Региональный контекст начала реализации курса на евроатлантическую интеграцию

В годы холодной войны в Балтийском регионе сформировался особый режим в сфере безопасности, который часто называют «северным балансом» (Nordic balance) [320, с. 10]. В его основе лежало стремление северных стран избежать участия в конфронтации сверхдержав. Такая стратегия носила неформальный характер. Она опиралась на традици онное региональное сотрудничество этих государств, их историческую и культурную близость, а не на какие-либо международные соглашения или институты [237, с. 151]. Поэтому в каждой из пяти северных стран эта стратегия имела свои особенности, обусловленные характером их отношений с государствами двух противоборствующих блоков. Дания, Норвегия и Исландия стали членами НАТО, однако сделали при этом существенные оговорки о том, что в мирное время на их территории не могут размещаться иностранные войска и стратегическое ядерное оружие блока [150, с. 8]. Швеция и Финляндия провозгласили полный нейтралитет. Однако внешнеполитическая ориентация этих двух государств существенно различалась. Так, шведский нейтралитет был явно прозападным. Хотя эта страна формально не являлась членом НАТО, она наладила обширную сеть контактов с Альянсом. А мощная система национальной обороны, организованная по территориальному принципу, была ориентирована, в первую очередь, на отражение возможного нападения с востока (т. е. со стороны СССР и стран советского блока).

Финский нейтралитет, напротив, носил «просоветский» характер. По договору о дружбе и взаимопомощи 1948 г. между СССР и Финляндией устанавливались особые отношения, позже получившие название политики «финляндизации». Между Москвой и Хельсинки устанавливался особый механизм консультаций, который позволял СССР влиять на внешнюю политику этой страны для обеспечения собственной безопасности [310, с. 21]. В свою очередь Советский Союз отказался от вмешательства во внутреннюю политику Финляндии, в результате чего она, в отличие от стран ЦВЕ, смогла сохранить демократический строй и рыночную экономику. Таким образом, фактически оставаясь западной страной, Финляндия не могла участвовать в западных союзах, таких как ЕЭС, ЗЕС и НАТО, но могла развивать успешное экономическое сотрудничество с государствами обоих блоков, а зачастую также выступать в роли политического посредника между СССР и государствами Запада [56, с. 8].

Нейтральные страны выступали в роли своеобразного буфера между западным и советским блоками. В результате этого острота межблоковой конфронтации на севере Европы была значительно ниже, чем в других частях континента. Как отметил финский исследователь К. Моттола, в этом регионе сформировалась зона сниженной международной напряженности [237, с. 151]. Этому способствовало и его периферийное положение по отношению к основной оси межблокового противостояния, проходившей в Центральной Европе.

Таким образом, режим «северного баланса» предоставлял значительные выгоды странам региона. Во-первых, он гарантировал им относительную безопасность в годы холодной войны. Во-вторых, те из них, которые официально провозгласили полный нейтралитет, смогли выступать в роли посредников между Западом и советским блоком. Наконец, как отмечает исследователь Института Европы РАН Д. Суслов, сложившаяся в регионе международная ситуация способствовала развитию регионального сотрудничества северных государств и консолидации Североевропейского региона [104, с. 10].

Тем не менее северные страны рассматривали формирование модели «северного баланса» как вынужденную меру, обусловленную советским преобладанием в Балтийском регионе в послевоенный период. Российский исследователь Д. Тренин отмечает, что в своем многовековом стремлении закрепиться на Балтике Россия еще никогда не добивалась такого успеха, как в послевоенный период [310, с. 17]. С присоединением Балтийских республик и северной части бывшей Восточной Пруссии СССР получил большую часть восточного побережья Балтийского моря. На южном побережье находились его сателлиты - ПНР и ГДР, а на северо-востоке региона — дружественная Финляндия. Позиции западного блока в Балтийском регионе были намного слабее. Страны НАТО контролировали лишь небольшую территорию на юго-западном побережье, правда, довольно важную в стратегическом плане, поскольку здесь находятся проливы, соединя ющие Балтийское и Северное моря и открывающие выход к Атлантике.

О том, что залогом сохранения «северного баланса» было советское преобладание на Балтике, со всей очевидностью свидетельствует та поспешность, с которой страны региона от него отказались после распада СССР. Первыми признаками крушения этой системы стали объединение Германии в 1990 г. и распад Организации Варшавского договора в 1991 г. В результате этих событий Советский Союз лишился двух своих главных союзников в регионе - ГДР и Польши. Но окончательный демонтаж «северного баланса» произошел лишь после провала путча в Москве в августе 1991 г., когда стало очевидно, что центральное правительство СССР уже не может контролировать ситуацию. Первым его этапом стало официальное признание независимости Балтийских республик в сентябре 1991 г., вторым - пересмотр нейтральными странами региона своей прежней политики.

Так, уже осенью 1991 г. правительство Финляндии выступило с инициативой пересмотра советско-финского договора 1948 г. В ходе двусторонних переговоров с СССР оно настаивало на отмене всех его положений, закреплявших особый статус советско-финских отношений и ограничивавших суверенитет Финляндии. Советское правительство пошло на уступки, однако обновленный договор так и не был подписан из-за распада СССР. Новый договор об основах двусторонних отношений был подписан в январе 1992 г. уже с правительством Российской Федерации. Он не содержал никаких дополнительных двусторонних обязательств в сфере безопасности, помимо тех, которые были предусмотрены общими европейскими конвенциями в этой сфере [320, с. 15]. Таким образом, с политикой «финляндизации» было покончено. И хотя в 1992 г. правительство Финляндии заявило о том, что страна продолжит курс на самостоятельную оборону и военное неприсоединение, уже в докладе парламенту по проблемам безопасности в 1995 г. понятие «нейтралитет» не употреблялось [53, с. 71].

Одновременно с Финляндией свою политику нейтралитета пересмотрела и Швеция. В мае 1992 г. парламент этой страны принял решение о сохранении нейтралитета страны лишь в случае войны [320, с. 13]. В мирное время она получала право развивать политическое и военное сотрудничество с другими государствами и международными организациями. Кроме того, обе страны подали заявки на вступление в ЕЭС (Швеция - в 1991 г., а Финляндия - в 1992 г.), что означало упразднение такого важного элемента их прежнего нейтрального статуса, как неучастие в союзах Запада. С этого времени правительства обеих стран, в особенности Финляндии, заявляют о возможности различных «опций» в сфере обеспечения национальной безопасности, не исключая и возможность вступления в НАТО [53, с. 71].

Таким образом, в 1992 г. распад системы «северного баланса» был завершен. Единственной страной, которая стремилась его предотвратить, стала Российская Федерация. Являясь правопреемницей Советского Союза, она, однако, уже не обладала такими политическими ресурсами, которые имелись у СССР. Так, предпринятая в начале 1990-х гг. попытка перенести принципы старой политики «финляндизации» на отношения с восстановившими независимость республиками Балтии потерпела полный крах. Прибалтийские политические элиты взяли строгий курс на интеграцию своих стран в западное сообщество и отвергли всякую возможность особых отношений с Россией. Принцип неучастия в союзах, образованных на постсоветском пространстве, был даже закреплен в конституциях этих государств [151].

С окончанием эпохи советского преобладания на Балтике начался период неопределенности. Было ясно, что вакуум безопасности, образовавшийся после распада режима «северного баланса», должен быть заполнен. Однако вопрос о том, какая сила займет ведущие позиции в новой системе безопасности региона, оставался открытым на протяжении нескольких лет. В начале 1990-х гг. наиболее вероятным претендентом на эту роль представлялась СБСЕ (ОБСЕ). За первенство этой организации в вопросах поддержания безопасности в регионе Балтийского моря прямо или косвенно высказывались Россия, Финляндия и Швеция. Однако против этого выступили страны Балтии и Польша. Эти государства придерживались в своей политике четкой проат-лантической линии, выступая за усиление американского политического влияния как в Балтийском регионе, так и в Европе в целом. Исходя из этого, они отдавали предпочтение не ОБСЕ, а НАТО как главному институту трансатлантического партнерства. Они также аргументировали свою позицию тем, что возможности ОБСЕ в решении международных проблем крайне ограничены, когда требуется быстрая реакция на изменяющуюся ситуацию или применение силы, чтобы предотвратить эскалацию конфликта [320, с. 20]. В качестве примера при этом приводилась неспособность этой организации урегулировать кризис в бывшей Югославии.

В рассматриваемый период Москва пыталась закрепить за странами Балтии статус постсоветских государств и удержать их в орбите своего политического влияния. Потеря контроля над Прибалтикой рассматривалась в России как крупнейшее геополитическое поражение и крах многовековой политики «прорубания окна в Европу» через Балтику, начатой еще Петром I [57, с. 2]. Поэтому руководство страны всеми силами стремилось сохранить свое влияние на страны Балтии, а позже, когда стало понятно, что это сделать не удастся, по крайней мере, гарантировать их нейтралитет.

Однако у России не было четкой стратегии по сохранению своего влияния в Прибалтике. Предпринимаемые ей в этом направлении политические шаги носили непоследовательный характер и способствовали обострению отношений со странами Балтии. Конфронтация с Россией, несомненно, стала одним из главных факторов, побудивших руководство Литвы, Латвии и Эстонии форсировать процесс интеграции своих стран в западное сообщество. При этом явный приоритет отдавался первоочередной интеграции в НАТО, что было обусловлено двумя факторами. Во-первых, Северо-50

атлантический альянс рассматривался в этих странах как единственная эффективная международная структура в постбиполярном мире, которая может дать своим членам реальные гарантии безопасности. Во-вторых, бесспорным лидером НАТО были и остаются США, единственная мировая сверхдержава. Получить гарантии безопасности именно от нее для Балтийских стран было чрезвычайно важно по геополитическим соображениям. Как отмечает американский дипломат и эксперт по международным отношениям в Балтийском регионе К. Смит, этим государствам присущ комплекс малых стран, окруженных более сильными соседями [290, с. 13].

На протяжении почти всей своей истории земли Прибалтики, так же как и Польши, были объектом политического соперничества двух региональных гегемонов - России и Германии. Поэтому представляется вполне логичным, что с обретением независимости эти страны попытались уравновесить их влияние с помощью третьей, внешней по отношению к региону, силы. В межвоенный период в качестве такого противовеса были выбраны страны Западной Европы, прежде всего Великобритания и Франция. Однако опора на эти государства не смогла гарантировать Литве, Латвии и Эстонии сохранение суверенитета в годы Второй мировой войны и после ее окончания. Поэтому, восстановив независимость в 1991 г., они избрали в качестве магистрального направления своей политики однозначную ориентацию на США как главного гаранта своего суверенитета [3, с. 13]. По мнению некоторых европейских экспертов, ориентация на США в сфере безопасности чрезвычайно выгодна малым странам Балтийского региона, поскольку позволяет им получить гарантии безопасности от мировой сверхдержавы, не рискуя при этом попасть в поле ее тотального геополитического контроля в силу ее географической удаленности [196, с. 177].

Атлантические устремления посткоммунистических стран региона были поддержаны североевропейскими членами НАТО, особенно Данией, которая в новой международной ситуации рассматривала членство в этой организации как важный стратегический ресурс усиления собственного влияния в регионе. Таким образом, позиции Североатлантического альянса в Балтийском регионе неуклонно крепли. И во второй половине 1990-х гг. уже мало у кого оставались сомнения, что именно НАТО станет основным элементом новой системы безопасности региона.

Изменилось и отношение северных государств к европейской интеграции. История отношений ЕЭС и северных стран насчитывает несколько десятилетий. В отличие от переходных государств региона, уровень их экономического и социально-политического развития был выше среднеевропейского, и по своим экономическим показателям они значительно опережали некоторых членов этой организации. Таким образом, северные государства полностью соответствовали критериям, предъявляемым для вступления в ЕЭС. Однако к началу 1990-х гг. лишь одно из них (Дания) являлось членом этой организации и участвовало в подписании Маастрихтского договора о создании ЕС. Такая ситуация объяснялась, прежде всего, тремя причинами: многолетним соперничеством между двумя интеграционными группировками в Европе (ЕЭС и ЕАСТ), нежеланием Швеции и Финляндии вступать в западные союзы в условиях биполярного противостояния в Европе и развитием северного регионализма.

Еще в первое послевоенное десятилетие, когда зарождался европейский интеграционный проект, в северных странах появились планы региональной интеграции. Так, в 1948-1949 гг. по инициативе Швеции велись переговоры о создании Скандинавского оборонного союза. Однако в силу неблагоприятных внутри- и внешнеполитических обстоятельств они не увенчались успехом [221, с. 236]. После вступления Дании, Норвегии и Исландии в НАТО и провозглашения нейтралитета Финляндии и Швеции возможности сотрудничества этих стран в военной и внешнеполитической сферах практически сошли на нет. Однако в других областях 52

перспективы развития регионального сотрудничества по-прежнему оставались довольно высоки. Так, в 1952 г. был создан Северный совет, который стал форумом для межпарламентского взаимодействия северных государств. На его заседаниях обсуждались вопросы социальной политики, унификации законодательства, развития культурных контактов и охраны окружающей среды [237, с. 159]. В том же году северные страны заключили паспортный союз, а в 1954 г. образовали общий рынок труда. Следующим шагом стало создание в 1971 г. Совета министров северных государств, означавшее выход регионального сотрудничества на межправительственный уровень.

Таким образом, в начале послевоенного периода существовала большая вероятность формирования самостоятельного интеграционного центра на севере Европы. Однако этому воспрепятствовали как сложная международная обстановка, связанная с началом блокового противостояния на европейском континенте, так и нежелание некоторых из северных стран поступиться хотя бы частью своего суверенитета. Последний фактор определил и сам характер их сотрудничества. Оно развивалось по пути неформальных консультаций и создания межпарламентских и межправительственных форумов для обмена мнениями (Северный совет и Совет министров северных стран). Государства региона избегали формирования структур с наднациональными полномочиями и принятия строгих интеграционных обязательств. Их совместные действия на международной арене или по унификации законодательства, как правило, базировались на неформальных договоренностях, а не международных соглашениях. Таким образом, несмотря на существенные достижения, возможности северного сотрудничества были довольно ограниченными.

Нежелание северных стран поступиться частью своего суверенитета повлияло и на их отношение к европейской интеграции. На рубеже 1950-1960-х гг. они предпочли членству в ЕЭС присоединение к ЕАСТ. Причина такого выбора заключалась не только в их традиционно тесных экономических связях с Великобританией, но и в том, что сотрудничество в ЕАСТ целиком сводилось к экономическим вопросам, в то время как в ЕЭС изначально присутствовали политические проекты будущего развития. Существует мнение, что ЕАСТ стала альтернативой для тех государств, которые разделяли британский скептицизм по поводу углубления европейской интеграции [174, с. 5]. Тем не менее в 1960 г. Дания, вслед за Великобританией, подала заявку на вступление в ЕЭС, а в 1961 г. их примеру последовала Норвегия. Однако эта попытка не увенчалась успехом из-за противодействия Франции, наложившей вето на дальнейшие переговоры с этими тремя странами. Их следующую попытку вступить в эту организацию в 1967 г. постигла та же участь. Получив отказ во второй раз, Дания выступила в 1970 г. с инициативой создания общего рынка северных стран (NORDEK). Но отказ Финляндии участвовать в этом проекте, а также изменение международной ситуации в Европе положили конец этим планам. После ухода Шарля де Голля с поста президента Франции эта страна изменила свое мнение по вопросу принятия в ЕЭС государств ЕАСТ. В итоге в 1973 г. Великобритания, Ирландия и Дания стали членами Европейских сообществ. Одновременно с ними заявку на вступление подала и Норвегия, но на проведенном в этой стране референдуме большинство населения высказалось против вступления. Финляндия и Швеция в указанный период вообще не подавали заявок на вступление, считая членство в ЕЭС несовместимым со своим нейтральным статусом [174, с. 7]. Таким образом, вплоть до расширения 1995 г. Дания оставалась единственной северной страной в составе ЕЭС/ЕС и одним из двух его балтийских членов (наряду с ФРГ). Но даже она проявляла высокий уровень евроскептицизма. Вступив в ЕЭС, Дания стала одним из наиболее последовательных противников углубления европейской интеграции, что проявилось в ходе ратификации Маастрихтского договора в 1992 г.

На рубеже 1980-1990-х гг. ситуация начинает меняться. Традиционная политика нейтралитета и неучастия в европейской интеграции, которая в годы холодной войны была весьма успешной, предоставляя северным странам определенное поле для маневра, в новых условиях стала неэффективной, угрожая обернуться маргинализацией этих государств и превращением их в европейскую периферию. К этому времени идеи традиционного северного регионализма во многом себя исчерпали и им на смену пришли геополитические концепции Нового Севера и Балтийского региона. Главная идея и той, и другой состояла в том, чтобы, используя возможности новой геополитической ситуации, примкнуть к европейской интеграции, но не в качестве периферии, а в роли нового интеграционного центра. Предполагалось, что северные страны выступят в роли ретрансляторов европейских ценностей и моделей развития в переходные страны Балтийского региона и увеличат таким образом свой политический вес в Европе [29, с. 49].

Отдельно следует выделить позицию Дании, которая на рубеже 1980-1990-х гг. активно претендовала на роль посредника и связующего звена в отношениях между Европейским сообществом и северными странами, а позже - между ЕС и Балтийским регионом. Эта страна отстаивала точку зрения, согласно которой дальнейшее развитие регионального сотрудничества северных государств возможно лишь в рамках ЕС. Датский министр иностранных дел У. Эллеманн-Йен-сен настойчиво убеждал правительства и общественность остальных северных стран в необходимости вступления в Евросоюз. Такая политика Дании объяснялась амбициозными планами формирования внутри ЕС северного блока, который был бы способен лоббировать региональные интересы в европейских структурах [238, с. 88]. Претендуя на роль регионального лидера, Дания также оказывала активную поддержку Балтийским республикам в их стремлении к самостоятельности. Она вела дипломатическую работу, направленную на скорейшее признание странами ЕС независимости Литвы, Латвии и Эстонии. Дания открыто осудила силовые акции СССР в Риге и Вильнюсе в январе 1991 г. и одной из первых признала независимость Литвы [238, с. 89].

Примеру Дании вскоре последовали и остальные северные государства. В итоге они значительно опередили остальные страны Европы в развитии отношений с Балтийскими республиками. В конце 1989 г. еще до официального признания их независимости Президиум Северного совета направил в Литву, Латвию и Эстонию делегации для подробного изучения внутриполитической ситуации в этих республиках. Еще одна делегация этой организации была направлена в их столицы в ноябре 1990 г. В декабре того же года при участии министров иностранных дел северных государств состоялось открытие Прибалтийского информационного центра. А в марте 1991 г. Президиум Северного совета пригласил глав правительств Литвы, Латвии и Эстонии выступить на своем заседании в Копенгагене. В начале 1991 г. по инициативе финского парламента была созвана первая балтийская конференция по межпарламентскому сотрудничеству. Кроме того, в начале 1990-х гг. Северный совет серьезно рассматривал возможность подключения Балтийских республик к региональному сотрудничеству северных стран, вплоть до их принятия в эту организацию [163, с. 3-9]. Хотя эти планы так и не были реализованы, они заложили основу дальнейшего прибалтийско-скандинавского сближения, которое впоследствии сыграло существенную роль в деле интеграции всего Балтийского региона в ЕС.

Исчезновение в начале 1990-х гг. такого сдерживающего фактора, как блоковое противостояние в Европе, а также экономические трудности, с которыми столкнулись государства ЕАСТ в условиях углубления европейской интеграции и трансформации ЕЭС в ЕС, побудили их пересмотреть свои отношения с этой структурой. В 1992 г. они заключили с ЕС соглашение о создании Европейского экономического пространства (ЕЭП), по которому страны ЕАСТ становились частью его внутреннего рынка [174, с. 7]. Вскоре после этого 56

четыре государства ЕАСТ (Австрия, Финляндия, Швеция и Норвегия) начали переговоры о вступлении в ЕС. В 1994 г. переговоры были завершены. В том же году эти четыре страны провели референдумы по вопросу о вступлении в ЕС. В трех из них на референдуме был получен положительный ответ и с 1 января 1995 г. они стали полноправными членами этой организации. В Норвегии население проголосовало против, и ее отношения с Евросоюзом до сих пор регламентируются соглашением о ЕЭП.

Говоря о роли Евросоюза в Балтийском регионе, необходимо также остановиться на его участии в образовании и деятельности ведущей региональной организации - Совета государств Балтийского моря (СГБМ). Эта структура была создана в марте 1992 г. на конференции в Копенгагене, созванной по инициативе министров иностранных дел ФРГ и Дании - Х.-Д. Геншера и У. Эллеманн-Йенсена. Основателями организации стали 9 государств, расположенных вокруг Балтийского моря, а также Норвегия и Комиссия ЕЭС (с 1993 г. - ЕС), представленная на уровне комиссара по внешней политике. В мае 1995 г. к СГБМ также присоединилась Исландия. В рамках этой организации были созданы рабочие группы по демократическим институтам и правам человека, по экономическому сотрудничеству и по ядерной безопасности. Кроме того, СГБМ является зонтичной организацией, под эгидой которой действуют такие структуры, как Парламентская конференция Балтийского моря, Конференция по субрегиональному сотрудничеству, Союз балтийских городов, Ассоциация торговых палат, Консультативный совет деловых кругов Балтийских стран и др.

Чтобы понять характер взаимодействия ЕС с СГБМ, необходимо уяснить саму природу этой организации. Ключевое значение для ее понимания имеют особенности балтийского регионального сотрудничества, в основе которого лежат принципы инициативы «снизу» и формирования неинсти-туционализированных трансграничных сетей. Такой сценарий развития сотрудничества явно не способствовал образованию сильных наднациональных структур с четкими механизмами принятия и выполнения решений. И создание СГБМ еще раз это подтвердило. Как отмечают немецкие эксперты С. Гэнцле и Г. Ху бель, целью его инициаторов было «создать зонтичную организацию для сотрудничества, которое уже развивается в Балтийском регионе» [185, с. 393]. Сам акт об учреждении СГБМ представлял собой межправительственную декларацию, а не международный документ, требующий ратификации парламентов стран-участниц [185, с. 393]. В документе, определяющем мандат новой организации, в этой связи подчеркивалось, что «этот новый Совет не следует рассматривать в качестве новой формализованной институционной структуры ... Скорее сотрудничество между соответствующими странами должно носить традиционный межправительственный характер» [296]. А в Копенгагенской декларации о создании СГБМ отмечалось, что организация «будет служить в качестве общего регионального форума, в центре внимания которого будут нужды усиления сотрудничества и координации между странами Балтийского региона» [164].

Таким образом, основной акцент в деятельности СГБМ был изначально сделан на неформальное сотрудничество и обмен мнениями. Организация была лишена возможности нормативного регулирования процессов регионального сотрудничества и формирования его международно-правовой базы. Все это не позволяет говорить о СГБМ как о самостоятельном игроке на международной арене, способном быть равноправным партнером ЕС. Учитывая тот факт, что в 1990-е гг. большинство членов СГБМ либо уже являлись членами Евросоюза, либо рассматривали вступление в него в качестве приоритетной задачи своей внешней политики, гораздо более важной, чем региональная интеграция, его скорее можно рассматривать как организацию-спутник ЕС, зачастую выполнявшую роль инструмента его внешней политики [252, с. 7]. Этим, вероятнее всего, объясняется и неудача попыток Республики Беларусь присоединиться к деятель-58

ности СГБМ в условиях ухудшения отношений с Евросоюзом в конце 1990 - начале 2000-х гг.

Несмотря на то что Европейская комиссия была представлена в СГБМ с момента его основания, наблюдатели характеризовали ее участие в работе этой организации вплоть до начала программы «Северного измерения» как «достаточно пассивное» [328]. Такую ситуацию можно объяснить двумя причинами. Первая из них заключалась в том, что вплоть до 4-го расширения Евросоюза в 1995 г. в его внешней политике доминировал средиземноморский вектор. Активизация балтийской политики ЕС вызывала протесты со стороны его наиболее бедных на тот момент южных членов, которые опасались конкуренции за распределение финансовой помощи из европейского бюджета со стороны еще более бедных постсоциалистических стран Балтийского региона [109]. Вторая причина была связана с серьезными сомнениями относительно будущего СГБМ в первые годы его существования, которые были обусловлены сильными противоречиями внутри этой организации [185, с. 405]. Источником этих противоречий стали серьезные трения между Россией и Балтийскими странами по вопросам вывода с их территории российских войск и предоставления гражданских прав русскоязычному населению последних. Таким образом, вплоть до расширения 1995 г. участие Еврокомиссии в работе этой организации носило формальный характер.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >