ПОДГОТОВКА К ВСТУПЛЕНИЮ В ЕС И НАТО

Региональная специфика подготовки стран Балтии к вступлению в ЕС. Программа «Северного измерения»

С середины 1990-х гг. важным инструментом внешней политики Европейского союза стали комплексные стратегии развития сотрудничества с сопредельными регионами, получившие название «измерения». Первой инициативой такого рода стал Барселонский процесс, который часто также называют «Южным», или Средиземноморским измерением Евросоюза. Четвертое расширение ЕС изменило место Балтийского региона среди его геополитических приоритетов. Балтийское направление в его внешней политике стало конкурировать со средиземноморским. Так, уже накануне расширения появились первые планы формирования комплексной стратегии ЕС в отношении Балтийского региона. В послании Еврокомиссии от 25 октября 1994 г., озаглавленном «Координация подхода Евросоюза к Балтийскому региону», главной целью его политики в данном направлении была объявлена «разработка комплексного контекста регионального подхода Евросоюза к Балтийскому региону» [251]. В Послании отмечалось, что международное сотрудничество в Балтийском регионе имеет большой потенциал и важное значение для интегрирующейся Европы в свете грядущего расширения ЕС и начала переговоров с Балтийскими странами о заключении Европейских соглашений. Главным приоритетом в политической сфере провозглашалось «усиление безопасности и обеспечение стабильного политического и экономического развития всего региона» [251].

Особое внимание в этой связи уделялось вопросам обеспечения прав человека, включая права национальных мень-81 шинств. В сфере экономики в качестве приоритетной определялась задача либерализации торговли, в первую очередь промышленной продукцией. Значительное внимание уделялось вопросам развития в регионе транспортной и энергетической инфраструктуры, привлечения инвестиций, защиты окружающей среды и борьбы с организованной преступностью. В документе также говорилось о роли ЕС как координатора деятельности всех структур, заинтересованных в развитии регионального сотрудничества на Балтике и о целесообразности сочетания им в своей политике по отношению к этому региону двустороннего и многостороннего подходов. Однако в тексте документа неоднократно подчеркивалось, что для реализации предложенных в нем мер по усилению регионального сотрудничества Евросоюз не будет создавать дополнительные программы развития и выделять дополнительные финансовые средства. Вместо этого предлагалось усилить координацию деятельности уже существующих программ развития и структурных фондов, действующих в Балтийском регионе (ИНТЕРРЕГ, ФАРЕ, ТАСИС).

Следующим этапом в формировании комплексного подхода балтийской политики ЕС стало принятие «Балтийской региональной инициативы». Основное внимание в ней уделялось экономическому развитию региона. Были перечислены приоритетные сферы для предоставления международной поддержки в области торговли, инвестиций, инфраструктуры, энергетики, ядерной безопасности, экологии и туризма. В целом данная программа представляла собой постепенное развитие идей и принципов, изложенных в предыдущих документах ЕС по Балтийскому региону. Ключевым принципом его балтийской политики по-прежнему оставалось усиление координации уже действующих в регионе структур вместо создания новых программ и выделения новых ресурсов. Проекты регионального сотрудничества, претендовавшие на финансовую поддержку Евросоюза, должны были вписываться в общие стратегии финансирования программ ФАРЕ, ТАСИС и ИНТЕРРЕГ. Если учесть, что эти программы 82

изначально были ориентированы на поддержку различных групп государств, с различной спецификой, становится ясно, что возможности их взаимодействия были весьма ограничены.

Таким образом, мнение о том, что с принятием «Балтийской региональной инициативы» у ЕС появилась комплексная стратегия в отношении Балтийского региона, представляется не обоснованным. Она не внесла принципиальных изменений в его балтийскую политику и разочаровала многих сторонников активизации роли Евросоюза на Балтике [232]. Поэтому можно прийти к выводу, что «Инициатива» имела главным образом символическое значение, знаменуя собой рост интереса ЕС к Балтийскому региону и его стремление играть ведущую роль в развитии здесь регионального сотрудничества.

Наиболее важной вехой в развитии комплексной стратегии ЕС в отношении Балтийского региона стала программа «Северного измерения» («СИ»). Хотя географические рамки этой программы были определены гораздо шире границ Балтийского региона, именно он стал основной территорией ее реализации. Значительная роль в осуществлении «СИ» отводилась организациям Балтийского региона, таким как СГБМ, Организация субрегионального сотрудничества стран Балтийского региона, Хельсинкская комиссия и др. Кроме того, все государства, охваченные этой программой, одновременно являлись членами СГБМ. Таким образом, по аналогии с «Южным» (Средиземноморским) «Северное измерение» вполне можно назвать Балтийским.

Британский исследователь К. Аркер выделяет три уровня, на которых формировались предпосылки появления этой программы: уровень стран-членов ЕС, Евросоюза в целом и международный уровень [84, с. 32-34]. На первом из них главную роль сыграло четвертое расширение ЕС, в результате которого его новыми членами стали Швеция и Финляндия. Последняя, по образному выражению финского эксперта X. Ойанен, попыталась с помощью «СИ» приспособить Евросоюз к своим нуждам и интересам [249, с. 15-17].

Предпосылки формирования этой инициативы на втором уровне К. Аркер видит в предшествующих программах и проектах, которые ЕС осуществлял в Балтийском регионе. Такая точка зрения представляется вполне оправданной, если вспомнить, что при разработке «СИ» Еврокомиссия стремилась максимально связать его с уже действующими в регионе программами и проектами ЕС и не собиралась выделять на его осуществление новых финансовых ресурсов. В плане определения основных направлений регионального сотрудничества и финансовых инструментов ЕС, которые могут использоваться для их развития, «СИ» также не внесло ничего нового: все они уже были перечислены в предыдущих отчетах Еврокомиссии по Балтийскому региону. Наконец, на международном уровне причины появления этой программы обусловлены необходимостью развития политики ЕС в отношении России и стран-кандидатов в Балтийском регионе.

Инициатором программы «СИ» стало правительство Финляндии. Впервые идея новой программы была выдвинута в выступлении П. Липпонена в Рованиеми в сентябре 1997 г. В отличие от Швеции, которая заняла в Евросоюзе самостоятельную позицию и основной упор в своей балтийской политике делала на развитие прямого сотрудничества между странами Балтийского региона без широкого участия Брюсселя, Финляндия стремилась извлечь максимальную выгоду из своего членства в ЕС. В качестве основного ресурса увеличения своего веса в европейской политике она рассматривала 1300-километровую границу с Россией и многолетний опыт тесного экономического сотрудничества с восточным соседом [52]. Не желая оставаться северо-восточной окраиной европейского интеграционного пространства, она рассчитывала с помощью СИ взять на себя роль посредника между ЕС и Россией и, таким образом, играть ключевую роль в развитии отношений Москвы и Брюсселя. Выдвигая инициативу «СИ», Финляндия рассчитывала объединить в рамках этой программы общую стратегию Евросоюза в отношении России, программы подготовки к вступ-84

лению в ЕС стран Балтии и Польши, а также коллективную инициативу по развитию европейского Севера в единую стратегию, которая должна реализовываться в рамках общей внешней политики ЕС [328]. МИД Финляндии определил в качестве ее основной цели усиление безопасности, стабильности и устойчивого развития Северной Европы [201, с. 68].

Сначала инициатива Финляндии была воспринята в Брюсселе весьма сдержанно. Особенно негативно к ней отнеслись средиземноморские члены ЕС, которые опасались, что реализация новой программы создаст финансовую конкуренцию Барселонскому процессу. В середине 1990-х гг. между средиземноморскими и балтийскими членами Европейского союза развернулось настоящее соперничество за распределение его бюджетных средств [109]. Являясь на то время самыми бедными членами ЕС, государства Средиземноморья получали финансовую помощь из европейского бюджета и поэтому опасались, что расширение Евросоюза на восток и активизация его политики на севере приведет к оттоку средств из их региона. Франция отнеслась к финскому предложению более благожелательно. Она сочла приемлемым развитие «Северного измерения» в политике ЕС, но лишь при условии, что это не приведет к ослаблению его политики в Средиземноморском регионе [213, с. 245]. Германия поддержала инициативу Липпонена, поскольку активизация политики ЕС на северо-востоке Европы полностью соответствовала ее внешнеполитическим и экономическим интересам [285, с. 217].

На Люксембургском саммите в декабре 1997 г. программа «СИ» была впервые вынесена на рассмотрение Евросоюза. Европейской комиссии было поручено подготовить промежуточный отчет по финскому предложению. На саммите в Вене в декабре 1998 г. отчет был одобрен. В послании Еврокомиссии Европейскому совету содержался перечень программ и инструментов ЕС, имеющих отношение к новой инициативе. Считается, что Венский саммит сыграл решающую роль в принятии программы «СИ». Однако, приняв финскую программу, Евросоюз внес в нее существенные коррективы, которые, с одной стороны, сделали «СИ» более дешевым и удобным для Брюсселя, а с другой - в значительной степени снизили его изначальный потенциал. Еврокомиссия сразу четко оговорила, что никаких дополнительных средств из бюджета ЕС выделять не будет - речь может идти лишь о перераспределении и более эффективном использовании уже имеющихся ассигнований. В качестве основных источников финансирования новой инициативы назывались уже существующие бюджетные инструменты и программы поддержки ЕС, такие как ФАРЕ, ТАСИС и ИНТЕРРЕГ [293]. Как известно, географические рамки этих программ не ограничены пределами Балтийского региона или Северной Европы. Поэтому «Северное измерение» фактически оказалось лишено собственных источников финансирования.

На очередном саммите ЕС в Кельне, состоявшемся в мае 1999 г., были одобрены «Основные направления по реализации “Северного измерения”». В этом документе отмечалось, что программа будет способствовать укреплению позитивной взаимозависимости Европейского союза, России и других государств Балтийского моря, особенно принимая во внимание процесс расширения ЕС, обеспечивая тем самым безопасность, стабильность и устойчивое развитие Северной Европы [161]. Фактически с этого времени программа «СИ» становится частью ОВПБ ЕС.

В ноябре 1999 г. в Хельсинки состоялась конференция министров иностранных дел стран ЕС и государств, охваченных действием программы «СИ». На ней были определены приоритеты программы и сформирована общая политическая платформа для обсуждения конкретных предложений по ее реализации. Помимо стран ЕС в этом обсуждении также участвовали семь государств-партнеров [201, с. 71]. На Хельсинкском саммите Европейского совета, который состоялся в декабре того же года, Еврокомиссии было поручено подготовить в сотрудничестве с Европейским советом 86

и государствами-партнерами первый План действий программы «Северного измерения» на 2000-2003 гг. Документ был одобрен на следующем саммите ЕС в Фейре в июне 2000 г. При этом итоговый документ значительно отличался от проектов, обсуждавшихся в 1999-2000 гг. на многочисленных международных форумах, в том числе и на консультациях представителей Евросоюза и МИД Российской Федерации в Москве. Так, изначально планировалось, что он будет включать еще и третью часть - Приложение, в котором будут перечислены конкретные планы и проекты на 2000-2003 гг. Однако в итоговом варианте оно отсутствовало, а в текст Плана было включено лишь несколько проектов, в основном по ядерной безопасности. Кроме того, в документе не были оговорены механизмы выдвижения и критерии принятия новых проектов в рамках «Северного измерения» [109].

Приступив к реализации программы «СИ», ЕС поставил две главные задачи: усиление координации и взаимодополняемости своих программ и проектов, осуществляемых на севере Европы, и развитие сотрудничества между странами данного региона [131, с. 2]. При этом подчеркивалось, что это сотрудничество не должно ограничиваться только традиционной межгосударственной формой, а носить многоуровневый характер. Участников, которых Еврокомиссия планировала подключить к реализации программы, можно разделить на пять категорий: правительства государств Северной Европы; региональные и субрегиональные организации - СГБМ, ХЕЛКОМ, Совет Евро-Арктического региона, Арктический совет и т. д.; органы местного самоуправления государств региона (прежде всего приграничных районов); международные финансовые институты - Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), Европейский инвестиционный банк (ЕИБ), Северный инвестиционный банк (СИБ) и т. д.; структуры бизнеса и гражданского общества. Мно-гоуровневость можно отнести к политическим новациям программы «СИ» [34, с. 78]. Она рассматривалась в Брюс-87 селе как главный залог ее эффективности. Однако практическая реализация такого подхода была весьма затруднена, поскольку механизмы взаимодействия различных категорий участников не были четко прописаны. Кроме того, переходные государства региона, прежде всего Россия, оказались не готовы к участию на всех уровнях этого сотрудничества, так как структуры их гражданского общества были еще недостаточно развиты, а международные полномочия органов местного самоуправления не определены.

В программных документах «СИ» также подчеркивалось, что для его реализации ЕС не будет создавать никаких дополнительных структур и бюджетных линий. Основной базой осуществления этой программы провозглашались уже существующие инструменты ЕС, такие как Европейские соглашения с ассоциированными странами региона, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Россией, соглашения о Европейском экономическом пространстве с Норвегией и Исландией, а также структурные фонды Сообщества: ТАСИС, ФАРЕ (к тому времени переориентированная исключительно на подготовку стран-кандидатов к вступлению в Союз), ИНТЕРРЕГ, САПАРД и ИСПА [131, с. 5-7]. Таким образом, для реализации «СИ» в основном использовались инструменты стратегий подготовки к вступлению ассоциированных стран ЦВЕ, а также Общей стратегии ЕС в отношении России. Это свидетельствует о том, что, несмотря на обилие новаторских формулировок и масштабность целей, декларированных в документах «СИ», реальное назначение программы было гораздо более скромным и фактически сводилось к тому, что она должна была стать вспомогательным элементом вышеупомянутых стратегий Евросоюза.

В качестве ключевого принципа программы «СИ» была провозглашена «позитивная взаимозависимость». Так, в «Основных направлениях по реализации Северного измерения», принятых Европейским советом в мае 1999 г., отмечалось, что оно «может способствовать укреплению позитивной взаимозависимости и, таким образом, усилить безопасность, 88

стабильность и устойчивое развитие Северной Европы» [161]. Финляндия, инициировавшая эту программу, считала, что развитие такой взаимозависимости будет способствовать усилению всесторонних связей между странами региона и урегулированию политических проблем между Евросоюзом, Балтийскими странами и Россией, смягчив для последней последствия интеграции стран Балтии в западные структуры [34, с. 77]. По мнению разработчиков программы, реализация этого принципа должна была также обеспечить получение максимальной выгоды от экономического взаимодействия Европейского союза, России и Балтийских государств, не вызывая при этом опасной деформации их экономик [328].

Программа «СИ» охватывала практически все сферы сотрудничества в регионе, кроме военной. В ее документах в качестве сферы деятельности были определены следующие направления [128, с. 1; 129, с. 2; 131, с. 8; 305, с. 4]:

  • - развитие транспортной, энергетической и телекоммуникационной инфраструктуры;

  • - охрана окружающей среды, ядерная безопасность и использование природных ресурсов;

  • - сотрудничество в области образования, науки и развитие человеческих ресурсов;

  • - общественное здравоохранение;

  • - развитие торговли, бизнеса и привлечение в регион инвестиций;

  • - развитие трансграничного и межрегионального сотрудничества;

  • - борьба с международной преступностью;

  • - вопросы юстиции и внутренней политики.

Понятно, что добиться серьезных результатов в развитии такого широкого спектра деятельности для программы, не имеющей ни четкой институциональной базы, ни собственных финансовых ресурсов, было просто невозможно. Поэтому постепенно из этого обширного перечня задач начинают выделяться отдельные направления, которым уделяется больше внимания и которые со временем становятся негласными приоритетами «СИ».

Одной из таких приоритетных областей, где программа «СИ» добилась, пожалуй, наибольших результатов, стала экология. На конференции в Ставангере (Норвегия) в декабре 1998 г. было подчеркнуто, что решение вопросов экологии представляет общий интерес и должно осуществляться на основе многостороннего сотрудничества. В качестве главных проблем, стоявших перед регионом в данной области, были определены вопросы ядерной безопасности, управления опасными отходами и очистка водных ресурсов. Наиболее проблемными регионами в области охраны окружающей среды обычно назывались северо-западная Россия (объекты атомной энергетики и хранилища радиоактивных отходов на Кольском полуострове и в районе Санкт-Петербурга) и Литва (Игналинская АЭС) [90, с. 3].

Финансирование проектов в сфере охраны окружающей среды осуществлялось посредством программ ФАРЕ, ТАСИС и ИНТЕРРЕГ. Первая из них специализировалась на вопросах разработки и формулирования экологических стратегий, политики и законодательства, вторая - на финансировании конкретных экологических проектов, а третья - на развитии природных парков и экологического туризма, программ по измерению загрязнения воздуха, переработке отходов и экспорту технологий очистки воды [128, с. 15]. Значительный вклад внес также Фонд финансирования структурных мероприятий по подготовке к вступлению в ЕС (ФСМ). Он ассигновал более 67 млн евро на развитие систем водоснабжения и очистки сточных вод в Польше, Литве и Латвии [90, с. 4].

Главным достижением сотрудничества в сфере охраны окружающей среды и, пожалуй, наиболее значимым проектом в рамках «СИ» стало создание в период шведского председательства в ЕС в 2001 г. программы Экологического партнерства «Северного измерения» (ЭПСИ). Ее учредителями стали международные финансовые институты, действующие в регионе: ЕБРР, ЕИБ, СИБ и Всемирный банк. Ре-90

ализацию программы координирует руководящая группа, которая состоит из представителей Еврокомиссии, Российской Федерации и вышеупомянутых финансовых институтов. В ее задачи входит определение наиболее важных для региона экологических проектов и оценка стоимости их осуществления. Финансированием этих проектов занимается Фонд поддержки ЭПСИ, созданный в июле 2002 г. Решение о финансировании принимает Ассамблея вкладчиков фонда, которую возглавляет Еврокомиссия. На данный момент определено 16 приоритетных проектов в сфере экологии на общую сумму в 2 млрд евро и 5 проектов в сфере управления ядерными отходами на сумму в 20 млн евро [303].

В качестве второго приоритета программы «СИ» можно назвать развитие инфраструктуры региона. Хотя в данной сфере не было создано структур наподобие ЭПСИ, в программных документах «СИ» ей уделялось большое внимание. Здесь выделялись три основных направления: энергетическая, транспортная и телекоммуникационная инфраструктура. Основным проектом в сфере энергетической инфраструктуры являлось строительство североевропейского газопровода по дну Балтийского моря, чтобы осуществлять подачу газа из России в страны ЕС. Важное значение имеет и создание Балтийской нефтепроводной системы (BOPS), целью которой является соединение сети нефтепроводов России с рынками ЕС через финский порт Порвоо и российский порт Приморск. Также можно упомянуть учебные программы по развитию энергосетей, включая природный газ и электричество (Балтийское кольцо), и проект создания Балтийской системы по передаче электроэнергии (BALTEL), который предполагает формирование в регионе единого рынка электроэнергии [52].

Главной целью ЕС в сфере транспортной инфраструктуры было развитие трансъевропейских транспортных сетей (TEN) на территории государств ЕС и их расширение на территорию стран-кандидатов (TINA network), а также создание панъевропейских транспортных коридоров с участием соседних государств. Среди транспортных проектов приоритетное место занимали «Коридор 9А» от Хельсинки до Москвы через Санкт-Петербург и «Виа Балтика», призванный связать транспортные системы трех государств Балтии с Финляндией и Польшей. В качестве примеров сотрудничества в сфере транспорта можно привести и такие проекты, как «Северный треугольник» (Мальмо - Стокгольм — Турку - Хельсинки — Выборг); развитие портов Эстонии, Латвии и Литвы, а также порта Санкт-Петербург; исследовательский проект ARCDEV по развитию морского сообщения между Скандинавией и Северо-Западной Россией. Уделялось внимание и развитию приграничной инфраструктуры (Сала - Ваалима, Иматра - Светогорск и др.), морского и паромного транспорта, а также улучшению работы в Балтийском регионе служб спасения на море. Чтобы улучшить координацию текущих инициатив в транспортной сфере, было запланировано создание Балтийского транспортного форума [128, с. 9]. Следует, однако, отметить, что в итоговом документе «Плана действий «СИ» на 2000-2003 гг. раздел «Транспорт» был значительно урезан. В частности, из него был убран ряд конкретных проектов по объединению транспортной системы России с трансъевропейскими транспортными коридорами [109].

В качестве приоритетных задач в области телекоммуникаций были определены привлечение инвестиций для расширения и улучшения телекоммуникационной инфраструктуры региона и выработка общей нормативно-правовой базы в этой отрасли. Так, в Европейских соглашениях, которые определяли взаимоотношения ЕС с Балтийскими странами и Польшей вплоть до их вступления в эту организацию в 2004 г., предусматривались либерализация и гармонизация отрасли в соответствии с принципами acquis сош-munautaire. Через программу ФАРЕ им предоставлялась помощь на развитие стабильной правовой базы и проведение институциональной реформы отрасли. Программа ИНТЕРРЕГ также финансирует некоторые телекоммуникационные про-92

екты в приграничных регионах российского северо-запада и в странах Балтии. В сентябре 2001 г. СГБМ одобрил новую программу по развитию телекоммуникационного сектора в рамках «СИ», которая получила название Northern eDimension («Северное э-Измерение»). В соответствии с первым «Планом действий» этой программы на 2002-2004 гг. начато осуществление проектов «eSkills», «eKarelia» и «elndi-cators», а также ряда краткосрочных проектов и исследовательских программ в области высокоскоростного Интернета и других информационных технологий. Во втором «Плане действий» на 2005-2006 гг. были определены основные направления развития телекоммуникационного сектора в регионе и усиление роли информационных технологий в различных сферах общественной жизни [304].

Еще одним важным направлением «СИ» было объявлено развитие трансграничного и межрегионального сотрудничества на севере Европы. Наибольшее значение в этом плане имела принятая в 1997 г. программа ИНТЕРРЕГ ПС, в которой участвовали все государства Балтийского региона. Она охватывала отдельные районы Швеции, Дании, Германии, Норвегии, Польши, России и Беларуси, а также всю Финляндию, Эстонию, Латвию и Литву. Программа была ориентирована на поддержку территориального развития и транснационального сотрудничества. В качестве ее особой цели было провозглашено создание и развитие в регионе стратегического альянса городов, имеющих важное экономическое значение [128, с. 35-36]. Следует также отметить Балтийскую программу сотрудничества (SWEBALTCOP), реализация которой началась в 1998 г. Ее целью стало развитие трансграничного сотрудничества южных и восточных регионов Швеции с Балтийскими странами, Северной Польшей и выходящими к Балтийскому морю регионами Российской Федерации. Наибольшее внимание в рамках этой программы уделялось вопросам экологического и экономического развития, а также модернизации систем местного и регионального управления [128, с. 36].

Среди стран Балтийского региона финская инициатива получила неоднозначную оценку. Так, Швеция и Дания отдавали явное предпочтение развитию регионального сотрудничества в формате СГБМ [34, с. 78]. Кроме того, северные страны были недовольны, что Финляндия выдвинула программу «СИ», предварительно не согласовав ее с ними в Северном совете. Неоднозначно был воспринят и тот факт, что явным приоритетом программы стал северо-восточный вектор и развитие связей с Россией. Северо-восточная ориентация «СИ» устраивала Норвегию. Швеция выступала за приоритетность балтийского вектора, а Дания и Исландия -за развитие в рамках «СИ» северо-западного, атлантического вектора [201, с. 75]. Таким образом, позицию северных стран можно охарактеризовать как сдержанную, но все-таки позитивную. Балтийские страны сначала также отнеслись к предложению Финляндии настороженно. На их взгляд, в инициативе уделялось слишком много внимания районам Крайнего Севера и сотрудничеству с Россией в ущерб развитию южной части Балтийского региона. Латвия также была серьезно обеспокоена, что Финляндия использует «СИ», чтобы перенаправить через свою территорию нефтяной и газовый транзит из России, который шел через латвийские порты [201, с. 75]. Однако с течением времени и Балтийские, и северные страны пришли к пониманию, что активное участие в программе «СИ» предоставляет им хорошие возможности для продвижения своих национальных интересов.

Постепенно северные государства подключались к развитию финской инициативы. В мае 2000 г. Дания организовала в Копенгагене конференцию на тему «Северное измерение и Калининград: европейская и региональная интеграция». Хотя дискуссии на конференции носили неформальный характер, по ее итогам Еврокомиссия подготовила в январе 2001 г. документ «ЕС и Калининград». В апреле 2001 г. по инициативе председательствовавшей в ЕС Швеции в Люксембурге была созвана вторая конференция министров иностранных дел по «СИ». На ней Еврокомиссия предста-94

вила пересмотренный список проектов и инициатив данной программы (всего более 320), который охватывал практически все сферы регионального сотрудничества, кроме военной [201, с. 71].

Принятие программы «СИ» также открыло новый этап в отношениях ЕС и СГБМ. Уже в 1998-1999 гг. Еврокомиссия предложила СГБМ определенные сферы деятельности в рамках этой программы. Обсуждение возможностей участия организации в ее реализации проходило в Комитете старших должностных лиц СГБМ и в Рабочих группах по экономическому сотрудничеству и демократическим институтам. В ноябре 1998 г. и феврале 1999 г. состоялись заседания Комитета старших должностных лиц по вопросам координации финансовых инструментов ЕС в Балтийском регионе. А 23-24 марта 1999 г. в Брюсселе состоялась встреча, посвященная политике и программам ЕС в Балтийском регионе [124]. Этой же теме была посвящена еще одна встреча Комитета старших должностных лиц, состоявшаяся в Брюсселе 8-9 февраля 2000 г. На ней также обсуждались механизмы финансирования субрегионального сотрудничества. А заседание Комитета старших должностных лиц, состоявшееся 3 мая в Осло, было полностью посвящено обсуждению проекта Плана действий программы «СИ», предложенного Европейской комиссией [125]. В период председательства ФРГ в ноябре 2000 г. Комитетом старших должностных лиц была создана временная рабочая группа по этой программе [126]. Она подготовила документ, получивший название «Список приоритетов и проектов как вклад в План действий “Северного измерения”», который был представлен на 2-й конференции министров иностранных дел по программе «СИ» в Люксембурге [226]. Для мониторинга реализации первого Плана действий на 2000-2003 гг. Комитет старших должностных лиц назначил страны, ответственные за каждый из девяти приоритетных секторов, обозначенных в Списке [126]. 25 января 2002 г. на специальной сессии в Брюсселе представители этих стран выступили с докладами. По итогам сессии был обнародован документ, посвященный вкладу СГБМ в План действий программы «СИ» [155].

Впоследствии СГБМ наряду с другими региональными структурами также принимал участие в разработке второго Плана действий программы «СИ» на 2004-2006 гг. Однако, как отмечают немецкие исследователи Гэнцле и Хубель, при разработке программных документов «Северного измерения» Евросоюз далеко не всегда прислушивался к предложениям СГБМ. Более того, по их мнению, в реализации этой программы СГБМ отводилась неоправданно заниженная роль [185, с. 409].

Оценка результатов программы «СИ» сопряжена с серьезными сложностями. Прежде всего это обусловлено тем, что ее цель и задачи были сформулированы слишком абстрактно: усиление сотрудничества и координации, выработка позитивной взаимозависимости и т. д. При отсутствии четких критериев выполнения поставленных задач и ясно сформулированной цели, достижению которой служит их решение, любые оценки достигнутого прогресса будут носить субъективный характер. Исходя из формулировки поставленных перед программой задач, можно с уверенностью сказать, что она была в большей степени ориентирована на процесс сотрудничества, чем на его результаты. В этом смысле программа «СИ» фактически дублировала функции СГБМ, став еще одним международным форумом для неформального диалога ЕС с государствами Балтийского региона.

Можно согласиться с такими исследователями, как X. Ха-укалла и М. Валь, которые указывали на изначальное отсутствие у этой программы четкой направленности и конкретного содержания. Их аргументация строилась на том, что действие программы распространялось практически на все сферы регионального сотрудничества, кроме военной. А из ее программных документов складывалось впечатление, что все они являются приоритетами «СИ». Как писал по этому поводу М. Валь, «когда все является приоритетом, в действительности это свидетельствует об отсутствии при-96

оритетов» [313, с. 4]. Правда, в 2001 г. на саммите ЕС в Фей-ре и министерской конференции в Люксембурге из общего списка все же было выделено несколько приоритетных направлений. К ним были отнесены: экология (включая ядер-ную безопасность), борьба с трансграничной преступностью и проблема Калининграда [201, с. 70]. Во втором Плане действий программы «СИ» особое внимание уделялось проблемам минимизации негативных последствий для сотрудничества в регионе после вступления Балтийских стран и Польши в ЕС [305, с. 3].

В качестве еще одной важной характеристики программы «СИ» зачастую выделяют ее институциональную слабость. Помимо отсутствия собственных институциональных структур и бюджетных инструментов источником этой слабости являлся комплексный характер программы. Хотя считалось, что «СИ» является частью ОВПБ, цели и задачи программы включали как элементы осуществления внешней политики Евросоюза, так и распространение на страны региона ряда сторон его внутренней политики. Поэтому, как отмечает К. Аркер, Еврокомиссия не могла поручить ответственность за реализацию «СИ» какому-либо одному из своих 20 генеральных директоратов [135, с. 33]. Кроме того, П. Йоэнниеми обращает внимание на тот факт, что Еврокомиссия, осуществлявшая общее руководство программой, не обладала достаточными законодательными и исполнительными полномочиями. Все ее решения должны были утверждаться Европейским советом. Это значительно усложняло процесс принятия решений и ставило развитие программы в большую зависимость от того, какая из стран ЕС в данный момент председательствовала в Совете и, соответственно, интересы какого региона в нем доминировали [201, с. 71]. Не удивительно, что наиболее благоприятными для развития «СИ» были периоды председательства Финляндии, Швеции и Дании [34, с. 81].

Дать объективную оценку прогресса в конкретных областях реализации «СИ», перечисленных в его «Планах действий» и других программных документах, также довольно сложно, но по иной причине. Многоуровневый подход и размытая институциональная структура, которые по замыслу разработчиков должны были освободить программу от бюрократизма и придать ей особую гибкость, на практике обернулись путаницей и дублированием функций. Как отмечает российский исследователь К. Воронов, каждое ведомство или структура ЕС, участвовавшие в реализации «СИ», стремились записать успехи программы на свой счет, что вело к их двойному учету [34, с. 83]. В актив программы зачастую записываются проекты, реализация которых началась в рамках ФАРЕ, ТАСИС, ИНТЕРРЕГ или на двусторонней основе между государствами региона задолго до ее принятия (например, Objective 1, ИНТЕРРЕГ ПА, российско-финское взаимодействие на основе межправительственного соглашения 1992 г. о сотрудничестве в Мурманской области, Республике Карелии, Санкт-Петербурге, Ленинградской области и т. д.). В итоге сведения об успехах программы «СИ», представленные в ежегодных отчетах Еврокомиссии, зачастую были существенно завышены.

Фактически за расплывчатыми формулировками о формировании позитивной взаимозависимости и усилении всестороннего сотрудничества стран региона Европейский союз ставил две вполне конкретных задачи: подготовка к вступлению в ЕС Балтийских стран и Польши и обеспечение стабильных поставок энергоресурсов из северных регионов России. Так, К. Аркер отмечает, что программа «СИ» мало что добавила к уже принятым до нее стратегиям подготовки стран-кандидатов к вступлению в Союз и Общей стратегии ЕС в отношении России [135, с. 33]. В этой связи представлялось вполне логичным, что действие программы должно было завершиться после расширения 2004 г., когда большинство участвовавших в ней стран стали членами ЕС и, следовательно, большая часть ее проблемного поля отошла в сферу внутренней политики Союза. Поэтому в ЕС и странах-кандидатах развернулись дебаты о трансформации 98

«СИ» после окончания срока второго Плана действий программы в 2006 г. В 2002-2004 гг. активно обсуждались проекты трансформации «Северного измерения» в восточное путем подключения к нему помимо России и остальных восточных соседей расширяющегося Евросоюза [91].

Однако, вопреки прогнозам, ЕС продолжает реализацию данной программы и по сей день. Ее развитие после 2006 г. обсуждалось на четвертой министерской встрече по «СИ», состоявшейся в ноябре 2005 г. Было принято решение о выработке документа, который бы определял общие концептуальные основы программы и действовал постоянно, в отличие от принимавшихся ранее трехгодичных Планов действий [206, с. 2]. В принятом на встрече документе отмечалась необходимость более реалистичного подхода к определению целей и задач «СИ», а также сокращение сфер деятельности программы, исходя из ограниченности ее ресурсов [127, с. 4]. 24 ноября 2006 г. был принят документ «Структура политики Северного измерения», в котором были заложены концептуальные основы обновленной программы «СИ». Ее центральным элементом становились четыре «общих пространства» (common spaces), согласованных на саммите EC-Россия в мае 2005 г. [246, с. 3]. Отмечалось, что теперь основное внимание программы будет сосредоточено на развитии северо-западных регионов России. В качестве наиболее подходящей для осуществления проектов в рамках «СИ» была определена модель «партнерств» (Partnerships model) по примеру ЭПСИ. В плане финансирования программы сохраняется неопределенность. Так, на министерской встрече 2005 г. основным источником финансирования со стороны ЕС определялся новый Европейский инструмент соседства и партнерства (ENPI) [189, с. 4]. Однако в «Структуре политики Северного измерения» он нигде не упоминается.

Таким образом, во взаимодействии ЕС со странами Балтийского региона в рассматриваемый период можно выделить два этапа. Разделительной чертой между ними стало расширение 1995 г. До него Балтийский регион занимал второстепенную роль в структуре внешнеполитических приоритетов Союза. В условиях, когда только два члена ЕС (Дания и в меньшей степени ФРГ) имели серьезные интересы в данном регионе, его участие в деятельности СГБМ и других региональных структур было номинальным.

Однако такая ситуация начала меняться уже накануне расширения 1995 г., которое зачастую называют «северным». Это видно, например, в послании Еврокомиссии от 25 октября 1994 г. После вступления в ЕС Швеции и Финляндии произошла существенная активизация его балтийской политики. С этого момента начинается разработка планов комплексной стратегии Союза в отношении Балтийского региона. Кульминацией этого процесса стало принятие программы «Северного измерения» ЕС.

В балтийской политике ЕС также можно выделить два основных направления. Первое из них было обусловлено стратегией расширения Евросоюза. Его конечной целью была интеграция большинства государств региона в состав Союза и распространение на них системы коммунитарного права ЕС. Второе направление строилось на восприятии Балтийского региона в качестве объекта внешней политики ЕС, поскольку не все его государства являлись кандидатами на вступление в Союз. Воплощением этого направления стала модель региональных «измерений», впервые опробованная ЕС в Средиземноморском регионе. Такая двойственность балтийской политики Евросоюза привела к размыванию ее целей и задач. В итоге значимый успех был достигнут лишь по первому направлению.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >