Внутренний финансовый контроль и аудит главного администратора бюджетных средств при осуществлении закупок

Из системы контроля в сфере закупок выпал контроль, осуществляемый главными распорядителями бюджетных средств в отношении подведомственных учреждений - получателей бюджетных средств (казенных учреждений) и органами исполнительной власти, органами исполнительной власти, исполняющими полномочия учредителя в отношении учреждений, не являющихся участниками бюджетного процесса (бюджетных и автономных учреждений). Этот вид контроля, ранее именовавшийся внутриведомственным, исключен в настоящее время из системы государственного финансового контроля Согласно ст. 160.2-1 БК РФ этот вид контрольной деятельности определяется как внутренний финансовый контроль и аудит главного администратора бюджетных средств.

Порядок его осуществления регламентирован на федеральном уровне Правилами осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита[1].

Очевидно, что использование контрольного потенциала внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита главного администратора бюджетных средств, осуществляемого в структурных подразделениях главного администратора (администратора) средств бюджета и получателя средств бюджета, исполняющих бюджетные полномочия, могло бы способствовать обеспечению эффективности и законности государственных закупок.

Анализ показывает, что недостатки контрольной деятельности в сфере закупок, во многом проистекают из противоречивости и пробельности правовой его основы. В частности, высший орган внешнего государственного финансового контроля, обладающий исключительными полномочиями по осуществлению аудита в сфере государственных закупок за счет средств федерального бюджета, отмечает, что по результатам проверок исполнения федерального бюджета за 2014 год Счетной палатой выявлены нарушения в сфере государственных закупок в 65 главных распорядителях бюджетных средств и в подведомственных учреждениях на сумму 34 235,9 млн. рублей. При этом установлены факты нарушения условий реализации контрактов (договоров), в том числе сроков их реализации, неприменения государственными заказчиками мер ответственности по контракту (договору) в части взыскания неустойки (пени, штрафов) с недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), нарушения порядка формирования, утверждения и ведения плана-графика закупок и порядка его размещения в открытом доступе. По данным Счетной палаты наибольший объем нарушений выявлен в Спецстрое России (1 739,0 млн. рублей), ФТС России (721,1 млн. рублей), ФССП России (612,2 млн. рублей), МЧС России (543,0 млн. рублей), ФСИН России (470,0 млн. рублей), Росрыболовстве (415,3 млн. рублей), Минсельхозе России (227,5 млн. рублей), Судебном Департаменте при Верховном Суде Российской Федерации (223,0 млн. рублей), ФНС России (172,9 млн. рублей), Минобрнауки России (150,2 млн. рублей). Значительное количество выявленных нарушений в сфере закупок процедурного характера свидетельствует о несоблюдении принципа профессионализма и пренебрежительном отношении заказчиков к нормам законодательства о контрактной системе в сфере закупок и требует пристального внимания к вопросу подготовки и переподготовки профильных специалистов, а также усиления контроля в сфере закупок со стороны уполномоченных контрольных органов. По мнению главного контрольного органа страны, результаты исполнения федерального бюджета за 2014 год показали, что Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ не стал полноценным инструментом регулирования всего цикла осуществления закупочной деятельности, увязывающим вопросы бюджетного планирования, отражения закупочной деятельности в информационной системе, контроля и мониторинга закупок[2].

Там же особо отмечаются недостатки системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, ведомственного контроля в сфере закупок. Анализ показывает, что указанные недостатки были вызваны не только и не столько недостаточной распорядительностью администраторов средств федерального бюджета, сколько пробельностью и коллизионностью подзаконных актов Правительства Российской Федерации.

Правила осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2014 года, а Правила осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд — Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2014 года[3], что, естественно, не позволило разработать и внедрить в практику контрольной деятельности соответствующие регламенты администраторам средств федерального бюджета до 1 января 2014 года, как это предусматривалось первоначально.

Обязательность проведения внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита установлена нормой ст. 160.2-1 БК РФ, на основании чего Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. № 193 утверждены Правила осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита[4].

В соответствии с Правилами внутренний финансовый контроль осуществляется непрерывно руководителями (заместителями руководителей), иными должностными лицами главного администратора (администратора) средств федерального бюджета, организующими и выполняющими внутренние процедуры составления и исполнения федерального бюджета, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности (внутренние бюджетные процедуры). Этот вид контроля осуществляется в структурных подразделениях главного администратора (администратора) средств федерального бюджета и получателя средств федерального бюджета, исполняющих бюджетные полномочия

Согласно п. 4 Правил к внутренним бюджетным процедурам отнесены следующие:

составление, утверждение и ведение бюджетных смет и свода бюджетных смет;

формирование и утверждение государственных заданий в отношении подведомственных федеральных государственных учреждений;

исполнение бюджетной сметы; принятие и исполнение бюджетных обязательств; процедура ведения бюджетного учета, в том числе принятия к учету первичных учетных документов (составления сводных учетных документов), отражения информации, указанной в первичных учетных документах и регистрах бюджетного учета, проведения оценки имущества и обязательств, а также инвентаризаций;

составление и представление бюджетной отчетности и сводной бюджетной отчетности;

исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, а также судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных казенных учреждений.

При осуществлении внутреннего финансового контроля предусмотрено проведение следующих контрольных действий:

проверка оформления документов на соответствие требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих бюджетные правоотношения, и внутренних стандартов;

авторизация операций (действий по формированию документов, необходимых для выполнения внутренних бюджетных процедур); сверка данных;

сбор и анализ информации о результатах выполнения внутренних бюджетных процедур.

Правилами[4] установлена вызывающая интерес глубиной проникновения в сущностные проблемы теории контроля и значимостью для практики классификация контрольных действий. Они подразделяются на визуальные (осуществляются без использования прикладных программных средств автоматизации), автоматические (осуществляются с использованием прикладных программных средств автоматизации без участия должностных лиц) и смешанные (выполняются с использованием прикладных программных средств автоматизации с участием должностных лиц).

Не менее интересными и значимыми для теории и практики контроля представляются выделенные в Правилах способы проведения контрольных действий, к которым относятся: сплошной способ, при котором, как вполне основательно отмечают разработчики Правил, контрольные действия осуществляются в отношении каждой проведенной операции (действия по формированию документа, необходимого для выполнения внутренней бюджетной процедуры);

выборочный способ, при котором контрольные действия осуществляются в отношении отдельной проведенной операции (действия по формированию документа, необходимого для выполнения внутренней бюджетной процедуры), с чем также трудно не согласиться.

Далее установлено, что «формами проведения внутреннего финансового контроля являются контрольные действия, указанные в пункте 5 Правил (далее — контрольные действия), применяемые в ходе самоконтроля и (или) контроля по уровню подчиненности (подведомственности) (далее— методы контроля)». В последующем в Правилах формы проведения внутреннего финансового контроля, являющиеся контрольными действиями, обозначены как контрольные процедуры. Следует отметить, что и в законодательных, и в подзаконных актах смешение форм, методов, процедур, видов и мероприятий допускается постоянно, что не способствует формированию единого представления о системе контроля.

В Правилах[6] реализован подход, согласно которому подготовка к проведению внутреннего финансового контроля заключается в формировании (актуализации) карты внутреннего финансового контроля руководителем каждого подразделения, ответственного за результаты выполнения внутренних бюджетных процедур. В карте внутреннего финансового контроля по каждому отражаемому в нем предмету внутреннего финансового контроля указываются данные о должностном лице, ответственном за выполнение операции (действия по формированию документа, необходимого для выполнения внутренней бюджетной процедуры), периодичности выполнения операции, должностных лицах, осуществляющих контрольные действия, методах контроля и периодичности контрольных действий.

Согласно п. 11 Правил процесс формирования (актуализации) карты внутреннего финансового контроля включает следующие этапы: а) анализ предмета внутреннего финансового контроля в целях определения применяемых к нему методов контроля и контрольных действий (далее — процедуры внутреннего финансового контроля);

б) формирование перечня операций

Таким образом, внутренний финансовый контроль осуществляется в соответствии с утвержденной руководителем (заместителем руководителя) главного администратора (администратора) средств федерального бюджета картой внутреннего финансового контроля.

В системе внутреннего финансового контроля выделен ведомственный контроль. Согласно Методическим рекомендациям Минфина России по осуществлению внутреннего финансового контроля[7] руководитель (заместитель руководителя), должностные лица уполномоченных подразделений главного администратора (администратора) бюджетных средств осуществляют контроль по уровню подведомственности путем проведения в соответствии с картой внутреннего финансового контроля проверок, направленных на установление соответствия представленных документов требованиям нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов главного администратора (администратора) бюджетных средств.

Результаты таких проверок оформляются заключением с указанием необходимости внесения исправлений и (или) устранения недостатков (нарушений) при их наличии в установленный в заключении срок либо разрешительной надписью на представленном документе.

Новацией является то, что при осуществлении ведомственного контроля при составлении Перечня операций оцениваются бюджетные риски, связанные с проведением операции, в целях ее включения в карту внутреннего финансового контроля или исключения из карты внутреннего финансового контроля, определения применяемых к ней контрольных действий.

Оценка бюджетных рисков состоит в идентификации рисков по каждой указанной в Перечне операции и определении уровня риска. Идентификация рисков проводится путем проведения анализа информации, указанной в представлениях и предписаниях органов государственного (муниципального) финансового контроля, рекомендациях (предложениях) внутреннего финансового аудита, иной информации об имеющихся нарушениях и недостатках в сфере бюджетных правоотношений, их причинах и условиях, в том числе содержащейся в отчетах ведомственного финансового контроля.

При этом каждый бюджетный риск оценивается по критерию "вероятность", характеризующему ожидание наступления события, негативно влияющего на выполнение внутренних бюджетных процедур, и критерию "последствия", характеризующему размер возможного наносимого ущерба, потери репутации главного администратора (администратора) бюджетных средств (снижение внешней оценки качества финансового менеджмента главного администратора бюджетных средств), существенность налагаемых санкций за допущенное нарушение бюджетного законодательства, снижение показателя результативности (экономности) использования бюджетных средств. По каждому критерию определяется шкала уровней вероятности (последствий) риска, имеющая не менее четырех позиций, например:

уровень по критерию "вероятность" — невероятный (от 0 до 20%), маловероятный (от 20 до 40%), средний (от 40 до 60%), вероятный (от 60 до 80%), ожидаемый (от 80 до 100%);

уровень по критерию "последствия" — низкий, умеренный, высокий, очень высокийЗО.

Оценка вероятности осуществляется на основе анализа информации причинах рисков.

Помимо внутреннего финансового контроля администратор расходов бюджета организует систему внутреннего финансового аудита, который осуществляется структурными подразделениями и (или) уполномоченными должностными лицами, работниками главного администратора (администратора) средств федерального бюджета (далее — субъект внутреннего финансового аудита).

Сущностным признаком аудита является его независимость. Для обоснования его наличия применительно к внутреннему аудиту, осуществляемому работниками главного администратора (администратора) средств федерального бюджета в отношении структурных подразделений и подведомственных получателей бюджетных средств использован термин «функциональная независимость».

Функциональная независимость субъекта внутреннего финансового аудита заключается в том, что он подчиняется непосредственно и исключительно руководителю главного администратора (администратора) средств федерального бюджета, что, по мнению разработчика Правил является необходимым и достаточным условием независимой и объективной контрольной деятельности должностного лица государственного органа (главного администратора (администратора) средств федерального бюджета) в отношении структурных подразделений этого государственного органа и подведомственных ему государственных учреждений (получателей бюджетных средств).

Деятельность субъекта внутреннего финансового аудита основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и профессиональной компетентности, а также системности, ответственности и стандартизации.

Целями внутреннего финансового аудита являются:

  • а) оценка надежности внутреннего финансового контроля и подготовка рекомендаций по повышению его эффективности;
  • б) подтверждение достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Министерством финансов Российской Федерации;
  • в) подготовка предложений о повышении экономности и результативности использования средств федерального бюджета.

Поскольку за постановку внутреннего финансового контроля несет ответственность непосредственно руководитель государственного органа (главного администратора (администратора) средств федерального бюджета), которому подчинен непосредственно и исключительно аудитор, объективность оценки надежности внутреннего финансового контроля со стороны субъекта внутреннего аудитора представляется проблематичной.

Предметом внутреннего финансового аудита является совокупность финансовых и хозяйственных операций, совершенных структурными подразделениями главного администратора (администратора) средств федерального бюджета, подведомственными распорядителями и получателями средств федерального бюджета, администраторами доходов федерального бюджета, администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета (объекты аудита), а также организация и осуществление внутреннего финансового контроля.

Внутренний финансовый аудит осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых аудиторских проверок. Плановые проверки осуществляются в соответствии с годовым планом внутреннего финансового аудита, утверждаемым руководителем главного администратора (администратора) средств федерального бюджета.

В Правилах аудиторские проверки подразделены на:

камеральные проверки, которые проводятся по месту нахождения субъекта внутреннего финансового аудита на основании представленных по его запросу информации и материалов;

выездные проверки, которые проводятся по месту нахождения объектов аудита;

комбинированные проверки, которые проводятся как по месту нахождения субъекта внутреннего финансового аудита, так и по месту нахождения объектов аудита.

Особое выделение комбинированных проверок представляется не вполне обоснованным и лишенным смысловой нагрузки, поскольку проведение выездной проверки не предусматривает необходимости постоянного присутствия аудитора по месту нахождения объекта внутреннего финансового аудита.

Изложенное позволяет сделать вывод о наличии многочисленных норм различной отраслевой принадлежности, различным, подчас противоречивым, образом определяющих понятие, принципы и процедуры контроля за расходованием бюджетных средств, выделяемых на нужды развития транспортной системы России. Коллизионность и пробельность правовых актов представляет собой несомненную угрозу для эффективности и законности расходования бюджетных средств.

  • [1] ш Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. №193 // СЗ РФ. 2014. № 12. Ст. 1290.
  • [2] Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федеральногобюджета за 2014 год № ЗСП - № ЗСП - 174/16-10 от 31 августа 2015 г. // Официальный сайтСчетной палаты Российской Федерации: URL: http://www.audit.gov.ru
  • [3] т Правила осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд (с изменениями на 17 марта 2014 года). Утверждены Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2014 года № 89 // СЗ РФ. 2014. № 7. Ст. 683.
  • [4] Правила осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федеральногобюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансированиядефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17марта 2014 г. № 193 // СЗ РФ. 2014. № 12. Ст. 1290.
  • [5] Правила осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федеральногобюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансированиядефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17марта 2014 г. № 193 // СЗ РФ. 2014. № 12. Ст. 1290.
  • [6] 2Ю Правила осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федеральногобюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансированиядефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17марта 2014 г. № 193 // СЗ РФ. 2014. № 12. Ст. 1290.
  • [7] Пункт 13 письма Минфина России от 19.01.201S № 02-11-05/932.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >