Подходы к новому экономическому районированию страны

Система управления региональным развитием строится на основе политико-административного устройства (с учетом национальных особенностей) государства и экономического районирования (см. параграфы 1.1 и 4.1). Под экономическим районированием принято понимать деление страны на территориально целостные части национального хозяйства, характеризующиеся наличием тесных внутренних экономических взаимосвязей (т.е. комплексным развитием) и определенной рыночной специализацией — участием в обмене товарной продукцией и услугами с другими районами в рамках территориального разделения труда. Районирование (определение границ экономических районов) отражает объективно существующие территориальные различия в условиях и факторах размещения производительных сил, организации жизни и хозяйственной деятельности людей.

К важнейшим принципам экономического районирования, разработанным отечественной региональной наукой и подтвержденным практикой управления национальным хозяйством, относятся следующие требования к выделяемым экономическим районам:

  • • оптимальная концентрация населения и производства (для районов определенного масштаба);
  • • рациональная специализация хозяйства в системе общественного территориального разделения труда;
  • • комплексность, диверсификация и интеграция хозяйства;
  • • рациональная внутрирайонная организация расселения, производства, транспорта и экономических связей;
  • • эффективные межрайонные производственно-технологические и транспортно-экономические связи и т.д.[1]

Все эти принципы, обоснованные еще в период функционирования планового хозяйства, не теряют своего значения и при переходе к рыночным отношениям. Рынок оказывает заметное влияние на отраслевую структуру хозяйства (которая может изменяться под воздействием фактора спроса и рыночной конкуренции), территориальное разделение труда и специализацию экономических районов.

Экономическое районирование выполняет три основные функции:

  • 1) политическую — способствует укреплению целостности и устойчивости государства;
  • 2) производственную и социальную — создает наилучшие условия для формирования и развития эффективных территориальнохозяйственных комплексов и товарных рынков;
  • 3) организационную — обеспечивает реализацию задач региональной социально-экономической политики, включая стратегическое планирование (и прогнозирование) регионального развития и оперативное управление территориями.

Между административно-территориальным делением страны и ее экономическим районированием существует тесная взаимосвязь — вместе они образуют территориально-организационную систему государства. Это означает, что при решении вопросов административно- территориального устройства, включая возможное изменение числа и границ существующих субъектов РФ, обязательно должны приниматься во внимание социально-экономические факторы регионального развития: природные ресурсы, характер и достигнутый уровень хозяйства, обеспеченность объектами инфраструктуры, прежде всего транспортной, тяготение к определенным экономическим центрам, количество и плотность населения и др.

На сегодня в нашей стране сложилась трехзвенная таксономия экономических и административных районов.

  • 1. Крупномасштабные (макрорегионы) — в виде групп республик, краев и областей. К ним относятся восемь федеральных округов, которые возглавляют полномочные представители Президента РФ. Они используются в целях государственного территориального управления на федеральном (межрегиональном) уровне. Выделяют также 11 крупных экономических (неадминистративных) районов. По ним прогнозируются территориальные пропорции национальной экономики и определяются основные сдвиги в развитии и размещении производительных сил страны. Каждый из макрорегионов характеризуется широким кругом профилирующих и иных взаимосвязанных отраслей и производств и наиболее полно представляет территориально-хозяйственный комплекс в системе экономического районирования.
  • 2. Среднемасштабные (мезорегионы). К ним относятся субъекты РФ (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения), общее число которых составляет 83. Все они являются важными звеньями государственного регулирования экономики и в свое время создавались не только в интересах административного управления, но и для решения задач комплексного развития хозяйства территорий. Современные проблемы развития экономики и социальной сферы в большинстве мезорегионов решаются на основе разработки стратегий и целевых комплексных программ (см. параграф 7.1). Каждый субъект РФ, по сути, представляет собой встроенный в национальную экономику регион со своей сложившейся специализацией, тесными внутренними производственноэкономическими связями, определенным уровнем концентрации производительных сил.
  • 3. Низовые (микрорегионы). Это административные районы, города, муниципальные образования[2] и т.д. Все они представляют собой первичные территориальные звенья в таксономии административноэкономического районирования.

Важная особенность административно-территориальных единиц районирования — наличие в них государственных (федеральные округа, субъекты РФ) и местных (муниципальные образования) органов власти, осуществляющих функции управления развитием хозяйства и социальной сферы. Следует также отметить, что с образованием федеральных округов крупные экономические районы во многом утратили свое значение как инструменты территориально-экономического анализа и прогнозирования, но остаются научной основой реконструкции территориального устройства страны.

Во многих странах, имеющих значительные территории, районирование довольно эффективно используется в качестве инструмента региональной политики. Тем более это относится к России с ее обширными пространствами и территориальными различиями в природных и социально-экономических условиях жизни населения и хозяйствования.

Районирование стало неотъемлемой составной частью созданной в бывшем СССР планово-регулируемой системы управления народным хозяйством. С его помощью решались вопросы планирования и долгосрочного прогнозирования развития и размещения производительных сил страны, осуществлялся учет многих экономико-статистических показателей (распределение по экономическим районам трудовых ресурсов, объемов промышленного и сельскохозяйственного производства, капитальных вложений, выпуска товаров народного потребления, розничного товарооборота и др.)1.

Действующая ныне «сетка» из 11 экономических районов была принята еще в начале 1960-х гг. и не менялась (за исключением небольших поправок в 1982 г.[3] [4]) на протяжении последних пяти десятилетий, а если учесть, что около половины из них были образованы еще в 1939 г., — то более 70 лет! Вместе с тем за прошедший период в экономике страны произошли заметные количественные и качественные сдвиги (см. параграф 5.2). Структурные изменения коснулись как отраслей, так и регионов. В Западной Сибири, например, сформировались два крупных ТПК с различной хозяйственной специализацией — Западно-Сибирский нефтегазовый и КузнецкоАлтайский, представленный отраслями угольной, металлургической, химической и машиностроительной промышленности. В связи с этим неоднократно поднимался вопрос о целесообразности разукрупнения этого района и приведения его границ в соответствие со сложившейся территориально-производственной структурой.

К недостаткам существующей схемы районирования можно также отнести значительные различия между отдельными макрорегионами по размерам территории (более чем в 35 раз), численности населения (в 6 раз), накопленному экономическому потенциалу и вкладу в ВВП (в 18 раз). Еще большие контрасты наблюдаются на мезоуровне. Так, разница между субъектами РФ с самыми низкими и самыми высокими показателями на душу населения (по данным Росстата на начало 2010 г.) составляет: по ВРП — свыше 20 раз, инвестициям в основной капитал — 64 раза, обороту розничной торговли — 17 раз, объему платных услуг населению — 13 раз и т.д., а разрыв в численности населения (даже без учета Москвы) достигает 160 раз!

В ряде районов сложившаяся структура рыночного хозяйства не отвечает основополагающим принципам комплексного развития и рациональной территориальной специализации; излишне усложнены функции координации и управления развитием территорий и т.д. Все это вызывает необходимость осуществления нового экономического районирования исходя из долговременной стратегии развития национальной экономики, целей и задач региональной политики (см. параграф 7.1).

Сегодня предлагаются разные варианты нового социально- экономического районирования России с учетом назревшей необходимости пересмотра и ее политико-административного деления (например, за счет объединения отдельных субъектов РФ и создания на их основе новых более крупных территориальных образований). Согласно некоторым проектам (в том числе разработанным в СОПС), возможно разделение страны на 20—30 районов (губерний), что будет благоприятствовать созданию крупных региональных рынков и формированию более устойчивых межрегиональных рыночных связей[5]. Новое районирование должно способствовать повышению эффективности экономики государства, дальнейшемуразвитиютерриториально- хозяйственных комплексов, различных форм объединения предприятий (концернов, корпораций, холдингов и др.).

По сути, процесс сокращения числа субъектов РФ путем их объединения уже начался. Так, был образован Пермский край на основе Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа; в состав Красноярского края вошли Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа, Иркутской области — Усть-Ордынский Бурятский автономный округ; объединение Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа привело к созданию Забайкальского края, а Камчатской области и Корякского автономного округа — Камчатского края.

На территориальную организацию хозяйства, а следовательно, и на районообразование в новых экономических условиях все большее влияние стали оказывать рыночные факторы. Одним из следствий этого, как уже отмечалось (см. параграф 1.1), стало установление прямых хозяйственных связей близлежащих регионов (субъектов РФ) посредством образования на добровольной основе межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, что в целом положительно сказалось на процессе формирования региональных рынков. Некоторые экономисты даже склонны рассматривать подобные ассоциации в качестве прообразов новых экономических районов. Следует, однако, отметить, что после образования федеральных округов практическая деятельность МАЭВ заметно сократилась.

Многие десятилетия проблемами экономического районирования в связи с необходимостью совершенствования государственнотерриториального устройства и управления территориальным развитием экономики занимался СОПС. С переходом к рыночным отношениям встала задача разработки новых подходов к территориальноэкономическому и административному делению страны.

Уже в первой половине 1990-х гг. был выполнен цикл научных исследований по выработке концепции и методологии экономического районирования и административно-территориального деления России (см. Приложение 2), а в начале 2000-х гг. — обоснованы предложения по новому экономическому районированию и совершенствованию всей системы государственного управления территориальным развитием.

В предложенном проекте за основу принята трехуровневая система экономического и административного деления и территориального управления с выделением интегрированных административноэкономических районов.

Первое (верхнее) звено представлено административно-экономическими макрорегионами, обеспечивающими федеральный (межрегиональный) уровень управления территориями. Он уже получил свое официальное оформление в виде федеральных округов.

Второе (среднее) звено в этой системе принадлежит мезорегионам — укрупненным субъектам РФ, представляющим собой территориальнохозяйственные комплексы и региональный уровень управления. Это (в зависимости от того, какое официальное название будет принято) могут быть губернии, края или области (с выделением в них экономических подрайонов). При выделении губерний должны учитываться экономические, природные, исторические, этнокультурные и другие территориальные особенности.

Третье звено — низовые экономические районы (муниципальные образования) и соответствующий им местный уровень управления.

Таким образом, в предложенной схеме районирования, по сути, упраздняются функции выделявшихся ранее крупных экономических районов. Речь идет о формировании единых (а не раздельных) административно-экономических районов, реализующих одновременно функции развития территориальных хозяйственных комплексов, межрегиональных производственно-экономических связей и государственного территориального управления (включая стратегическое планирование, разработку региональных прогнозов и программ социально-экономического развития). При этом авторы проекта, ссылаясь на мировой опыт, предлагают отказаться от национального принципа построения административно-территориального деления, закрепленного в СССР, преобразовав национальные территориальные единицы (национальные республики, автономные округа) в национально-культурные автономии в составе будущих губерний.

Такая модель территориальной организации экономики и управления позволяет, по мнению ее разработчиков, уравнять все субъекты РФ в правах, оптимизировать территориальную структуру национального хозяйства, укрепить роль центральной власти и повысить устойчивость функционирования государства. В проекте нового районирования (рис. 8.1) доказано, что при губернском территориальном устройстве важнейшие социально-экономические показатели улучшаются, а дифференциация по большинству из них сокращается вдвое-втрое (см. Приложение 14)[6].

Губернское государственно-территориальное устройство РФ (по проекту СОПС)

Рис. 8.1. Губернское государственно-территориальное устройство РФ (по проекту СОПС)

Губернии: I — Центральная, 2 — Западная, 3 — Верхневолжская, 4 — Волго-Окская, 5 — Приокская, 6 — Западно-Черноземная, 7 -Восточно- Черноземная, 8 — Северо-Западная, 9 — Карело-Мурманская, 10 — Северная, 11 — Волго-Донская, 12 — Причерноморская, 13 — Северо- Кавказская, 14 — Среднероссийская, 15 — Волго-Вятская, 16 — Волго-Камская, 17 — Среди в волжская, 18 — Западно-Уральская, 19 — Южно- Уральская, 20 — Восточно-Уральская, 21 — Обско-Иртышская, 22 — Западно-Сибирская, 23 — Южно-Сибирская, 24 — Восточно-Сибирская, 25 — Прибайкальская, 26 — Приамурская, 27 — Тихоокеанская, 28 — Северо-Восточная

В результате объединения более «сильных» в экономическом отношении и отсталых регионов появляются дополнительные возможности (например, за счет расширения ресурсной базы) и стимулы для улучшения общей социально-экономической ситуации в новом территориальном образовании, развития предпринимательской деятельности, формирования регионального рынка. Тем самым обеспечиваются более благоприятные условия для повышения бюджетной самодостаточности регионов и их экономической конкурентоспособности, что, в свою очередь должно привести к ускорению экономического роста и позитивным структурным преобразованиям как в самих регионах, так и в стране в целом.

Вместе с тем реализация проекта потребует выработки механизма объединения регионов и его правового обеспечения. Несмотря на принятые отдельные законодательные акты[7], в нашей стране еще нет федерального закона для масштабной государственно-территориальной реформы в рамках действующей Конституции РФ. Чтобы осуществить объединение регионов, следует внести соответствующие коррективы в правовую базу. Необходимо также разработать и утвердить единые методологические подходы, включая систему количественных критериев (нормативов) и оценок, позволяющих обосновать выделение новых административно-экономических районов, а также рассчитать экономический эффект от объединения регионов. Среди таких критериев называются, например, численность населения, доля района в общем промышленном производстве страны, количество ведущих отраслей специализации, налоговая емкость, бюджетная самодостаточность, объем ВРП на душу населения и т.д.

В проекте СОПС отмечается также, что первоочередное внимание надо обратить на губернии, имеющие в своем составе депрессивные и потенциально кризисные территории. К ним, в частности, относятся: Западная, Верхневолжская, Волго-Окская, Приокская, Западно- Черноземная, Восточно-Черноземная, Северо-Кавказская, Волго- Вятская, Средневолжская, Тихоокеанская губернии и некоторые др. Предполагается, что именно на них ляжет основная нагрузка по антикризисному региональному регулированию.

Новое губернское устройство призвано создать благоприятные организационные возможности для ускоренного социально-экономического развития бедствующих регионов на основе реализации ЦФП, налаживания интеграции с другими районами, активизации стимулирующих и поддерживающих форм бюджетного федерализма, более активного участия сильных регионов в проектах и программах по подъему слаборазвитых и депрессивных территорий и т.д.

Не следует, однако, недооценивать всю серьезность и сложность проблем, которые могут возникнуть в связи с предполагаемым упразднением национальных республик РФ и переводом их (с учетом компактного проживания титульной нации) в разряд национальнокультурных автономий в составе будущих губерний. Поэтому принимать окончательное решение надо лишь после того, как будут тщательно проанализированы и взвешены все возможные последствия такого глубокого реформирования территориальной системы страны.

Контрольные вопросы и задания

  • 1. Используя материал параграфов 1.1 и 4.1, вспомните, какая роль отводится экономическому районированию страны в системе государственного регулирования экономики? Назовите важнейшие принципы экономического районирования.
  • 2. Какие основные функции выполняет экономическое районирование?
  • 3. Какая связь существует между административно-территориальным делением страны и экономическим районированием? Подтвердите ваш вывод примерами.
  • 4. Охарактеризуйте сложившуюся к настоящему времени систему территориального экономического деления России. Для каких целей управления используются регионы разного таксономического уровня?
  • 5. Почему возникла необходимость нового экономического районирования страны? На решение каких задач оно должно быть нацелено? Обоснуйте ваши выводы.
  • 6. В чем суть предложений по районированию России согласно проекту СОПС? Какой тип регионов положен в его основу и какие функции должны выполнять выделяемые регионы?
  • 7. Что требуется сделать для претворения в жизнь нового территориального деления России? Какие трудности могут возникнуть при его осуществлении?

  • [1] Гранберг А.Г., Кистанов В. В., Лдамеску Л.А. и др. Государственно-территориальноеустройство России. М.: ДеКА, 2003. С. 96.
  • [2] В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Законо МСУ) к муниципальным образованиям относятся городское или сельское поселение,муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Поданным Росстата, на 1 января 2010 г. всего в России насчитывалось 23 907 муниципальных образований.
  • [3] Наиболее обстоятельно основы теории и практики применения экономического районирования изложены в работах Н.Н. Колосовского, П.М. Алампиева, И.И. Белоусова,Т.М. Калашниковой, А.И. Чистобасва и др.
  • [4] Указанные изменения были связаны с разукрупнением Северо-Западного экономического района и образованием на его месте двух районов — собственно Северо-Западного(в составе Ленинградской, Новгородской и Псковской областей) и Северного (Европейский Север), а также с включением Башкирской АССР (ныне — Республика Башкортостан) в состав Уральского экономического района.
  • [5] Возвращение к губернскому делению (имевшему длительную историю в дорсволю-ционной России и сохранявшемуся в начальный период существования СССР) продиктовано, по мнению авторов этой концепции, целесообразностью перехода на современном этапе развития российского общества от национально-территориальнойк территориальной модели федерации (по аналогии с США, ФРГ и другими странами,имеющими федеративное устройство), что содействовало бы укреплению целостностии стабильности государства. При этом предлагается сохранить и оказывать всестороннюю государственную поддержку развитию национально-культурных автономий.
  • [6] Исходя из целей и задач районирования с использованием количественных методовбыло выделено 28 губерний, из них одна губерния образована на основе одной области,десять губерний — объединением двух областей, 13 — трех, две — четырех, одна — пятии одна губерния — объединением шести областных единиц.
  • [7] Вопросы государственного и местного территориального устройства регулируютсяКонституцией РФ и федеральными конституционными законами, в частности, от 17декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образованияв се составе нового субъекта Российской Федерации» (в действующей редакции). Этимзаконом устанавливается механизм образования нового субъекта РФ.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >