Организационные и правовые аспекты реализации программно-целевого метода в бюджетном планировании и финансовом обеспечении развития транспортной системы

Основными предпосылками внедрения программно-целевого метода в бюджетную практику России в 2000-е гг. явились следующие:

  • 1. Расходы за 2000-е гг. существенно выросли, но без увязки с приоритетами, происходил торг за ресурсы и размывание бюджетной дисциплины.
  • 2. Сохранились стимулы увеличения бюджетных расходов, но не были созданы условия для повышения эффективности бюджетных расходов.
  • 3. Стратегическое планирование было слабо увязано с бюджетным планированием, а структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики.
  • 4. Планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов было методологически не взаимоувязано.

Нормативно-правовая и методологическая база разработки и применения государственных программ в Российской Федерации включает в себя:

• Федеральный закон от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» («программный» бюджет и бюджетная классификация).

  • • Порядок разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм (Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588).
  • • Методические указания по разработке и реализации госпрограмм (приказ Минэкономразвития России от 26.12.2012 № 817).
  • • Перечень государственных программ РФ (распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 №1950-р).
  • • Аналитическое распределение расходов федерального бюджета по государственным программам (впервые сформировано в 2010 г. при подготовке проекта закона о федеральном бюджете на 2011—2013 гг.).

В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в результате введения в действие новой редакции ст. 179 БК РФ, устанавливающей правовые основания для формирования государственных программ РФ, государственных программ субъектов РФ, муниципальных программ, такие понятия, как федеральные (долгосрочные) целевые программы и ведомственные целевые программы, потеряли свою актуальность. В рамках указанного выше закона указанные программы, равно, как и любые другие программы и их мероприятия, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств бюджета, подлежат включению в соответствующую государственную программу.

Отмечается, что государственная программа — система мероприятий и положений, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития3. Она состоит из подпрограмм и федеральных целевых программ, которые в свою очередь делятся на ведомственные целевые программы и основные мероприятия и воплощаются в виде конкретных действий, реализуемых в рамках государственных (муниципальных) заданий. Полагаем, что под государственной программой следует понимать, в первую очередь, финансово-плановый акт, утвержденный компетентным органом власти, содержащим целевую установку, задачи, плановые показатели, достижение которых предполагается в результате запланированных действий, которые должны быть осуществлены ответственными лицами (исполнителями) в установленные сроки, а также распределение по объему, источникам и срокам получения фи- [1]

нансовых ресурсов, необходимых для реализации мероприятий, предусмотренных программой. Данное определение отражает сущность и содержание государственной программы.

Методические указания по разработке и реализации государственных программ[2] [3] определяют требования к разработке из проектов и подготовке отчетов о ходе их реализации и оценке эффективности, а также порядок проведения Министерством экономического развития мониторинга их реализации. Перечень государственных программ формируется исходя из целей и индикаторов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. В перечне определены наименования программ, ответственные исполнители, соисполнители, а также основные направления реализации по каждой из них.

В Программе повышения эффективности бюджетных расходов определены следующие общие принципы разработки и реализации государственных программ:

  • 1. Формирование госпрограмм исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения.
  • 2. Определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию (достижение конечных результатов).
  • 3. Установление для госпрограмм, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных, которые характеризуют удовлетворение нужд внешних потребителей, и непосредственных, которые отражают объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях.
  • 4. Интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей госпрограмм.
  • 5. Наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;
  • 3

6. Проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации госпрограмм с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации.

Очевидно, что государственная программа представляет собой инструмент увязки бюджетного и экономического планирования, поэтому в государственном финансовом управлении она занимает особое место.

Таким образом, особенностями государственных программ является то, что они: вытекают из долгосрочной стратегии развития и являются инструментом достижения ее целей; объединяют все инструменты политики (регулирование, бюджетные расходы) по достижению цели; состоят из подпрограмм, могут включать ФЦП; реализуются ответственным исполнителем, соисполнителями, которые отвечают за свои подпрограммы, и участниками; государственные программы РФ и субъектов РФ, а также муниципальные программы увязаны друг с другом (механизм субсидий).

Применительно к государственным программам (входящим в их структуру подпрограммам) особое значение имеет определение их целевой направленности, предопределяющей дальнейшие действия по реализации мероприятий в целях решения поставленных задач. Соответственно, для установления целей программы (подпрограмм), которые должны быть одновременно и амбициозны, и достижимы, имеют определяющее значение приоритеты и цели государственной политики Российской Федерации в сфере транспорта, в том числе общие требования к политике субъектов Российской Федерации в сфере транспортного комплекса

Государственная политика Российской Федерации в сфере транспорта направлена на создание условий для решения задач социально-экономического развития, обеспечения конституционных прав граждан и высвобождения ресурсов для личностного развития и определена в указах Президента Российской Федерации, посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденных Правительством Российской Федерации 14 мая 2015 г., Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734-р, других отраслевых стратегиях и концепциях.

Долгосрочные приоритеты государственной политики в сфере железнодорожного транспорта, установленные Государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» (далее для краткости также ГП - авторы) включают:

сбалансированное и эффективное развитие транспортной инфраструктуры на основе увеличения пропускной способности опорной транспортной сети, устранения разрывов и узких мест, развития крупных транспортных узлов, создания и развития портовых особых экономических зон;

транспортное обеспечение комплексного освоения и развития территории Российской Федерации, в том числе развитие железнодорожных линий, являющихся ключевыми в развитии регионов России;

реализацию крупномасштабных транспортных проектов, в том числе в рамках государственно-частного партнерства, обеспечивающих разработку месторождений полезных ископаемых в новых районах добычи, главным образом в Сибири, на Дальнем Востоке и на континентальном шельфе;

формирование и распространение новых транспортных (перевозочных) и транспортно-логистических технологий, обеспечивающих повышение качества и доступности транспортных услуг, включая организацию скоростного и высокоскоростного движения пассажирских поездов на приоритетных направлениях сети железных дорог, внедрение прогрессивных товаротранспортных технологий, в том числе с использованием логистических систем;

обеспечение комплексной безопасности и устойчивости функционирования транспортной системы, включая повышение транспортной безопасности, снижение вредного воздействия транспорта на окружающую среду и перевод транспорта на новые виды топлива [4].

Государственная политика субъектов Российской Федерации в сфере транспортного комплекса является составной частью государственной политики Российской Федерации в сфере транспорта и должна быть основана на общих принципах и подходах, определенных государственными стратегическими документами, с учетом: максимального учета и отражения особенностей социально- экономического развития и транспортных потребностей регионов Российской Федерации;

планирования развития транспортной инфраструктуры на основе транспортно-экономического баланса, который должен формироваться на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;

синхронизации планов по развитию транспортной инфраструктуры регионов Российской Федерации с целями и задачами долгосрочного развития страны, а также механизмами их реализации, заложенными в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года;

разграничения полномочий в сфере транспорта между федеральными и региональными органами государственной власти.

Приоритетами государственной политики субъектов Российской Федерации в сфере транспортного комплекса являются:

развитие пассажирского транспорта общего пользования (пригородные железнодорожные перевозки), включая развитие транспортных систем крупных городских агломераций, создание современной системы скоростных пассажирских перевозок, транспортно-пересадочных узлов и перехватывающих парковок;

обеспечение содержания и развития объектов транспортной инфраструктуры, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

повышение экологичности и безопасности дорожно- транспортного комплекса, в том числе обеспечение безопасности дорожного движения, повышение уровня эксплуатационного состояния опасных участков дорожной сети, обеспечение деятельности и совершенствование автоматических систем контроля за соблюдением участниками дорожного движения Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 «О Правилах дорожного движения»;

внедрение и использование спутниковой навигационной системы ГЛОНАСС в интересах навигационного обеспечения транспортного комплекса и повышения уровня транспортной безопасности [5].

Важнейшим инструментом влияния на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является размещение и развитие на их территориях федеральной транспортной и таможенно-логистической инфраструктуры с учетом приоритетов государственной политики в сфере транспорта.

Что касается интересующей нас особо подпрограммы «Магистральный железнодорожный транспорт», входящей в структуру государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», то бюджетные ассигнования на ее реализацию с разбивкой по годам с момента начала реализации (срок реализации подпрограммы - 2013 - 2020 годы) можно представить следующим образом: на 2013 год - 42556158,4 тыс. рублей; на 2014 год - 86725070,7 тыс. рублей; на 2015 год - 116569670,2 тыс. рублей; на 2016 год - 85721037,4 тыс. рублей; на 2017 год - 71967916,2 тыс. рублей; на 2018 год - 66793291,8 тыс. рублей; на 2019 год - 59807397,6 тыс. рублей; на 2020 год - 61710834,9 тыс. рублей.

Общий объем ассигнований на реализацию подпрограммы составляет 591851377,9 тыс. рублей[6].

Для обеспечения лучшей наглядности показателей диссертант представляет их в виде диаграммы.

Ответственным исполнителем подпрограммы «Магистральный железнодорожный транспорт» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» определено Федеральное агентство железнодорожного транспорта.

Целью подпрограммы является повышение доступности услуг железнодорожного транспорта.

Задачи подпрограммы: обеспечение потребности в перевозках пассажиров на социально значимых маршрутах железнодорожного транспорта, а также развитие железнодорожных линий.

Целевыми индикаторами и показателями подпрограммы являются: перевозка пассажиров железнодорожным транспортом;

количество перевезенных пассажиров из Калининградской области в другие регионы Российской Федерации и в обратном направлении с учетом мер государственной поддержки;

Схема 1. Бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы»

объем перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в городском и пригородном сообщении в Московском транспортном узле (по отношению к 2011 году);

ввод в эксплуатацию дополнительных главных путей и новых железнодорожных линий (в части объектов подпрограммы);

доля закупок у субъектов малого предпринимательства в совокупном годовом объеме закупок Федерального агентства железнодорожного транспорта.

В качестве ожидаемых результатов реализации подпрограммы определены следующие:

  • • перевозка в период реализации подпрограммы из Калининградской области в другие регионы Российской Федерации и в обратном направлении с учетом мер государственной поддержки 3,1 млн. человек;
  • • рост объема перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в 1,1 раза по отношению к уровню 2011 года;
  • • рост объема перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в городском и пригородном сообщении в Московском транспортном узле в 1,6 раза по отношению к уровню 2011 года;
  • • ввод в эксплуатацию 0,7 тыс. км дополнительных главных путей и новых железнодорожных линий;

• обеспечение доли закупок у субъектов малого предпринимательства в совокупном годовом объеме закупок Федерального агентства железнодорожного транспорта на уровне не ниже 15 процентов9.

Таким образом, представляется возможным утверждать, что цели и задачи государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» определены в соответствии с долгосрочными приоритетами государственной политики в сфере транспорта, а также с учетом комплексной оценки текущего состояния транспортной системы. Также цели Программы синхронизированы с целями откорректированной Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года и отражают конечные результаты решения транспортных проблем социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Указанные цели достигаются путем решения комплекса взаимосвязанных задач, реализуемых в рамках федеральных целевых программ и подпрограмм Программы. Программой предусмотрена реализация комплекса мероприятий, которая позволит частично снять инфраструктурные ограничения экономического роста в среднесрочной перспективе и постепенно перейти к новой модели развития транспортной системы на основе современных транспортно-логистических технологий, новых форм организации транспортного процесса и взаимодействия видов транспорта, повышения производительности труда и энергоэффективности, усиления роли научно-технического обеспечения в развитии отрасли.

Отмечая в целом положительное значение и взвешенность анализируемой программы, диссертант, тем не менее, считает необходимым указать на явные ее недостатки. Так, на 2017 год в число основных планируемых мер правового регулирования в сфере реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» включены девять позиций, а именно: внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности авиации общего назначения; внесение изменений в Федеральный закон «О транспортной безопасности» в части уточнения порядка передачи персональных данных о пассажирах при осуществлении воздушных перевозок; внесение изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» и в Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части внедрения и применения инновационных технологий и материалов; внесение изменений в Федеральный закон «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования ответственности за безбилетный проезд на автомобильном транспорте и городском наземном электрическом транспорте; внесение изменения в статью 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части установления нормативного понятия «улично-дорожная сеть»; внесение изменений в Федеральный закон «О навигационной деятельности» и некоторые законодательные акты Российской Федерации; внесение изменений в Закон Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части исключения необходимости представления оригиналов и (или) копий документов на бумажном носителе при осуществлении пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемых в морских пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также положений, устанавливающих полномочие Правительства Российской Федерации по определению унифицированного перечня документов и сведений, представляемых в государственные контрольные органы при прибытии (убытии) судов и помещении перемещаемых ими товаров и транспортных средств под таможенные процедуры; внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушение правил использования воздушного пространства, а также правил мореплавания, включая подводную среду; внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощенного и ускоренного порядка вовлечения портовых гидротехнических сооружений, перегрузочных комплексов, причалов, служебных зданий и иного расположенного в портах имущества в хозяйственный оборот10.

Полагаем, что признать указанный перечень достаточным и удовлетворяющем потребности правового обеспечения развития транспорта в современных условиях не представляется возможным. В пользу указанного обстоятельства свидетельствуют результаты недостаточно полной и системной работы по надзору за деятельностью субъектов транспортных отношений, на которые указал Президент Российской

Федерации В.В. Путин, особо указав на необходимость пристального внимания органов управления транспортом к вопросам нормативного правового регулирования деятельности, в частности, авиаперевозчиков.

Финансовое обеспечение расходов на реализацию государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» и подпрограммы «Магистральный железнодорожный транспорт» осуществляется из различных источников: за счет средств федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, а также организаций.

Сведения о предусмотренном объеме финансового обеспечения программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» за счет различных средств представлены в таблице[7].

Таблица 1

Данные о финансовом обеспечении программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» (ГП) за счет различных источников

Госпро-

грамма

Источник финансового обеспечения

Предусмот-

ГП (млн. руб.)

Фактиче-

ходы

Отклоне-

(гр.4-

гр.З)

%

1

2

3

4

5

6

ГП

всего

2 221 206.9*

2 121 700.1*

-99 506.8

4,5

федеральный бюджет

764 574,5

824 966,8

60 392,3

7,9

консолидированные бюджеты субъектов РФ

689 642,9*

686 721,1*

-2 921,8

0,4

608 022,4*

575 864,0*

- 32 158,4

5,3

158 967,1*

34 148,2*

- 124 818,9

78,5

*По данным Сводного годового доклада.

Для большей наглядности диссертант представил указанные сведения в виде диаграммы.

Схема 2. Предусмотренные расходы на реализацию программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы»

Таким образом, предусмотрена реализация мероприятий за счет средств федерального бюджета, а также за счет средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, юридических лиц и внебюджетных источников, данные о привлечении которых приведены в целом на 2013 - 2020 годы.

Согласно Сводному годовому докладу отмечается низкий уровень финансирования мероприятий ГП за счет средств внебюджетных источников, который составил лишь 21,5 % предусмотренного объема. Уровень финансирования мероприятий ГП за счет средств юридических лиц составил 94,7 %12.

Увеличение бюджетных ассигнований на реализацию ГП согласно сводной бюджетной росписи с учетом изменений относительно действовавшей в 2016 году редакции госпрограммы составило 94 228,0 млн. рублей, или на 12,3 %. Данные факты свидетельствуют о недостаточном качестве планирования источников финансового обеспечения ГП при ее формировании.

Сведения о фактическом объеме финансового обеспечения программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» за счет различных средств представлены в таблице[8].

Схема 5. Фактические расходы на реализацию программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы»

Исполнение бюджетных ассигнований по программе Российской Федерации «Развитие транспортной системы» (ГП) по главным распорядителям средств федерального бюджета представлено в таблице[9].

ГП

(млн. рублей)

Федеральный закон № 359- ФЗ (с изменениями)

Сводная бюджетная роспись с изменениями

Исполнено

% исполнения сводной бюджетной росписи с изменениями

Расходы по ГП, всего

764 574,5

803 723,8

858 802,5

824 966,8

96,1

в том числе:

Минтранс России

150 909,0

129 354,3

134 792,2

134 456,7

99,8

в % к итогу

19,7

16,1

15,7

16,3

X

Росавтодор

418 123,1

419 593,9

452 461,0

437 536,1

96,7

в % к итогу

54,7

52,2

52,7

53,0

X

Росжелдор

61 753,3

117 375,1

131 091,8

130 064,6

99,2

в % к итогу

8,1

14,6

15,3

15,8

X

Росавиация

55 465,8

43 362,2

56 607,8

39 522,6

69,8

в % к итогу

7,3

5,4

6,6

4,8

X

Росморречфлот

58 322,8

45 242,3

45 326,9

45 022,1

99,3

в % к итогу

7,6

5,6

5,3

5,5

X

Ространснадзор

4 098,7

3 931,0

4 852,1

4 769,6

98,3

в % к итогу

0,5

0,5

0,6

0,6

X

Росгидромет

1 319,0

756,1

756,1

756,1

100,0

в % к итогу

0,2

0,1

0,1

0,1

X

Минфин России

14 582,8

44 109,0

32 914,6

32 839,0

99,8

в % к итогу

1,9

5,5

3,8

4,0

X

Таким образом, в 2016 году исполнение расходов федерального бюджета по реализации Программы осуществляли восемь главных распорядителей бюджетных средств. При этом основная доля финансового обеспечения реализации мероприятий приходится на Росавто- дор (52,7 % показателя сводной росписи с изменениями), Минтранс России (15,7 %) и Росжелдор (15,3 %).

Что касается подпрограммы «Магистральный железнодорожный транспорт», то данные о предусмотренных объемах бюджетных ассигнований, а также уровень их исполнения представлены в следующей таблице.

Соответственно, сводной бюджетной росписью с изменениями бюджетные ассигнования по ГП увеличены на 6,9 % по сравнению с Федеральным законом № 359-ФЗ (с изменениями). Кассовое исполнение расходов по ГП составило 824 966,8 млн. рублей, или 96,1 %, что на 33 835,7 млн. рублей, или на 3,9 %, меньше показателя сводной бюджетной росписи (за 2015 год - недовыполнение 3,6 %), в том числе по подпрограмме 1 «Магистральный железнодорожный транспорт»- 86 574,7 млн. рублей (недовыполнение 1,2 %, в 2015 году - 2,1 %)15.

Наиболее значительные суммы неисполненных назначений сложились по ФЦП» Развитие транспортной системы России (2010 — 2020 годы)» - 22 471,5 млн. рублей (66,4 % в структуре неисполненных расходов), подпрограмме «Дорожное хозяйство» - 9 472,4 млн. рублей (28 %), подпрограмме «Магистральный железнодорожный транспорт» - 1 027,3 млн. рублей (3 %), что повлияло на выполнение целевых показателей.

В 2016 году из 82 целевых показателей (индикаторов) ГП (в редакции, действовавшей в 2016 году) и 97 целевых показателей (индикаторов) ГП (в редакции, утвержденной в 2017 году) плановые значения на 2016 год установлены по 73 показателям, фактические значения представлены по 68 показателям (93,2 %).

При этом отмечается, что выполнение показателей (индикаторов) на уровне ГП составило 63 % при увеличении сводной бюджетной росписью бюджетных ассигнований на 12,3 % по сравнению с утвержденными в ГП. Не достигнуты значения 10 общепрограммных показателей (индикаторов). Не уровне подпрограмм и ФЦП не достигнуты значения двух показателей (индикаторов) по подпрограмме «Магистральный железнодорожный транспорт» 16.

Госпрограмма/ подпрограммы

ГП (млн. рублей)

Федеральный закон № 359-ФЗ (первоначальный)

Федеральный закон № 359-ФЗ (с изменениями)

Отклонение (гр.4-гр.2)

Сводная бюджетная роспись с изменением

Отклонение (гр.6-гр.2)

Исполнено

Не исполнено

% исполнения (гр.8/гр.6)

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

ГП

764 574,5

885 877,0

803 723,8

-82 153,2

858 802,5

94 227,96

824 966,8

33 835,7

96,1

Подпрограмма 1 «Магистральный железнодорожный транспорт»

28 048,1

85 721,0

78 978,1

-6742,9

86 574,7

58 526,6

85 547,4

1 027,2

98,8

Согласно данным Сводного годового доклада, из 73 основных показателей (индикаторов) ГП в 2016 году плановые значения были выполнены только по 32 (43,8 %). При этом отмечено, что представленные Минтрансом России плановые значения целевых показателей (индикаторов) за 2016 год не соответствуют утвержденным.

По оценке Минэкономразвития России, степень эффективности ГП в 2016 году составила87,7 %, что соответствует уровню «Эффективность реализации выше среднего уровня», которая определялась на основе 4 показателей: степени достижения целевых показателей ГП (88,9 %), реализации основных мероприятий (97,2 %), уровня кассового исполнения расходов федерального бюджета (96,8 %) и эффективности деятельности ответственного исполнителя (66,7 %). В 2015 году степень эффективности ГП составила80,5 %, что соответствовало уровню «Эффективность реализации выше среднего уровня», которая определялась на основе 4 показателей: степени достижения целевых показателей ГП (80 %), реализации основных мероприятий (96,2 %), уровня кассового исполнения расходов федерального бюджета (96 %) и эффективности деятельности ответственного исполнителя (50 %).

Учитывая, что доля показателей, по которым не представлены фактические значения, составила 12,8% (превышает 10%) указанная госпрограмма, по мнению Счетной палаты, не подлежит оценке эффективности за 2016 год.

Вместе с тем уровень выполнения всех показателей (индикаторов) госпрограммы и входящих в ее состав подпрограмм и ФЦП составил 66 % (низкий уровень), уровень динамики достижения показателей за 2016 год по сравнению с 2015 годом - 54,6 % (низкий уровень), уровень выполнения контрольных событий по детальным планам- графикам - 93,2 % (высокий уровень), уровень кассового исполнения госпрограммы к сводной бюджетной росписи - 96,1 % (средний уровень), уровень управления госпрограммой - 83,3 % (высокий уровень). Дебиторская задолженность в части расходов федерального бюджета в целом по ГП за 2016 год уменьшилась (высокий уровень), уровень ввода объектов составил 82,6 % (средний уровень). По оценке же Счетной палаты, степень эффективности ГП в 2015 году соответствовала уровню «Низкий уровень эффективности» (уровень выполнения всех показателей (индикаторов) госпрограммы и входящих в ее состав подпрограмм и ФЦП составлял 52,6 % (низкий уровень), уровень динамики достижения показателей за 2015 год по сравнению с 2014 годом- 52,6 % (низкий уровень), уровень выполнения контрольных событий по детальным планам-графикам - 92,9 % (высокий уровень), уровень кассового исполнения госпрограммы к сводной бюджетной росписи — 96,4 % (средний уровень), уровень качества управления госпрограм- мой - 33,3 % (низкий уровень). Дебиторская задолженность в части расходов федерального бюджета по ГП в целом за 2015 год сократилась на 26,7 % (высокий уровень), сокращение дебиторской задолженности по Росжелдору составило 86,5 %, Ространснадзору - 60,6 %, Минтрансу России - 9,5 %17.

Таким образом, представляется возможным сделать следующие выводы:

Во-первых, бюджетное реформирование предполагает замену бюджетирования со сметным финансированием деятельности заменяется бюджетированием по программам, направленным на достижение измеримых конечных социально-значимых результатов с использованием программно-целевого метода бюджетного планирования.

Во-вторых, нормативно-правовая и методологическая база разработки и применения государственных программ в РФ включает в себя: Федеральный закон от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» («программный» бюджет и бюджетная классификация); Порядок разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм (Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 №588); Методические указания по разработке и реализации госпрограмм (приказ Минэкономразвития России от 26.12.2012 №817); Перечень государственных программ РФ (распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 №1950-р); Аналитическое распределение расходов федерального бюджета по государственным программам.

В-третьих, особенностями государственных программ является то, что они: вытекают из долгосрочной стратегии развития и являются инструментом достижения ее целей, объединяя все инструменты финансовой политики (регулирование, бюджетные расходы) по достижению цели; состоят из подпрограмм, могут включать ФЦП. Применительно к государственным программам (входящим в их структуру подпрограммам) особое значение имеет определение их целевой направленности, предопределяющей дальнейшие действия по реализации мероприятий в целях решения поставленных задач. Соответственно, для установления целей программы (подпрограмм), которые должны быть одновременно и амбициозны, и достижимы, имеют определяющее значение приоритеты и цели государственной политики Российской Федерации в сфере транспорта, в том числе общие требования к политике субъектов Российской Федерации в сфере транспортного комплекса

В-четвертых, цель подпрограммы «Магистральный железнодорожный транспорт» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», которой является повышение доступности услуг железнодорожного транспорта, реализуется через выполнение таких задач, как: обеспечение потребности в перевозках пассажиров на социально значимых маршрутах железнодорожного транспорта, а также развитие железнодорожных линий в соответствии с установленными целевыми индикаторами и показателями подпрограммы.

В-пятых, в связи со значимостью транспорта для развития всех территорий Российской Федерации, финансовое обеспечение расходов на реализацию государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» и подпрограммы «Магистральный железнодорожный транспорт» осуществляется из различных источников: за счет средств федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, а также организаций с привлечением к ее исполнению (в 2016 году) восьми. Согласно данным Сводного годового доклада, из 73 основных показателей (индикаторов) Государственной программы в 2016 году плановые значения были выполнены только по 32. При этом оценка степени эффективности программы в 2016 году как «Эффективность реализации выше среднего уровня», осуществленная Минэкономразвития России, различается с оценкой Счетной палаты, признавшей степень ее эффективности соответствующей уровню «Низкий уровень эффективности», что, в свою очередь, предопределено низким уровнем качества управления госпрограммой.

В-шестых, одним из факторов, оказавших негативное воздействие на состояние дел с эффективностью исполнения подпрограммы «Магистральный железнодорожный транспорт» и собственно государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» в 2016 год, представляется возможным признать недостаточное внимание, уделенное исполнителями программы и подпрограммы вопросам нормативного правового обеспечения выполнения целей и задач государственной программы. Полагаем, что более пристальное внимание к вопросам разработки, согласования и подготовки нормативных правовых актов может способствовать более эффективному достижению запланированных показателей (индикаторов) программы, экономному и результативному расходованию бюджетных средств в интересах развития транспортной системы России.

  • [1] Зарубежный опыт программно-целевого управления государственными расходами и возможности его адаптации в России [Электронный ресурс]. URL: http://www.rane-brf.m/confcrcncc/2012/marusova.pdf, свободный (дата обращения 13.09.2014).
  • [2] Приказ Минэкономразвития России от 26 декабря 2012 г. № 817 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/producls/ipo/prime/doc/70l98158/.
  • [3] Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р «Об утверждении программыПравительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до2012 года и плана мероприятий по ее реализации в 2010 году» [Электронный ресурс]. URL:http://www.garant.ru/products/ipo/primc/doc/6639347/.
  • [4] Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. №319 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» (с изм. от 31марта2017 г.)// Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 18 (часть П1).Ст.2165
  • [5] Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. №319 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» (с изм. от 31марта2017 г.)// Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 18 (часть Ш).Ст.2165
  • [6] * Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. №319 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» (с изм. от 31марта2017 г.)// Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 18 (часть П1).Ст.2165
  • [7] " Источник: Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнениифедерального бюджета за 2016 год (утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Фе-дерации(протокол от 30 августа 2017 г. № 47К (1192) // // Официальный сайт Счетной палатыРоссийской Федерации: URL: htlp://www.audil.gov.ru
  • [8] Источник: Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнениифедерального бюджета за 2016 год (утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Фе-дсрации(протокол от 30 августа 2017 г. № 47К (1192) //// Официальный сайт Счетной палатыРоссийской Федерации: URL: http://www.audit.gov.ru
  • [9] Источник: там же.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >