ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Проблемы определения понятия и сущности финансового контроля

Поскольку финансы, традиционно понимаемые как экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства, выполняют контрольную функцию, постольку необходимость государственного финансового контроля объективна и обусловлена самой сущностью и функциональным предназначением финансов.

Следует отметить, что вопрос о функциях финансов (в частности, контрольной функции) в финансовой науке до сих пор остается дискуссионным[1]. Более того, если до недавнего времени, несмотря на появление различных трактовок функций финансов - распределительной, контрольной, регулирующей, стабилизационной, воспроизводственной, обеспечивающей, стимулирующей идр. - по крайней мере, две функции - распределительную и контрольную - можно было считать общепризнанными, то в последнее время даже эти две функции как объективно присущие финансам стали отрицаться в прямой и косвенной форме.

Так, отдельные авторы рассматривают контрольную функцию финансов не как всеобщую экономическую категорию, а отдельно для государственных финансов и финансов хозяйствующих субъектов. При этом отмечается, что «наиболее часто государственным финансам и кредиту присваивают контрольную функцию. Но контроль есть функция управления. В той мере, в какой звенья категории «денежное хозяйство» берут на себя управленческие функции, им свойственны и функции контроля... Самой экономической категории контрольная функция не свойственна»1'-1.Вполне основательно мнение о том, что упомянутые авторы недостаточно последовательны: на уровне хозяйствующих субъектов эта позиция выдерживается (выделяются три функции финансов: регулирование денежных потоков предприятия; формирование капитала, денежных доходов, фондов; использование капитала, денежных доходов, фондов); относительно же бюджета - как объективной экономической категории и ведущего звена государственных финансов - формулируются следующие три функции:

  • 1) образование основного общегосударственного денежного фонда;
  • 2) использование средств основного общегосударственного денежного фонда; 3) осуществление контроля за движением бюджетных ресурсов. Таким образом контрольная функция государственных финансов признается как объективная[2] [3].

В других случаях в прямой форме отрицаются не только контрольная функция, но также распределительная и стимулирующая. Например, высказывается следующее мнение: «Очень часто финансам приписывают контрольную, распределительную и стимулирующую функции. Чтобы понять ошибочность этой точки зрения, достаточно вспомнить о налогах, которые поступают не сами по себе, а исключительно потому, что государство создало соответствующие органы, занимающиеся исчислением налогов, их сбором, а также контролем за правильностью и своевременностью их поступления. В связи с этим создается ложное впечатление, что налогам присуща контрольная функция. Однако указанную контрольную функцию выполняют не сами налоги, а соответствующие государственные органы... Стимулирование и распределение есть функции государства, а не самих финансов. Финансы как экономико-правовая категория индифферентны к любой человеческой деятельности»[4]. Г.Б. Подстригич по этому поводу отмечает, что позиция поименованных выше авторов представляется противоречивой и алогичной. В обоснование своего умозаключения она приводит следующие, заслуживающие, по нашему мнению, поддержки доводы: к объективным функциям финансов авторы относят: 1) образование денежных фондов; 2) использование денежных фондов. Однако отрицание общепризнанных и обоснование «авторских» функций методологически неверно, прежде всего потому, что отрицаемые

и вновь формулируемые функции рассматриваются в принципиально разных ракурсах: первые - с субъективной стороны (как формы и способы их практической реализации), вторые же - с объективной (как идеальные - в их абстрактной форме). В классических определениях объективных функций, в том числе контрольной и распределительной, речь всегда идет о сути соответствующих категорий (их внутреннем содержании - объекте, цели и других сущностных аспектах - между кем и по поводу чего возникают те или иные отношения), а конкретные действия, связанные с существованием этих категорий, только предполагаются. Формулировка же таких функций, как образование денежных фондов и их использование (авторы не дают развернутого понимания обосновываемых ими функций), по существу (без предмета и цели), прямо указывает на действие, то есть эти функции финансов не только не индифферентны к человеческой деятельности, а непосредственно к ней привязаны[5].

Следует исходить из объективного, атрибутивного характера контрольной функции финансов, наличие которой признается подавляющим большинством специалистов в области финансового права. Более того, полагаем, что формирование рыночной российской экономики, изменение правовых основ и порядка расходования бюджетных средств, появление новых типов государственных учреждений объективно сужают пределы прямого государственного управления в финансовой сфере, что предъявляет новые, повышенные требования к организации и осуществлению государственными органами финансового контроля в современных условиях.

Ученые придерживаются единой позиции, что понятие «контроль», используемое в русском языке, имеет французские корни и произошло от французского слова controle, которое применялось для обозначения встречной, вторичной записи с целью проверки первой[6]. В английском языке сходное по звучанию слово сои/го/может быть использовано для обозначения состояния управления, руководства, регулирования, распоряжения, господства, насилия, власти[7].

Понятие «финансовый контроль» производно от более широкого по своему объему понятия «контроль», под которым в системах социального управления понимается «важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дела, о выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процессов»[8]. При этом контроль также рассматривается как способ обеспечения законности, предполагающий сопоставление проверяемой деятельности с нормами права, которыми она регламентируется, в результате чего выявляются нарушения действующего законодательства, принятие мер по устранению выявленных нарушений, что ведет к восстановлению нарушенной законности, ее обеспечению в последующем[9].

В современном значении рассматриваемое понятие чаще всего наделяют следующим смыслом: контроль - проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора[10].

Анализ научной литературы приводит к выводу о том, что сущность контроля однозначного определения до настоящего времени не получила: авторские определения финансового контроля существенно отличаются. Указанные различия предопределены не только отсутствием имеющего сущностной характер легального определения, но и различающимися потребностями авторов, соответствующими различным научным интересам и используемыми в связи с этим методологическими подходами к исследованию финансового контроля. Вполне основательно отмечается, что подходы к определению этой категории, используемой в различном контексте представителями большинства отраслей общественных наук, «не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений- философских, управленческих, политических, правовых, кибернетики»[11].

Следует обратить внимание на то, что согласно ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом»29 (курсив наш — Авторы). Таким образом, контроль - это практическое осуществление функции управления финансовыми ресурсами. Именно контроль позволяет получать информацию о состоянии объекта управления, о характере и результативности управленческого воздействия на него. Он также обеспечивает обратную связь между теми, кто принимает управленческие решения, кто их осуществляет, и объектами управления.

Отмечается, что государственный контроль в виде функции государственного управления не связан ни с формой государства, ни с государственным строем, ни с государственным устройством, ни с политической системой государства. Так, по мнению Тихомирова Ю.А., «государственный контроль не является атрибутом какого-либо одного, чаще тоталитарного, режима. Он всегда присущ любому государству, стремящемуся обеспечить реализацию политики, законов и иных актов, охрану государственных интересов. Вопрос в том, каковы цели и механизмы контроля, и его поддержка в обществе, насколько он помогает устойчивости институтов государства, обеспечению прав и свобод граждан, прогрессивному социально-экономическому развитию»30.

В процессе анализа значительного числа имеющихся в научной литературе определений государственного финансового контроля, являющегося важнейшей составляющей государственного контроля в целом, авторы имеют целью классифицировать рассматриваемые дефиниции в зависимости от использованных при этом методологических подходов в целях уяснения сущностных признаков исследуемого явления, имеющих правовое значение.

Следует отметить, что в большинстве определений государственного финансового контроля доминирует деятельностный подход.

В частности, Н.Д. Погосян пишет, что «контроль в сфере финансов можно определить, как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности»31 (курсив наш - Авторы). В этом определении также акцентируется внимание на цель контроля, определенную, по нашему мнению, предельно широко, в результате чего определение, по нашему мнению, не содержит полного указания качественных характе- [12]

ристик предмета исследования. Также возникает естественный вопрос о целесообразности и основательности особого вычленения необходимости легитимизации именно формы, а не содержания контроля в це-

С.Н. Рябухин определяет государственный финансовый контроль как «объективно обусловленную деятельность человека, цель которой- оценить отклонения фактически регистрируемых параметров, характеризующих действия государства в финансово-экономическом пространстве, от установленных для них норм. <...> Это не просто механизм отслеживания бюджетного процесса, но и мониторинг, и анализ состояния экономики и общества, направленный на финансовую оценку эффективности использования государством выделяемых ему ресурсов»[13] (курсив наш - Авторы).

В.В. Бурцев дает следующее определение государственному финансовому контролю: «установленная соответствующими нормативными актами деятельность органов государственной власти и управления всех уровней (должностных лиц), а также подразделений внутреннего контроля государственных организаций по выявлению, предупреждению и пресечению <...> нарушений в процедурах управления государственными финансовыми потоками и финансовохозяйственной деятельностью экономических субъектов»[14] (курсив наш - Авторы). По мнению поименованного автора, государственный финансовый контроль в широком смысле - это установленная соответствующими нормативными актами деятельность органов государственной власти и управления всех уровней (должностных лиц), а также подразделений внутреннего контроля государственных организаций по выявлению, предупреждению и пресечению следующих нарушений в процедурах управления государственными финансовыми потоками и финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов:

несоблюдения законодательства при осуществлении финансовохозяйственной деятельности организаций (выполнении финансовохозяйственных операций), в ходе бюджетного процесса, а также при выполнении любых иных процедур управления государственными финансовыми потоками (в том числе при ведении бухгалтерского учета и составлении бухгалтерской отчетности);

недостатков в различных областях финансово-хозяйственной деятельности государственных организаций и их объединений, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства (в этом плане осуществляется контроль на предмет эффективности и целесообразности финансово-хозяйственной деятельности, вызывающей изменение имущества и обязательств, т.е. государственные финансовые потоки);

ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и материальными ресурсами, влекущих прямой или косвенный финансовый (материальный) ущерб государству;

действий, обусловивших возникновение угроз финансовой безопасности государства34.

Положительным следует признать то, что приведенное выше определение понятия «государственный финансовый контроль» указывает, в том числе, и на его основную направленность: на недопущение или пресечение нарушений, т.е. обеспечение и восстановление нарушенной законности финансовой деятельности субъектов финансовых правоотношений.

И.А. Лазарчук отмечает, что с указанным мнением, в принципе, можно согласиться, формулируя при этом следующие замечания. Во- первых, неясно, почему речь идет об «установленной соответствующими нормативными актами деятельности». Традиционно считается, что деятельность регламентируется, а устанавливаются нормы права. Кроме того, неясно, почему использовано понятие «нормативный акт». Во-первых, контрольные полномочия органов власти в правовом государстве устанавливаются не всеми нормативными актами, а исключительно правовым актами, т.е. имеющими юридическое значение, особую процедуру принятия и введения в действие и т.п. Во-вторых, указанные полномочия могут быть предоставлены органам государственной власти не только нормативным, но и индивидуальным правовым актом (например, распоряжением Президента Российской Федерации, распоряжением Правительства Российской Федерации и т.д.). Также непонятна цель использования термина «органы государственной власти и управления». Понятие «орган государственного управления» не применяется с момента введения в действие Конституции Российской Федерации. Что касается перечисленных нарушений «в процедурах управления государственными финансовыми потоками и финансово- [15] [16]

хозяйственной деятельности экономических субъектов», то большинство из них вполне очевидно дублируют друг друга35.

В данной связи представляется более обоснованным предложение понимать под государственным финансовым контролем «нормативно урегулированную деятельность уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию, распределению, целевому и эффективному расходованию государственных средств, законности и рациональности использования государственной и муниципальной собственности, а также выявлению резервов повышения эффективности расходования государственных средств»36 (курсив наш- Авторы). В представленном определении контроль рассматривается не только в ракурсе деятельностного подхода, но и предпринимается достаточно успешная попытка определения его целей и пределов.

В ряде определений содержится попытка указания на некие признаки, позволяющие отграничить государственный финансовый контроль от иных видов более широкого по объему понятия. Такого рода формально-логический подход вполне применим, однако, требует указания именно на существенные признаки явления.

Например, М.В. Мельник, А.С. Пантелеев, А.Л. Звездин понимают под государственным финансовым контролем «контроль, осуществляемый государственными органами или от имени государства в целях обеспечения единой государственной финансовой политики и финансовых интересов государства и его граждан»37. Таким образом, в качестве существенных признаков государственного финансового контроля предлагается выделить следующие: во-первых, это государственный контроль, во-вторых, он осуществляется в целях обеспечения финансовых интересов государства (поскольку государственная финансовая политика, выделенная авторами особо, и есть выражение финансовых интересов государства). По сути, получается, что все существенные признаки, раскрытые в определении государственного финансового контроля, уже содержатся в его названии. Полагаем, что для идентификации понятия использованный подход недопустим, а определение признать приемлемым не представляется возможным. [17] [18]

С.О. Шохин и Л.И. Воронина определяют государственный финансовый контроль как «...многоаспектную, межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, определения законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета»[19] (курсив наш - Авторы). В данном определении предпринята попытка системного подхода, однако, очевидна терминологическая путаница, поскольку надзор и контроль - понятия не взаимозаменяемые, а, следовательно, «надзор наделенных контрольными функциями органов» не вполне логичен.

В работе, подготовленной С.В. Степашиным, Н.С. Столяровым, С.О. Шохиным, В.А. Жуковым государственный финансовый контроль определяется как «контроль над формированием, воспроизводством и использованием национального достояния»[20] (курсив наш - Авторы). Предельная широта данного определения, указывающего лишь на цель и пределы финансового контроля, настолько очевидна, что исключает возможность какого-либо сомнения в его истинности.

В ряде определений использован функциональный подход, позволяющий рассматривать финансовый контроль с точки зрения реализации им своего сущностного предназначения, в том числе, и как способ обеспечения законности финансовой деятельности.

Так, Л.Н. Овсянников, под государственным финансовым контролем предлагает понимать: «...реализацию права государства законными путями защищать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан»[21] [22]. По этому поводу Р.М. Ахба обоснованно отмечает, что данное определение является слишком абстрактным и не объясняет сути исследуемого понятия. «Также следует подчеркнуть, - пишет поименованный автор,- что финансовый контроль- это не только право государства, но и его обязанность реагировать на различного рода нарушения и отклонения от принятых стандартов в финансовой сфере государства»[23]. С указанными замечаниями следует согласиться тем более, что под определение «реализация права государства законными путями защищать свои финансовые интересы» более подходит понятие не «финансовый контроль», а нечто иное, например, «ответственность за финансовые правонарушения».

Ю.А. Данилевский отмечает что: «финансовый контроль, являясь одной из важнейших функций и неотъемлемой составной частью общего механизма управления экономикой, производством, охватывает финансовые, кредитные и производственные показатели. В сферу контроля включаются производство, распределение, обращение и потребление товарно-материальных ценностей в денежном выражении». Таким образом, указывая функциональное предназначение финансового контроля, поименованный автор отмечает также связь определяемого понятия с более широким по объему понятием: «управление экономикой и производством», а также пытается указать «сферу» распространения контроля: «производство, распределение, обращение и потребление товарно-материальных ценностей в денежном выражении». Логическая несообразность данного определения, по нашему мнению, проистекает из подхода поименованного автора к финансовому контролю как одновременно «функции механизма управления экономикой» и «составной части» этого механизма. Поскольку какое-либо явление не может быть одновременно и функцией, и элементом другого явления, исходная формально-логическая ошибка повлекла за собой по форме нелогичное, - а по содержанию ложное, - умозаключение.

Близким по своей концепции является понятие финансового контроля, сформулированное Родионовой В.М. и Шлейниковым В.М.: «Финансовый контроль - это одна из функций системы управления финансовыми отношениями, основной задачей которой является отслеживание правильности функционирования этих отношений на уровне конкретного управляемого объекта с целью определения обоснованности и эффективности управленческих решений и системы их реализации, выявления отклонений, о которых целесообразно информировать органы, способные повлиять на улучшение ситуации»[24] (курсив наш - Авторы).

Следует отметить, что такого рода подходы в определении государственного финансового контроля верно отражают его роль в публичной сфере, но не позволяют выделить сущностные признаки определяемого явления, отграничить от финансовый контроль от родственных категорий.

Для определения понятия «государственный финансовый контроль» также используется процедурный, узко кибернетический подход, в соответствии с которым он предстает как некая система упорядоченных по цели, месту и времени мероприятий. В частности, А.В. Крикунов отмечает, что «государственный финансовый контроль представляет собой систему мероприятий, которая направлена на:

  • - соблюдение законодательных и нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил по использованию государственных средств, оценку полноты и своевременности формирования и исполнения федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов, на обеспечение сохранности, эффективного и целевого использования государственных финансовых и материальных ресурсов, кредитных и заемных средств, привлеченных под гарантии государства, а также иных форм государственной поддержки;
  • - исполнение международных финансовых обязательств Российской Федерации, состояние государственного внутреннего долга, соблюдение на- v лотового, таможенного, валютного законодательства и законодательства о рынке ценных бумаг;
  • - осуществление операций с негосударственными средствами в целях выявления необычных (нетрадиционных для финансовохозяйственной деятельности субъекта правоотношений) сделок, требующих повышенного внимания и дополнительного контроля»[25] (курсив наш — Авторы).

Следует отметить, что в официальном документе Министерства финансов Российской Федерации дается весьма схожее определение: «Государственный финансовый контроль в Российской Федерации представляет собой систему мероприятий по контролю за соблюдением законодательных и других нормативных правовых актов, норм стандартов и правил по использованию государственных средств»[26].

По поводу реализованного в приведенных выше определениях подхода Ю.М. Воронин вполне основательно отмечает, что «с подобным определением нельзя согласиться в принципе». По его мнению «система мероприятий по контролю может служить инструментом государственного финансового контроля, но она никак не отражает его сущность»[27].

В этой связи представляется весьма примечательным тот факт, что понятие государственного финансового контроля отсутствует в словаре основных терминов и понятий, разработанных Счётной палатой Российской Федерации. Объяснить это, по нашему мнению, можно взвешенностью позиции разработчиков словаря, поскольку ввиду отсутствия единой законодательно установленной трактовки этого базового понятия любое определение государственного финансового контроля может быть подвергнуто критике и сомнению.

Так, очевидно, что представленные выше определения различных авторов, на наш взгляд, являются недостаточно полными и не отражают действительной сущности государственного финансового контроля, который должен быть рассмотрен в комплексе, с использованием различных подходов.

Не решает вопроса и анализ финансового законодательства Российской Федерации. Попытка урегулировать вопросы, связанные с государственным финансовым контролем, а также раскрыть данное понятие была предпринята в Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»[28]. Этот Указ был первым нормативно-правовым актом, хоть как-то регламентирующим само понятие и некоторые вопросы организации государственного финансового контроля в Российской Федерации. Указом установлено, что государственный финансовый контроль в Российской Федерации включает в себя: «контроль за исполнением федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, за организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых льгот и преимуществ»[29] [30]. Этот нормативный правовой акт действует и в настоящее время[31]. Очевидно, что содержащееся в нем определение не носит сущностного или содержательногохарактера а лишь перечисляет, причем далеко неполно, виды финансового контроля, выделенные в зависимости от сферы осуществления. При этом не выделены такие виды заслуживающего внимания и упоминания контроля (надзора), как банковский, налоговый, валютный и др.

В последующем принятие в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее также - БК РФ) дало основание ряду ученых считать, что основные проблемы нормативно-правового регулирования государственного финансового контроля решены. На самом деле положения Кодекса в отношении контроля крайне несовершенны. Более того, некоторые из них запутывают и искажают существо контрольного дела. Действительно, основным недостатком главы 26 БК РФ, которая, судя по названию «Основы государственного и муниципального финансового контроля»[32], должна была урегулировать основы государственного и муниципального финансового контроля, является то, что ее положения ставят знак равенства между государственным финансовым контролем и одним из его видов - бюджетным контролем.

Основательно отмечается, что такой подход неверен ни с точки зрения теории, ни в рамках сложившейся российской практики управления финансами. Бюджетный контроль - это, несомненно, основная, но далеко не исчерпывающая и не исключительная сфера деятельности органов финансового контроля. Таким образом, бюджетный контроль - всего лишь производная от финансового контроля, подобно тому, как бюджетная система соотносится с финансовой системой государства, а бюджетное право коррелирует с финансовым правом[33]. Нельзя не согласиться с поименованным автором и в том, что в БК РФ нет содержательного определения ни государственного, ни бюджетного контроля, не сформулированы их цели и задачи.

В связи с этим большинство специалистов отмечает насущную необходимость регламентации государственного финансового контроля самостоятельным федеральным законом. Еще в Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской

Федерации» предписывалось: Правительству Российской Федерации с участием Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации в месячный срок подготовить и представить для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации: проект федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации...». Однако, подготовленный сначала Правительством Российской Федерации, а затем группой депутатов Государственной Думы проект Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» так и не обрел форму утвержденного законодательного акта.

Учитывая то, что согласно ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, «Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом»53, можно констатировать, что контроль в целом - не что иное, как осуществление функции управления. Отмечается, что «контроль позволяет получать информацию о состоянии объекта управления, о характере и результативности управленческого воздействия на него. Он также обеспечивает обратную связь между теми, кто принимает управленческие решения, кто их осуществляет, и объектами управления»54. Применительно к государственному финансовому контролю это позволяет утверждать, что контроль является и самостоятельным видом деятельности. Отмечается, что сущность контроля состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица55. Как отмечает О.В. Кулажин, из буквального смысла такого определения следует, что контроль осуществляется в целях наблюдения и охватывает сбор данных и передачу информации в компетентные органы о результатах контрольных мероприятий, которые направлены на выявление причин обнаруженных отклонений и определение пути их устранения в целях эффективного функционирования государственных органов власти56. [34] [35]

Поскольку очевидно, что любая деятельность предполагает наличие определенной цели, ради достижения которой и совершаются указанные действия, в рамках деятельностного подхода следует вычленить цель и задачи государственного финансового контроля.

Цель государственного финансового контроля определена в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1997 г, (далее Лимская декларация). В соответствии со ст. 1 данной декларации целью государственного финансового контроля является «...вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем»[36]. Соответственно, государственный финансовый контроль призван обеспечить проведение единой финансовой и денежной политики, защиту финансовых интересов государства, препятствовать нецелевому, незаконному и неэффективному использованию государственных ресурсов, т.е. обеспечить законность, целесообразность и эффективность финансовой деятельности государства.

В связи с этим можно согласиться с мнением о том, что «в наиболее общем виде под государственным финансовым контролем следует понимать контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления»[37] с добавлением указания также и на эффективность указанных действий.

Достижение цели государственного финансового контроля предполагает решение соответствующих задач, в числе которых выделяют, как правило, следующие:

проверка правильности формирования и исполнения бюджета и внебюджетных фондов;

проверка состояния, целевого и эффективного расходования финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления, законности и рациональности использования государственной и муниципальной собственности;

проверка правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности отчетности;

контроль по соблюдению действующего законодательства в области налогообложения, валютной, таможенной и банковской деятельности;

выявление резервов роста доходной базы бюджетов разных уровней, целевых бюджетных фондов, финансовой поддержки регионам;

проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;

пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых льгот, государственных дотаций, субвенций, трансфертов и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионов;

выявление фактов расточительства и финансовых злоупотреблений, принятие адекватных мер наказания к виновным лицам;

выявление резерва для более эффективного распределения государственных средств[38].

При этом, как правило, отмечается, что данный перечень не является исчерпывающим и не содержит всех задач, решаемых государственным финансовым контролем: задачи дополняются и изменяются в ходе развития финансового законодательства и с учётом объективно существующих реалий.

Поименованный автор отмечает, что «решение задач государственного финансового контроля тесно связано с формированием и осуществлением определенных его функций»60.

Далее акцентируется внимание на том, что, «несмотря на то, что государственный финансовый контроль предопределён контрольной функцией финансов, эти два понятия нельзя отождествлять. Государственный финансовый контроль является самостоятельной функцией управления экономикой, не поглощая других его функций, а пронизывая их, оказывая активное воздействие на эффективность реализации управленческой составляющей. Государственный финансовый контроль выполняет ряд других функций: защитную, информативную, контрольно-ревизионную и другие»61.

С первым положением нельзя не согласиться: действительно, наличие государственного финансового контроля предопределено объективно присущей финансам контрольной функции. Но далее поименованный автор утверждает, что государственный финансовый контроль все-таки является функцией, но не финансов, а «управления экономикой», причем «самостоятельной» и «не поглощает других функций управления, а пронизывает их». Если государственный финансовый контроль - это функция некоего явления, то говорить о его самостоятельном характере как явлении не приходится. Очевидно, автор хотел подчеркнуть то обстоятельство, что государственный финансовый контроль является самостоятельным элементом системы управления экономикой (точнее- финансами), управлению экономикой (в нашем случае - финансами) присуща контрольная функция. Указание же на то, что государственный финансовый контроль, являясь функцией управления экономикой, оказывает активное воздействие на эффективность реализации управленческой составляющей, вообще вызывает недоумение: каким образом функция, т.е. нечто внутренне присущее явлению, может оказать воздействие на реализацию «управленческой составляющей» (т.е. элемента структуры) «управления...». При этом поименованный автор отмечает, что «государственный финансовый контроль выполняет ряд ... функций: защитную, информативную, контрольно-ревизионную и другие»62.

Очевидно, что в процессе финансового контроля выявляется, прежде всего, денежное отклонение, возникающее при формировании и использовании финансовых ресурсов в материальном производстве и непроизводственной сфере, во всех звеньях финансовой системы.

В то же время, диапазон действия финансового контроля включает в себя также проверку целого комплекса хозяйственных отношений. Вполне основательно отмечается, что в ряде случаев финансовый контроль бывает сложно отделить от контроля хозяйственного, поскольку в большинстве хозяйственных операций находят свое отражение отдельные элементы хозяйственной деятельности63.

Также отмечается, что «значение государственного финансового контроля находит свое отражение в задачах, решаемых в процессе осуществления контрольно-проверочных действий. Важнейшей из них является обеспечение законности и дисциплины всех участников финансовых правоотношений. Действенность контроля при этом тесно связана с ответственностью за нарушение законности и финансовой дисциплины. Однако, финансовый контроль предполагает наличие обратных связей между контролирующим и подконтрольным субъектом, что предполагает активное воздействие контроля на наиболее рацио- юБелобжецкий И.А. Финансовый контроль и новым хозяйственный механизм. М., 1989. С. 24.

нальное использование финансовых ресурсов, устранение препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы. Этим целям служат укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности. Значение финансового контроля выражается, таким образом, в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства»64.

Поименованный автор предлагает понимать под финансовьш контроле осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность уполномоченных органов и должностных лиц в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки их экономической целесообразности и эффективности65. Солидаризируясь с процитированным определением, полагаем необходимым дополнить его указанием на системно упорядоченный характер этой деятельности, производный от функционального предназначения финансов характер финансового контроля, а также акцентировать внимание на его целевое предназначение- устранение вскрытых нарушений, возмещение причиненного ущерба, вскрытие резервов и т.п. При этом государственный финансовый контроль может рассматриваться в качестве: функции государственного управления финансами; процесс (деятельность компетентных государственных органов); способ обеспечения законности и целесообразности в финансовой сфере.

Таким образом, предлагается следующее определение: государственный финансовый контроль - это системно упорядоченная и объективно обусловленная потребностями управления публичными фондами денежных средств деятельность уполномоченных органов и должностных лиц, осуществляемая с использованием специфических организационных форм и методов в целях установления законности совершенных и достоверности отраженных в отчетных документах финансовых операций, объективной оценки их экономической целесообразности и эффективности, а также предупреждения, пресечения и ыНазарчук И.А. Указ.соч. С. 33.

устранения причин вскрытых нарушений, возмещения причиненного государству ущерба, привлечения виновных к ответственности.

Предложенное определение не претендует на окончательность и исчерпывающую полноту. В то же время, оно может быть использовано для дальнейшего исследования форм осуществления финансового контроля.

  • [1] См., напр.: Глущенко В.В., Глущенко И.И. Финансовая политика, маркетинг, менеджментФинансовый риск-менеджмент. Ценные бумаги. Страхование. - Железнодорожный Москов.обл., 1998. С. 46; Грачева ЕЮ.. Правовые основы государственного финансового контроля. - М., 2000. С. 9-10; Павлова Л.Н. Финансы предприятий: Учеб.для вузов. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 1998, с. 18; Региональные финансы и кредит /Под ред. М.И. Сергеева. - Калининград, 1998. С.11.
  • [2] ”Финансы: Учеб, для вузов / Под ред. проф. М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской,проф. Б.М. Собанти. - М.: Перспектива, Юрайт, 2000. С. 19.
  • [3] Подстригич Г.Б. Организация государственного финансового контроля бюджетной сферы:Дне.... канд. зкон. наук. - М.: Институт экономики РАН, 2002. С. 14.
  • [4] 2,Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Финансовое право: Конспекты лекций и схемы: Учеб.пос. - М.:Дело, 2000. С. 12.
  • [5] Подстригич Г.Б. Указ.соч. С. 14 - 15.
  • [6] Новейший словарь иностранных слов и выражений. М.: ACT, 2001. С.430; Философскийэнциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 221.
  • [7] Мюллер В.К. Англо-русский словарь. М.: Советская энциклопедия, 1971. С.170.
  • [8] “Советскос административное право. Формы и методы государственного управления. М.,1972. С. 173.
  • [9] “См.: например: Кузнецов Н.И. Организационно-правовые формы контроля в ВооруженныхСилах СССР. Дисс... докт. юрид. наук. - М., ВКИ, 1981.
  • [10] Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка / Российская академия наук.Институт русского языка им. В.В. Виноградова. М.: Азбуковник, 1997. С. 292.
  • [11] 2г Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. М.: Финансы и статистика, 1997. Стр.7.
  • [12] Лимская декларация руководящих принципов контроля. // Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. М.: Прометей, 1998. Стр.42-53.’"ТихомировЮ.А Публичное право. М.: БЕК, 1995. С.Ш. ’'Погосян НД. Счетная палата Российской Федерации. М.; Юристь, 1998. С. 109.
  • [13] >2Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. М.: Наука,2004. С.8.
  • [14] Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в РоссийскойФедерации. Теория и практика. М., 2002. С.45.
  • [15] См. подробнее: Бурцев В.В. Система государственного финансового контроля: Дне. ... д-р
  • [16] экон. наук. М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, 2001. С.68-69.
  • [17] 3>Назарчук И.А. Организационно-правовые основы финансового контроля за деятельностьюгосударственно-учебных заведений высшего профессионального образования: дисс. ... канд.юрид. наук. М.: ВУ, 2012. С 28. №Ахба Р.М. Государственно-правовое регулирование функционирования счётной палатыРоссийской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. М.: РАГС, 2005. С. 17.
  • [18] Мелышк М.В., Пантелеев А.С., Звездин А.Л. Ревизия и контроль: Учебное пособие. М.: ИДФБК-ПРЕСС, 2004. С. 15.
  • [19] ж Шохин СО., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практикаприменения в России. М.: Финансы и статистика, 1997. С. 237.
  • [20] Степашин СВ., Столяров Н.С., Шохин СО., Жуков В.А. Государственный финансовый кон
  • [21] троль: Учебник. СПб: Питер, 2004. С.83.
  • [22] ‘’‘Овсянников Л.Н. Государственный финансовый контроль: кому он не нужен // Президентский контроль. 1996. № 5. С. 51.
  • [23] 2 А,Ахба Р.М. Государственно-правовое регулирование функционирования счётной палатыРоссийской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. М.: РАГС, 2005. С. 16.пДанилевский Ю.А. Проблемы государственного финансового контроля и аудита в условияхперехода к рыночной экономике. М.: 1993. С 36.
  • [24] Родионова В.М.. Шлейников В.М. Финансовый контроль. М., 2002.
  • [25] Крикунов А.В. Сущность, организация и перспективы финансового контроля в РоссийскойФедерации: дисс. ... доктора экой. наук. СПб: Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов, 2001. С. 13 - 14.
  • [26] Бюджетная политика и бюджетная система России: итоги 2000-2003 годов и задачи наперспективу: В 2 т. М.: Министерство финансов Российской Федерации, март 2004.Т. 1.С. 174.
  • [27] *Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М.:Финансовый контроль, 2005. С. 39.
  • [28] Собрание законодательства Российской Федерации, 1996. № 45.
  • [29] Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» // Собрание законо
  • [30] дательства Российской Федерации, 1996. - № 45.
  • [31] 2 См.: Овсянников Л.Н. Экономическая необходимость закона о государственном финансовом контроле // Финансы. 2007. № 6. С. 49.
  • [32] 5,Ахба Р.М. Государственно-правовое регулирование функционирования счётной палатыРоссийской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. С. 15.
  • [33] Назарчук И.А. Указ. соч. С. 42.
  • [34] ”Лимская декларация руководящих принципов контроля // Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. - М.: Прометей, 1998. Стр.42-53.ыКулажин О.В. Конституционно-правовое регулирование государственного финансовогоконтроля в Российской Федерации: Дне.... канд. юрид. наук. - М.: Московский университетвнутренних дел, 2006. С. 15.
  • [35] *Студенкшю М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература, 1974. Стр.7. 56Кулажин О.В. Указ.соч. С. 16.
  • [36] Лимская декларация руководящих принципов контроля.
  • [37] 5гНазарчукИ.А. Указ.соч. С. 20.
  • [38] См.: Ахба РМ. Указ.соч. С. 20.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >