Правовые основы построения системы органов финансового контроля

Необходимым условием эффективности финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, методов форм осуществления, установления правового статуса контрольных органов, объем их прав и обязанностей.

Отмечается, что если рассматривать государственный финансовый контроль в его современном состоянии как единую систему, то следует признать, что в ее рамках функционирует до десятка крупных, фактически самостоятельных контролирующих подсистем, включающих несколько сот региональных и территориальных подразделений[1].

Также высказывается мнение о том, что, «исходя из общего понимания системы, мы можем сказать, что система ГФК- это комплекс взаимосвязанных органов финансового контроля, действующих в реальных социально-экономических условиях с целью повышения эффективности использования государственных финансовых средств и собственности для развития всех отраслей и регионов государства. В свою очередь организации, выполняющие функцию финансового контроля, являются одним из ключевых элементов финансово-бюджетной системы федеративного государства и его субъектов»[2].

Естественно, следует отдавать себе отчет в том, что системный подход к исследованию государственного финансового контроля не может быть ограничен исключительно анализом системы и компетенции органов, его осуществляющих, а, напротив, предполагает исследование его соотношения с системами более высокого уровня, анализ правовой, научной, методологической составляющей контроля, однако, организационная составляющая государственного финансового контроля в рамках правового исследования является одной из наиболее значимых, поскольку позволяет оценить оптимальность функционирующей системы контрольных органов, соответствия их компетенции задачам, решаемым в финансовой сфере, вскрыть имеющиеся пробелы, противоречия, неоправданное дублирование полномочий и предложить на этой основе направления совершенствования российского законодательства.

Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»[3] впервые была осуществлена попытка определить систему органов, осуществляющих государственный финансовый контроль. В частности, определяя «исходные данные системы государственного финансового контроля Российской Федерации», Указ «в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий» возлагает функции государственного финансового контроля на следующие органы:

  • - Счетная палата Российской Федерации;
  • - Центральный банк Российской Федерации;
  • - Министерство финансов Российской Федерации;
  • - Федеральное казначейство;
  • - Федеральная служба страхового надзора;
  • - Федеральная налоговая служба Российской Федерации;
  • - Федеральная таможенная служба Российской Федерации;
  • - Контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти и иные органы, осуществляющие контроль над поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

При этом, в частности, не учтено то обстоятельство, что в настоящее время из ст. 165 БК РФ исключены положения, устанавливавшие ранее контрольные и надзорные функции Министерства финансов. Кроме того, отдельные из числа поименованных органов власти либо утратили свои контрольные полномочия, либо вовсе расформированы. Речь, например, идет, о прекратившей свое существование Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, контрольные полномочия которой переданы Федеральному казначейству.

Поскольку положения указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» устанавливают перечень финансовоконтрольных органов более чем абрисно и неполно, вполне основательно отмечается, что в России действует не столько система, сколько совокупность контрольных органов, отсутствует унифицированность правовых актов. Существует избыточность и органов, и правовых актов, параллелизм и дублирование, нет эффективной координации работы таких органов. Вследствие этого результативность их работы зачастую недостаточно высока, нередки случаи нерационального расходования человеческих и финансовых ресурсов88.

Специалисты отмечают, что для современной системы государственного финансового контроля в России «важнейшей характерной чертой является отсутствие общепризнанной, научно обоснованной, комплексной теории государственного контроля. Это означает, что в нашей стране <...> не существует общепринятых представлений о роли и предназначении государственного контроля в государственном управлении демократической России»89[4]

Отсутствие соответствующей реалиям действительности теории управления обусловлено отсутствием общепризнанных представлений о системе государственного управления. Это само собой приводит к непониманию того, как необходимо осуществлять отдельные функции этого же управления, в том числе и государственный контроль.

Отмечается, что непонимание роли контроля в демократии и эгоистические стремления отдельных лиц к отсутствию действенного контроля над собой повлекли игнорирование необходимости реформирования существующих институтов государственного контроля. В особенности это коснулось государственного финансового контроля, а также парламентского контроля. Особенностью системы государственного контроля в России называется также «отсутствие генеральной линии в практическом формировании органов государственного контроля. Вследствие этого сложилось причудливое переплетение различных тенденций в построении контрольных органов, не позволяющих им сформироваться в стройную и эффективную систему»[5].

Еще большей проблемой признается отсутствие взаимоувязанно- сти этих органов в их компетенции, методиках и результатах. При этом указывается, что «эффективность системы органов государственного финансового контроля обеспечивается на основе четкого определения их функций, разграничения полномочий, координации их деятельности и видов ответственности»[6].

В настоящее время существует значительное число контрольных органов, между которыми нет четкого различия, в результате объекты контроля этих органов дублируются. Лишь отдельные авторы говорят о «бесспорности становления единой системы государственного финансового контроля в России»[7].

В.В. Бурцев по этому поводу отмечает, что «Одним из важнейших вопросов формирования нормативной базы государственного финансового контроля является разработка и принятие основополагающего нормативно-правового акта, который должен стать своего рода системообразующим звеном общей системы нормативно-правовых актов государственного финансового контроля. Им мог бы быть закон о системе государственного финансового контроля. Его принятие ознаменовало бы собой, по сути, начало формирования комплексной системы нормативно-правовых актов государственного финансового контроля в современных условиях построения развитого демократического правового государства»93.

Высказывания поименованных выше авторов приведены с целью показать отмечаемые специалистами проблемы формирования и функционирования системы органов финансового контроля в современной России. Не вдаваясь в дискуссию по поводу необходимости принятия закона, который системно и однозначно урегулировал бы финансовоконтрольный отношения, продолжающуюся уже длительное время, хотелось бы отметить, что затруднительность его принятия состоит, по нашему мнению, в том, что изначально формирование контрольных органов происходило в отсутствие не только научного обоснования, но и какого-либо общего представления о единой системе государственного финансового контроля. Таким образом, в настоящее время приходится создавать не новую систему в соответствии с принятым законом, а новый закон «подгонять» под уже функционирующую совокупность уже созданных контрольных органов. При этом стоит трудно разрешимая задача устранить, восполнить и разрешить имеющиеся в настоящий момент недостатки, пробелы и противоречия в соответствии со сложившимися в настоящее время политическими, социальными, экономическими условиям, а также учесть если не долгосрочные, то, как минимум, среднесрочные перспективы развития государства.

Ряд специалистов видит выход из сложившейся ситуации в создании нового контрольного органа, который бы выполнял в основном функции координатора остальных контрольных органов[8], что позволит обеспечить унификацию системы государственного финансового контроля.

Иные авторы отмечают, что в создании такого органа необходимости нет[9]. Действительно, если не предполагается наделения нового органа иными функциями, помимо координирующей, то роль такого координатора может выполнять являющаяся высшим органом государственного финансового контроля Счетная палата Российской Федерации. При этом прямого подчинения ей всех контрольных органов не требуется. Если же новый контрольный орган будет наделен определенными контрольными полномочиями, то, как отмечает поименованный выше автор, это приведет к еще большему увеличению числа контрольных органов, возникновению дополнительных проблем с разграничением компетенции и полномочий между ними96.

Новеллами раздела IX «Государственный финансовый контроль» и главы 26 «Основы государственного (муниципального) финансового контроля» БК РФ в ред. Федерального закона от 23 июля 2013 года № 252-ФЗ является, в первую очередь, выделение видов финансового контроля. Если ранее норма статьи 265 БК РФ раскрывала формы контроля, под которым безосновательно понимались предварительный, текущий и последующий контроль, то в настоящее время указанная статья подразделяет государственный (муниципальный) финансовый контроль на такие виды, как внешний и внутренний, предварительный и последующий.

При этом установлено, что внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее- органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

Таким образом, при классификации государственного финансового контроля на внешний и внутренний вполне логично использован такой критерий, как компетенция органов, его осуществляющих. При этом, в прочем, очевидно, что из указанной системы выпал внутриведомственный контроль, осуществляемый главными распорядителями бюджетных средств в отношении подведомственных учреждений - получателей бюджетных средств (казенных учреждений) и органами исполнительной власти, органами исполнительной власти, исполняющими полномочия учредителя в отношении учреждений, не являющихся участниками бюджетного процесса (бюджетных и автономных учреждений). Также вызывает недоумение исключение из системы внутреннего контроля внутрихозяйственного контроля, осуществляемого финансовыми и контрольными службами собственно учреждений.

Статья 268.1 БК РФ определяет полномочия органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля.

Полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля определены ст. 269.2 БК РФ.

Новеллой следует признать выделение в этой группе контрольных субъектов Федерального казначейства и финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, осуществляющих кассовое исполнение бюджетов. Статьей 269.1 БК РФ установлено, что при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю Федеральным казначейством (финансовыми органами субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) проводится санкционирование операций.

Согласно ст. 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по

осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в частности, являются:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания;

направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Что касается выделения таких видов контроля, как предварительный и последующий, то критерий их выделения также вполне основателен и очевиден: время осуществления контрольного мероприятия относительно проверяемой операции и, собственно, его цель. Нельзя не согласиться с тем, что последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности. Однако, традиционно считалось, что предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения, но не пресечения нарушений, и до начала совершения операции, а не в процессе ее совершения. Пресечение же уже начатых бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, недопущение более тяжких последствий, относилось к цели оперативного (текущего) контроля. Логика законодателя, исключившего указанный вид контроля из легализованной классификации представляется не вполне очевидной.

В соответствии с ч. 8 ст. 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль в отношении:

  • 1) соблюдения требований к обоснованию закупок, и обоснованности закупок (действует с 1 января 2017 года);
  • 2) соблюдения правил нормирования в сфере закупок;
  • 3) обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график;
  • 4) применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
  • 5) соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;
  • 6) своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;
  • 7) соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

Согласно ч. 11.2 ст. 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, проводит проверки осуществления органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), контроля за соблюдением настоящего Федерального закона.

В ст. 267.1 БК РФ установлено, что методами осуществления государственного финансового контроля являются: проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.

При этом под проверкой (в целях БК РФ) понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Таким образом, проверка может быть как фактической, так и документальной.

В целях БК РФ признаком ревизии, отличающими ее от проверки, также выступает ее комплексность, заключающаяся исключительно во всеобщем характере предмета и контрольных мероприятий.

Пунктом Зет. 267.1 БК РФ установлено, что проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том числе встречные проверки. Очевидное использование терминологии НК РФ в части применения термина «камеральная проверка», под которой в целях БК РФ понимаются проверка, «проводимая по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании бюджетной (бухгалтерской) отчетности и иных документов, представленных по его запросу», и «выездная проверка», т.е. проверка, «проводимая по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов», не получило развития в дальнейшем относительно встречных проверок.

Под встречными проверками в целях БК РФ понимаются проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.

Включение в число методов контроля обследования, под которым в тексте БК РФ понимаются «анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля» в очередной раз свидетельствуют о непонимании законодателем различия между контрольными формами (ревизия и проверка) и используемыми при их реализации методами (процедур), которые и включают обследование, осмотр, анализ, истребование документов, получение объяснений и пр.

В соответствии с ч. 27 ст. 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» должностные лица органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право:

1) запрашивать и получать на основании мотивированного запроса в письменной форме документы и информацию, необходимые для проведения проверки;

  • 2) при осуществлении плановых и внеплановых проверок беспрепятственно по предъявлении служебных удостоверений и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителей руководителя) такого органа контроля о проведении проверки посещать помещения и территории, которые занимают заказчики, требовать предъявления поставленных товаров, результатов выполненных работ, оказанных услуг, а также проводить необходимые экспертизы и другие мероприятия по контролю;
  • 3) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Указанные предписания выдаются до начала закупки;
  • 4) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, рассматривать дела о таких административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению;
  • 5) обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

При выявлении в результате проведения органами контроля в сфере закупок плановых и внеплановых проверок факта совершения действия (бездействия), содержащего признаки состава преступления, указанные органы контроля обязаны передать в правоохранительные органы информацию о таком факте и (или) документы, подтверждающие такой факт, в течение трех рабочих дней с даты выявления такого факта.

Полученные контрольными органами в сфере закупок при осуществлении своих полномочий сведения, составляющие государственную тайну, и иная информация, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами, не подлежат разглашению, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Согласно норме ч. 11.1 ст. 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (введена Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 396-ФЗ) порядок осуществления контроля за соблюдением настоящего Федерального закона органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), устанавливается в соответствии с общими требованиями, утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Что касается выделения таких видов контроля, как предварительный и последующий, то критерий их выделения также вполне основателен и очевиден: время осуществления контрольного мероприятия относительно проверяемой операции и, собственно, его цель. Нельзя не согласиться с тем, что последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности. Однако, традиционно считалось, что предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения, но не пресечения нарушений, и до начала совершения операции, а не в процессе ее совершения. Пресечение же уже начатых бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, недопущение более тяжких последствий, относилось к цели оперативного (текущего) контроля. Логика законодателя, исключившего указанный вид контроля из легализованной классификации представляется не вполне очевидной, а результат - недостаточно обоснованным.

Согласно ст. 269.1 БК РФ Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) наделены полномочиями по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю. В терминологии БК РФ «внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью» во-первых Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее- органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), и, во-вторых, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) (ст. 267.1 БКРФ).

Очевидна необходимость унификации терминологии и уточнения подходов, что возможно на основе применения методологии лингво-семиотического и формально-юридического анализа.

Использование в бюджетном законодательстве терминов «внешний государственный финансовый контроль»; «внутренний государственный финансовый контроль», «внутренний финансовый контроль» и «внутренний финансовый аудит», а в законодательстве о контрактной системе применительно к сфере государственных закупок также «аудит в сфере закупок», «контроль в сфере закупок», в том числе «ведомственный контроль в сфере закупок», порождает затруднения у практических работников в понимании полномочий органов, их осуществляющих, поскольку один и тот же орган (особенно это касается органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) выступает в смежных правоотношениях в нескольких ипостасях.

  • [1] кКулажин О.В. Указ.соч. С. 23
  • [2] Мясников В. В. Счетная палата как институт государственного финансового контроля науровне субъекта Российской Федерации: Дисс. ... канд. зкон. наук. - М.: Институт экономикиРАН, 2002.С. 54.
  • [3] СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696.
  • [4] гТарасов А.М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля. //Государство и право. №10.2004. С. 16. 8’Степашин С.В., Двуреченских В.А., Чефинец Е.А., Черпании IO.A. Власть - Демократия -Контроль. М.: Финансовый контроль, 200S. С.78.
  • [5] пТамзке. С.81. 9‘Ря6ухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. М.: Наука,2004. С. 189. пТпипиев А.Т. Конституционно-правовые основы государственного финансового контроля вРоссии (вопросы теории и практики): Дисс.... канд. юрид. наук. Ростов-на Дону, 2003. С.9.
  • [6] Бурцев В.В. Совершенствование нормативной базы государственного финансового контроля
  • [7] в Российской Федерации // Законодательство и экономика. №2.2004.
  • [8] м См.: Бурцев В.В. Построение современной системы государственного финансового контроля в свете необходимости укрепления российской государственности // Менеджмент вРоссии и за рубежом. №2,2001.
  • [9] См., например: Кулазклт А.В. Указ.соч. С 27.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >