КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ЗАКУПКАМИ

Понятие и место мониторинга, аудита и контроля в системе государственных закупок

Роль и место контроля, мониторинга и аудита в системе управления государственными закупками предопределены его функциональным назначением.

Во-первых, в процессе государственных закупок осуществляется расходование публичных (государственных и муниципальных) финансовых ресурсов. Финансы, традиционно понимаемые как экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства, выполняют регулятивную и контрольную функцию. Контрольная функция финансов обеспечивает возможность получения информации о расходовании бюджетных средств, выявлении отклонений от установленных правил и принятие мер по устранению нарушений. Таким образом, необходимость контроля за расходованием средств бюджетов бюджетной системы РФ объективна и обусловлена самой сущностью и функциональным предназначением финансовых ресурсов, используемых при осуществлении государственных закупок.

Во-вторых, контроль в системах социального управления понимается как важнейший вид обратной связи между управляющим субъектом и управляемым объектом, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дела, о выполнении решений, законности действий подконтрольного объекта. Контроль используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процессов и т.д. Таким образом, контроль в сфере государственных закупок является важнейшим элементом управленческого механизма контрактной системы.

Понятие «контроль», используемое в русском языке, имеет французские корни и произошло от французского слова controle, которое применялось для обозначения встречной, вторичной записи с целью проверки первой[1]. В английском языке сходное по звучанию слово control использовано для обозначения состояния управления, руководства, регулирования, распоряжения, господства, насилия, власти[2].

Контроль рассматривается как способ обеспечения законности, предполагающий сопоставление проверяемой деятельности с нормами права, которыми она регламентируется, в результате чего выявляются нарушения действующего законодательства, принятие мер по устранению выявленных нарушений, что ведет к восстановлению нарушенной законности, ее обеспечению в последующем.

Согласно ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом»[3].

Таким образом, контроль- это практическое осуществление функции управления финансовыми ресурсами. Именно контроль позволяет получать информацию о состоянии объекта управления, о характере и результативности управленческого воздействия на него. Он также обеспечивает обратную связь между теми, кто принимает управленческие решения, кто их осуществляет, и объектами управления.

Государственный контроль в виде функции государственного управления не связан ни с формой государства, ни с государственным строем, ни с государственным устройством, ни с политической системой государства. Так, по мнению Тихомирова Ю.А., «государственный контроль не является атрибутом какого-либо одного, чаще тоталитарного, режима. Он всегда присущ любому государству, стремящемуся обеспечить реализацию политики, законов и иных актов, охрану государственных интересов. Вопрос в том, каковы цели и механизмы контроля, и его поддержка в обществе, насколько он помогает устойчивости институтов государства, обеспечению прав и свобод граждан, прогрессивному социально-экономическому развитию»[4].

Анализ научной литературы свидетельствует о том, что сущность контроля однозначного определения до настоящего времени не получила: многочисленные авторские определения существенно отличаются. Указанные различия предопределены не только отсутствием имеющего сущностной характер легального определения, но и различающимися потребностями авторов, соответствующими различным научным интересам и используемыми в связи с этим методологическими подходами к исследованию контроля. Подходы к определению этой категории, используемой в различном контексте представителями большинства отраслей общественных наук, «не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений - философских, управленческих, политических, правовых, кибернетики»[5].

Например, в современном значении понятие «контроль» наделяют следующим лексическим смыслом: контроль - проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора[6].

В данном определении, вполне основательном и допустимом в семантическом и семиотическом аспектах, в случае рассмотрения его с позиций формально-догматического и формально-логического подходов, вскрывается явное смешение понятий:

проверка не может быть отождествлена с контролем в целом, поскольку наравне с ревизией является лишь формой, внешним выражением содержания контроля;

наблюдение - это один из многочисленных методов контрольной деятельности, осуществляемый, наряду с иными, в ходе реализации его форм (проверки и ревизии);

проверка и надзор - не цели контроля: проверка - это форма контроля, а надзор наравне с аудитом и контролем являются отдельными направлениями контрольно-надзорной деятельности уполномоченных органов и организаций.

Таким образом, определения контроля, сформулированные в соответствии с устоявшимися подходами представителей философских, управленческих, политических, социологических и иных научных направлений, и вполне адекватные интересам, решаемым указанными науками, не всегда применимы в интересах нормотворчества, правово- применения и правоисполнения.

В частности, следует обратить особое внимание на то, что между понятиями «контроль» и «надзор» имеется существенное отличие. Надзор состоит в наблюдении за законностью деятельности, тогда как

контроль охватывает наряду с законностью также и целесообразность (эффективность) деятельности контролируемых субъектов.

При надзоре между проверяющим и проверяемым отсутствует организационное подчинение и, соответственно, орган надзора не имеет права вмешиваться в оперативную деятельность поднадзорного органа, оценивая ее целесообразность и эффективность. Примером может служить банковский надзор: Банк России, реализуя свои полномочия, надзирает лишь за законностью деятельности кредитных организаций, но не вправе оценивать целесообразность или нецелесообразность той или иной операции, определять степень ее эффективность.

Контроль же предполагает подчиненность контролируемого контролирующему, что не только дает последнему право, но и вменяет ему в обязанность оценивать деятельность контролируемого на предмет ее эффективности и целесообразности. Именно такого рода отношения возникают между главным администратором расходов бюджета (государственным органом) и подведомственным заказчиком (государственным учреждением) при осуществлении ведомственного контроля в сфере закупок.

Вопросам контроля в сфере государственных закупок посвящены главы 4 «Мониторинг закупок и аудит в сфере закупок» и 5 «Контроль в сфере закупок» Федерального закона от 5 апреля 2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[7].

Следуя логике законодателя, мониторинг закупок и аудит в сфере закупок исключены из единой системы контроля в сфере закупок, который рассматривается обособленно. Данный подход можно объяснить стремлением разграничить указанные направления контрольной деятельности в соответствии с полномочиями органов, их осуществляющих, и процедурами, применяемыми при этом. Однако, такого рода формальное обособление, имеющее смысл в целях уточнения технологии, разграничения процедурных и инструментальных аспектов деятельности, может повлечь проблемы содержательного и сущностного характера. При размежевании мониторинга закупок и аудита в сфере закупок от контроля в сфере закупок следует исходить из объективного единства их цели, которой является обеспечение законности и эффективности государственных закупок.

Система контроля в сфере государственных закупок, рассматриваемая в широком смысле слова, включает и мониторинг закупок, и аудит в сфере закупок, и собственно контроль в сфере закупок, что позволяет рассматривать их в ракурсе единства целей, решаемых задач, принципов.

  • [1] Новейший словарь иностранных слов и выражений. М.: ACT, 2001. С.430; Философскийэнциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 221.
  • [2] Мюллер В.К. Англо-русский словарь. М.: Советская энциклопедия, 1971. С.170.
  • [3] Лимская декларация руководящих принципов контроля. // Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. М.: Прометей, 1998. Стр.42-53.
  • [4] Тихомиров Ю.А Публичное право. М.: БЕК, 1995. С. 111.
  • [5] Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. М.: Финансы истатистика, 1997. С. 7.
  • [6] т Ожегов С.И.. Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка / Российская академиянаук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. М.: Азбуковник, 1997. С. 292.
  • [7] 1,1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 14. Ст. 1652; № 27. Ст. 3480.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >