Процесс определения конкретных условий и сроков принятия государств Балтии в ЕС и НАТО

Решение Люксембургского саммита вызвало бурную критику как со стороны стран-кандидатов, не вошедших в Люксембургскую группу, так и в самих государствах ЕС. Многие эксперты и политики утверждали, что дифференциация кандидатов на данном этапе приведет к усилению разрыва между ними и дальнейшему отставанию тех стран, с которыми было решено пока не начинать переговоры. Международная обстановка также способствовала изменению позиции Евросоюза по данному вопросу. Косовский кризис 1999 г. возродил стратегические и политические мотивы восточного расширения и способствовал ускорению переговоров о вступлении со странами ЦВЕ [38, с. 57]. В итоге на Хельсинкском саммите в декабре 1999 г. было принято решение о начале переговоров о вступлении с оставшимися кандидатами, в т. ч. с Латвией и Литвой. Эта группа, включавшая шесть государств, получила название Хельсинкской. Решение Хельсинкского саммита отменяло ранее принятую модель расширения, в соответствии с которой кандидаты делились на две группы — первой и второй волны. В основу нового подхода был положен т. н. «принцип регаты» - когда стартовавшие первыми далеко не всегда первыми приходят к финишу [1, с. 6]. При этом точная дата расширения так и не была названа. ЕС лишь дал политическое обещание, что будет со своей стороны готов принять новых членов к 2002 г. [38, с. 57].

Следующей важной вехой подготовки восточного расширения стало начало непосредственных переговоров о вступлении. С государствами Люксембургской группы они были начаты 31 марта 1998 г., а со странами Хельсинкской группы - 15 февраля 2000 г. Переговоры проводились в форме многосторонних и двусторонних встреч между членами ЕС и странами-кандидатами. Центральным элементом данного процесса стала проверка (screening) европейского права acquis communautaire. Этот процесс был начат одновременно с обеими группами кандидатов. Таким образом, в условиях, когда Брюссель еще не принял решения о начале переговоров о вступлении со странами Хельсинкской группы, они получили возможность сократить отставание от кандидатов первой волны.

Для удобства ведения переговоров вся правовая база acquis была разделена на 31 главу. Правда, переговоры велись только по 29 из них, поскольку глава 31 («Разное») оказалась пустой, а глава 30 («Институты ЕС») обсуждению не подлежала [280, с. 131]. По рекомендации Еврокомиссии, государства-члены ЕС принимали решение, в каком порядке открывать эти главы с каждой из стран-кандидатов, после чего те должны были провести экспертный анализ этих глав и подготовить отчет о том, какие из перечисленных в них норм уже имплементированы в их национальное законодательство и в какие сроки будут имплементированы остальные нормы. Если страна не могла или не желала принять какие-либо из этих норм к моменту своего вступления, она должна была детально разъяснить эти вопросы в своем отчете. То же самое касалось вопросов, связанных с разночтением в трактовках норм acquis. В первом случае государство могло обратиться к Евросоюзу с просьбой предоставить ему отсрочку в выполнении этих норм, а во втором -с запросом дать их более полное толкование. После получения отчета ЕС вырабатывал общую позицию, которая затем 116

сообщалась стране-кандидату. Он мог удовлетворить просьбы этой страны, изложенные в отчете, отклонить их или предложить альтернативное решение проблем. В свою очередь страна-кандидат могла либо принять условия Брюсселя (в этом случае глава считалась закрытой), либо отклонить их. Тогда стороны проводили повторные исследования по спорным вопросам и, в итоге, одна из них должна была пойти на уступки. При этом даже те главы, по которым было достигнуто согласие между ЕС и страной-кандидатом, считались закрытыми лишь предварительно. Брюссель объяснял это тем, что европейское право находится в постоянном развитии и за время, оставшееся до расширения, в закрытые главы могут быть внесены существенные изменения, которые потребуют дополнительного согласования. Кроме того, он настаивал, что окончательное решение будет приниматься единым пакетом после согласования позиций по всем главам и завершения переговорного процесса с конкретной страной.

Таким образом, переговоры фактически сводились к тому, что страны-кандидаты должны были принять условия Евросоюза. Возможности добиться уступок от Брюсселя были минимальными, поскольку сама процедура согласования интересов 15 государств-членов ЕС и выработки новой общей позиции занимала длительное время, и страна-кандидат, требовавшая серьезных уступок, рисковала отстать от остальных по темпу переговорного процесса и не попасть в первый раунд расширения. Так, руководству Литвы, чтобы не отстать от остальных кандидатов, пришлось значительно смягчить свою позицию по вопросам о сроках закрытия Игналинской АЭС и о праве Литвы на дальнейшее использование ядерной энергетики [46, с. 6; 66, с. 6]. Фактически между кандидатами развернулось соперничество за то, чтобы быстрее открыть и согласовать все главы acquis. На июнь 2001 г. Эстония предварительно закрыла с ЕС 19, Литва -15, а Латвия - 13 глав [280, с. 136-137].

Последний этап в подготовке расширения был связан с определением конкретной даты вступления государств-кандидатов. Важно отметить, что сроки расширения зависели не только от их готовности выполнить вступительные критерии, но и от готовности самого ЕС принять такое большое количество новых членов. Планировалось, что после восточного расширения число членов Союза увеличится почти в два раза - с 15 до 27. Поэтому была необходима серьезная реформа всех его институтов. Вопросы институциональной реформы занимали центральное место на межправительственной конференции, предшествовавшей подписанию Амстердамского договора. Однако этот договор не решил данной проблемы. Договоренность по вопросу институциональной реформы была достигнута лишь на саммите в Ницце в декабре 2000 г. и закреплена в одноименном договоре [38, с. 58]. После завершения ратификации Договора Ниццы на Копенгагенском саммите в декабре 2002 г. было принято решение о завершении вступительных переговоров с восемью кандидатами, включая всех кандидатов из Балтийского региона. 16 апреля 2003 г. на саммите в Афинах был подписан договор о принятии в ЕС десяти новых стран (к упомянутым восьми добавились Кипр и Мальта). 1 мая 2004 г. после завершения процедуры ратификации данного договора все эти государства стали членами ЕС.

Что касается Североатлантического альянса, в конце 1990-х гг. государства НАТО, прежде всего США, все больше склонялись к односторонним действиям в вопросах европейской безопасности без учета позиции России, что, безусловно, повышало шансы стран Балтии попасть в следующий раунд расширения. Наиболее явными свидетельствами этой тенденции стали действия Альянса во время косовского кризиса 1999 г., а также новая стратегия блока, принятая в том же году. В соответствии с ней Альянс закреплял за собой право на использование военной силы за пределами его государств-членов [299]. При этом согласие Совета безопасности ООН объявлялось желательным, но не обязательным [64, с. 10]. Кроме того, после первого раунда восточного расширения стало ясно, что все заявления российского руко-118

водства об «адекватных контрмерах» не имеют под собой оснований и что у России нет реальной стратегии противодействия расширению Альянса [219, с. 35].

Вторую половину 1999 г. и весь 2000 г. можно охарактеризовать как период относительного затишья в дебатах о дальнейшем расширении НАТО. Такая ситуация объяснялась ожиданием смены руководства в двух ключевых для данного процесса странах - США и России. После того, как эти государства возглавили соответственно Дж. Буш-младший и В. Путин, ситуация еще больше усложнилась. Активизация отношений России со странами, которые были отнесены американским правительством к т. н. «оси зла», наводила западных политиков на мысль, что В. Путин пытается сформировать антиамериканский альянс [320, с. 36]. С другой стороны, политика Дж. Буша обострила противоречия между США и странами Западной Европы. Разногласия, в частности, возникли вокруг планов США по созданию системы национальной противоракетной обороны и возможного выхода страны из процесса урегулирования кризиса на Балканах. В этот период высказываются предложения об ограниченном расширении НАТО. Предлагалось, по примеру Люксембургского саммита ЕС, начать переговоры о вступлении лишь с одной из стран Балтии. В случае ЕС была выбрана Эстония, тогда как наиболее подходящей кандидатурой для принятия в НАТО представлялась Литва, которая не имела ни общей границы с основной территорией России, ни значительного русскоговорящего меньшинства и, вдобавок, ближе всех подошла к выполнению условия Альянса о выделении на оборонные нужды не менее 2 % ВВП. По выполнению последнего критерия Эстония также была одним из лидеров среди девяти кандидатов второй волны [301, с. 9]. Наиболее слабым из трех балтийских кандидатов по всем параметрам являлась Латвия.

Последним проектом формирования балтийской региональной системы безопасности вне рамок НАТО стала Кильская инициатива, выдвинутая 19 июня 2000 г. министрами обороны ФРГ и Швеции. Она предполагала создание регионального форума, в рамках которого министры обороны всех государств Балтийского региона (включая Россию и Норвегию), а также особо заинтересованных стран (Франция, Великобритания, США) должны были регулярно встречаться для обсуждения тем кризисного управления, сотрудничества в поисково-спасательной сфере, подготовки кадров для операций по поддержанию мира, экономических аспектов военного сотрудничества в регионе и т. д. [217, с. 241-245]. Однако государства, к которым была обращена эта инициатива, по-разному оценивали ее значение. В частности, взгляды России и других заинтересованных государств на цели и перспективы региональной организации по безопасности существенно отличались [175, с. 8]. Балтийские страны и Польша поспешили заявить, что единственный способ обеспечить безопасность в Балтийском регионе они видят в его полной интеграции в евроатлантическую систему безопасности и поэтому не поддержат никаких планов по созданию самостоятельной региональной системы безопасности [161]. В итоге 14 мая 2003 г. министры обороны ФРГ и Швеции заявили о завершении Кильской инициативы, объяснив это тем, что ее основные задачи уже реализованы в рамках других структур [217, с. 243].

В 2001 г. международная ситуация кардинально изменилась. Причем перемены начались еще до событий 11 сентября, в результате которых США и Россия стали союзниками по антитеррористической коалиции. Так, Россия воздержалась от протестов в ответ на выступление Дж. Буша в Варшаве в июне 2001 г., в котором он открыто высказался за продолжение восточного расширения НАТО и отверг российскую концепцию «красной линии», проходящей вдоль границы бывшего СССР, восточнее которой Альянс не должен расширяться [265]. Кроме того, еще в мае 2000 г. возобновилась работа Постоянного объединенного совета России и НАТО, которая была прервана по инициативе российской стороны во время косовского кризиса. Все это указывало на 120

начало новой эры партнерства между Западом и Россией и, как следствие, смягчение российской позиции по вопросу дальнейшего расширения Альянса на восток. Хотя В. Путин и не выразил официального согласия на принятие стран Балтии в НАТО, фактически он признал неизбежность их вступления в Альянс и тщетность попыток этому помешать [11, с. 6]. Таким образом, на пути Литвы, Латвии и Эстонии в НАТО не осталось никаких серьезных препятствий, и в начале 2002 г. вопрос о начале с ними переговоров о вступлении был фактически решен [320, с. 37].

Как и в первом раунде восточного расширения НАТО, решающее слово при отборе кандидатов для принятия в Альянс принадлежало США. Дебаты по этому вопросу в американском Сенате состоялись в начале 2002 г. при рассмотрении Акта консолидации свободы. Этот документ, принятый Палатой представителей Конгресса США в ноябре

  • 2001 г., призывал остальных членов блока поддержать второй раунд расширения, а также предусматривал финансирование оборонной сферы стран-кандидатов в размере нескольких десятков миллионов долларов [116, с. 2]. К весне

  • 2002 г. американская позиция по вопросу о принятии в Альянс стран Балтии была фактически определена, о чем свидетельствует очень позитивная оценка их подготовки к вступлению, высказанная заместителем министра обороны США Я. Бжезинским в ходе его визита в Балтийские столицы в апреле 2002 г. В мае того же года на встрече глав внешнеполитических ведомств государств НАТО началось международное согласование будущих решений Пражского саммита по вопросу дальнейшего расширения [59, с. 6].

На Пражском саммите НАТО в ноябре 2002 г. все три страны Балтии были официально приглашены в Альянс наряду с еще пятью кандидатами из Центральной и Юго-Восточной Европы. Процесс подготовки к приему новых членов был условно разделен на несколько этапов. Первый из них начался 29 января 2003 г., когда с семью приглашенными кандидатами были начаты переговоры о вступлении [241].

В число этих кандидатов вошли все три государства Балтии. В ходе переговоров эксперты НАТО обсуждали с каждой из стран ее намерение и готовность выполнять военные, политические и правовые обязательства, связанные с членством в блоке. По итогам этого обсуждения по каждому кандидату принималось решение о степени его готовности к вступлению. После этого министры иностранных дел стран-кандидатов направляли в штаб-квартиру НАТО официальные письма с подтверждением намерения и готовности своих государств вступить в Альянс. Каждое из этих писем сопровождалось подробным графиком завершения требуемых для вступления в НАТО реформ [263]. Следующей ступенью стало подписание протоколов о вступлении, которое состоялось 26 марта 2003 г. Затем в течение года проходила процедура ратификации этих протоколов каждым из 19 членов НАТО. Наконец, 2 апреля 2004 г. состоялась официальная церемония принятия в Альянс семи кандидатов: Болгарии, Латвии, Литвы, Румынии, Словакии, Словении и Эстонии [156].

Таким образом, укрепление позиций НАТО в регионе, кульминацией которого стали расширения 1999 и 2004 гг., явилось результатом как внешних, так и внутрирегиональных факторов. К первым следует отнести распад биполярной системы международных отношений и изменение баланса сил на европейском континенте, что привело к распаду существовавшей в Балтийском регионе системы безопасности «северного баланса». К внутрирегиональным факторам можно отнести активную проамериканскую ориентацию переходных государств региона, обусловленную рядом объективных и субъективных причин, среди которых были обострение балтийско-российских отношений и евроскептицизм северных стран.

Еще одним фактором, обусловившим приоритетность вступления в НАТО для переходных государств региона, стало то, что оно представлялось им наиболее легким и быстрым способом интегрироваться в западное сообщество. 122

Оно не требовало глубоких и долгосрочных реформ в экономике и законодательной сфере как интеграция в ЕС. Принятие решений здесь зависело главным образом от политической воли ведущих членов Альянса и, прежде всего, США. Поэтому развитие сотрудничества с Вашингтоном занимало центральное место в политике этих стран.

Следует также отметить, что Альянс никогда не выделял государства Балтийского региона в качестве отдельного приоритета своей политики. Их присоединение к блоку рассматривалось как часть более широкого процесса расширения на восток. В политике НАТО отсутствовало четкое региональное измерение, и он не выдвигал инициатив в сфере регионального сотрудничества, схожих с программами ЕС «Северное измерение» и «Балтийская региональная инициатива». Все проекты по развитию военного сотрудничества в регионе были инициированы самими странами-кандидатами из числа Балтийских государств и поддержаны отдельными членами НАТО, в первую очередь ФРГ и Скандинавскими странами.

Среди экспертов преобладает мнение, что с принятием в НАТО стран Балтии завершился процесс формирования новой северо-восточной границы западного военно-политического сообщества. Однако есть определенные сомнения насчет того, что с вступлением этих государств процесс расширения Альянса в регионе завершился. Эти сомнения связаны с обострением в последнее время внутриполитической дискуссии в Финляндии и Швеции между сторонниками продолжения прежней политики военного неприсоединения и теми, кто выступает за вступление этих стран в НАТО. Причем принятие в Альянс Балтийских государств существенно укрепило позиции финских и шведских сторонников вступления в НАТО.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >