Правовые акты как средства правовой политики

Понятие, сущность и система правовых актов

Узкий и широкий подходы в понимании правовых актов

Все имеющиеся на сегодняшний день в отечественной юридической науке варианты дефиниций правового акта с определенной долей условности можно отнести к одному из двух подходов: узкому и широкому. Правовой акт в узком смысле рассматривается как официальный письменный документ компетентного государственного органа или юридического лица, порождающий правовые последствия. Широкий подход к пониманию правового акта отличается от узкого подхода по двум направлениям: по форме внешнего выражения и по субъектам издания (совершения) акта. С точки зрения формы широкий подход к понятию правового акта охватывает не только акты в письменной форме (акты-документы), но и акты в иных формах. С точки зрения субъектов широкое понимание правового акта предполагает возможность принятия акта не только компетентным государственным органом в рамках отношений власти-подчинения, но и иными субъектами, находящимися в юридически равном правовом положении (как в случае с договорными актами).

Рассмотрим данные подходы. Узкий подход к пониманию правового акта, несмотря на адресуемые ему критические замечания, на сегодняшний день явно превалирует в отечественной науке. Эта тенденция прослеживается как в трудах прошлых лет, так и в последних публикациях по вопросам правовых актов. Почти классическим стало многократно процитированное определение правового акта, предложенное в свое время Ю.А. Тихомировым и И.В. Котелевской. «Правовой акт, - пишут они, - есть письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений»[1].

О.Г. Строкова определяет правовой акт как словеснописьменный документ, обладающий официальным государственновластным характером, содержащий волеизъявление управомоченного субъекта в пределах его компетенции и призванный регулировать общественные отношения с целью достижения социально-полезных результатов[2].

Ю.А. Тихомиров в одной из своих монографий, формулируя признаки правовых актов, в первую очередь определил правовой акт как письменный документ определенного рода, обладающий особой формой выражения содержащейся в нем информации[3].

А.В. Нестеров в своем исследовании исходит из того, что категория юридических документов включает в себя категорию правового акта, а «основные свойства правового акта определяются свойствами юридических документов»[4].

Авторы коллективного труда «Правовые акты: антикоррупционный анализ» определяют правовой акт через присущие ему устойчивые признаки. Во-первых, правовой акт- письменный документ определенного рода, который обладает особой формой выражения содержащейся в нем информации. Кроме этого, подчеркивается, что правовой акт обладает общеобязательностью - «это значит, что акт официально признан государством и его институтами», а также, что издание актов допускается строго в пределах компетенции[5]. Очевидно, что правовой акт в данном случае исследуется как письменный документ компетентного субъекта.

Похожей позиции придерживается в своих работах и Е.А. Юр- таева. «Правовой акт как документ, фиксирующий содержание решения того или иного общезначимого вопроса, является одним из главных инструментов юридического урегулирования деятельности в пределах национального государства, отдельной его территориальной части или корпорации», - пишет автор[6].

Несомненно, письменные акты-документы компетентных органов и должностных лиц составляют большую и наиболее значимую часть правовых актов. Но означает ли это, что и общее понятие правового акта должно формулироваться через родовую категорию документа и быть привязано к властным полномочиям субъекта? Тем более, если правовые акты рассматриваются как общие средства правовой политики?

Рассмотрим позицию сторонников «широкого подхода» к пониманию правового акта.

Прежде всего, термин «правовой акт» многозначен. Словари определяют термин «акт» следующим образом: 1) единичное действие, а также отдельный поступок (познавательный акт, террористический акт, акт агрессии); 2) то же, что действия (трагедия в пяти актах); 3) документ, имеющий юридическое значение, например, закон, указ, постановление, акт экспертизы, акт конгресса; 4) документ, удостоверяющий что-нибудь (составить акт о сдаче имущества, акт на вечное пользование землей, обвинительный акт в суде); 5) торжественное собрание в учебных заведениях (по поводу выпуска, вручения наград и т.п.)[7]. Из этой многозначности делаются выводы о широте и вариативности природы правовых актов.

Прежде чем рассмотреть тезисы «широкого» подхода к пониманию правового акта, хочется сделать некоторые методологические оговорки. Попытки использовать методологический плюрализм и системный подход в изучении правовых явлений породили в теоретикоправовых исследованиях последнего десятилетия весьма опасную тенденцию, которую можно окрестить «механистическо- лингвистическим» анализом правовых явлений. В подобных лингвистических исследованиях семантические значения слов механистически переносятся на правовую терминологию. В результате размывается точность юридической терминологии, порождаются новые научные химеры, без смысла множатся сущности. Например, в работах по актам толкования авторы делят последние на акты-действия и акты- документы, а каждый из подвидов, в свою очередь, на акты официального толкования и акты неофициального толкования. Далее используются термины «акт обыденного толкования», под которым понимаются устные рассуждения обывателя по поводу содержания какой-либо статьи закона; «акт доктринального толкования», под которым понимается научная статья. В результате одним термином «акт толкования» обозначаются принципиально разные вещи, с разной юридической природой и разным юридическим значением (или без такового). Возможно, в подобных построениях и есть определенная логика, но в них отсутствует какой-либо научный потенциал и практическая полезность. Зачем обозначать одними и теми же терминами постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании какой-либо статьи Конституции и рассуждения школьной технички по поводу той же статьи?!!

По нашему мнению, любой термин по своей сути есть использование слова в определенном, узком и точном значении. Поэтому выводы такой «лингвистической юриспруденции» псевдонаучны. Говоря о широком подходе к пониманию правовых актов, мы не будем затрагивать «механистическо-лингвистические» варианты расширения указанного термина, доводя идею до абсурда. При всем при этом есть достаточно аргументов в пользу того, что рассмотрение правового акта как официального документа компетентного органа (должностного лица) не раскрывает регулятивного потенциала указанного явления.

Большое внимание изучению проблемы правовых актов в своё время было уделено С.С. Алексеевым. По его мнению, термином «правовой акт» обозначаются:

  • а) действие (поведение), как правило, правомерное, т.е. юридический факт, являющийся основанием тех или иных правовых последствий;
  • б) результат правомерного действия, т.е. юридически значимый содержательный элемент правовой системы (юридическая норма, индивидуальное предписание, акт «автономного» регулирования), вошедший в правовую ткань вследствие правотворческой, властной индивидуально-правовой или автономной деятельности субъектов;
  • в) юридический документ, т.е. внешнее словесно-документально оформленное выражение воли, закрепляющее правомерное поведение и его результат[8].

Правовой акт может быть выражен не только в виде документа, но и в устной форме. Так, отдельные разновидности сделок, распоряжения и приказы должностных лиц, действия регулировщика выступают в качестве примеров последних. Юридические последствия могут даже вытекать из какого-либо простого жеста или знака, иногда основываться на молчаливом или неявном проявлении воли сторон. Существуют контракты, заключенные устно или по телефону; устные односторонние решения принимаются иногда административными служащими; простой утвердительный кивок в аукционном зале означает согласие на данную цену; зеленый или красный сигнал светофора представляет собой административное решение, разрешающее продолжать движение или предписывающее остановиться, и т.д. В ряде случаев судебная практика, впрочем, в порядке исключения - признала за обычным молчанием определенное юридическое значение1.

Главное возражение против определения правового акта через документ состоит в том, что нет никаких оснований формулировать общее определение понятия правового акта, т.е. определение, касающееся всех правовых актов, через понятие “документ”, коль скоро далеко не все волеизъявления субъектов права, дающие юридический эффект, при котором они считаются правовыми актами, оформляются документально. Нельзя игнорировать также существование устных правовых актов и конклюдентных действий.

Все сказанное свидетельствует в пользу того, что общее понятие правового акта не следует определять только через понятие действия- волеизъявления или только через понятие документа. По мнению Р.Ф. Васильева - и с этим можно согласиться, - есть основания для раздельного определения понятий акта-волеизъявления и акта-документа[9] [10]. Эта позиция отражается и в исследованиях других авторов. В частности, к аналогичному мнению приходил и С.С. Алексеев в процессе толкования значений термина “правовой акт”. Н.Г. Александров также, говоря о применении норм права, предлагал “различать акт как действие соответствующего компетентного органа и акт как документ, в котором данное действие получает объективированное выражение”[11].

Можно констатировать, что в юридической литературе давно и неоднократно подчеркивалась недопустимость отождествления понятия правовых актов с их документарной формой[12].

Употребление термина “правовой акт” в различном значении, естественно, не означает отсутствия взаимосвязи волеизъявлений и следующего в ряде случаев их документального оформления, взаимосвязи акта-действия и акта-документа, на что указывал Р.Ф. Васильев[13]. Можно сказать, что правовой акт выступает, прежде всего, как способ выражения воли (акт-действие, волеизъявление). Будучи уже совершенным (состоявшимся), волеизъявление, а точнее говоря, его результаты, живут, действуют в виде установленных правовых велений, обращений и т.п. Они составляют содержание акта-волеизъявления. В одних случаях указанные результаты заключаются в форму акта- документа, который служит средством их закрепления, в других - существуют в виде устных велений, установлений и т.п. Акт-документ фиксирует волеизъявление, служит формой его содержания и закрепления. Таким образом, говорить об отсутствии взаимосвязи акта- действия (волеизъявления) и акта-документа (фиксации волеизъявления, его результатов) нет оснований.

Вернемся к определению собственно правовых актов. Определение, данное в свое время Р.Ф. Васильевым, звучит так: правовым актом можно считать волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) конкретных правоотношений, результаты которого в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях фиксируются в документальной форме (в акте-документе)[14].

В диссертации М.М. Карабекова правовые акты определяются как акты, устанавливающие отношения между людьми, которые, облекаясь в правовую форму, становятся правоотношениями - юридически сформулированными взаимообусловленными субъективными правами и обязанностями участников общественных отношений[15]. Не фиксируясь на общей формулировке правового акта, автор дает его характеристику через признаки. Одним из признаков правового акта является то, что правовые акты воплощаются в юридических документах, правореализационной практике либо отдельных действиях[16]. Из этого со всей очевидностью следует, что М.М. Карабеков не сводит правовые акты к их документальной форме, признавая и иные формы воплощения актов.

По мнению И.Н. Исакова, правовой акт - это правомерное юридическое действие или форма, письменный документ со строго определенной структурой текста, принятый управомоченным субъектом права, содержащий нормативные или индивидуально определенные предписания[17].

В диссертационном исследовании О.В. Шопиной, посвященном системе правовых актов современной России, предлагается следующее определение: правовой акт - это выражающее волю субъекта права и оформленное в установленном порядке решение, которое призвано достигать социально-позитивные цели (регулировать общественные отношения) и влечет определенные юридические последствия[18].

Итак, термин "правовой акт", многозначен, он понимается и как акт-действие, и как акт-документ.

Одной из главных трудностей, с которыми сталкивается исследователь при попытке сформулировать общее понятие правового акта, является необходимость учесть в этом определении особенности всех разновидностей правовых актов. Наиболее изученными выступают правовые акты государственных органов: нормативно-правовые, интерпретационные и правоприменительные. Однако правовые акты, издаваемые государственными органами, не исчерпываются названными видами, как мы увидим далее. А весь массив правовых актов не сводится к правовым актам государственных органов, ведь есть акты, создаваемые иными субъектами, в том числе, правовые акты граждан. Итоговое определение должно характеризовать правовой акт в широком смысле, как волеизъявление любого управомоченного лица, а не только как результат деятельности государственных органов. Недостаток большей части определений правового акта состоит в том, что они характеризуют правовой акт в узком смысле - как акт компетентного государственного органа. Например, специалисты-документоведы исходят из следующего понимания правового акта: «Правовой акт представляет собой отражение определенной формы деятельности государства, его органов и должностных лиц. Он обладает государственновластным характером и обязателен для тех, кому адресован»[19]. На наш взгляд, при таком подходе имеет место необоснованное сужение понятия правового акта, сведение его к акту государственных органов.

Различия, особенности отдельных, пусть и наиболее значимых, правовых актов, не должны включаться в общее определение последних, если они (особенности) не характерны для всех разновидностей актов. Задача исследователя в рамках теории правовых актов - выявить те существенные черты, которые будут характерны для всех видов актов. В этом смысле общее понятие должно быть освобождено от признаков, характерных только для актов компетентных органов и должностных лиц, равно как и от частных признаков отдельных, пусть и наиболее значимых по правовым последствиям, правовых актов.

Еще одно значимое возражение против узкого подхода к пониманию правового акта состоит в том, что он не учитывает акты негосу- арственных, частных субъектов. В результате волеизъявления частных лиц на доктринальном уровне не рассматриваются как правовые акты. Между тем, как верно отмечается в современных исследованиях, «правовые акты, исходящие не от государственных, а от частных организационных структур, становятся важной частью правовой системы...»[20]. Кроме этого, анализ действующего законодательства дает все основания говорить о правовых актах граждан (частных лиц)[21]. Граждане не обладают государственно-властными полномочиями и не издают официальных документов. Однако граждане в силу закона совершают юридически значимые действия, в том числе и создают документы, порождающие юридические последствия. Договоры, которые могут заключаться как юридическими, так и физическими лицами, являются лишь одним из примеров таких документов.

Общая демократизация правовой жизни, увеличение доли общедозволительного регулирования, отход от тотальной зарегламентиро- ванности отношений порождают расширение сферы автономного регулирования, большую свободу в выборе вариантов поведения, новый уровень гарантий предоставляемых законом прав. Для модели гражданского общества характерно широкое вхождение права в жизнь частных субъектов. В этом случае право уже не ассоциируется исключительно с монопольной деятельностью государства, юридические средства становятся естественной частью правовой жизни населения, способом защиты прав и законных интересов. И если раньше возможность граждан совершать действия, порождающие юридические последствия предполагалась только в узком круге случаев, прямо предусмотренных законом, с одной стороны, и деятельность эта не была распространенной, с другой стороны, то сейчас ситуация кардинально изменилась. Конечно, можно посмотреть на все это с точки зрения реального воплощения и гарантированности, тогда мы увидим гораздо менее радужную картину. Но если сосредоточиться на законодательном регулировании возможностей гражданина в правовой сфере, то мы увидим существенное расширение использования правовых средств в повседневной жизни человека. Помимо традиционных завещаний и доверенностей, граждане заключают трудовые договоры, создают товарищества собственников жилья, заключают договоры с управляющими компаниями, подают жалобы в рамках законодательства о защите прав потребителей, обращаются в суды и органы прокуратуры, да и много чего еще. Сама концепция правового государства, приверженность которой закреплена в действующей Конституции России, предполагает высокую юридическую активность граждан. Основной гарантией прав граждан и одним из основных институтов правового государства является судебная защита, что предполагает самостоятельное обращение гражданина в суд за защитой нарушенных прав.

С нашей точки зрения, все автономные волеизъявления граждан, предусмотренные законодательством, имеют признаки правовых актов. Это касается и актов материального права (доверенности, завещания, договоры, заявления о принятии или об отказе от наследства, заявления о вступлении в брак, брачный контракт, алиментное соглашение, трудовой договор, заявление работника о расторжении трудового договора, обращения граждан и др.), и актов процессуального права (заявления, ходатайства, апелляционные, частные, кассационные, надзорные жалобы, отводы и др.). В них выражается волеизъявление гражданина, т.е. они совершаются сознательно по воле гражданина, с желанием породить юридические последствия. Все эти акты совершаются управомоченными субъектами, т.е. гражданами, которым законом в тех или иных случаях прямо предоставлено право совершить определенные юридически значимые действия. Эти акты совершаются в установленной законом форме - в виде письменного заявления; заявления, содержащего определенную информацию и имеющего определенные реквизиты; в простой письменной, нотариально удостоверенной или иной предусмотренной законом форме. И, несомненно, эти акты, по нашему мнению, порождают юридические последствия - обязанность органа их рассмотреть в установленные законом сроки и дать мотивированный ответ; обязательность акта для сторон, его заключающих, третьих лиц или компетентных государственных органов в случае разрешения спора по поводу отношений, урегулированных актом; ответственность должностных лиц за несвоевременное или некачественное рассмотрение обращений граждан и т.д. На основе этих доводов мы приходим к выводу: правовые акты граждан - реальность, вызванная потребностями времени. Очевидно, сфера использования актов автономного волеизъявления граждан (правовых актов) будет все более расширяться. Во всяком случае, если наше государство останется на пути демократизации и построения правовой государственности. Признание правовых актов граждан - это дань новым реалиям современного общества. Это свидетельство того, что личность, отдельный человек действительно становится и центральным звеном политической системы, и полноправным участником правовой жизни общества.

Эти соображения требуют, чтобы общее понятие правового акта учитывало не только акты государственных органов и иных компетентных субъектов, но и акты частных лиц. В связи с этим такие характеристики как властность, издание акта в пределах компетенции, наличие полномочий у издающего акт субъекта не могут быть включены в обобщающее понятие правового акта.

  • [1] См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое пособие. М.,1995. С. 17.
  • [2] См.: Строкова О.Г. Приказ как особая разновидность правового акта (вопросы теории ипрактики): Автореф. дис... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 7.
  • [3] Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 40.
  • [4] Нестеров А.В. Классификация правовых актов // Государство и право. 2013. № 7. С. 5.
  • [5] Правовые акты: антикоррупционный анализ / [И.С. Власов и др.]; отв. ред.: В.Н. Найденко,Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева; Институт законодательства и сравнительного правоведенияпри Правительстве Российской Федерации; Научно-исследовательский центр ФСБ России.М.: Волтере Клувер, 2010. С. 2-3.
  • [6] Юртаева Е.А. Нормативность законодательства: современные модуляции в российскомправотворчестве // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 28.
  • [7] См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1991. С.28; Словарь иностранных слов. М.,1988. С.23.
  • [8] См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 192-193.
  • [9] См. подробнее: Малько А.В. Правовые акты как средство реализации правовой политики //Право и политика. 2002. № 6. С. 17.
  • [10] См. подробнее: Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник МГУ. Серия 11 «Право».1998. № 5. С. 9,12.
  • [11] Теория государства и права. М., 1968. С. 511.
  • [12] См., например: Никитушев Г.И. Форма и структура административных актов. // Сборникучёных трудов Свердловского юридического института. Свердловск, 1972. Вып. 20. С. 92.
  • [13] См.: Васильев Р.Ф. Указ. соч. С. 10-12.
  • [14] См.: Там же. С. 24-25.
  • [15] См.: Карабеков М.М. Правовые акты как средства формирования и реализации правовой политики: общетеоретический аспект: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Краснодар, 2010. С. 16.
  • [16] См.: Там же. С. 16.
  • [17] См.: Исаков И.Н. Правовые акты в структуре правовой политики // Государственная властьи местное самоуправление. 2006. № 4. С. 6.
  • [18] См.: Шопина О.В. Система правовых актов в современной России: проблемы теории: Авто-реф. дис... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 10.
  • [19] Ермолаева А.В. Понятие правового акта как официального документа // Делопроизводство.2003. № 1. С. 12.
  • [20] Яровая В.В. Локальные правовые акты как объекты юридической техники: подходы к пониманию и классификации // Юридические технологии в правовой политике. Ежегодник.2013. № 1.С. 65.
  • [21] См.: Гайворонская Я.В. Правовые акты граждан — вымысел или реальность? // Правоваяполитика и правовая жизнь. 2013. № 3 (52). С. 41-46.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >