная правовая неопределенность в совокупности со ссылкой на недостаток финансовых, кадровых, интеллектуальных и прочих ресурсов позволяет руководителям уполномоченных органов управления энергетической сферой делегировать ответственность за разработку государственной политики по управлению нефтегазовой сферой на иных должностных лиц.
  • 3. Противоречивость законодательства, регламентирующего нефтегазовую сферу энергетики Кыргызстана. Неопределенность взаимосвязи и правовой иерархии нормативно-правовых актов затрудняют, либо делают их применение государственными органами невозможным. В настоящее время ряд законодательных актов устарел, а некоторые из них носят дублирующий, либо противоречивый характер. Отсутствие четких разграничений прав и обязанностей на каждом уровне государственного управления затрудняет привлечение инвесторов и повышает вероятность совершения хозяйствующими субъектами экономических, социальных, экологических и иных правонарушений, а так же повышает риск возникновения трудовых конфликтов и проявлений народного недовольства.
  • 4. Отсутствие подотчетности государственных органов обществу в процессах формирования и реализации государственной политики по управлению нефтегазовым сектором энергетики Кыргызстана. Гражданское общество не вовлечено в управленческие процессы, принимаемые решения носят закрытый характер, нет отчетности обществу государственных органов по принимаемым решениям и действиям. Это прямо противоречит принципам национальной политики, направленной на демократизацию общественных отношений посредством достижения открытости действий органов государственного управления.

Доказано, что системная причина вышеперечисленных проблем лежит в политической плоскости. Ее онтологическое содержание состоит в незавершенном характере определения формы государственного правления, как процесса определения способов функционирования политической системы в части формирования и функционирования исполнительной власти.

Системной проблемой является нарушение основополагающих принципов государственного управления экономикой, соответствующих классической кибернетической модели: принципа иерархичности и принципа субординации при назначении и освобождении от должности руководителей высших органов исполнительной власти.

Существующая система государственного управления позволяет руководителям уполномоченных государственных органов получать объективную информацию о состоянии нефтегазового сектора энергетики и его реакции на управляющие воздействия, но руководители не имеют возможности вырабатывать и применять действенные управленческие решения. Канал обратной связи работает, а управляющий канал бездействует, что в экономической кибернетике именуется «потерей управляемости».

В соответствии с действующей редакцией Конституции Президент Кыргызской Республики не назначает и не освобождает от должности членов кабинета министров, но подписывает формальные указы об этом. Премьер-министр несет полную ответственность за деятельность своих подчиненных, но не назначает и не увольняет их. Жогорку Кенеш утверждает все назначения, но лишь по предложению кандидата на должность Премьер-министра. При этом по инициативе любой из трех указанных ветвей власти отправить в отставку можно лишь весь кабинет министров. В то же время порядок и причины отставки, либо освобождения от должности отдельных членов Правительства в действующей редакции Конституции Кыргызстана не регламентированы.

Данная казуистика позволяет Президенту Кыргызстана дистанцироваться от ответственности за провалы экономического развития, уровень благосостояния народа и состояние экономики в целом. Премьер-министр республики не имеет рычагов действенного влияния на своих подчиненных. А парламентское большинство имеет возможность продвигать на должности руководителей кабинета министров лиц, реализующих интересы лидеров партий, входящих в коалицию большинства. При этом Жогорку Кенеш не несет ответственности за результаты работы Премьер-министра и членов его кабинета.

Данная ситуация вынуждает руководителей государственных органов высшего звена заниматься политикой в ущерб непосредственным обязанностям по управлению экономическими процессами. При этом, члены кабинета министров несут полную, в том числе и уголовную, ответственность, но могут пользоваться коллизионностью Конституции при возникновении вопроса об отстранении их от должности.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >