ФАКТОРЫ, СДЕРЖИВАЮЩИЕ ПРЕВРАЩЕНИЕ ТУРИСТСКОГО ПОТЕНЦИАЛА РОССИИ В ТУРИСТСКИЕ РЕСУРСЫ

Анализ всего многообразия проблем и факторов, влияющих на развитие туризма, показывает, что в настоящее время российский туризм находится в неудовлетворительном состоянии. В стране отсутствует градостроительное планирование туристско-рекреационной сферы, уже более 15 лет не проводятся научные исследования проблем развития туризма. Новые объекты в основном возникают спонтанно, без увязки со значимостью туристских ресурсов, социальной и экономической перспективой развития территорий, туристскими маршрутами, масштабом и направленностью развития туризма в других регионах, не учитывается место и роль туристских территорий в общей системе функционального зонирования, системе расселения, социально-экономическом развитии, выявлении и резервировании туристских ресурсов и их рациональном использовании.

При рассмотрении перспектив дальнейшего развития туризма необходимо проанализировать вопрос взаимодействия туризма и историко-культурного наследия — это отношение туризма как отрасли экономической и хозяйственной деятельности к сохранению наследия, к людям, которые живут и работают в исторических городах, на исторических территориях. К сожалению, необходимо отметить, что большая часть туристских фирм относится к объектам историко-культурного наследия России потребительски и, как следствие этого, не принимает даже минимального участия в деятельности по сохранению памятников истории и культуры. Туризм не сыграл пока значительной роли в реставрации памятников истории и культуры, становлении музеев-заповедников, сохранении исторического наследия. Подобная ситуация связана со сложившимся механизмом функционирования туристских фирм и абсолютно неразвитыми формами государственного регулирования туризма.

Большая часть российских туристских фирм занимается выездным туризмом, лишь не более 10% туристских фирм заняты организацией въездного и внутреннего туризма. Чрезвычайно мал реальный вклад туристских фирм в социально-экономическое развитие района или поселения — места расположения объекта наследия. Большинство фирм зарегистрированы в столичных или областных центрах и вносят свои налоги в бюджет по месту своей регистрации.

В настоящее время туристские фирмы вынуждены таким образом формировать туристские программы, что, к сожалению, регионам, располагающим объектами экскурсионного показа, поступает минимальное количество средств от развития туризма. Вот так, например, выглядит экскурсия посещения исторического Суздаля или Ростова из Москвы: пять часов дорога к месту назначения, пять часов — обратно, один час — обед и всего два-три часа на посещение и осмотр достопримечательностей. Продолжительность маршрута — один день без ночевки. При этом по пути туристы не останавливаются в других интересных, но менее известных местах, например в Покрове, Переслав- ле-Залесском, на озере Неро, в Поречье-Рыбном, Борисоглебском монастыре и множестве других старинных населенных пунктов, осмотр которых мог бы составить интересную программу в течение нескольких дней. Вокруг Суздаля расположено около 50 старинных сел с интересными в архитектурном отношении церквями, монастырями, которые в совокупности составляют уникальный исторический район Суздальского Ополья. В настоящее время практически ни одно из них (за исключением Судогды) не посещается туристами.

Конечно, такие поездки не несут полноценной культурной нагрузки, а способствуют появлению чрезмерной усталости у туристов. За два-три часа посещения достопримечательного места невозможно раскрыть историко-культурный потенциал города и региона, востребованными являются всего один-два музея. Для города, обладающего историко-культурным наследием, такие культурно-познавательные посещения представляют упущенную прибыль, так как имеющиеся в городе объекты экскурсионного показа, средства размещения, питания не получают прибыли от развития туризма и большая часть денежных средств остается у организатора экскурсионной программы (туристской фирмы). В целом такой подход не приносит желанного удовлетворения потребителю туруслуги и не дает экономического эффекта историческому месту, а только позволяет туристской фирме организовать осмотр отдельных достопримечательностей в историческом городе (причем не на высшем уровне с точки зрения знакомства с историко-культурным наследием). Относительно деятельности туристских фирм хотелось бы отметить следующее. Туристские фирмы в большинстве вынуждены идти на организацию таких экскурсионных программ, так как во многих исторических городах туристская инфраструктура представлена минимально. А если даже и имеется гостиница, предоставляющая комфортабельные условия проживания, то цены там часто установлены на необоснованно высоком уровне и не соответствуют качеству предоставляемых услуг, поэтому организация такой поездки с ночевкой может быть вообще не рентабельна.

Тем не менее туризм должен стать ключевым направлением для развития регионов, обладающих значительным историко-культурным и природным потенциалом; при этом на территории каждого региона должна быть выработана своя собственная стратегия, учитывающая специфику собственного историко-культурного потенциала и дополняющая стратегию других регионов России.

Целесообразна разработка нового типа программ, которые бы предусматривали постановку перспективных задач туристского развития для блага развития какого-либо региона. Данные программы фактически должны стать программами социально-экономического развития территории на основе становления в ней туристской отрасли. Такие программы пока отсутствуют в практике регионального планирования (хотя уже и предлагаются в ряде регионов в качестве проектных предложений), но именно они несут государственное начало в понимании стратегии развития отрасли туризма.

В качестве наглядного примера деградации туристских программ и их негативного развития без должного государственного внимания можно привести современное состояние самого известного туристского маршрута страны — «Золотое кольцо». Это название служит символом туристских ресурсов России, оно широко используется для рекламы необыкновенных достопримечательностей русской земли, ее древней архитектуры. Маршрут этот стал развиваться с середины 60-х гг. XX в. вместе с интенсивным развитием отрасли туризма в стране, он стал известен практически каждому и в определенной степени отразил стремление той эпохи — к массовому, доступному и хорошо организованному туризму, который мог бы сравниться с лучшими примерами организации туристского обслуживания в зарубежных странах.

Действительно, следует признать очень удачным выбранное для данной туристской программы название, как и само стремление посредством массового туризма раскрыть богатейшее историко-культурное наследие этого региона, помочь в реставрации памятников, придать культурному наследию не только эстетическую, но и экономическую значимость. Однако мало кому известен тот факт, что «Золотое кольцо» как реальный туристский маршрут вокруг Москвы никогда не существовал. Под этим названием было объединено лишь небольшое число городов и исторических мест к северо-востоку от Москвы. В самый лучший период своего развития (70—80-е годы XX в.) «Золотое кольцо» представляло маршрут по территории Московской, Владимирской и Ярославской областей с включением иногда Костромы и еще реже — Иванова. Как правило, большая часть туристских поездок осуществлялась и осуществляется в настоящее время по радиальным направлениям: Москва — Ярославль или Москва — Владимир, причем преобладает туризм без осмотра всего комплекса памятников и достопримечательных мест, без посещения многих малых городов и сельских территорий.

Данная ситуация является примером крайне нерационального использования историко-культурных ресурсов мирового уровня. Важной проблемой, которую необходимо решать в ближайшее время, является преодоление нерационального использования наследия в целях туризма, борьба с превышением предельных нагрузок на памятник, недопустимость игнорирования требований, связанных с функциональным использованием памятника и его окружения. В этой связи актуализируются проблемы сохранения наследия от туристов, которые нередко становятся одним из источников опасности для объектов наследия.

С другой стороны, именно туристская индустрия является одной из наиболее заинтересованных отраслей бизнеса в сохранении и возрождении объектов наследия, так как чрезмерные нагрузки приводят не только к ухудшению состояния памятников, но и к понижению их качества как объекта туристского показа. Поэтому одна из перспективных задач развития культурно-познавательного туризма состоит в том, чтобы объединить две противоположные на первый взгляд тенденции — сохранение объектов наследия и увеличение туристских потоков — таким образом, чтобы они не противоречили, а дополняли друг друга.

Существует еще очень важная проблема инфраструктурного комплекса, которая связана с неразвитостью информационно-туристской деятельности. Ее значение в настоящее время недооценивается, и собственно информационные услуги пока еще занимают небольшое место в туристском бизнесе.

Россия в целом, ее исторические города и уникальные природные заповедники практически не имеют подробных всесторонних путеводителей, отсутствуют карты историко-культурного и природного наследия. Недостаток многих выпущенных в последние годы туристских карт состоит в том, что они зачастую не содержат необходимую и полную информацию об исторических местах, природных достопримечательностях, о проживавших в данной местности знаменитых людях, об исторических событиях. Многие выпущенные карты являются только приблизительными схемами данной территории.

В настоящее время потребитель не имеет подробных сведений о возможностях получения тех или иных туристских услуг в малых исторических городах. В информационном плане права потребителя туристских услуг совершенно не защищены, и здесь предстоит сделать очень многое как в плане разработки и внедрения комплексной компьютерно-информационной системы, так и в плане организации и распространения полной туристской информации в каждом городе и каждом районе.

Далеко не последнее место среди сдерживающих факторов для увеличения потока посещения туристами объектов историко-культурного наследия является очень низкий уровень организации управления в органах культуры малых исторических городов, в музеях и музеях- заповедниках, почти полное отсутствие рекламы большинства историко-культурных объектов. Тем не менее ряд государств, которые специализируются на развитии туризма, тратят колоссальные средства на продвижении своих территорий на туристские рынки (Египетская государственная туристская администрация затратила на рекламную кампанию своей страны в Италии около 3 млн дол., и эффект от этой акции превзошел все ожидания).

В настоящее время развитие туризма в малых городах во многом тормозится из-за отсутствия гостиничной базы, предоставляющей комфортабельные условия проживания для туриста. Основное внимание в исторических центрах и в малых городах должно быть обращено на создание небольших гостиниц. Подобные примеры уже существуют на Соловках, в Ростове , Суздале. Они показывают целесообразность и привлекательность малых гостиниц и других учреждений обслуживания, соразмерных историческому пространству.

Туристское использование объектов наследия, если оно проводится без необходимых регламентов, может привести к деградации этих объектов и утрате тех самых свойств, которые делают их привлекательными для туризма. Зачастую эти процессы неподконтрольны государственным органам охраны наследия и не рассматриваются туристскими организациями как необходимое условие их деятельности. Целевыми законами, направленными на сохранение культурного и природного наследия, служат федеральные законы об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации и об особо охраняемых природных территориях. Важное значение для объектов природного и культурного наследия имеют также кодексы Российской Федерации: Земельный кодекс, Градостроительный, Лесной кодекс, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Основным недостатком большинства такого рода законодательных актов является их жесткая ориентация на определенные ведомства. Противоречия между межведомственной сущностью наследия и ведомственными законами не позволяют создать системный механизм сохранения, содержания и использования наследия. Основные противоречия, с которыми приходится сталкиваться при охране наследия, заключаются прежде всего в отсутствии четкого распределения ответственности за судьбу памятника между федеральными и региональными органами власти, в невозможности использовать нормы закона о культурном наследии в процедуре приватизации памятников, при переводе земель поселений или сельскохозяйственных земель, расположенных в границах территории памятника и историко-культурного заповедника, в земли историко-культурного назначения. Проблема заключается в отсутствии координации между различными законами и прежде всего между Законом об охране объектов историко-культурного наследия и Законом об особо охраняемых территориях, а также Земельным и Лесными кодексами.

Как показывает практика многих стран, сохранение наиболее ценных объектов историко-культурного наследия может быть осуществлено только в условиях сохранения исторической среды их обитания, т.е. в границах специализированных историко-культурных и природных территорий.

Из них для туристских целей наиболее интересны те, где предусмотрена организация специализированных учреждений, ответственных за развитие тех или иных форм деятельности — не только протекционной по отношению к наследию, но также и научно-исследовательской, просветительской, туристско-рекреационной. Последняя специфична для таких территориальных форм охраны, как музеи-заповедники, национальные и природные парки.

К сожалению, в правоприменительную практику в сфере культуры до настоящего времени не введена категория особо охраняемой историко-культурной территории, и музеи-заповедники не имеют такого статуса. Закон об объектах культурного наследия не фиксирует такого феномена, хотя де-факто особо охраняемые историко-культурные территории существуют уже несколько десятков лет в организационной форме музеев-заповедников.

Музеи-заповедники в качестве территориальной формы охраны историко-культурного наследия, в особенности — культурного ландшафта, фактически не имеют законных оснований для развития деятельности по сохранению на своей территории культурных и природных ландшафтов, объектов историко-культурного наследия. Их создание и круг задач территориальной охраны и управления определяются только правительственными постановлениями и ведомственными распоряжениями, а не федеральными законами. Они создаются как государственные учреждения и действуют согласно утверждаемому для них уставу, который регулирует деятельность учреждения, но, как внутриведомственный документ, не может регулировать развитие историко-культурной территории. Отсутствие правового основания ведет к конфронтации музеев-заповедников и туристского бизнеса, препятствует созданию качественного туристского продукта, в некоторых случаях ставится вопрос об ограничении туристского потока. Так, главной проблемой в этой системе отношений «музей — заповедник — туризм» является отсутствие у музеев-заповедников закрепленных прав на земли и лесные участки, на которых расположены памятники (объекты экскурсионного показа) и по которым проходят экскурсионные маршруты. При отсутствии зарегистрированных прав собственности на земельные и лесные участки музеи-заповедники не имеют правовых оснований:

  • ? вкладывать средства в благоустройство территории, что ведет к деградации культурных и природных ландшафтов;
  • ? осуществлять контроль за доступом «дикарей» и «левых» туристских групп в границах заповедников и к памятникам, что ведет к созданию реальных угроз (пожары, вандализм и т.д.) безопасности объектов наследия, культурных и природных ландшафтов, потере доходов от экскурсионного обслуживания (направляемых на сохранение объектов наследия), налоговых поступлений от туризма;
  • ? регулировать размещение пунктов торговли, сервисного обслуживания (создаваемых сторонними организациями с разрешения местных органов власти), которые зачастую наносят ущерб ландшафту, функционируют с нарушением охранного режима музея-заповедника. Фактически музеи-заповедники находятся вне правового поля. Необходимость охраны не только объектов культурного наследия, но и природного, ведение различных работ, связанных с использованием лесного фонда, водных ресурсов, контроля за строительством и реконструкцией жилого фонда на территориях поселений, входящих в границы музея-заповедника, — все это требует согласования со многими законодательными и нормативными актами, в которых не прописана специфика такого учреждения, как музей-заповедник.

В 1999 г. был разработан проект Федерального закона «О музеях- заповедниках». Законодательная инициатива исходила от Совета Федерации, откуда проект был передан на рассмотрение в Государственную Думу и разослан по федеральным ведомствам и федеральным музеям-заповедникам. Работа над этим документом приостановлена, но его принятие в настоящее время было бы чрезвычайно своевременным и актуальным. Согласно проекту закона территории музеев-заповедников отнесены к особо охраняемым историко-культурным территориям. В проекте закона нашли отражение следующие вопросы: установлен режим содержания территорий музеев-заповедников, регламенты использования земель и иной недвижимости, имущественные ограничения; в едином комплексе рассматриваются вопросы природного и историко-культурного наследия, т.е. в неразрывной связи и целостности; устанавливаются конкретные права и обязанности субъекта охраны — музея-заповедника как государственного учреждения; учитываются вопросы взаимодействия с местным населением; определяется система индивидуальных правоустанавливающих документов, фиксирующих правовые взаимоотношения с иными пользователями, владельцами, собственниками в границах охраняемой территории. Таким образом, современная ситуация требует принятия соответствующего профильного закона о музеях-заповедниках (историко-культурных заповедниках) на федеральном уровне.

Аналогично и с историческими поселениями. Последний список исторических населенных мест РСФСР был сформирован в 1990 г. Решение о его утверждении было принято постановлением коллегии Министерства культуры РСФСР, коллегии Госстроя РСФСР и президиума Центрального совета Всероссийского общества охраны памятников природы и культуры (ВООПИК). В список вошло 539 поселений, в том числе не только города, но и поселки городского типа и сельские населенные пункты.

Одной из важнейших проблем сохранения комплекса историко- культурного и природного наследия исторических поселений является неопределенность самого статуса «исторический город» в нашей стране. В настоящий момент согласно действующему законодательству России данный статус не дает никаких особых прав и не налагает специфических обязанностей по сравнению с другими административно-территориальными образованиями.

Фактически при объявлении города историческим не оговаривались никакие экономические и социальные условия, способствующие как возрождению наследия исторического поселения, так и особому ведению на его территории хозяйственной деятельности, в рамках которой поощрялось бы сохранение исторических хозяйственных и культурных традиций, не разрушались старые кварталы, сохранялось ландшафтное своеобразие городской среды. В настоящее время не определен экономический механизм, помогающий восстановлению памятников архитектуры и исторической среды, привлечению дополнительных инвестиционных потоков в эту сферу.

Средства на эту деятельность практически не выделялись в последнее десятилетие в связи с острым социальным и экономическим кризисом в России. До настоящего времени они поступают по остаточному принципу, и нехватка средств на реставрацию ощущается практически во всех исторических поселениях. Стремясь возрождать прошлое, а значит, ограничивая в исторической среде современное строительство (которое часто нарушает исторический облик), город тем самым фактически лишается прибыли от какого-либо выгодного экономического проекта и ставит сам себя в невыгодные условия.

Таким образом, работы по реальному восстановлению исторической застройки, сохранению историко-культурного и природного наследия входят в прямое противоречие с хозяйственными и бюджетными интересами любого исторического города. В то же время это почетное звание не сказывается ни на каких налоговых льготах или предпочтениях, ни на возможностях дополнительного финансирования. До сих пор не определено положение о главном архитекторе исторического города, функции которого, вне всякого сомнения, являются несколько иными, чем в обычном современном городском поселении.

Впервые положение о необходимости помощи историческим городам появилось в федеральной программе «Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических городов России», которая была принята в первой половине 90-х гг. XX в. Однако несмотря на высокие решения, она осталась в основном на бумаге. Даже та инвестиционная поддержка, которая в некоторые периоды оказывалась этой программе (по ограниченному списку городов), лишь на 10% покрывалась за счет средств федерального бюджета. Это означает, что реализация намечаемых проектов по-прежнему остается заботой и задачей преимущественно самого исторического города.

Представляется необходимым разработка специального законодательства об исторических поселениях, определение их особого статуса. Это позволило бы четко выделить данный тип поселения в административном и правовом отношении, дать ему необходимые хозяйственные права. В любом случае такой статус должен явиться отражением и закреплением специфики социально-культурного и хозяйственного развития исторического города. Он должен содержать два основных положения. Первое касается признания ценности историко-культурного наследия в данном поселении и, соответственно, законодательного определения системы мер по его охране (выявление, постановка на учет, зонирование территории и режимы использования земель, осуществление охранных и реставрационных работ, экологический и архитектурный контроль и т.д.). Второе направлено на создание экономических условий сохранения и использования наследия. Это предполагает как прямую федеральную помощь в форме средств на восстановление объектов наследия и на проведение социально-культурной политики, так и осуществление особой налоговой политики, способствующей финансированию программ развития исторического поселения, уменьшению налогообложения и пр.

В действующем законодательстве об особо охраняемых природных территориях и об объектах историко-культурного наследия не содержится специальных норм, предусматривающих защиту культурного ландшафта и традиционной живой культуры. Предполагается, что культурный ландшафт находится под охраной, располагаясь в границах тех или иных охраняемых территорий. Однако в практической жизни во многих случаях наблюдается деградация историко-культурных памятников. Причинами этого являются: уязвимость самого объекта; излишняя увлеченность руководства охраняемых территорий природоохранными запретами и ограничениями, распространяемыми и на культурный ландшафт; неразработанность механизмов его охраны как природно-культурного феномена. Природные и историко-культурные компоненты наследия в сфере управления разделены ведомственными барьерами, и проводимые в их отношении мероприятия не являются результатом согласованной политики различных ведомств, а даже зачастую наоборот. Ведомственная разобщенность в принятии решений и отсутствие общей ответственности за их результаты — одна из основных управленческих и правовых проблем.

Основные проблемы оптимизации режима охраны на особо охраняемых природных территориях и в музеях-заповедниках локализуются в сферах землепользования и градостроительства. Оборот земель, приватизация земель весьма негативно отразились на состоянии многих природных и культурных ландшафтов, главным образом сельских. Нормативные акты, регулирующие землепользование, не охватывают все многообразие реальных процессов преобразования земельных участков. В очень опасном положении оказываются археологические памятники, угрозу которым представляют как непродуманные земельные работы, так и прямое разрушение в результате нового незаконного строительства или грабительских раскопок. В этой связи очень важными являются выделение и охрана земель историко-культурного назначения.

С вопросами землепользования непосредственно связаны проблемы градостроительного регулирования. Имея право собственности на земельный участок в границах поселения, индивидуальный застройщик практически не обременен никакими обязательствами в отношении того, какой формы, цвета, стиля сооружение он построит. Территории объектов историко-культурного наследия, особо охраняемые природные территории, исторические поселения, а также поселения, на территориях которых имеются памятники истории и культуры, имеют статус объектов особого регулирования градостроительной деятельности (ст. 6, 21, 22 Градостроительного кодекса РФ), для которых предусматривается особый порядок: выдачи разрешений на строительство; согласования и утверждения градостроительной документации; регулирования градостроительной деятельности. В соответствии с Законом об объектах культурного наследия градостроительная деятельность в культурном ландшафте может быть упорядочена: через придание ему статуса достопримечательного места и введение индивидуальных требований к строительству; через создание зон охраны вокруг памятника; через придание поселению статуса исторического. Для исторических поселений оговорен порядок установления градостроительных регламентов, обеспечивающих сохранность всех ценных градоформирующих объектов (ст. 60 Закона об объектах культурного наследия).

Индивидуальным нормативно-правовым градостроительным документом поселения служат Правила застройки, которые включают схему зонирования, где для каждой территориальной зоны устанавливается соответствующий правовой режим (ст. 30 Градостроительного кодекса РФ). Для отдельных поселений могут быть разработаны и утверждены муниципальными властями индивидуальные градостроительные уставы. В этих документах, а также в разрабатываемых на их основе различных планах и проектах развития поселений должны быть отражены условия, необходимые для сохранения их культурного и природного наследия, в частности городского или сельского ландшафта.

К сожалению, органы местного самоуправления, как правило, не придают этой проблеме должного значения. Отсутствие нормативных и утвержденных проектных документов приводит к состоянию правовой неопределенности, а значит, создает условия, благоприятствующие административному волюнтаризму и частной вседозволенности. В результате многие ценные в историко-культурном и природном отношении городские и сельские ландшафты впоследствии непоправимо искажаются неупорядоченной застройкой, ведущейся без учета градостроительных традиций региона, и быстро деградируют.

В настоящее время требуется разработка и принятие специальных правовых решений по статуированию историко-культурных территорий и учету особенностей их развития: принятие законодательства о музеях-заповедниках (историко-культурных заповедниках), об исторических поселениях, решение межведомственных проблем по статусу и процедуре выделения и охраны земель историко-культурного назначения и пр. Развитие туризма с целью сохранения наследия может отчасти решить задачу переоценки общественно значимых достоинств той или иной местности или природного или культурного феномена и изменить современные тенденции. Кроме того, развитие туризма может способствовать решению проблем в сфере управления наследием, стать стимулом более внимательного учета всех необходимые ограничений в использовании историко-культурных и природных ресурсов.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >