Основные направления совершенствования механизма правового регулирования некоторых участников социально значимых рынков

Правовое обеспечение расширения участия негосударственных организаций в предоставлении социально значимых услуг

Привлечение НКО в сферу оказания услуг населению - один из нынешних приоритетов государства. Доступ к этому рынку открывает для НКО огромные возможности, и с точки зрения налаживания более тесных контактов с населением, и в смысле повышения финансовой устойчивости149.

Расширение участия некоммерческих организаций в предоставлении социально значимых услуг является одним из наиболее актуальных трендов в социально-экономической политике государства за последние годы. Данная тенденция определена пониманием и принятием государства факта того, что оно не должно подменять бизнес собственной активностью, должно лишь создавать условия и стимулы для развития бизнеса, в том числе и в социальной сфере150. Доказано, что только правовыми предписаниями невозможно достичь эффективности решения социально-экономических проблем, повысить эффективность государственного управления, необходима и целенаправленная работа по усилению взаимодействия различных субъектов общественных отношений[1]. Доступ некоммерческих организаций к социальной сфере не только может способствовать улучшению качества предоставляемых услуг населению, повышению эффективности социальной работы, но и повысит уровень ответственности всех субъектов, участвующих в правоотношениях на социально значимых рынках.

IJ9 Пушкина Н. Социальные услуги в исполнении НКО - ожидания и риски // (дата обращения: 07.09.2017).

150 Концепция долгосрочного развития Российской Федерации на период до 20020 г., угв. Распоряжением Правительства РФ от 17.11.1998 г. Х»1662-р [Электронный ресурс] // СПС

Расширение участия негосударственных некоммерческих организаций в решении социальных вопросов было предусмотрено Государственной программой Российской Федерации «Социальная поддержка граждан», утв. Правительством РФ 15 апреля 2014 г. №296 (в ред. от 09.08.2017)[2]. Решение данной задачи предполагалось осуществить за счет увеличения доли НКО при оказании услуг в социальной сфере, обеспечения доступа их к бюджетным средствам, общей модернизацией и развитием сектора социальных услуг, привлечения негосударственных НКО на конкурсной основе к выполнению государственного заказа по оказанию социальных услуг, активного применения механизма государственно-частного партнерства. Особо необходимо отметить, что реализация рассматриваемой Программы относится к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ. В настоящее время нормативно-правовая база рассматриваемых отношений в регионах не приобрела значительной индивидуальности. Однако по мере развития правоотношений, увеличения доли негосударственного сектора в социальной сфере можно прогнозировать появление достаточно интересных и отличающихся друг от друга региональных практик регулирования.

Реализация государственной программы потребовала принятия специальной нормативно-правовой базы, которая позволила перейти к активизации деятельности по привлечению некоммерческого сектора к социальной сфере, обозначить приоритеты государственной политики не только путем принятия общих стратегических документов, но и утверждения правовой базы для каждого конкретного шага в решении обозначенной проблемы.

Наибольшее количество нормативных документов было принято в 2016 году, которые позволили четко определить правовой механизм не просто расширения доступа негосударственных некоммерческих организаций к оказанию услуг в социальной сфере, но и четко обозначить параметры того, каким образом данные организации получат доступ к бюджетным средствам. На данное обстоятельство стоит обратить внимание, так как ранее мы чаще всего сталкивались с практикой, когда принимаемые меры стратегического характера не реализовывались именно из-за отсутствия четкости в определении процедурных вопросах их реализации.

Значимость подготовленной правовой базы обеспечения доступа негосударственных некоммерческих организаций к социальной сфере связана с реакцией на Послание Президента Российской Федерации

Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 г.153 Инициатива Президента РФ была связана с итогами гражданского форума «Сообщество» (ноябрь 2015 г.). Президент РФ сформулировал ряд ключевых идей для развития негосударственного сектора:

  • 1. Президентские гранты для поддержки НКО, работающих в малых городах и селах;
  • 2. Введение статуса некоммерческих организаций - исполнителей общественно полезных услуг, которым будет предоставлен ряд льгот и преференций. Причем нужно обратить внимание на мотивировку, НКО, зарекомендовавшие себя как безупречные партнеры государства.
  • 3. Поэтапное направление НКР до 10 процентов средств региональных и муниципальных социальных программ с целью допуска их к участию в оказании услуг, финансируемых из бюджета.

В своём Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 декабря 2015 г.154 Президент РФ еще более четко сформулировал, что необходимо завершить формирование правовой базы для активного прихода НКО в социальную сферу.

Как уже было отмечено, во исполнение Послания Президента РФ Заместителем Председателя Правительства РФ О.Ю. Голодец принят документ, утвердивший Комплекс мер, направленных на обеспечение поэтапного доступа социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, на 2016 - 2020 годы (решение от 23 мая 2016 г. № З468п-П44)[3]. И уже в июне 2016 г. Правительством РФ принимается Дорожная карта «Поддержка доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере»[4].

Данный документ стал основой подготовки ведомственных (отраслевых) документов, направленных на реализацию аналогичных задач в конкретных видах социальной деятельности[5]. Этот документ фактически является детализацией конкретных мер, осуществляемых в регионах России в соответствии со Стандартом развития конкуренции в субъектах РФ. Необходимо было определить те параметры помощи, которые государство готово оказать СОНКО в укреплении их положения на относительно новых рынках, где сознательно усиливаются конкурентные отношения. Развитие конкуренции является логическим продолжением тенденции на разгосударствление социальной сферы, так как активизация негосударственного сектора является главным конкурентообразующим фактором во взаимодействии с государственными и муниципальными учреждениями, традиционно представленными на рассматриваемых рынках.

Основные мероприятия, предусмотренные дорожной картой связаны со следующими мероприятиями и действиями:

разработкой и принятием нормативных актов федерального уровня-.

  • - федеральный закон «О государственном (муниципальном) заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере»;
  • - изменения нормативной базы в связи с принятием вышеназванного закона;
  • - изменение законодательства РФ в связи с распространением на СОНКО механизмов поддержки, оказываемых АО «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства»;
  • - внесение изменений в Жилищный кодекс РФ, разрешающих ведение деятельности в индивидуальных жилых домах СОНКО;

разработка и утверждение концепции развития добровольчества в социальной сфере до 2020 г. и плана действий по ее реализации;

определением комплекса мероприятий по поддержке соответствующих мероприятий на уровне регионов РФ-,

формированием отдельных экономико-правовых механизмов обеспечения участия НКО в социальной сфере:

  • - механизма обеспечения преимущества при проведении закупки товаров, работ, услуг у СОНКО;
  • - механизма получения сумм возврата налога НКО при получении социального налогового вычета физическим лицом, перечислившим пожертвования в пользу этой некоммерческой организации;
  • - механизма поддержки заемного финансирования СОНКО (предоставление гарантий, субсидирование процентных ставок), в том числе с участием институтов развития;

развитием потенциала СОНКО:

  • - разработка программ дополнительного образования сотрудников и добровольцев СОНКО по программа Корпоративного университета Общественной палаты РФ;
  • - разработка методических материалов;
  • - проведение информационной компании.

Имеет смысл обратить внимание на Раздел 3 Дорожной карты «Отраслевые меры», так как из него мы может достаточно четко определить, что законодатель и исполнительная власть включают в определение понятия социальная сфера. Эго социальная защита и социальное обслуживание, образование и культура, охрана здоровья граждан, физическая культура и спорт. Как можно обнаружить, список достаточно узкий, он не охватывает все социально значимые рынки. Такой оценочный подход к определению содержания понятия социальной сферы, зависящий от субъективного восприятия той или иной рабочей группы, готовящей законопроект или иной документ, воспринимается нами негативно, так как не позволяет установить точные, легальные границы используемых понятий. Однако программными и рекомендательными документами право определять виды деятельности, в которые осуществляют СОНКО и в рамках которых планируется увеличить их доступ к бюджетным средствам, отдано на усмотрение регионам, соответственно, в зависимости от региона и формы поддержки, и виды деятельности, подпадающие под действие стимулирующего воздействия, могут не совпадать.

Все меры государственной поддержки, на которую могут рассчитывать социально ориентированные некоммерческие организации группируются по следующим видам:

Финансовая поддержка. Применяемые механизмы в данном случае окажутся близки к тем средствам и способам, которые используются в отношении малого и среднего бизнеса. К финансовой поддержке относится не только предоставление субсидий, но и участие СОНКО в закупке товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд.

К финансовой поддержке мы также отнесли бы и предоставление налоговых льгот НКО, например, принятие решения субъектов РФ об отказе от взимания налога на имущество организаций, если его плательщиками выступают социально ориентированные НКО. Возможно рассмотрение освобождения СОНКО от уплаты транспортного налога или уплаты налога по пониженной ставке.

Имущественная поддержка. Оказание имущественной поддержки СОНКО осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления путем передачи во владение и (или) в пользование таким организациям государственного или муниципального имущества. Важным аспектом является оказание поддержки на уровне регионов.

К основным формам имущественной поддержки СОНКО относятся:

  • 1) передача СОНКО государственного или муниципального имущества (за исключением земельных участков), не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, в безвозмездное пользование или в аренду (в том числе по льготным ставкам арендной платы);
  • 2) установление для СОНКО льготных ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности;
  • 3) закрепление государственного или муниципального имущества на праве оперативного управления за государственным или муниципальным учреждением, созданным для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, для последующего предоставления такого имущества в пользование указанным организациям как для осуществления постоянной деятельности, так и для проведения отдельных мероприятий;
  • 4) учреждение субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием автономной некоммерческой организацией на основе имущественного взноса для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, в том числе путем предоставления имущества в безвозмездное пользование или в аренду (в том числе по льготным ставкам арендной платы) как на краткосрочной, так и на долгосрочной основе.

Информационная поддержка. Используется единая автоматизированная информационная система поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций (nko.economy.gov.ru). Минюстом России создан и действует информационный портал о деятельности некоммерческих организаций, который содержит информацию о зарегистрированных некоммерческих организациях на территории Российской Федерации, а также отчеты о деятельности некоммерческих организаций (unro.minjust.ru).

Основным способом информационной поддержки СОНКО и на федеральном, и на региональном уровнях рассматривается создание информационного портала в сети Интернет, как информационная система, объединяющая и представляющая в сети Интернет общественно значимую информацию о реализации государственной (муниципальной) политики в сфере поддержки социально ориентированных НКО[6].

Помимо информационного портала, информационная поддержка осуществляется за счет распространения социальной рекламы.

Методическая и консультационная поддержка. Минэкономразвития России с 2011 года осуществляет методическое содействие органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в разработке и реализации мер по поддержке СОНКО, а также СОНКО в разработке программ для участия в конкурсном отборе социально ориентированных некоммерческих организаций для предоставления субсидий из федерального бюджета.

Минэкономразвития России направлены в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации методические рекомендации органам государственной власти и органам местного самоуправления по вопросам реализации механизмов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций[7]. Особое значение имеет наличие в приложении к методическим рекомендациям модельных нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований, а также указание на те аспекты организации поддержки СОНКО и взаимодействия органов власти, которые рекомендуется отражать в этих документах. В регионах могут утверждаться как общие программы поддержки социально ориентированных НКО, так и положения об отдельных видах поддержки СОНКО. Достаточно интересным представляется опыт г. Москвы, где была утверждена Концепция по обеспечению поэтапного доступа социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населения в системе социального обслуживания г. Москвы[8]. В Концепцию заложена модель координации деятельности и контроля за СОНКО, выделены различные сценарии формирования сектора негосударственных поставщиков социальных услуг.

Минэкономразвития РФ разработало следующие модельные законы для регионов России:

  • - О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций;
  • - Модельный нормативный правовой акт о финансовой поддержке;
  • - Об информационной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций;
  • - О создании региональной информационной системы в сфере поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций и др.

В г. Москва разработана Концепция по обеспечению поэтапного доступа СОНКО, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление услуг населения в системе социального обслуживания г. Москвы[9]. На наш взгляд, это пример «сужения» сферы применения концептуальных положений программы о допуске СОНКО в социальную сферу, так как социальное обслуживание имеет четкие содержательные границы видов деятельности. Но к позитивным моментам утвержденной концепции следует отнести ее четкую проработку, что позволяет говорить о повышение эффективности подготовки к реформированию той или иной общественной сферы.

Помимо принятия стратегических инициатив по расширению участия НКО в социальной сфере, изменился подход к правовому статусу некоммерческих организаций. Были выделены в качестве отдельных категорий социально ориентированные некоммерческие организации и некоммерческие организации - исполнители общественно полезных услуг. Подробно анализ правового положения этих видов некоммерческих организаций будет изложен в следующей главе диссертационной работы.

Выделение особых видов некоммерческих организаций (социально ориентированных и некоммерческих организаций - исполнителей общественно полезных услуг) позволило выделить приоритетные направления поддержки негосударственного сектора на социально значимых рынках путем установления конкретных мер, позволяющих расширить их участие в предоставлении социальных услуг. Значимость поддержки двух вышеназванных групп некоммерческих организаций определяется не только конкретными задачами развития самого негосударственного сектора на рынке социальных услуг, обеспечения роста качества и доступности услуг в социальной сфере. Это связано и с решением более общих, но не менее значимых проблем. Поддержка СОНКО и некоммерческих организаций - исполнителей общественно полезных услуг является долгосрочным приоритетом государственной политики России, так как развитие социальной сферы является фактором содействия активной самоорганизации граждан. Считается, что тем самым вносится значительный вклад в развитие российского гражданского общества[10].

Есть, тем не менее, один аспект, обоснованность которого вызывает сомнения. Тиражируется мнение, что СОНКО рассматриваются не только как объекты поддержки со стороны государства, но и как субъекты взаимодействия с государством, способные оказать по ряду направлений данные услуги более эффективно и более высокого качества по сравнению с государственными и муниципальными учреждениями[11]. Но что мешало государству, уполномоченным государственным органом выстроить эффективную систему взаимодействия с подведомственными государственными учреждениями? Или выстраивание диалога возлагается исключительно на социально ориентированные некоммерческие организации? Но это противоречит и целевым установкам программных документов, определяющим приоритеты государственной политики в социальной сфере, и общим трендам на реформу государственного управления. Отсутствие обоснованности вывода об эффективности диалога и взаимодействия с государственными учреждениями, свидетельствует, на наш взгляд, о низкой эффективности государственного аппарата и отсутствии четкого понимания того, как избежать в будущем допущенных управленческих и административных ошибок.

В Дорожной карте указаны следующие мероприятия по координации деятельности органов власти по обеспечению доступа СОНКО к предоставлению услуг в социальной сфере[12]:

  • - разработка отраслевых планов реализации комплекс мер, определенных дорожной картой;
  • - рассмотрение вопросов обеспечения участия СОНКО на заседаниях общественных советов при федеральных органах власти, совместно в Общественной палатой, заинтересованными объединениями;
  • - подготовка методических материалов по формированию и поддержке в субъектах РФ и муниципальных образованиях ресурсных центров поддержки СОНКО, добровольческих центров и центров инноваций в социальной сфере;
  • - утверждение комплексных планов субъектов и пр.

И только в одном пункте указано на создание механизмов координации деятельности органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, центров инноваций в социальной сфере, общественных палат, СОНКО и других заинтересованных организаций по расширению доступа СОНКО, осуществляющих деятельности в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению (п. 36 Дорожной карты). Но о каких механизмах идет речь из самого текста документа понять достаточно сложно. Более того, представляется целесообразно предусмотреть общие рекомендации по характеристике данных механизмов, чтобы более четко определить направленность деятельности регионов.

Из приведенного перечня мероприятий, направленных на обеспечение координации и взаимодействия СОНКО, иных заинтересованных лиц и уполномоченных государственных органов, очевидно, что никакой связи между эффективностью данной деятельности и организационно-правовой формой НКО нет. И государственные учреждения могли достаточно эффективно осуществлять возложенные на них функции. Однако это требует и определенной оценки, причем на государственном уровне, тех проблем, которые возникли с реализацией идеи фактической коммерциализации государственных и муниципальных учреждений путем выделения трех типов - казенные, бюджетные и автономные. Нужно четко понимать и знать, почему данная реформа не привела к заявленным результатам.

Однако существенные изменения в организации работы органов власти и НКО все же намечены в Дорожной карте достаточно четко. С одной стороны, комплексная программа имеет своей целью обеспечение доступа СОНКО к оказанию услуг в социальной сфере за счет бюджетных средств. Однако реализуемые мероприятия, равно как и сам доступ НКО к этим рынкам должны повлечь изменения в качестве предоставляемых услуг, так как часть мер направлены на повышение потенциала и компетенций самих СОНКО, их работников и добровольцев. И, кроме того, рассматриваемые документы в совокупности образуют четкое понимание цели государственной политики в социальной сфере, что, действительно, должно благоприятно сказаться на координации деятельности органов власти по обеспечению доступа СОНКО к оказанию услуг в социальной сфере.

Подчеркивается, что все указанные документы должны быть реализованы в тесной координации со Стандартом развития конкуренции в субъектах Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2015 г. № 1738-р, нацеленным на создание условий для развития конкуренции на социально значимых рынках субъектов Российской Федерации[13].

Таким образом, участие СОНКО в оказании услуг в социальной сфере позволит существенно повысить эффективность использования общественных ресурсов, выделяемых на эти цели, активно внедрять в практику инновационные социальные технологии, обеспечивать индивидуальный подход к потребностям получателя услуги, более быстрое реагирование на его нужды, привлекать через каналы СОНКО дополнительные ресурсы в виде средств благотворительных фондов, пожертвований, грантов, осуществлять внебюджетные инвестиции для развития объектов социальной инфраструктуры.

В результате реализации указанных мер должны быть запущены механизмы, которые сформируют новые системные практики взаимодействия государства и негосударственных, в том числе некоммерческих организаций в оказании услуг населению и обеспечат укрепление взаимного доверия государства и СОНКО[14]. Данная практика связана не просто с изменением подходов к государственному управлению. На наш взгляд, в этом проявляется изменение системы ценностей права, трансформация правосознания, допускающего установлением новых нормативов социальных договорных отношений[15].

Выстроенная система правового регулирования обеспечения участия некоммерческих организаций в социальной сфере основана на комплексном подходе, так как не ориентируется исключительно на одну из каких-то отраслей права. Однако именно такое целостное восприятие проблемы и попытка ее решения с использованием механизмов социально-предпринимательского регулирования позволяет решить одну из сложнейших задач, стоящих перед государством. Используя нормативные правовые акты, регулирующие отдельные аспекты общественных отношений в области участия некоммерческих организаций в деятельности на социальном рынке, документы, определяющие стратегию развития правового регулирования и деятельности самого государства, законодатель обеспечивает необходимое влияние правовой системы на общественные отношения, обеспечивает возникновение новых взаимосвязей[16].

  • [1] Бабаскина В.В. Особенности использования государственных и общественных механизмовуправления правовой социализацией в России // Научные проблемы гуманитарных исследований. 2010. Вып. 3. С. 213.
  • [2] http://docs.cntd.ru/documcnt/499091783 (дата обращения: 12.09.2017)
  • [3] http://docs.cntd.ru/document/456050l 88 (дата обращения: 15.09.2017).
  • [4] Об утверждении план мероприятий («дорожной карты») «Поддержка доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере»: распоряжение Правительства РФ от 08.06.2016 №1144-р [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».
  • [5] 1Я Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 30 июня 2016 г. № 324 «Обутверждении плана мероприятий Министерства труда и социальной защиты РоссийскойФедерации по реализации Комплекса мер, направленных на обеспечение поэтапного доступасоциально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность всоциальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальныхуслуг населению, на 2016-2020 годы» // http://www.garant.ni/products/ipo/primc/doc/71362040/
  • [6] Методические рекомендации органам государственной власти и органам местного само управления по вопросам реализации механизмов поддержки социально ориентированныхнекоммерческих организаций, утв. Минэкономразвития 15.10.2012 г. // http://docs.cntd.ni/document/4S6056059 (дата обращения: 29.09.2017).
  • [7] Методические рекомендации органам государственной власти и органам местного само управления по вопросам реализации механизмов поддержки социально ориентированныхнекоммерческих организаций, утв. Минэкономразвития 15.10.2012 г. // http://docs.cntd.ni/document/456056059 (дата обращения: 29.09.2017).
  • [8] Методические рекомендации по государственной поддержке социально ориентированныхнекоммерческих организаций // http://schlg7.dszn.ru/61es/newspic/mmipksz/001gpsono-i.pdf(дата обращения: 27.09.2017).
  • [9] http://wmv.admlip.ru/doc/app/adm/dep_ecn/metod_rec_co_nko.pdf (дата обращения:30.09.2017).
  • [10] ций [Электронный ресурс] // http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/7192c0d3-428f-4860-9b78-d535740dl6bd/doklad87r.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=7192c0d3-428f-4860-9b78-d535740dl6bd (дата обращения: 20.09.2017).
  • [11] 165 Доклад о деятельности и развитии социально ориентированных некоммерческих организаций [Электронный ресурс] // http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/7192c0d3-428f-4860-9b78-d535740d 16bd/doklad87r.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=7192cOd3^28f-4860-9b78-d535740dl6bd (дата обращения: 20.09.2017).
  • [12] |Ы Об утверждении план мероприятий («дорожной карты») «Поддержка доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере»: распоряжение Правительства РФ от 08.06.2016 №1144-р [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».
  • [13] Доклад о деятельности и развитии социально ориентированных некоммерческих организаций [Электронный ресурс] // http://cconomy.gov.ru/wps/wcm/connect/7192c0d3-428f-4860-9b78-d535740d 16bd/doklad87r.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=7192c0d3^28f-4860-9b78-d535740dl6bd.
  • [14] Доклад о деятельности и развитии социально ориентированных некоммерческих организаций [Электронный ресурс] // http://cconomy.gov.ru/wps/wcm/connect/7192c0d3-428f-4860-9b78-d535740d 16bd/doklad87r.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=7192c0d3-428f-4860-9b78-d535740dl6bd.
  • [15] Ковалев И.А. Противоречия в правовом сознании эпохи глобализации: социальнофилософский аспект // Фундаментальные исследования. 2014. №3. С. 637.
  • [16] Губайдуллин А.Р. Функции права и правовой системы общества И Ученые записки Казанского университета. Гуманитарные науки. 2013. Т.155. Кн. 4. С.30.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >