Объект и предмет финансового контроля

В научной литературе единство понимания объекта и предмета финансового контроля отсутствует. Многочисленные авторы, специализирующиеся в области финансов и финансового права различным образом понимают эти категории, что создает проблемы для легального их определения, а в последующем — и для практики контрольной деятельности. Анализ показывает, что под объектом контроля может пониматься соответствующий хозяйствующий субъект, его деятельность, фонды денежных средств, а также иные финансово-правовые явления.

Так, Р.М. Ахба придерживается достаточно распространенной среди специалистов позиции, согласно которой объект контроля отождествляется с субъектом, в отношении которого он осуществляется. Он отмечает, что «внешний финансовый контроль проводится структурами, которые независимы от руководства контролируемого субъекта. Основной целью внешнего контроля является составление мнения о ... финансовом здоровье объекта контроля, рациональности и эффективности его деятельности»[1] [2]. Несколько далее упомянутый автор подчеркивает: «особая роль ревизии обусловлена тем, что она ... охватывает все или почти все стороны деятельности объекта контроля»61 (курсив наш - Авторы)

Аналогичной точки зрения придерживается и С.Н. Назаров, который отмечает, в частности, что «отличительной особенностью контрольной деятельности, ... является то обстоятельство, что в принимаемом правовом решении наряду с оценкой законности деятельности подконтрольного объекта дается оценка и ее целесообразности»[3] (курсив наш - Авторы).

Из того же понимания объекта контроля исходит в своих рассуждениях Л.Н. Овсянников, отмечающий, что «внешним называют контроль, который осуществляют специальные, вышестоящие по отношению к проверяемому объекту или независимые от него органы финансового контроля[4]» (курсив наш - А.З.).

В.В. Мясников исходит из того же понимания: «... постоянный контроль одних и тех же объектов (организаций) не только будет осложнять их текущую деятельность, но и будет весьма затратно для казны»[5] (Цит. дословно - А.З.).

Естественно, это далеко не полный перечень авторов, отождествляющих объект контроля с подконтрольным субъектом, т.е. проверяемым юридическим или физическим лицом.

Распространен также подход, согласно которому объектом контроля являются финансы или фонды денежных средств.

О.В. Кулажин, в частности, отмечает, что «объектом контроля органов государственного финансового контроля являются все публичные финансы, объектом органов прокуратуры - соблюдение законодательства всеми органами государственной власти и частными лицами, объектом контроля со стороны уполномоченного но правам человека- соблюдение прав человека и гражданина любыми органами государственной власти. Остальные государственные контрольные органы, которые не обладают универсальностью объекта контроля, имеют в качестве такового либо нижестоящие организации, либо узкую сферу общественной деятельности»[6]. Непоследовательность определения очевидна: для одних контрольных органов объектом контроля являются финансы, т.е. общественные отношения; для других - соблюдение законодательства или прав; а для особой группы органов «не обладающих универсальностью объекта контроля»- либо организации, либо сфера общественной деятельности.

А.В. Крикунов утверждает, что объекты государственного финансового контроля - это «деятельность государственных органов и организаций по формированию и использованию государственных финансовых и материальных ресурсов»[7]. Однако, далее он осуществляет своего рода градацию между понятиями «объект контроля» и «проверяемый объект», определяя ревизию как систему «обязательных контрольных действий по проверке законности и обоснованности совершенных за установленный период финансовых и хозяйственных операций проверяемого объекта, ... а также законности действий должностных лиц проверяемого объекта» (курсив наш - Авторы), явно исходя из иного понимания объекта73.

А.Т. Тлипиев в своем диссертационном исследовании аккумулировал практически все имеющиеся точки зрения74. Рассуждая по поводу полномочий Счетной палаты, он утверждает первоначально, что объектом контроля со стороны Счетной палаты РФ выступают средства федерального бюджета, федеральные внебюджетные средства, федеральная собственность.

Далее он указывает на то, что объектом предварительного контроля Счетной палаты являются международные договоры Российской Федерации, федеральные программы и иные документы, затрагивающие вопросы федерального бюджета и финансы Российской Федерации»

Затем поименованный автор выделяет несколько категорий объектов контроля со стороны Счетной палаты. К первой категории объектов, подлежащих контролю, им отнесены федеральные внебюджетные фонды, как финансово-кредитные учреждения. Ко второй группе объектов: предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения и пр. Третью группу «подконтрольных объектов деятельности Счетной палаты составляют негосударственные некоммерческие организации: общественные объединения, негосударственные фонды и др.» (Цит. дословно - Авторы).

А далее следует умозаключение поименованного автора: «Однако объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредствуется денежными отношениями»75 (Цит. дословно - Авторы). Каким образом объект финансового контроля означает контроль автор не поясняет. Таким образом, по мнению указанного автора, объектом контроля со стороны Счетной палаты РФ выступают а) средства бюджета и федеральная собственность; б) документы, затра- Тлипиев А. Т Указ. соч. С. 63 и далее.

гивающие вопросы федерального бюджета; в) финансово-кредитные учреждения, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения и некоммерческие организации; г) использование материальных, трудовых и других ресурсов страны. Согласиться с таковым подходом, согласно которому понятием «объект контроля» охватываются столь различные явления, субъекты, а также и деятельность, очевидно, не представляется возможным.

Более взвешенную позицию занимает Г.Б. Подстригич, которая утверждает, что объектом финансового контроля всегда выступают финансово-распределительные отношения[8] (курсив наш - Авторы).

В.В. Бурцев вполне основательно отмечает необходимость разграничения объекта контроля и его предмета. Он основывается на философской трактовке предмета познания, понимая под ним «определенные сторону, свойство и отношение объекта, исследуемые с определенной целью в данных условиях и обстоятельствах. Иными словами, - отмечает В.В. Бурцев, - предмет определяет те границы, в пределах которых изучается объект исследования»[9].

Полемизируя с Н.Д. Погосяном, который считает, что предметом "государственного финансового контроля являются конкретные виды финансовых (бюджетные средства, ценные бумаги) и материальных (объекты государственной собственности) ресурсов, а также нематериальные блага, принадлежащие государству"[10] (курсив наш - Авторы), поименованный автор отмечает, что это как раз не предметы, а объекты контроля. В.В. Бурцев отмечает, что «предметом же государственного финансового контроля является наличие, состояние и (или) действие какого-либо звена системы его объектов. К примеру, те же финансовые или материальные ресурсы бюджетной организации - объекты контроля; фактическое наличие данных ресурсов, их состояние, аспекты их использования в процессе хозяйственной деятельности- предметы контроля»[11].

Далее тот же автор относит к предметам государственного финансового контроля: правильность начисления и своевременность уплаты налогов и сборов; своевременность получения, движения и расходования финансовых ресурсов; правильность ведения бухгалтерского учета; достоверность и полнота финансовой отчетности; целесообразность затрат; соблюдение установленного порядка при экспортноимпортных и валютных операциях; обоснованность расходных статей бюджета; эффективность использования государственной собственности; соответствие расходов целевому назначению; соответствие фактических объемов доходов и расходов запланированным и т.д. При этом предлагается предметы государственного финансового контроля «условно разделить по следующим аспектам его объектов»: законность, эффективность, обоснованность, целесообразность, оптимальность, полнота, своевременность, достоверность, правильность, масштабность и степень влияния выявленных нарушений и т.д. Им также предлагается классификация по характеру определенности требований к объектам. В этом плане государственного финансового контроля может проводиться на соответствие формально установленным предписаниям (например, контроль на предмет соблюдения: финансовохозяйственного законодательства, установленных правил ведения бухгалтерского учета и т.п.). С другой стороны, контролеры могут оценивать финансово-хозяйственную деятельность объекта или иные аспекты на предмет соблюдения общепринятых, но формально (т.е. в каких- либо документах) не закрепленных требований: эффективность деятельности, оптимальность структуры финансовых потоков и аппарата управления ими, обоснованность финансовых решений, инвестиционных программ и т.п.[12]

По нашему мнению, наиболее адекватно указанные вопросы решены в диссертации И.А. Назарчук, считающей, что объектом финансового контроля является финансовая деятельность подконтрольного субъекта, а предметом, - ее законность и целесообразность[13].

Выделение категории «проверяемый субъект» в отличие от применяемого «проверяемый объект», «объект проверки», «подконтрольный объект», под которыми в нормативных правовых актах, научной и учебной и учебной литературе понимают юридическое или физическое лицо, в отношении которого осуществляется контроль, полагаем не только целесообразным, но и необходимым. Во-первых, это позволяет отграничить различные по содержанию, но сходные по наименованию категории, применяемые для обозначения то проверяемого лица, то его деятельности и избежать терминологической путаницы и неопределенности. Во-вторых, традиционно объект - это то, на что направлено какое-либо воздействие субъекта (управляющего, контролирующего и т.п.), не предполагающее ответного действия объекта.

В.В. Бурцев по этому поводу отмечал, что «говоря об общесистемных принципах, следует подчеркнуть, что в системе государственного финансового контроля, как субъект, так и объект в равной мере обладают социальной активностью»[14]. Полагаем, что отмеченная социальная активность «объекта», по нашему мнению, является существенным препятствием для определения его как «объекта» воздействия.

По нашему мнению, поскольку контроль осуществляется за лицами, имеющими право (например, обжаловать контрольные действия), а в ряде случаев - и обязанность реагировать на контрольное воздействие субъекта (например, представить информацию, документы, пояснения и т.п.), возникающее отношение является не воздействием, а взаимодействием субъектов, наделенных взаимными правами и обязанностями.

Объектом внешнего государственного финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой, является финансовохозяйственная деятельность подконтрольного субъекта. Что же касается предмета контроля, то им является не только законность и целесообразность указанной деятельности, как вполне основательно отмечает поименованный автор, но и ее эффективность.

Данное уточнение основывается не только на современном подходе относительно повышения роли контроля за эффективностью расходования бюджетных средств, реализуемом в бюджетном процессе, но и легально закрепленных полномочиях контрольных органов. В частности, в ч. бет. 14Федерального закона от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»[15] особо установлено, что аудит эффективности применяется в целях определения эффективности использования федеральных и иных ресурсов в пределах компетенции Счетной палаты, полученных объектами аудита (контроля) для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач развития Российской Федерации и осуществления возложенных на нее функций.

Анализ норм Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 41- ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» приводит к выводу, что при определении объекта аудита (контроля) Счетной палаты использован подход, согласно которому таковыми признаются юридические и физические лица, в число которых норма ст. 15 «Область действия контрольных полномочий Счетной палаты, объекты аудита (контроля)» (курсив наш - Авторы) Закона, относит:

  • а) федеральные государственные органы (в том числе их аппараты), органы государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, федеральные государственные учреждения, федеральные государственные унитарные предприятия, государственные корпорации и государственные компании, хозяйственные товарищества и общества с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах (ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 23);
  • б) государственные органы субъектов Российской Федерации (в том числе их аппараты), органы местного самоуправления в пределах компетенции, установленной Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом (ч. 2 ст. 15);
  • в) юридические лица (за исключением указанных в части 1 настоящей статьи), индивидуальные предприниматели, физические лица - производители товаров, работ, услуг в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, договоров об использовании федерального имущества (управлении федеральным имуществом), договоров (соглашений) о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации, кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами федерального бюджета, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета (ч. 3 ст. 15);.
  • г) иные организации (ч. 4 ст. 15).

При этом нормами Федерального закона указанные лица наделены как правами (например, согласно ч. 5 ст. 27 предписание Счетной палаты может быть обжаловано в судебном порядке), так и обязанностями (например, в соответствии с ч. 1 ст. 25 все объекты аудита (контроля), их должностные лица обязаны предоставлять в установленном порядке информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, выполнения задач и функций Счетной палаты), что свидетельствует о законодательно установленной допустимости, а во втором случае — обязательности активного поведения «объекта», т.е. наличии у него явных признаков субъекта контрольного правоотношения.

В пользу изложенного свидетельствует и анализ положений Лимской декларации руководящих принципов контроля[16], в которой сказано, что для выполнения возложенных на него задач высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, которая неразрывно связана с независимостью его членов; должен быть обеспечен необходимыми финансовыми средствами; иметь доступ ко всем документам, относящимся к управлению материальными и финансовыми средствами; получать у проверяемой организации любую информацию, которая необходима для проведения проверки. И далее: все управление государственными финансами, независимо от того, отражены они в общем национальном бюджете или нет, должно быть объектом контроля со стороны высшего контрольного органа. Таким образом, проверяемая организация не признается объектом контроля. Напротив, объектом контроля со стороны высшего контрольного органа признается управление государственными финансами, т.е. финансовая деятельность.

  • [1] “Ахба Р.М. Указ. соч. С. 27.
  • [2] "Там же. С. 58.
  • [3] Назаров С.Н. Теоретико-правовые основы юридической деятельности надзорноконтрольных органов в условиях формирования правового государства: Дис. ... канд. юрил.наук. Ростов-на-Дону: Ссв.-Кав. Академия государственной службы, 2000. С. 39.
  • [4] "‘ОвсянниковЛ.Н. Финансовый контроль как система // Финансы. 2000. № 12, с. 68.
  • [5] Мясников В.В. Счетная палата как институт государственного финансового контроля науровне субъекта Российской Федерации: Дисс.... канд. зкон. наук. - М.: Институт экономикиРАН, 2002. С. 42.
  • [6] Кулажин О.В. Указ. соч. С. 52.
  • [7] Крикунов А.В. Сущность, организация и перспективы финансового контроля в РоссийскойФедерации: дисс. ... доктора зкон. наук. СПб: Санкт-петербургский государственный университет экономики и финансов, 2001. С. 15.
  • [8] Подстригич Г.Б. Указ. соч. С. 18.
  • [9] 11 Бурцев В. В. Систем а государственного финансового контроля: Дисс.... д-ра зкон. наук. - М.:МГУ им. М.В. Ломоносова, 2001. С. 85 - 86..
  • [10] Погосян Н.Д. Указ соч. С. 108.
  • [11] Бурцев В.В. Указ. соч. С. 86.
  • [12] тБурцев 8.В.Система государственного финансового контроля: Дисс.... д-ра зкон. наук. - М.:МГУ им. М.В. Ломоносова, 2001. С. 88.
  • [13] Назарчук И.А. Организационно-правовые основы финансового контроля за деятельностьюгосударственно-учебных заведений высшего профессионального образования: дисс. ... канд.юрид. наук. М.: Государственный университет, 2012. С. 20.
  • [14] >гБурцев В. В. Указ.соч. С. 89.
  • [15] 8-'Российская газета. 10.04.2013 г. Федеральный выпуск №6053.
  • [16] “Лимская декларация руководящих принципов контроля. // Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. - М.: Прометей, 1998. Стр.42-53.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >