ИТАЛЬЯНСКАЯ РЕСПУБЛИКА

КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ И ЗАКРЕПЛЕНИЕ СИСТЕМЫ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПО КОНСТИТУЦИИ 1947 Г.

Конституционное развитие Италии насчитывает более полутора веков. За этот период страна прошла через режим конституционной монархии, тоталитарную фашистскую диктатуру, а после того как в 1946 г. в результате референдума была опровергнута монархическая форма правления, была принята одна из самых демократических конституций послевоенной Европы.

В марте 1948 г. в Королевстве Сардиния впервые был принят конституционный закон, получивший название «Альбертинекая конституция 1848 г.» и названный так по имени короля Карла Альберта (Короля Савойи), устанавливавший строй парламентарной монархии. После полного объединения Италии в 1870 г. Альбертин- ский статут стал Конституцией всей страны.

Альбертинекая конституция:

  • ? провозглашала Италию единым государством;
  • ? устанавливала дуалистическую монархию с сильными полномочиями короля;
  • ? закрепляла права на престол за Савойской династией;
  • ? учреждала двупалатный Парламент, где нижняя палата — Палата Депутатов избиралась народом, но на основе имущественного ценза, а сенаторы (члены верхней палаты — Сената) назначались пожизненно королем;
  • ? закрепляла в качестве единственной религии католицизм.

Атьбертинская конституция действовала в стране около 100 лет

(с 4 марта 1848 г. по 1 января 1948 г.). За это время она подверглась сильным изменениям и эволюционировала в сторону демократизации. Однако Конституция не смогла спасти страну от фашистской диктатуры.

Италия — первая страна, в которой была установлена фашистская диктатура в 1922 г., и почти на четверть века развитие демократических традиций в стране было прервано. Приход к власти фашистов во главе с Б. Муссолини произошел без какого-либо государственного или военного переворота (назначенный королем Виктором Эммануэлем III Муссолини получил широкую поддержку буржуазных партий в Палате Депутатов). В 1925 году Муссолини сформировал однопартийное правительство. Окончательное оформление фашистской диктатуры произошло в ноябре следующего года после принятия чрезвычайных законов.

Переход к авторитарному режиму сопровождался радикальными преобразованиями: оппозиционные политические партии были запрещены, существовавшие права и свободы граждан были упразднены, политическая ответственность правительства перед Палатой Депутатов сменилась диктатурой одного человека, формально ответственного только перед королем. Глава единственной в стране фашистской партии (другие были запрещены) Муссолини совмещал несколько постов — премьер-министра, министра иностранных дел, внутренних дел, морского флота, авиации, армии, по делам корпораций, а по партийной линии — пост председателя Большого фашистского совета. С 1927 года Муссолини приступил к созданию корпоративного государства с целью обеспечения «сотрудничества классов», для чего были созданы соответствующие органы.

В июне 1941 г. вместе с Германией Италия вступила в войну с СССР, послав на Восточный фронт сначала войска в размере корпуса, а затем армии. Постепенный рост антифашистских настроений и успехи союзников по антифашистской коалиции на фронте привели к тому, что Б. Муссолини потерял поддержку в Большом фашистском совете и король сместил его, заменив на посту премьер-министра маршалом П. Бадольо. После того как Германии стало известно о тайном заключении 25 июля 1943 г. правительством Бадольо договора о перемирии с англо-американским командованием на условиях безоговорочной капитуляции, немецкими войсками была оккупирована большая часть Италии. 13 октября 1943 г. Италия объявила войну Германии. В апреле 1944 г. Бадольо сформировал новое правительство из представителей всех антифашистских сил, включая социалистов и коммунистов. На оккупированной территории Муссолини образовал марионеточную фашистскую республику

(«Республика Сало»). Поражение немецких войск на севере Италии в апреле 1945 г. привело к падению этой республики (Муссолини был расстрелян 28 апреля 1945 г.).

Политические партии, участвовавшие в движении Сопротивления, на своем консультативном собрании в апреле 1945 г. высказались за коренное изменение политических институтов в стране. На референдуме 2 июня 1946 г. была отвергнута монархическая форма правления (большинством в 54,3% против 45,7%). Одновременно было избрано по пропорциональной системе Учредительное Собрание. Около 80% мест в нем достались антифашистским и демократическим силам, что сказалось на содержании Конституции.

Разработка Конституции проходила в сложной обстановке; ни одна из политических партий не имела абсолютного большинства в Собрании (христианские демократы — 35,2%, социалисты — 20,7, коммунисты — 19,7%). На длительность разработки оказали влияние расхождения среди сил антифашистской коалиции, а также удаление премьер-министром христианским демократом А. де Гас- пери коммунистов и социалистов из правительства. В результате Учредительное Собрание, которое должно было окончить работу 24 февраля 1947 г., просуществовало до конца того же года и только 22 декабря 453 голосами против 62 приняло Конституцию. Она вступила в силу 1 января 1948 г.

Конституция Итальянской Республики — это многоплановый, тщательно и детально проработанный политико-юридический документ. В ней нет преамбулы. Она состоит из вводного раздела «Основные принципы», двух главных частей «Права и обязанности граждан» и «Устройство Республики», переходных и заключительных постановлений. Всего в Конституции 139 статей.

Конституция Итальянской Республики закрепила обширный круг прав и свобод, провозгласила народный суверенитет, установила в качестве формы правления классическую парламентскую республику, а в качестве формы территориального устройства — унитаризм с некоторой автономией.

Конституция Итальянской Республики (в зарубежной литературе ее часто датируют 1948 г.) стала результатом компромисса, который заметен на концептуальном, философском уровне закрепленных институтов. Акцент сделан на социально-экономических правах и свободах и их гарантиях, отразив одновременно индивидуалистические (авторы — христианские демократы) и коллективистские с явным налетом социалистических (авторы — коммунисты и ряд социалистов) идей.

Наиболее отчетливо этот компромисс выражен в норме абз. 2 ст. 3: «Задача Республики — устранять препятствия экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и эффективному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны». На это же указывает проработка деталей в отношении права собственности. В Конституции Итальянской Республики говорится о двух формах собственности — государственной и частной (ст. 42), о предоставлении государству широких возможностей для экспроприации частной собственности (ст. 43) и регулирования отношений в области земельной собственности, установления ее пределов, преобразования крупных поместий, поощрения мелкой и средней собственности (ст. 44). Государство может вторгаться в отношения собственности «в общественных интересах» (ст. 42), в «целях общественной пользы» (ст. 43). Эти нормы, напоминающие регулирование социалистического типа, явились правовой основой развития процесса государственного воздействия на экономику. Статья 41 предусматривает возможность определения программ для координации общественной и частной экономической деятельности. Одновременно Конституция закрепляет свободу частной хозяйственной инициативы, которая, однако, не может развиваться, нанося ущерб безопасности, свободе или человеческому достоинству.

Еще одна решенная проблема — желание устранить любую возможность воссоздания в стране авторитарного режима. Статья XII «Переходные и заключительные постановления» запрещает восстановление в какой бы то ни было форме распущенной фашистской партии. Эта же идея реализована и другими институтами — установлением парламентской формы правления почти в «чистом» виде, при которой исполнительная власть в лице правительства должна пользоваться поддержкой обеих палат Парламента; в закреплении в ст. 49 свободного образования гражданами политических партий с тем, чтобы демократическим путем содействовать определению национальной политики; в провозглашении широкого круга прав и свобод. Им отдано около трети общего объема акта. Перечень прав и свобод выходит далеко за пределы классического списка.

Достижением Конституции Итальянской Республики стало разрешение проблемы взаимоотношений итальянского государства и католической церкви. Благодаря умеренным позициям левых партий в Учредительном Собрании удалось признать Латеранские соглашения 1929 г., заключенные еще при фашизме, и внести соответствующую норму (ст. 7).

Итак, Конституция Итальянской Республики:

  • ? провозглашает Италию «республикой, основанной на труде»;
  • ? объявляет одинаковое общественное достоинство граждан и равенство всех перед законом;
  • ? детально регулирует правовой статус личности (причем впервые в Европе около 40% конституционного текста, из 139 статей 54, посвящено правам и свободам человека, в том числе социальным);
  • ? провозглашает право на труд и берет на себя обязательства создать условия, чтобы право на труд стало реальным;
  • ? закрепляет социальную функцию труда и собственности;
  • ? обязывает гражданина своим трудом не только приносить пользу себе, но и способствовать материальному и духовному прогрессу общества;
  • ? устанавливает пределы частной собственности (нетипичная норма для капиталистической страны, в большинстве которых собственность признается священной и неприкосновенной) с целью обеспечения ее социальной функции и доступности для всех;
  • ? предусматривает возможность национализации предприятий, особо важных для экономики страны;
  • ? ограничивает размеры земельной собственности;
  • ? признает право трудящихся принимать участие в управлении предприятиями;
  • ? гарантирует охрану сбережений во всех их формах и обязывает государство способствовать вложению гражданами сбережений в жилищную и сельскохозяйственную собственность, инвестированию сбережений в крупные акционерные производственные комплексы;
  • ? объявляет свободу партийной и профсоюзной деятельности;
  • ? устанавливает свободу религий;
  • ? устанавливает систему органов государственной власти, основанную на принципе разделения властей;
  • ? учреждает двупалатный Парламент в качестве высшего органа государственной власти, обе палаты которого избираются народом, и др.

Многие нормы Конституции Итальянской Республики сделали ее одной из самых социальных и демократичных для своего времени.

Новыми стали и институты непосредственной демократии, достаточно полно для уровня конституционного регулирования получившие закрепление в акте 1947 г. Италия — европейская страна, по количеству проведенных в послевоенный период референдумов уступает лишь Швейцарии. Включение институтов референдума и законодательной инициативы в процедуру принятия законов явилось отражением демократических настроений в Учредительном Собрании.

Конституция Итальянской Республики предусматривает несколько возможностей проявления институтов непосредственной демократии на общегосударственном уровне. Значительные возможности существуют на областном и местном уровнях. Народная инициатива (абз. 2 ст. 71) не заканчивается народным голосованием, а рассматривается Парламентом. Законопроект с приложением не менее 50 тыс. подписей избирателей передается председателю одной из палат Парламента, которая проводит проверку и подсчет подписей и устанавливает их законность. Законопроект вносится в виде постатейного текста, сопровождаемого пояснительным докладом. Однако практическое использование института народной инициативы на общегосударственном уровне пока невелико.

Референдум предусмотрен (ст. 132 и 133 Конституции Итальянской Республики) при изменении внутренних территориальных границ в государстве. Такое голосование проводится при слиянии существующих и создании новых областей с числом жителей не менее 1 млн по предложению коммунальных советов, представляющих не менее ’/з заинтересованного населения. Такое же голосование проводится при отделении провинций и коммун от одной области и присоединении к другой.

Оригинальным институтом стало народное вето в отношении уже действующего закона (ст. 75 Конституции Итальянской Республики). Сама Конституция называет такое голосование референдумом. Оно может быть проведено по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов для отмены полностью или частично действующего закона или акта, имеющего силу закона (например, декрета — закона, акта делегированного законодательства). Применение такого голосования не ограничено временным отрезком от даты вступления акта в силу. Правда, из-под действия нормы изъяты законы о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров.

Референдум, проводимый на основе ст. 75 Конституции Итальянской Республики, стал единственной формой такого голосования на национальном уровне. Было несколько «волн» народного вето, в частности в 1974, 1978, 1981, 1985, 1987, 1990, 1991, 1993 гг., в отношении более 20 законов. Каждая «волна» включала в себя голосования об отмене, как правило, нескольких законов. Тенденция использования референдума пока имеет консервативный характер, поскольку референдум направлен против законодательных полномочий Парламента.

В Конституции Итальянской Республики предусмотрен еше один вид референдума — конституционный. Голосование является обязательным, если во втором чтении в палатах Парламента закон об изменении Конституции будет принят менее чем 2/з голосов (ст. 138) и в течение трех месяцев со времени опубликования закона последует требование от у5 части членов одной из палат Парламента, 500 тыс. избирателей или пяти областных советов. Другими словами, референдумы на общегосударственном уровне не носят обязательного характера; они факультативны.

Несмотря на длительность работы Учредительного Собрания, ее скрупулезность, детальное регулирование нового правопорядка не было завершено. Многие положения Конституции Итальянской Республики долго не были реализованы. Некоторые из них не осуществлены до сих пор, например регламентация многих прав и свобод.

Некоторые важные нормы не проводились в жизнь в течение многих лет. Так, создание областного самоуправления растянулось более чем на 20 лет; под разными предтогами откладывалось начало деятельности Конституционного Суда; только в 1970 г. законодательно урегулированы процедуры народной инициативы и референдума, и эти институты получили возможность применяться; в течение 11 лет со времени вступления в силу Конституции Итальянской Республики не функционировал Высший Совет магистратуры. До настоящего времени не реализованы положения об учреждении президиума Совета Министров (ст. 95), не выполнены требования ст. VI «Переходные и заключительные постановления» о ликвидации специальных органов юрисдикции, доставшихся современной Италии от фашистской диктатуры.

Учреждение Конституционного Суда — одна из наиболее значительных новаций Конституции Итальянской Республики. Создание этого органа стало ответной реакцией на произвол, творившийся при режиме Б. Муссолини, когда без отмены юридически действовавшей Конституции был создан иной «правопорядок». Следующая причина учреждения Суда — необходимость разрешения споров между государством и его областями и между областями, наделенными Конституцией широкими полномочиями. Состоящий из 15 членов. Суд имеет обширную компетенцию.

Заметными в Конституции Итальянской Республики стали международно-правовые положения. Специальное положение устанавливает миролюбивый характер государства, поскольку «Италия отвергает войну как посягательство на свободу других народов и как способ разрешения международных споров» (ст. 11). Важными в свете европейской интеграции стали нормы ст. 10 и 11. В этом отношении Конституция характеризуется открытостью вовне, предоставляя возможности для проникновения во внутренний правопорядок «международным ценностям».

Абзац 1 ст. 10 Конституции Итальянской Республики установил, что «правопорядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права». Эта формулировка, широкая по содержанию, ничего не говорит об уровне, на котором должно про водиться такое согласование — на конституционном или ниже конституционного.

В этом отношении среди итальянских ученых имеются разногласия. Регулятором этих отношений стал Конституционный Суд, который в ряде решений установил такое соотношение. В одном из решений 1979 г. он постановил, что «механизм автоматического соотношения, предусмотренный ст. 10 Конституции, не может ни в коей мере позволить допустить нарушения основных принципов нашей конституционной организации, потому что он действует в конституционной системе, в качестве основы имеющей народный суверенитет и жесткий характер изменения Конституции».

В Италии существует примат международно-правовых норм до тех пор, пока эти нормы не затрагивают основных принципов, установленных Конституцией Итальянской Республики. Италия «соглашается на условиях взаимности с другими государствами на ограничение суверенитета, необходимое для порядка, обеспечивающего народам мир и справедливость; она оказывает помощь и содействует международным организациям, стремящимся к этим целям» (ст. 11). Эта норма стала юридической основой участия Итдчии в Европейском союзе и сообществах.

Поскольку Конституция Итальянской Республики предоставляет широкие возможности вторжения в правовое поле страны международных норм, проблема включения норм сообществ актуальна, как и вопрос о соотношении юридической силы этих норм и норм внутреннего права. Эта проблема обостряется в связи с тем, что Конституционный Суд не может контролировать соответствие международных договоров Конституции, как, например, это могут делать органы конституционного контроля во Франции или Испании.

Согласно ст. 134, он контролирует соответствие только «законов и имеющих силу закона актов государства и областей». Конституционный Суд в качестве объекта контроля имеет лишь Закон от 14 октября 1957 г. № 1203, которым ратифицирован Римский договор 1957 г. об образовании Европейского экономического сообщества, и последующие ратифицирующие законы.

Затрудненность координации коммунитарных и внутригосударственных норм, противоречия между ними заставили Парламент искать специальные решения в этой области. В палатах были образованы специальные комиссии. В Палате Депутатов создана Комиссия по политике сообществ из 51 члена (в ней могут участвовать депутаты Европейского парламента от Италии). К ней в октябре 1990 г. добавилась Комиссия по иностранным и коммунитарным делам. В июле 1968 г. Сенат Республики образовал специальную Комиссию по делам сообществ из 24 членов, ^гот орган рассматривает соотношение проектов законов нормам сообществ, проектов коммунитарных норм и принимает соответствующие решения.

Закон от 9 марта 1989 г. (Закон Ла Пергола — по фамилии инициатора) установил правила общего характера по участию Италии в процессе нормотворчества в рамках сообществ и исполнения ее обязательств, обязан членов правительства, ответственных за сотрудничество с сообществами, сообщать пачатам Парламента проекты соответствующих актов сообществ и предусмотрел возможность пачат предлагать свои решения. Каждое полугодие правительство обязано представлять в Парламент доклады об участии Итачии в нормативном процессе сообществ; было улучшено информационное обеспечение Парламента в этой области.

По способу изменения Конститу ция относится к числу жестких. Процедура пересмотра предусматривает две последовательные стадии. При этом применяются следующие правила: поправки принимаются дважды в каждой из палат Парламента; между обсуждениями должно пройти не менее трех месяцев и во втором голосовании они должны быть одобрены абсолютным большинством голосов членов каждой из патат. Второе голосование является ратифицирующим. Кроме того, если поправки во втором голосовании не получили 2Д голосов в каждой из пачат, возможно проведение факультативного референдума.

За более чем полувековой срок действия Конституции Итальянской Республики было внесено менее десяти поправок, незначительно изменивших главным образом организационные моменты в деятельности центрачьных органов государственной ачасти (в Парламенте, Конституционном Суде) и увеличивших число областей с 19 до 20. Поправки не затронули принципов устройства государственных институтов.

С середины 1970-х годов в Италии не прекращаются дискуссии о реформе Конституции. Поводом для обсуждений послужила политическая нестабильность, результатом которой являются многочисленные правительственные кризисы. По мнению итальянских исследователей, недостатки государственной системы зиждятся в недостаточно качественной работе Парламента, принимающего слишком много законов, большинство из которых носят мелкий, частный характер.

Внутри политических партий нет единства, они разбиты на фракции, часто противостоящие друг другу. Это обстоятельство ведет к тому, что коалиционные правительства (в их состав всегда входит много партий) не могут посредством партийных мер воздействия управлять парламентариями при принятии многих законов, особенно такого важного, как ежегодный бюджет. Нестабильность политической обстановки в стране влияет на такой традиционный для Италии институт, как организованная преступность, проникающая даже на самые верхи государственной иерархии, в суды, полицию.

На деятельность государственного аппарата оказывают воздействие тайные организации (например, ложа П-2, действовавшая в 1970— 1980 гг.), а также левый и правый терроризм. В 1997 году был принят Конституционный закон об учреждении Совместной комиссии Палаты Депутатов и Сената Республики из 70 членов для подготовки реформы основного закона в той его части, которая регулирует правовое положение Президента Республики, Парламента и правительства.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >