Кризисные моменты правового обеспечения сферы молодежной политики, физической культуры и спорта, рефлексивные и плановые меры по их ликвидации

Идеи становятся реальной политической силой, когда они овладевают массами. Но эта сила носит дестабилизирующий, разрушительный, антиобщественный характер до тех пор, пока она не находит своего концентрированного выражения в виде закона. Именно закон выступает альфой и омегой любой общественной организации, любого социума, превращая их в целостную систему, функционирующую и развивающуюся нормальным или эволюционным путем до того момента, когда находятся силы (человек или группа людей), достаточно могущественные, чтобы встать над законом, разрушая созданную этим законом общественную систему или направляя закон против самого общества. Тогда и происходят революции и военно-полицейские политические перевороты, так или иначе сопровождающиеся массовыми жертвами и геноцидом. В первую очередь эти жертвы и геноцид, как правило, касаются своего же народа.

Юридическая сфера общественной жизни опосредствует производственно-экономический базис и социально-политические отношения и деятельность от идеологической надстройки (спорта, образования, искусства, религии). Идеологические сферы общества основываются на юридической сфере, выступающей их правовым обеспечением. Поэтому то, что связано с законом, для них священно и неприкосновенно, чего нельзя сказать об экономических и социально-политических отношениях, этот закон создающих. До определенной степени финансовая олигархия и политики поддерживают закон, вернее используют его в качестве основного рычага осуществления власти над народом мирными средствами. Но только пока им это выгодно. Когда их личная или групповая выгода вступает в противоречие с законом, они либо обходят его, либо попирают, либо подправляют в свою пользу. Так совершаются мирные перевороты и реставрации.

Общество, любое общество - это достаточно сбалансированная система. Но баланс этот не статичен, он динамичен, иначе говоря, имеет некую целенаправленную динамику изменения. Целенаправленность основывается на коренной социально-экономической «природе» того или иного типа социума, то есть на том или ином способе производства. Поэтому люфт, допуск изменения динамического баланса всегда существует, но он не беспределен, а конечен, что не в последнюю очередь зависит от глубины и гибкости действующего законодательства, а также от реальных юридических прецедентов. Указанное обстоятельство неудивительно, ведь современное законодательство - это некая смесь системного римского права и права английского или прецедентного.

Таким образом, мы хотим сказать, что существенное, или коренное, изменение социально-экономического базиса российского общества, его переход от предполагаемого недоразвитого коммунистического к недоразвитому капиталистическому способу производства, минуя ряд фаз монополистической трансформации и сокращая период первоначального накопления капитала, происходило и до сих пор происходит во всех сферах общественной жизни, начиная от экономики и кончая искусством и религией. Причем, темпы коммерциализации сфер сильно разнятся. Если в экономике и в социальной сфере уже произошли коренные изменения, приведшие к разделению граждан по двум противоположным полюсам, то в идеологической надстройке до коренной ломки еще далеко. Пока там царит неразбериха и растерянность, вызванные остаточным сосуществованием двух способов производства, элементов двух разных общественных систем. Разных, но, по всей видимости, не диаметрально противоположных, если верить экономическо-философским рукописям 1844 г., написанным К. Марксом, и если учитывать реальность опыта так называемого скандинавского социализма в странах с самым высоким уровнем жизни большинства населения.

Законодательство - не только водораздел между более динамичной экономикой, и отражающей эту динамичность политикой, с одной стороны, и гораздо более консервативной идеологической надстройкой - с другой. Законодательство - это арена битвы между законотворцами - представителями и выразителями интересов различных социально-экономических, политических, идеологических и даже профессиональных группировок. Поэтому законодательство также не монолитно. Оно в достаточной степени противоречиво и эклектично но ряду объективных и субъективных причин, ведь законы составляют и принимают люди.

Правильная динамика изменения действующего законодательства обязательно определяется динамикой доминирующих изменений в экономике и социально-политической сфере. Прогрессивность или реакционность здесь не причем: суть вопроса в определяющих причинно-следственных связях. А определяющие причинно-следственные связи таковы, что в современном российском обществе все больше и больше усиливается ориентация на рыночные отношения, развиваемые под сильным контролем и давлением со стороны стоящих у власти государственно-монополистических, корпоративных групп, имеющих возможность осуществлять свой приоритетный интерес во всех областях общественной жизни.

Размах и скорость распространения рыночных отношений и их монополизации, с другой стороны, ограничивается необходимостью отправления государством так называемых «общих дел», иначе говоря, направлений социальной политики, связанных с безвозмездным или льготным обеспечением защиты здоровья, материнства и детства, старости. И данное условие успешного функционирования любой государственной машины также отражается и закрепляется законодательством.

Наконец, то законодательство, которое выполняется слабо или не выполняется совсем, свидетельствует о реальной слабости всех трех видов власти: законодательной, исполнительной, судебной, о несостоятельности силовых структур и органов общественного правопорядка (или, по крайней мере, об их несамостоятельности и ограниченности в реальных правах и возможностях).

Вот с таким сложным комплексом сложения и вычитания векторов приходится сталкиваться тому, кто призван следить за соответствием законодательной базы реальному состоянию общества. И, соответственно, приблизительно с таким комплексом проблем предстоит столкнуться законотворцам при решении вопроса инновационного изменения правового обеспечения в сфере физической культуры и спорта России.

Следует говорить не о том, насколько хороши или плохи принятые в стране законы, а о том, насколько эффективно они работают, то есть в какой мере используются. Если закон является концентрированным выражением политики, а политика, в свою очередь, выступает как концентрированное выражение экономики, то, следовательно, эффективность действия закона определяется степенью его соответствия доминирующим и определяющим (в данный момент исторического времени) основное направление развития общественной системы экономическим и социально-политическим векторам-тенденциям.

Закон может недостаточно соответствовать или просто не соответствовать экономике и политике в двух случаях. Первое. В случае эклектичности, противоречивости, слабой согласованности между собой различных частей законодательства, создаваемого разными группами специалистов, сознательно или неосознанно выражающих интересы различных стоящих у власти общественных группировок. Второе. При условии, что со времени принятия действующего закона основные экономические и социально-политические доминанты уже изменились.

В любом действующем законодательстве при беспристрастном анализе обнаруживаются ошибки и неточности двух видов: формальные, вызванные недостаточной систематизи- рованностью и взаимосогласованностью различных кодексов и статей; и содержательные, вызванные искаженным отражением общественного бытия в правовом формате общественного сознания.

Формальные ошибки законодательства, связанные с определенной фактической несогласованностью между его различными составными частями, обычно приводят к такому же результату как в вышеизложенном анекдоте, только вот веселиться здесь уже не приходится.

Причин искажения ясности и точности, а главное - объективности закона несколько:

  • • излишне усердное и детальное следование за политикой;
  • • устаревание закона из-за его недостаточной мобильности;
  • • изначально неверная формулировка при поспешном и непродуманном составлении;
  • • заведомая субъективная наведенность закона как меры всеобщего принуждения и давления.

Основания деления указанных причин разные. В первом случае - это степень мобильности, во втором - наличие или отсутствие умысла. Поэтому можно говорить о различных комбинациях причин.

Одним из наиболее широко распространенных видов проверки эффективности и адекватности закона выступают юридические прецеденты, то есть конкретные факты осуществления правовой деятельности. При такой практической проверке, как мы видим, проявляется еще одна причина искажения уже не только объективности, но самой сути закона: в случае слишком общей трактовки, отрыва от прецедентной практики, закон фактически перестает что-либо предписывать и регламентировать. Он оставляет проблему открытой, лишь предполагает различные варианты ее решения, но не прописывает их. При такой общности и размытости закон не так быстро устаревает и, одновременно, устраивает любой (в рамках разумного) политический режим, он избегает неверных ошибочных формулировок и целенаправленных искажений, но при этом с необходимостью нуждается в целом своде разъяснительных правовых документов, которые опять же крайне трудно друг с другом согласовать.

Там, где законодательство действительно призвано ограничивать и реально ограничивает индивидуальный произвол, регулирует общественные отношения и социальную деятельность в интересах подавляющего большинства населения страны, там законы обязательно базируются на достаточно устойчивых и в силу этого объективных социальных закономерностях. Юридический закон лишь отражает и оформляет уже сложившееся положение в обществе с учетом явных закономерностей его развития. Поэтому при разработке, корректировке и прогнозировании адекватности действующего законодательства и в дальнейшем очень важна статистика, объективно и непредвзято отражающая социальную динамику в цифрах.

Если законодательство основывается на существенно искаженной статистике, оно уже не может адекватно отражать жизнь социума. Тем более нельзя подчинять закон проявлениям управленческого, властного волюнтаризма, превращающего юридическую сферу в гибкое и беспринципное орудие бюрократического аппарата. К примеру, как можно призывать к разрыву с теневой экономикой, если вышедшие из тени предприниматели сталкиваются с таким фактическим налогообложением и такими «драконовскими» поборами со стороны всех властных и контролирующих структур, что разорение становится лишь делом времени? Как вообще можно говорить о поддержке малого предпринимательства, например, в сфере физической культуры и спорта, если у предпринимателей отсутствует реальный доступ к аренде нежилого фонда, а сроки аренды сокращаются настолько, что серьезные вложения в недвижимость, в основные средства, в капитальный ремонт становятся попросту необоснованными?

Однако следует признать, что управленческий волюнтаризм отчасти ограничивается и нейтрализуется работой самой бюрократической машины, которая в ответ на эмоциональный, непродуманный властный запрос дает формально верный, а на самом деле совершенно искаженный статистический ответ. К примеру, потребовали «сверху» слишком высокого, необоснованного реальными возможностями объема охвата населения регулярными занятиями физической культурой и спортом - получили в ответ цифры пропускной способности всех спортивных объектов, независимо от их местоположения и технического состояния. В итоге, если судить по статпаспортам - одни цифры, если по бланкам адресной поддержки и карточкам спортсмена - совершенно другие, в 8-10 раз меньше. Собственно говоря, цифра охвата обычно дается в связке с цифрой населения региона, городского или административного округа, района без учета категорий населения, которые в силу возраста, здоровья, имущественного положения, места жительства и работы/учебы не имеют возможности сколько-нибудь активно заниматься физкультурой и спортом.

Обратимся еще к одному примеру, связанному с поручением правительственных чиновников создать условия для обеспечения максимального охвата спортивной работой детей школьного возраста в некий обозримый период. Совершенно ясно, что выполнение данного поручения, помимо всего прочего, зависит от реального расширенного воспроизводства профильных кадров. По этой проблеме совершенно естественно должно быть произведено подробнейшее исследование, в частности, досконально проанализирован уровень существующей обеспеченности квалифицированными кадрами организаций, непосредственно осуществляющих физическое воспитание детей и молодежи, подготовку спортивных резервов. Также досконально должна быть исследована реальная ситуация с количеством и возможностями профильных вузов по подготовке и выпуску нужных специалистов в запланированные сроки, исследованы: реальный процент специалистов, ищущих работу по специальности, и причины, негативно и позитивно влияющие на данный процент.

Из полученных данных может следовать, что общее пополнение отрасли специалистами с высшим и средним профессиональным образованием может и не позволить в обозримом будущем даже сохранить качественный и количественный показатель кадрового потенциала отрасли только на нынешнем уровне, а не то чтобы его повысить. Если анализ действительного состояния дел и соответствие последнего поставленным задачам по подготовке квалифицированных специалистов позволят сделать заключение о невозможности их выполнения, то это, безусловно, негативно отразится на реализации программы роста охвата населения спортом в целом.

А если количество и мощности профильных вузов еще и будут сокращаться, то на кадровой политике смело можно поставить крест, а вместе с ней - и на всей программе спорти- зации региона, страны.

Итак, в бюрократическом государстве машина управления в достаточной степени пробуксовывает, часто работает на холостых оборотах, касаясь реальной общественно-производственной практики реального большинства населения лишь эпизодически, при особенно массированных, широких и глубоких политических кампаниях.

Постоянное накопление статистических погрешностей способствует все большему отрыву законодательства от реального положения дел в том обществе, лицо которого это законодательство официально представляет. И если судить по разразившемуся финансово-экономическому кризису, то закрадывается крамольная мысль о том, что указанный отрыв отчасти уже произошел. Иначе говоря, статистические погрешности достигли своей критической точки, а действующее законодательство снова находится на критической стадии явно недостаточного соответствия с реальными социально- экономическими процессами, нуждается в существенной корректировке, а может быть, и в очередном пересмотре.

Об объемах произошедших статистических ошибок и погрешностей говорит сам факт строительства в регионах - субъектах Федерации множества необеспеченных реальными финансово-экономическими и кадровыми параметрами, следовательно, не имеющих ничего общего с самоокупаемостью, а тем более рентабельностью, средних, крупных и очень крупных физкультурно-спортивных объектов, многие из которых построены в кредит. Федеральное законодательство по этому и другим вопросам декларирует свои контрольные полномочия, но эти полномочия, по-видимому, в полной мере пока что не реализуются.

А нужда в жесткой реализации как раз контрольных функций федерального правительства по отношению к регионам и региональных правительств по отношению к муниципальным образованиям, собственным комитетам и министерствам как раз очень обострилась и продолжает обостряться, поскольку страна находится в полосе достаточно затяжного кризиса. Все обычные меры, резервы, возможности уже исчерпаны. Требуются кардинальные меры по обеспечению жесткого законодательного контроля за отправлением региональных и местных полномочий в области физической культуры и спорта. В частности, пристальное внимание следует обратить на выполнение, а лучше сказать, на попытки невыполнения на местах нескольких принципиально важных моментов.

Первое. Правовой механизм предоставления лицензии на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством на этот случай, должны быть реально доступными и осуществимыми добросовестными хозяйствующими субъектами.

Второе. Привлечение образовательным учреждением дополнительных средств за счет ведения уставной деятельности ни явно, ни скрыто не должно приводить к снижению нормативов и (или) абсолютных размеров его финансирования за счет средств учредителя.

Третье. В зависимости от того, предусмотрено или не предусмотрено в сметах расходов бюджетного учреждения финансирование расходов но оплате коммунальных услуг, услуг связи, транспортных расходов по обслуживанию административноуправленческого персонала, расходов на все виды ремонта за счет бюджетных источников, указанные расходы должны справедливо учитываться при определении налоговой базы по предпринимательской деятельности.

Четвертое. Спортивные сооружения, находящиеся в государственной собственности, действительно и по факту не должны подлежать приватизации. Использование спортивных сооружений должно разрешаться только для проведения физкультурных мероприятий, спортивных мероприятий, культурных мероприятий и для обслуживания указанных мероприятий.

Именно по данным и некоторым другим сюжетам фиксируется наибольшее число нарушений в регионах и в муниципальных образованиях, за которыми следует ужесточить соответственно федеральный и региональный контроль и ответственность.

Но если предусмотренные и обеспеченные статьями действующего законодательства меры и механизмы уже не срабатывают или, что то же самое, подвергаются массовому нарушению, то тогда снова, в очередной раз придется отталкиваться от анализа социально-экономического базиса, исследуя его изменения; снова придется исследовать, насколько эти изменения требуют своего инновационного государственнополитического выражения и в какой степени они обеспечены юридически.

Если же политика необоснованной и необеспеченной приватизации продолжит распространение и еще полнее охватит сферу физической культуры и спорта в форме принудительного перехода профильных учреждений на хозяйственнофинансовую автономию или в какой-либо иной форме (что вполне возможно и прогнозируемо), то к такому повороту событий может оказаться не готово уже все законодательство и о спорте, и об образовании в целом.

Системное, фундаментальное изменение действующего законодательства о спорте и об образовании в соответствии с дальнейшей экономической монополизацией, в свою очередь, неизбежно ликвидирует сферу образования и спорта в том виде, в котором они до сих пор существовали.

Существуют ли реальные алгоритмы выживания и развития сферы физической культуры и спорта на основе действующего законодательства и принятых нормативно-правовых актов?

Проблемный анализ имеющейся законодательной базы и правовых прецедентов в области физической культуры и спорта открывает возможность сформулировать несколько групп рекомендаций, выступающих реальными алгоритмами выживания и развития профильной сферы уже на основе действующего законодательства и приятых нормативно-правовых актов при условии их частичной доработки и дополнения. Перечислим эти рекомендации в той проблемной последовательности, в которой они излагались выше.

Рекомендации 1

Полная согласованность налогового, трудового и иного законодательства с законодательством о физической культуре и спорте и законодательством об образовании.

  • 1. Прописанность или поэтапная расшифровка финансовоправовых механизмов деятельности сверху до низа, гарантирующая реальный коридор осуществления декларируемых направлений деятельности.
  • 2. Расширенное строительство и сохранение резерва зданий, помещений, сооружений, площадей, позволяющих вести не только бюджетную работу, но и другую предусмотренную уставами государственных и муниципальных учреждений физкультурно-спортивного профиля деятельность.
  • 3. Пересмотр и неукоснительное выполнение норматива строительства сооружений физкультурно-спортивного профиля (в том числе способных работать на основе самоокупаемости) исходя из норматива численности населения, реально способного заниматься физической культурой и спортом.
  • 4. Разработка нормативных документов по передаче свободных во второй половине дня от учебных занятий залов средних общеобразовательных школ в распоряжение физкультурно-спортивных школ и центров на договорной основе, снимающей вопрос взимания арендной платы в случае, если средние общеобразовательные школы сами не ведут такой деятельности.
  • 5. Разработка положения о квотах использования спортшколами и центрами помещений и площадей государственных и муниципальных физкультурно-оздоровительных комплексов и стадионов.

6. Отработка регулярного действия механизма федерального контроля за исполнением государственными и муниципальными структурами законодательства о спорте и образовании в рамках переданных им полномочий.

Рекомендации 2

  • 1. Увеличение объема нежилого фонда, передаваемого на праве долгосрочной аренды малым предпринимателям, работающим в сфере физической культуры и спорта.
  • 2. Обеспечение прямого доступа предпринимателей к получению права на аренду помещений, минуя многочисленных посредников, взятки и «откаты».
  • 3. Увеличение сроков аренды помещений, дающее возможность людям не только «отбить» свои деньги, но и сделать свой бизнес прибыльным.
  • 4. Ограничение произвола со стороны различных фискальных и контролирующих государственных и муниципальных органов, например, путем введения только заочного и опосредованного общения их представителей с предпринимателями посредством системы «одного окна».
  • 5. Принятие необходимых мер для того, чтобы реальное налогообложение соответствовало номинально декларируемым цифрам в процентах.

Рекомендации 3

  • 1. Суммарная цифра охвата населения регулярными занятиями физической культурой и спортом должна учитывать только те категории населения, которые в силу возраста, здоровья, имущественного положения, места жительства и работы / учебы имеют хотя бы минимальную возможность сколько-нибудь активно заниматься физической культурой и спортом.
  • 2. Эта цифра должна выводится не исходя из нормативов пропускной способности спортивных объектов без учета их технического состояния или местоположения, а основываясь на бланках адресной поддержки и карточках спортсмена, проверенных на «мертвые души» списков занимающихся.
  • 3. Задаваемые как норматив цифры должны предельно четко научно обосновываться, тогда и прогнозные показатели также будут носить не волюнтаристский, а научный характер.

Рекомендации 4

  • 1. Положение с нехваткой кадров профильных специалистов сферы физической культуры и спорта в Москве и других городах следует исправить на основе ряда мер по обеспечению эффективности работы профильных вузов, в том числе следует:
    • - отказаться от бытующей практики свободного распределения молодых специалистов и вернуться к практике распределения в соответствии с централизованной и долгосрочной программой, в основе которой будут заложены договоры между региональными правительствами и ректоратами на ежегодную поставку жестко определенного числа кадрового резерва профильных специалистов, распределяемого на работу согласно предварительно утвержденной разнарядке;
    • - подготовить для планового и ежегодного трудоустройства молодых специалистов-профильников оговоренные договорами и программой реальные вакансии во всех секторах рынка труда и профессиональных физкультурно-спортивных услуг: государственно-муниципальном, корпоративном, собственно частном. Основную роль в указанном плановом процессе призван сыграть государственно-муниципальный сектор.

Рекомендации 5

Следует ужесточить и реально обеспечить контроль и ответственность за отправлением полномочий в области физической культуры и спорта со стороны правительств субъектов Российской Федерации, прерогативой которых является определение основных задач и направлений развития физической культуры и спорта в субъектах Российской Федерации, принятие и реализация государственных региональных программ развития физической культуры и спорта и межмуниципальных программ в области физической культуры и спорта.

Соответственно, принятие и реализация региональных программ развития сферы физической культуры и спорта но праву и прежде всего могут рассматриваться и исследоваться в качестве сборника реальных алгоритмов выживания сферы физической культуры и спорта, в том числе и в ситуации финансово-экономического кризиса. А вышеперечисленные рекомендации вполне могут использоваться при проведении разведывательных (пилотных) конкретносоциологических исследований с целью научного обеспечения подобных программ.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >