Правовое положение Счетной Палаты Российской Федерации как высшего органа внешнего государственного финансового контроля

В Конституции Российской Федерации слово «контроль» применяется дважды. В первом случае в п. «а» ст.71 сказано, что осуществление контроля за соблюдением федеральных законов относится к ведению Российской Федерации. Развивая это положение, обратимся к ст. 11 Конституции Российской Федерации, в которой устанавливается, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Вышеназванные органы уполномочены осуществлять государственный контроль за соблюдением федеральных законов.

Во втором случае в ч.5 ст. 101 Конституции РФ прямо устанавливается, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. Таким образом, в вышеуказанной норме идет речь о создании федерального государственного органа, единственным предназначением которого является осуществление государственного финансового контроля.

Во исполнение требований приведенной конституционной нормы 11 января 1995 г. принят Федеральный закон «О Счетной палате РФ»[1], в настоящее время не действующим в связи со вступлением в силу с 8 апреля 2013 года Федерального закона от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»[2]. Счетная палата

РФ — это единственный контрольный орган, деятельность которого строится на основе федерального закона. Отмечается, что сам Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» в силу отмеченной выше пробельности законодательства и ущербности норм БК РФ на настоящий момент во многом можно рассматривать как базовый закон о государственном финансовом контроле".

Анализ полномочий Счетной палаты Российской Федерации следует определять исходя из того, что традиционно в российской науке государственный финансовый контроль делится на «внутренний» и «внешний». Например, М.С. Студеникина определяет внутренний контроль как внутриведомственный, а внешний- как межведомственный[3] [4]. При этом под внутренним финансовым контролем понимается независимая от внешнего влияния деятельность хозяйствующего субъекта или органа управления по проверке и оценке своей работы, которая проводится им в собственных интересах. Иные подходы, демонстрируемые отдельными авторами, не позволяют четко отграничить внешний и внутренний контроль и влекут за собой терминологическую путаницу[5]. Внешний же финансовый контроль осуществляется органами, независимыми от руководства контролируемого субъекта. Это отличие является принципиальным.

В ст. 3 Лимской декларации указано, что внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций[6]. Основной целью внешнего контроля является составление мнения о точности и достоверности, с которой в отчетных документах представлено финансовое положение подконтрольного субъекта, результаты операций и движение денежных средств, т.е., в самом общем случае, - о финансовом положении подконтрольного субъекта, законности, рациональности и эффективности его деятельности.

Федеральный закон от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»[7] в ст. 2 определяет статус Счетной палаты как постоянно действующего высшего органа внешнего государственного аудита (контроля), подотчетного Федеральному Собранию. Если вопрос о характеристике контроля, осуществляемого Счетной палатой как внешнего, достаточно подробно исследован и сомнений не вызывает, то легальное закрепление статуса Счетной палаты именно как высшего органа является весьма существенной новеллой российского законодательства. Поскольку ранее действовавший Федеральный закон прямого упоминания об этом не содержал, в научной литературе существовало значительное число как авторских определений Счетной палаты, так и точек зрения по поводу возможности наделения ее статусом высшего контрольного органа.

Ранее, в частности, отмечалось, что Счетная палата Российской Федерации удовлетворяет всем требованиям, предъявляемым к высшим органам финансового контроля, обозначенным в Киевской декларации[8], несмотря на то, что прямого указания на этот счет в каком- либо нормативно-правовом акте Российской Федерации нет[9].

Действительно, в международной практике для обозначения государственного органа, в компетенцию которого входит осуществление внешнего финансового контроля за бюджетным процессом, используется унифицированное название- Высший орган финансового контроля, общепризнанное определение которого содержится в статье 1 Декларации «Об общих принципах деятельности Высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств», принятой в Киеве 8 июня 2001 г.: «Под высшими органами финансового контроля понимаются государственные органы, главной функцией которых является внешний контроль за управлением государственными финансовыми ресурсами и государственной собственностью в порядке, установленном национальным законодательством».

Исходя из анализа определения Счетной палаты Российской Федерации, содержащегося в ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате РФ», представляется возможным утверждать, что в нем закреплены все необходимые признаки, соответствующие установленным международным законодательством требованиям к высшим органам финансового контроля. Действительно, национальные высшие органы финансового контроля зарубежных стран, как правило, имеют четыре идентифицирующих признака, характеризующих:

  • 1) принадлежность к системе государственной власти;
  • 2) организационную форму высшего органа финансового контроля;
  • 3) принадлежность к системе контрольно-проверочных государственных органов в финансовой сфере;
  • 4) принадлежность к высшему уровню государственного управления.

В Федеральном законе от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»[10] определены все четыре указанные идентифицирующих признаки:

  • 1) относительно принадлежности к системе государственной власти определяется, что Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию. Определение принадлежности Счетной палаты Российской Федерации к органам государственной власти (государственным органам) означает, что она обладает всеми организационными и функциональными признаками, характерными для государственного органа Российской Федерации. Следовательно, Счетная палата как государственный орган Российской Федерации: является самостоятельным подразделением государственного аппарата; может быть создана только в установленном законом порядке; обладает установленной законом структурой; наделена определенной законом компетенцией;
  • 2) касаемо принадлежности к системе контрольно-проверочных государственных органов в финансовой сфере, в законе определено, что это орган внешнего государственного аудита (контроля). Исходя из этой принадлежности в ст. 5 Федерального закона определены задачи Счетной палаты, а именно: организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов; аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации; определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации; анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции; развитие возможностей и методов аудита (контроля) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации; оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты; определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации; обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции;
  • 3) организационной формой данного органа является «палата». Наименование национального высшего органа финансового контроля в разных странах звучит неодинаково, например, в Австрии, Венгрии, Вьетнаме, Германии, России, Румынии, Франции - Счетная палата; в Албании- Служба государственного контроля; в Великобритании- Национальное контрольно-ревизионное управление (НКРУ); в Бразилии и Испании - Счетный трибунал; в Италии - Счетный суд; в Китае — Высшее учреждение ревизии счетов; в Колумбии - Генеральный контроль республики; в Малайзии - Генеральный аудитор; в СШАГенеральное счетное управление; в Чешской Республике— Высшая контрольная служба и т.д. Однако, наиболее часто встречающимся названием является именно сочетание «Счетная палата»;
  • 4) определена ее принадлежность к высшему уровню государственного управления: «Счетная палата - ... высший орган внешнего государственного аудита (контроля)...». Таким образом, можно констатировать, что имевшее место ранее несоответствие «формы» и «содержания», когда Счетная палата Российской Федерации с точки зрения ее функционального предназначения и решаемых задач фактически признавалась высшим органом финансового контроля Российской Федерации, но при этом ни в каком нормативном правовом акте юридически не это не было закреплено, устранено путем установления обязательного идентифицирующего признака, используемого в международной практике для определения понятия национального высшего органа финансового контроля, а именно, указания на верховенство Счетной палаты Российской Федерации в системе государственных органов финансового контроля.

Вопрос о легальном определении статуса Счетной палаты как национального высшего органа финансового контроля в Российской Федерации имеет особое значение, поскольку в преамбуле Лимской декларации говорится: «Наличие такого органа (имеется в виду высшего органа финансового контроля - Авторы) тем более необходимо, так как государственная деятельность все более распространяется на социальную и экономическую область и тем самым государство переступает традиционные рамки государственных финансовых действий». В ней также подчеркивается, что организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом[11].

В соответствии с Лимской декларацией руководящих принципов контроля в большинстве развитых стран созданы высшие органы финансового контроля, в большинстве случаев организованные законодательной властью и предназначенные для оказания содействия парламентам своих стран в осуществлении внешнего контроля за использованием государственного бюджета и требований законодательства, относящихся к сфере финансово-экономической деятельности хозяйствующих субъектов.

При этом по результатам достаточно подробного сравнительноправового анализа, позволяющего в рамках настоящего исследования не останавливаться на рассмотрении опыта иных стран, отмечается, что высшие органы финансового контроля разных стран отличается друг от друга не только названием, но и историей становления, конституционной основой деятельности, целью и способами учреждения, степенью независимости, характером подчиненности парламенту либо главе государства, внутренней структурой, предметом, задачей и формой осуществляемых контрольно-ревизионных мероприятий и сфер их проведения, объемом предоставленных им контрольных полномочий, наконец, порядком и формой отчетности. Но, несмотря на различия, все высшие органы финансового контроля в основном внешне выступают как органы, независимые от правительства и подотчетные парламенту[12].

В связи с этим возникает вопрос о еще одном немаловажном признаке Счетной палаты. Поскольку из ст. 101 (ч. 5) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст.ст. 71 (п. «з»), 94, 102 (п. «и» ч. 1), 103 (п. «г» ч. 1) и 106 (п. «а») следует, что определение организации, полномочий и порядка деятельности Счетной палаты, в том числе по вопросам оперативного контроля за ходом исполнения федерального бюджета и представления Федеральному Собранию соответствующих отчетов, не относится к вопросам, составляющим предмет регулирования федерального закона о федеральном бюджете», постольку вполне естественно возникает вопрос о том, к органам какой именно ветви власти относится Счетная палата.

По этому поводу единство мнений специалистов отсутствует. В частности, А.Д. Соменков пишет, что «Счетная палата создана органами представительной власти, входит в структуру органов управления этой власти на правах контрольного органа»[13]. Процитированное положение вызывает ряд вопросов. В первую очередь вызывает недоумение новое для российского права понятие «органы управления представительной власти». Полагаем, что использование этого термина требует определения, что это за органы управления, какова цель их создания и компетенция, что представляется весьма затруднительным в связи с отсутствием конституционного закрепления полномочий Федерального собрания Российской Федерации по созданию такого рода органов. Кроме того, отнесение контрольного либо иного органа к той или иной ветви государственной власти исключительно на основании того, какие органы участвуют в их создании представляется не вполне обоснованным, поскольку, как правило, отнесение органа власти к соответствующей ветви осуществляется в соответствии с его компетенцией.

Далее тот же автор указывает, что Счетная палата по своему правовому статусу «стоит между парламентом и правительством»[14]. Таким образом. Счетная палата входя в систему представительной власти на правах некоего органа управления и, одновременно, контрольного органа, в то же время «стоит» между представительным и исполнительным органом власти. Неоднозначность позиций поименованного автора очевидна.

Определяя статус Счетной палаты, А.Т. Тлипиев еще более запутывает ситуацию, отмечая, что Счетная палата «юридически находится в структуре парламента. В тоже время Счетная палата только наполовину состоит из парламентариев, в своей проверочной деятельности она использует административные методы, что позволяет условно отнести Счетную палату к исполнительным органам»[15]. В данном случае очевидным заблуждением поименованного автора является включение Счетной палаты, за которой законодательно закреплена организационная и функциональная независимость, в «структуру» парламента, А затем удивительным образом структурное подразделение (или орган - этот вопрос автором не рассматривается) органа одной ветви власти вообще непонятным образом «относится» к органам другой ветви власти. Полагаем, что такого рода отнесение Счетной палаты к органам исполнительной власти не только не логично и противоречит принципу разделения властей, но и лишает какого-либо смысла ее создание и последующую деятельность, поскольку Счетная палата призвана осуществлять внешний независимый контроль «порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью (далее - федеральные ресурсы) и иными ресурсами» (ст. 1 Федерального закона), т.е., по сути контроль за финансовой деятельностью именно исполнительной власти.

Н.Д. Погосян относит Счетную палату к органам законодательной власти на основании установленной Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» ее подотчетности этим органам[16]. Действительно, согласно ст. 2 Федерального закона от 5 апреля

2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» она является «постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию». Однако, делать на этом основании вывод об отнесении Счетной палаты к органам законодательной власти представляется не вполне обоснованным. Полагаем, что следует проанализировать мнения иных авторов.

В частности, осуществляя сравнительно-правовой анализ конституционно-правового статуса Счетной палаты, Р.М. Ахба отмечает то обстоятельство, что подотчетность одного органа другому не означает его отнесения к той же ветви власти[17]. В качестве примера он приводит анализ статуса независимых центральных банков, которые ни в России, ни в иных странах мира не входят в классические три ветви государственной власти, а стоят вне их[18]. Вместе с этим большая их часть подотчетна парламентам, в частности и Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Он подотчетен Федеральному Собранию Российской Федерации, но это не делает его органом представительной (законодательной власти). Для аргументации своего вывода поименованный автор приводит высказывание К. Рандцио-Плата: «Демократическая подотчетность не ставит под вопрос независимость, но открытость денежных решений и их обоснованность являются необходимостью при демократии и, сами но себе, помогают независимости»[19].

Далее поименованный автор делает вывод: «то же самое можно сказать и в отношении Счетной палаты. Этот орган трудно себе представить, если бы он не был никому подконтролен и подотчетен. Такое положение противоречило бы присущей разделению властей системе сдержек и противовесов. В определенной степени каждый орган государственной власти должен быть ограничен и подконтролен другим органам государственной власти. В этой связи подотчетность Счетной палаты Парламенту является необходимой и абсолютно обоснованной. Подотчетность Счетной палаты Федеральному Собранию Российской Федерации позволяет осуществлять парламентский контроль за ее деятельностью. Также это дает возможность парламентариям как оценивать результаты ее работы, так и не допускать чрезмерной концентрации власти в ее руках. Кроме того, для осуществления действенного контроля за исполнительной властью парламентариям требуется объективная и независимая информация о ее деятельности. Получить такую информацию Парламент может, прежде всего, от Счетной палаты»[20].

Таким образом. Счетная палата Российской Федерации является органом государственной власти с особым статусом, непосредственно не входящим ни в одну из трех властей (законодательную, исполнительную и судебную). Помимо Счетной палаты РФ к органам государственной власти с особым статусом относятся Прокуратура Российской Федерации, Центральный Банк Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия и Уполномоченный по правам человека. Указанная позиция является общепризнанной в теории и практике отечественного конституционного права[21].

Следует отметить, что термин «парламентский контроль» в Федеральном законе от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» применяется. В частности, согласно ст. 2 Закона «Целью настоящего Федерального закона является создание правовых основ для осуществления палатами Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Федеральное Собрание) парламентского контроля посредством формирования Счетной палаты, призванной обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля)» (курсив наш - Авторы). Таким образом, по смыслу процитированной нормы, парламентский контроль осуществляется Федеральным Собранием. При этом осуществляется он также и посредством формирования Счетной палаты, Логично предположить, что, поскольку Счетная палата создана для осуществления Федеральным Собранием парламентского контроля, она, как минимум, является органом, содействующим его осуществлению, а, как максимум, органом, осуществляющим опосредованный парламентский контроль.

При этом Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно (ст. 2 Федерального закона).

Однозначному утверждению о том, что Счетная палата непосредственно осуществляет парламентский контроль препятствует также и то, что ни в Конституции Российской Федерации, ни в Бюджетном кодексе Российской Федерации не говорится о том, что органы внешнего государственного финансового контроля осуществляют парламентский контроль или выполняют какие-либо функции законодательной власти. Напротив, они наделяются самостоятельными бюджетными полномочиями, которые отличны от полномочий законодательных органов в бюджетной сфере, что, с другой стороны, и предопределяет их институционально обособленный характер.

Следует согласиться с мнением о том, что контрольно-счетные органы Российской Федерации осуществляют свой собственный вид контроля за деятельностью органов государственной власти - независимый внешний государственный финансовый контроль. Полностью отделять государственный финансовый контроль от парламентского тоже нельзя, в виду их тесной взаимосвязанности. Контрольно-счетные органы не могут принимать какие-либо правовые решения, поэтому о результатах своей деятельности они информируют органы исполнительной и законодательной власти. Результаты работы органов государственного финансового контроля могут и должны быть использованы в законотворческой деятельности парламентариев, а также служить поводом и основанием для применения средств парламентского контроля. Другими словами, они являются информационной основой для принятия законотворческих решений и осуществления парламентского контроля[22].

Относительно отмеченной нами ранее закрепленной ст. 2 Федерального закона от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» организационной, функциональной, а также финансовой независимости Счетной палаты следует обратить внимание на императивный характер указанных признаков. В Лимской Декларации отмечается, что: «Контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния. Контрольно-счетный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на него задач. Независимость контрольного органа позволяет ему работать с высокой степенью инициативы и автономии даже в том случае, когда он выступает представителем парламента и проводит проверки по указаниям последнего»[23].

Под организационной независимостью Счетной палаты понимается ее самостоятельность как органа: она не входит в состав ни одной из палат Федерального Собрания и, уж тем более, в систему органов исполнительной власти.

Под функциональной независимостью понимается несовпадение функций Счетной палаты и Федерального Собрания[24]. Основные задачи Счетной палаты определены в ст. 5 Закона и включают следующие: организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов; аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации; определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами; анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции; определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и др.

Финансовая независимость Счетной палаты закреплена в ст. 41 Закона, согласно которой финансовое обеспечение деятельности Счетной палаты осуществляется в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на нее полномочий. При этом бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности Счетной палаты предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Особо установлено правило, согласно которому указанные бюджетные ассигнования могут быть изменены в ходе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете (о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете) лишь с согласия Федерального Собрания.

Особое значение для достижения целей деятельности Счетной палаты имеют те принципы, которые положены в основу ее работы, т.е. основных правил, охватывающих контрольные процедуры в целом.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) на основе принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности.

Следует отметить, что в Лимской декларации[25] закреплены такие универсальные принципы контроля, как независимость и объективность, компетентность и гласность.

Таким образом, принципы независимости, объективности, гласности, установленные Лимской декларацией, легализованы Федеральным законом от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» без каких-либо изменений; принцип компетентности Законом не закреплен, хотя установлен Лимской декларацией; Федеральным законом дополнительно введены принципы законности, эффективности и открытости.

В научной литературе имеется впечатляющее число различных точек зрения по вопросам определения принципов государственного финансового контроля, но наиболее основательно и подробно указанные принципы изложены, по нашему мнению, в диссертационном исследовании В.В. Бурцева[26]. В связи с этим считаем необходимым проанализировать также и предложенную поименованным специалистом классификацию на предмет соответствия легализованным принципам государственного финансового контроля и потребностям современной контрольной деятельности.

По мнению В.В. Бурцева, базовыми правилами, краеугольным камнем государственного финансового контроля являются следующие принципы: законности; независимости; гласности; ответственности; сбалансированности; системности.

Полагаем, что предложенный поименованным автором перечень следует дополнить рядом принципов, провозглашенных в качестве таковых Лимской декларацией руководящих принципов контроля, что, по нашему мнению, делает необходимым их обязательное применение, а именно: объективности, компетентности, эффективности.

Следует отметить, что помимо принципов В.В. Бурцевым также выделяются и «основные требования» к организации государственного финансового контроля, «не являющиеся принципами, но также обуславливающими эффективность отдельных звеньев государственного финансового контроля»123. При этом не вполне понятен критерий, по которому проведено разграничение «принципов» и «требований».

По нашему мнению, к принципам государственного финансового контроля, в полной мере применимым к деятельности Счетной палаты, следует отнести: законность, независимость, объективность, компетентность, гласность, эффективность.

Если попытаться проанализировать содержание указанных принципов, то можно представить следующую их трактовку.

Принцип законности традиционно выделяется в качестве имеющего особое значение для обеспечения качества контрольной деятельности, поскольку он является необходимым условием реализации всех остальных принципов. Это конституционный принцип, поскольку согласно ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. В развитие данной конституционной нормы, например, в ст. 1 НК РФ отражено, что полномочия налоговых органов, а также формы и методы налогового контроля определяются НК РФ. Свои исходные начала государственный финансовый контроль берет из законодательства Российской Федерации (также должны учитываться соответствующие международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией), т.е. деятельность органов государственного финансового контроля (в том числе их действия, меры, предпринимаемые ими, методология и процедуры) должна строго соответствовать законам и иным нормативно-правовым актам. Должны строго соблюдаться предусмотренные законами и иными нормативно-правовыми актами права и интересы контролируемых.

Принцип законности предусматривает следующее:

  • - качество нормативно-законодательной базы государственного финансового контроляи законодательства РФ в целом, т.е. его соответствие целям общественного развития, укрепления и наращивания государственной финансовой базы;
  • - соблюдение норм права органами государственного финансового контроля (их представителями) при реализации своих контрольных полномочий (включая осуществление контроля и вынесение решений по его результатам), а также всеми организациями, имеющими с ними правоотношения (включая исполнение решений контрольных органов).

Таким образом, полагаем, что выделяемый В.В. Бурцевым прин- цип ответственности, рассматриваемый им в трех аспектах как: а) ответственность контролеров, б) ответственность контролируемых, в) ответственность третьих лиц (включая принимающих решения, т.е. обладающих исполнительными полномочиями, государственных органов), полностью поглащается принципом законности и в особом выделении не нуждается.

Аналогично, по нашему мнению, должен быть решен вопрос и с выделяемым иными авторами принципом неотвратимости ответственности за финансовые нарушения, в соответствии с которым не допускается сокрытие выявленных финансовых нарушений. Освобождение от правовой ответственности лица, совершившего финансовое правонарушение, допускается по основаниям, предусмотренным в законе, и в порядке, установленным законом[27].

Независимость контроля, которая в качестве принципа выделяется всеми проанализированными источниками имеет особое значение, так как только при реализации этого принципа органы государственного финансового контроля имеют объективную возможность эффективно осуществлять свою деятельность. Суть независимости органа финансового контроля выражена в его праве самостоятельно определять: а) предмет своей контрольной деятельности, б) методы контроля, в) содержание и формы отчетов. Независимость также укрепляется правом контрольного органа самостоятельно определять объемы, сроки и способы проведения контрольных мероприятий. При этом не должна исключаться возможность запросов на проведение контроля со стороны других органов. Органы государственного финансового контроля (контролеры) должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного характера (с точки зрения заинтересованности, личных или родственных связей и т.д.) независимостью от лиц, деятельность которых они проверяют (т.е. должно быть исключено любое влияние со стороны последних), а также от лиц, тем или иным образом связанных с последними. Независимость органа государственного финансового контроля определяется его статусом в системе государственных органов. Очевидно, что максимально возможная степень независимости должна быть законодательно обеспечена для высшего органа внешнего контроля.

Объективность и компетентность могут быть рассмотрены в комплексе, поскольку, в конечном счете, подразумевают объективное изучение состояния дел, возможное только при наличии высокого профессионального уровня работы контролеров на основе строго установленных стандартов проведения ревизионной работы. Выводы должностных лиц органов финансового контроля, а также их подходы к планированию и проведению проверок должны исключать какую бы то ни было предвзятость или предрасположенность, а также какие-либо особые мотивы. Выводы по результатам проверок также должны быть беспристрастны (особенно в плане представления материалов), обоснованы и подтверждены соответствующими данными, материалами, содержащими качественную информацию. Реализация указанных принципов означает, что государственный финансовый контроль беспристрастно осуществляется квалифицированными специалистами с использованием фактических документальных данных в установленном законодательством порядке, путем применения методов, обеспечивающих получение полной и достоверной информации.

Гласность (публичность) и открытость предусматривает постоянную связь органов государственного финансового контроля с общественностью и средствами массовой информации. Гласность государственного финансового контроля- необходимый атрибут современного демократического общества. Важность принципа гласности финансового контроля определяется тем, что его реализация способствует информированию органов государственной власти и широкой общественности о реальном положении дел не только в управлении государственной финансовой системой, но и в государственном управлении в целом. Принцип гласности предусматривает в качестве одного из основных требований открытость деятельности органа государственного финансового контроля, доступность каждого гражданина к информации о результатах контрольной деятельности, что делает факультативным особое его выделение. Однако, учитывая особое положение Счетной палаты как высшего органа внешнего контроля, обеспечивающего реализацию парламентского контроля, дополнительный акцент, сделанный в Федеральном законе, вполне объясним и представляется допустимым, тем более, что при этом должны быть легально закреплены процедуры обнародования результатов контроля, осуществляемого Счетной палатой.

Эффективность определяется тем, что затраты на контроль должны быть сопоставимы с полученными в ходе осуществленного контроля результатами. Органы государственного финансового контроля при осуществлении своей деятельности должны способствовать выявлению и возврату неправомерно использованных бюджетных средств в сумме, превышающей затраты на их осуществление. Научный подход обусловлен выбором правильного метода контроля или совокупностью обоснованных и апробированных на практике способов проверки, оценки и анализа состояния конкретных элементов и объектов контроля.

Что касается принципа системности, особо выделенного В.В. Бурцевым, по мнению которого он предполагает наличие именно системы органов государственного финансового контроля, то, по нашему мнению, во-первых, речь должна идти не о системе органов государственного финансового контроля, а о системности самого государственного финансового контроля в целом. Полагаем, что понимание системы государственного финансового контроля как организационной структуры государственного финансового контроля недопустимо. Мы солидаризируемся с мнением тех авторов, которые полагают, что системность означает единство правовых основ деятельности органов государственного финансового контроля, нормативно закрепленную организацию их взаимодействия в процессе осуществления государственного финансового контроля, нормативно установленную периодичность осуществления контрольных мероприятий идр.[28] Одновременно считаем, что принцип системности контроля является частным и производным по отношению к принципу его эффективности и особого выделения не заслуживает.

Особо выделяемый, например, И.А. Назарчук принцип сбалансированности, согласно которому при распределении обязанностей между субъектами государственного финансового контроля необходимо учитывать то, что каждая контрольная задача (функция) должна быть сбалансирована с определенным набором прав и возможностей (быть адекватной организационному, правовому, методическому, информационному и иному необходимому обеспечению контрольного мероприятия, в процессе которого эта задача выполняется)[29], также, по нашему мнению, является частным по отношению к принципу эффективности.

Использование указанных принципов, которые должны быть закреплены законодательно, в повседневной деятельности контрольных органов, по нашему мнению, может способствовать оптимизации воздействия финансового контроля и тем самым обеспечить эффективность финансово-хозяйственной деятельности государственных учреждений как получателей бюджетных средств.

Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что система органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, определена неполно, что с учетом отсутствия унификации правовых актов приводит тому, что в России действует не система, а совокупность контрольных органов, не имеющая внутреннего системного единства и координационного центра. По нашему мнению, сложившаяся ситуация обусловлена тем, что изначально формирование контрольных органов происходило в отсутствие не только научного обоснования, но и какого-либо общего представления о единой системе государственного финансового контроля.

Исследование правового положения Счетной палаты приводит к выводам о том, что она является единственным контрольным органом, созданным в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч.5 ст. 101), единственным предназначением которого является осуществление государственного финансового контроля, действующим на основании федерального закона. Вступивший в силу с 8 апреля 2013 года Федеральный закон от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»[30] (ст. 2) однозначно определяет статус Счетной палаты как постоянно действующего высшего органа внешнего государственного аудита (контроля), закрепив все необходимые признаки, соответствующие установленным международным законодательством требованиям к высшим органам финансового контроля: принадлежность к системе государственной власти; организационную форму высшего органа финансового контроля; принадлежность к системе контрольно-проверочных государственных органов в финансовой сфере; принадлежность к высшему уровню государственного управления. Наделение именно Счетной палаты Российской Федерации функцией координации деятельности всех финансовоконтрольных органов всех ветвей власти соответствует принципам Конституции Российской Федерации и положениям международного законодательства.

Анализ показывает, что принципы осуществления аудита (контроля) национального высшего контрольного органа, заложенные в международном и российском законодательстве, различаются. Согласно ст. 4 Федерального закона от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) на основе принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности. В Лимской декларации[31] закреплены такие универсальные принципы контроля, как независимость и объективность, компетентность и гласность. Таким образом, принципы независимости, объективности, гласности, установленные Лимской декларацией, легализованы Федеральным законом от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» без каких-либо изменений, принцип компетентности Законом не закреплен, дополнительно введены принципы законности, эффективности и открытости. Предлагается законодательно установить, что принципами деятельности Счетной палаты являются: законность, независимость, объективность, гласность, компетентность, эффективность.

  • [1] СЗ РФ. 1995. Ns 3. Ст. 167.
  • [2] Российская газета. 10.04.2013 г. Федеральный выпуск Ns 6053.
  • [3] См., например: Назарчук И. А. Указ. соч. С. 87.
  • [4] тСтуденикина М.С. Государственные инспекции в СССР. М.: Юридическая литература,1987. Стр.8.
  • [5] например, следующее: «Внешний государственный финансовый контроль ? система мероприятий уполномоченного государственного органа по проверке использования финансовыхи материальных ресурсов бюджетополучателями» (Крикунов А.В. Сущность, организация иперспективы финансового контроля в Российской Федерации: дисс. ... доктора экой. наук.СПб: Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов, 2001. С.13-14).
  • [6] |02Лимская декларация руководящих принципов контроля.
  • [7] '“’Российская газета. 10.04.2013 г. Федеральный выпуск № 6053.
  • [8] Имеется в виду Декларация «Об общих принципах деятельности Высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств», принятая вКиеве 8 июня 2001 года.
  • [9] тЛхба Р.М. Указ. соч. С. 73.
  • [10] '“Росснйская газета. 10.04.2013 г. Федеральный выпуск № 6053.
  • [11] |07Лимская декларация руководящих принципов контроля..
  • [12] См. подр.: Ахба Р.М. Указ.соч. 34-48. тСоменков А.Д. Правовое положение Счетной палаты Российской Федерации: Дисс____канд.
  • [13] юрид. наук. М., 1997. С.75.
  • [14] '"Тлипиев А.Т. Конституционно-правовые основы государственного финансового контроля в
  • [15] России (вопросы теории и практики): Дисс.... канд. юрид. наук. Ростов-на Дону, 2003. С. 143.
  • [16] "2Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации (конституционно-правовой статус):Дисс.... доктора юрид. наук. М., 1998. С.138.
  • [17] См. подр.: Ахба Р.М. Указ.соч. С. 74.
  • [18] См., например: Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации. / Под ред. Баренбойма ПД. М.: Юридический дом «Юстицинформ», 2000; Тосунян Г.А.,Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и современность. М.: Дело, 1998.
  • [19] 1,5Randzio-Plath С. Democratic Accountability of the European Central Bank. // Central Banking.Vol.8, №31 .P.23. Цит. по: Ахба Р.М. Указ. соч. С. 75.
  • [20] "6Ахба Р.М. Указ.соч. С. 75.
  • [21] Шахрай СМ. Конституционное право Российской Федерации. / Счетная палата РоссийскойФедерации, Государственный научно-исследовательский институт системного анализа. - М.,2003. С.570.
  • [22] См.: Ахба Р.М. Указ. соч. С. 48
  • [23] См. ст. 5 Лимской декларации руководящих принципов контроля..
  • [24] См. подр.: Погосян НД. Счетная палата Российской Федерации. М.: Юрист. 1998. С. 32.
  • [25] |2|Лимская декларация руководящих принципов контроля.
  • [26] тБурцев В.В. Система государственного финансового контроля: Дисс.... доктора экон. наук.М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, 2001. C.112-149.
  • [27] |МСм., например: Назарчук И.А. Указ.соч. С. 38.
  • [28] ,25См.: Назарчук И.А. Указ. соч. С. 39.
  • [29] '“Там же.
  • [30] |27Российская газета. 10.04.2013 г. Федеральный выпуск № 6053.
  • [31] |28Лимская декларация руководящих принципов контроля.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >