Предопределенность пути развития

Краткий экскурс в историю газовой отрасли

Доля газа в энергетическом балансе страны составляет более 50%, что определяет ведущую роль газовой промышленности в обеспечении энергетической безопасности. В последнее время общество заинтересованных потребителей и производителей газа концентрирует внимание на отсроченном результате государственного регулирования процессов экономического реформирования. Речь идет о восстановлении управляемости государственного сектора экономики и акционерных компаний с государственным участием, в числе которых ПАО «Газпром». Преимущества государственных корпораций в переговорных процессах, имеющих политическую окраску, защита национальных интересов обеспечиваются их безусловной переговорной силой. Это предъявляет объективно высокие требования к эффективности деятельности по снабжению потребителей природным сетевым газом. Либерализация российского внутреннего рынка природного газа - это реальный шаг на пути интеграции российской экономики в европейское экономическое пространство и адаптации к стандартам западного делового оборота. В этой ситуации эффективность поставок газа конечным потребителям внутреннего рынка оценивается с позиций эффективности форм рыночной организации.

Как и любое трансформационное преобразование, либерализация проявляет и актуализирует не только широко известные проблемы внутреннего газового рынка, такие как перекрестное субсидирование в области цен на газ, дефицит средств для реализации инвестиционных программ, неразвитость рынков альтернативных источников энергии, но и обнажает латентные, но не менее сложные, среди которых особо значимой представляется проблема системного регулирования многоуровневого газового рынка. Рынок газа образно может быть подразделен на три структуры, объединенные в федеральную систему газоснабжения. Федеральная система газоснабжения состоит из совокупности систем: единой системы газоснабжения, региональных систем газоснабжения, газораспределительных систем и независимых организаций.

Формат единого рынка газа на территории России предопределило использование газа как общенационального социального и топливного ресурса. Исторический контекст формирования отраслевой структуры, долгое отсутствие отношений конкуренции на внутреннем рынке предопределили проблемы газового рынка, препятствующие его развитию. Основные события, оформившие естественно- монопольный характер отрасли и, впоследствии, приведшие к созданию «Газпрома» в сегодняшнем его состоянии, представлены в таблице 5.1.

Вехи развития газовой отрасли 1946-1989 гг.

Историческая

периодизация

Политические и технические предпосылки преобразований

Структурная адаптация газовой отрасли

1946г.

Построен газопровод Саратов - Москва. Он обеспечивает газоснабжение Москвы и центрального промышленного региона в условиях дефицита мощностей замещающих отраслей нефтяной промышленности, переориентированных на удовлетворения военных нужд.

При Совете народных комиссаров СССР образован главк- Главгазпром

1950 е гг.

Строительство газопроводов Дашава-Киев, Шебелинка-Москва.

1952г.

Производство газа динамично развивается, требуется координация газификации поселений.

Созданы Главгазы - Главные управления газового хозяйства, подчиненные Министерству жилищного и коммунального хозяйства РСФСР и республик. В республиках созданы первые газораспределительные организации (ГРО).

1958г.

Н.С. Хрущев провозгласил принцип «территориального» управления.

Весь имущественный комплекс газовой промышленности в зависимости от территориального нахождения передан ведение соответствующих региональных экономических Советов («Совнархозов»).

1964г.

Отставка Н.С. Хрущева.

Спустя всего лишь год политика относительно газовой отрасли полностью изменила направление: образовано Министерство газовой промышленности СССР. Его приоритетные задачи состояли в управлении системой транспорта газа и сооружение объектов газовой промышленности.

Историческая

периодизация

Политические и технические предпосылки преобразований

Структурная адаптация газовой отрасли

1970-е гг.

Массовая газификация страны с опорой на новые месторождения Ямало-Ненецкого округа, интенсивная эксплуатация Самотлорского нефтегазового месторождения (Ханты-Мансийский автономный округ, максимальная добыча - 150 млн. тонн/год) и постепенное выбытие добывающих мощностей в традиционных регионах угледобычи (Донбасс, Московский и Печорский угольные бассейны)

1973-76 гг. - созданы Всесоюзные промышленные объединения (ВПО), образованные по территориальному признаку. Подобная структуризация была заимствована из нефтяной промышленности, где были также образованы территориальные предприятия. Одновременно образованы управляющие структуры, подчинявшиеся ВПО - производственные объединения (ПО). В некоторых случаях производственные объединения подчинялись непосредственно Мингазпрому в обход ВПО. ВПО обладали некоторой степенью самостоятельности, но централизация управленческих процессов была сохранена. Независимость ПО носила формальный характер, в действительности они не имели прав принятия самостоятельных решений.

Конец 1980-х гг.

С началом периода «гласности, перестройки» и плюрализма был обозначен курс на повышение хозяйственной самостоятельности.

Создано Министерство нефтяной и газовой промышленности СССР, объединившее функции бывших министерств нефтяной, газовой и нефтеперерабатывающей промышленности. К компетенции Министерства отнесены стратегическое планирование и общий контроль. В ПО сохранено решение текущих вопросов. В этих целях созданы «концерны», наделенные существенно большей независимостью, чем ПО.

1988г.

Создание «Газпрома» при активном участии В. Черномырдина.

Проводилась девальвация командно- административной системы и децентрализация государственного управления экономи-

1988г.- создан государственный концерн «Газпром». Он представлял сложную многофункциональную систему, объединившую в себе производственные, транспортные сбытовые процессы в их взаимосвязи и взаимозависимости, обладая при этом самодостаточной

Историческая

периодизация

Политические и технические предпосылки преобразований

Структурная адаптация газовой отрасли

кой, как частность.

целостностью. Самодостаточная вертикально - интегрированная структура была не зависима от отраслевого Министерства. Закономерно, что «Газпром» во многих отношениях представлял собой всю газовую отрасль России и союзных республик. Выстраивание вертикально-интегрированной системы как нельзя лучше отражало тенденцию децентрализации. Возможно, именно это и послужило раздражающим фактором: и без того пристальное внимание к газовой отрасли вылилось в попытку интенсификации контроля со стороны власти.

1989 г.

Изменения коснулись подотрасли газораспределение: создано Всероссийское объединение при Совете Министров РСФСР «Росстройгазификация», консолидировавшее газораспределительные организации. Эти параллельные процессы реструктуризации сообщают нам понимание того, что еще до периода рыночных преобразований газораспределение, хотя и признавалось подотраслью, но всегда было не зависимо от производства газа.

По факту выведения «Газпрома» из-под правительственного контроля, его руководство приступило к созданию структуры, которая бы наиболее полно обеспечила достижение перспективных и текущих целей. Все аффилированные лица были разделены на две группы в зависимости от вида основной деятельности. Отдельно были выделены предприятия и организации, входящие в ЕСГ. Предприятия, объединенные единым производственным процессом, были определены как особо значимые для обеспечения энергобезопасности страны (добыча, транспортировка хранение газа). Были обособлены также предприятия второго эшелона, выполняющие вспомогательные функции относительно предприятий первой группы. Диапазон деятельности таких предприятий оказался разнообразен: от строительных организаций, до организаций социальной сферы. Подобная дифференциация активов на профильные и сопутствующие обеспечивала необходимое структурирование имущественного комплекса в целях повышения управляемости.

В 1990г. руководство «Газпрома» предприняло дальнейшие шаги на пути реформирования. Изначально концерн «Газпром» планировалось акционировать как Государственную акционерную компанию СССР. Плану не суждено было сбыться в виду распада СССР. В 1991-92 гг. разрабатывался новый план, предусматривавший создание альянса из трех братских республик бывшего СССР: России, Украины и Белоруссии, что способствовало бы сохранению жизненно важных газотранспортных активов Советского Союза, включая магистральные газопроводы и подземные хранилища газа. С распадом СССР реализация его стала невозможной, и «Газпром» предстал национальным российским достоянием.

«Газпрому» не удалось избежать пристального внимания регулирующих органов. В попытках создания структуры, соответствующей новым политико-экономическим условиям в стране, необходимо было лавировать в изменяющемся потоке общей экономической динамики, которая, безусловно, определяла и структуру, и масштаб, и, в целом, основной вектор развития «Газпрома».

Исторический опыт управления отраслью подсказывал руководству «Газпрома» оптимальный путь рыночной адаптации в качестве интегрированной газовой монополии. «Газпром» всегда был своеобразной «эмблемой» советской экономики - эталоном вертикальной интеграции. Последовательные производственные процессы: от разведки и добычи до реализации - работали безукоризненно слаженно, как живой саморегулирующийся организм.

В следствие чего представление о перспективах успешного развития оформилось в соответствии с учетом специфики отрасли, состоящей в её интегрированном характере.

Однако заинтересованные лица, не имевшие непосредственного отношения к отрасли, не разделяли этой убежденности. Правительство, принявшее курс на реформы, реализующие принципы рыночной экономики, предлагало реструктуризацию газовой отрасли с разукрупнением добычи и развитием конкуренции между независимыми газодобывающими предприятиями, поставляющими газ в газотранспортную систему. Газотранспортная система, в свою очередь, подлежала централизованному контролю. Гайдара поддерживал министр топлива и энергетики Лопухин, что вылилось в конфликт интересов «Газпрома» и Минтопэнерго.

С уходом Лопухина в отставку в 1992г. перспективы развития газовой отрасли были в очередной раз пересмотрены. В очередной раз сыграл свою роль человеческий фактор: в отсутствие на посту Минтопэнерго министра, решения принимались Заместителем Председателя Правительства В.С. Черномырдиным, убежденным сторонником сохранения вертикально - интегрированной структуры «Газпрома». Именно в этот период были приняты судьбоносные для «Газпрома» решения: выработан порядок государственного регулирования и определен количественный и качественный состав имущественного комплекса. Этот хозяйственный порядок обеспечил практическую независимость «Газпрома» от Правительства[1].

Структура «Газпрома» не потеряла своей актуальности и по сей день. К основной деятельности могут быть отнесены:

  • - геологоразведка;
  • - добыча, переработка, транспортировка и хранение углеводородов;
  • - производство и сбыт тепловой и электрической энергии.

К обслуживающим производствам могут быть отнесены сервисные предприятия, осуществляющие:

  • -строительство нефтегазовых объектов;
  • - сбыт (реализацию) газа;
  • - научно- исследовательскую деятельность;
  • -машиностроение, производство газового оборудования, материально-техническое снабжение.

Финансовые структуры:

  • - инвестиционные, пенсионные фонды;
  • - кредитные учреждения.

Институциональная структура газового рынка сформировалась под влиянием централизованного планирования и управления, унаследовав все механизмы, свойственные административному подходу. Необходимо помнить, что инфраструктура газовой отрасли основана на жестких технологических взаимосвязях нескольких крупнейших месторождений и системы магистральных трубопроводов. Необходимо также принимать во внимание особую социально- экономическую значимость газового сектора, которая явилась определяющим обстоятельством при выборе направления выстраивания институциональной структуры. Дополнительная довольно веская аргументация состояла в том, что изменение форм и характера экономического взаимодействия хозяйственных субъектов, неизбежные при переходе от административно установленных и контролируемых процессных связей к свободной рыночной контрактации - привнесет хаос в сложившиеся технологические связи и приведет к краху организационной системы. Простота выводов подкупала очевидностью: во избежание указанных нежелательных последствий необходимо объединение технологически связанных производств в единую организационно-экономическую структуру. Отсюда же был выведен тезис о необходимости объединения имущественного комплекса в рамках единой собственности.

Политическое руководство газовой промышленностью, как государственно значимой структурой, не допускало производства газа коммерческими организациями, конкуренция полностью отсутствовала. Только в конце советского периода в газовой промышленности вынужденно начали менять хозяйственный порядок.

В феврале 1993 г. на законодательном уровне было учреждено РАО "Газпром". Мощный промышленно-финансовый комплекс определялся как гарант эффективного функционирования и развития Единой системы газоснабжения страны, поставок газа в страны ближнего и дальнего зарубежья по межгосударственным и межправительственным соглашениям. Фактически, все региональные представительства концерна вошли в состав "Газпрома". Предприятия и организации, имеющие непосредственное отношение к обслуживающим производство процессам, вошли в состав "Газпрома" в качестве дочерних структур.

В настоящее время ПАО "Газпром" не только производит большую долю газа, поставляемого потребителям, территориально привязанным к ЕСГ, но и обеспечивает транспортировку посредством магистральных и распределительных сетей. Оперативная диспетчеризация газовых потоков позволяет своевременно регулировать газоснабжение регионов в экстренных ситуациях (при резких похолоданиях, в случае аварий, перебоях с доставкой мазута и угля) определяется исключительно централизацией управления ЕСГ.

В девяностые годы газотранспортные предприятия "Газпром" (трансгазы) осуществляли поставки газа газораспределительным компаниям и конечным потребителям газа России в соответствии с утвержденными Правительством "Правилами поставки газа потребителям Российской Федерации". Правила регламентировали условия типовых договоров (контрактов) на поставку газа между газотранспортными предприятиями РАО "Газпром" и газораспределительными компаниями (ГРК), а также типовых договоров между ГРК и конечными потребителями. Следует отметить, что в договорах не устанавливалась цена отпускаемого газа, поскольку она была едина на всей территории страны и изменялась в соответствии с механизмом индексации, установленным Правительством РФ. Уровень цены ежемесячно сообщался трансгазам, ГРК и промышленным потребителям[2].

В то же время, девяностые годы - это время появления первых частных газодобывающих компаний. «Газпром» сознательно поддерживал «независимых» производителей в надежде на выравнивание экономической ситуации. В то время создание газового рынка и разделение труда обеспечило бы возможность разработки крупных месторождений, отдавая на откуп частным компаниям - менее масштабные со сложным геологическим строением. В подобных благоприятных условиях «независимые» производители за два года существенно увеличили объемы производства и оказались перед необходимостью наращивания соответствующего объема транзита газа в особом режиме доступа, определяемом собственником ЕСГ. О том, что «независимые» имеют право доступа к ЕСГ, впервые было декларировано еще в июле 1997 года[3].

Юридические понятия «недискриминационный допуск» и «свободный доступ» появились в Законе от 31.03.1999 г. №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации». Инициировал принятие закона сам «Газпром». В соответствии с Законом «организации - собственники систем газоснабжения обязаны обеспечить недискриминационный доступ любым организациям, осуществляющим деятельность на территории РФ, к свободным мощностям принадлежащих им газотранспортных и

газораспределительных сетей в порядке, установленном правительством РФ».

«Газпром» полагал необходимым введение ключевого термина «свободные мощности», в то же время, закон не определил методику оценки загруженности магистральных газопроводов. В итоге «Газпром» был обвинен в праве отказать в прокачке газа, ссылаясь на отсутствие свободных мощностей. Проверить, так ли это на самом деле, практически невозможно. Вместе с тем, Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 г. №865[4] [5] официально декларировало свободу ценообразования для «независимых», но оставляло регулируемое ценообразование для «Газпрома». В свою очередь, без методических указаний по оценке загруженности ЕСГ право «независимых» на «недискриминационный доступ» к трубе оставалось задекларированной формальностью.

Базовые принципы государственного регулирования в области цен на газ для конечных потребителей были оформлены в Постановлении Правительства РФ "О государственном регулировании цен на природный газ и другие виды энергоресурсов"9 , где были озвучены следующие принципиальные моменты:

  • 1. для промышленных потребителей устанавливалась единая цена, вводился пересчет на фактическую теплоту сгорания.
  • 2. к оптовой цене дополнялась надбавка за распределение газа. Часть этой надбавки (инвестиционная составляющая) направлялась на строительство газопроводов
  • 3. На природный газ, реализуемый трансгазами газораспределительным организациям и прямым потребителям, была установлена надбавка в размере 15% от цены промышленности (без НДС) за 1000 м3.
  • 4. населению и жилищно-строительным кооперативам была установлена льготная цена.

Этим же постановлением был введен механизм ежемесячной индексации цены промышленности, исходя из среднего за предыдущий месяц индекса цен на промышленную.

Государственное регулирование цен на газ закономерно отражает структурную адаптацию газовой промышленности, отразившей специфику технико-технологических и хозяйственных связей производственной структуры. Вертикально-интегрированное построение предопределило необходимость регулирования цен на газ. Цены замещающие виды ресурсов, а также на газ, добываемый «независимыми» производителями (т.е. не входящими в группу «Газпром». К их числу относятся «Новатэк», «Роснефть», «Лукойл»), имеют в основе рыночные механизмы.

Сдерживаемые государственным регулированием цены негативно сказались и сказываются сегодня на развитии внутреннего газового рынка. Расширенная дифференциация в разрезе регионов и потребительских групп свидетельствует о неединичных эпизодах убыточности реализации природного газа. Ситуацию осложняет закономерное истощение открытых ранее и легко доступных месторождений, износ газотранспортной системы. Исполняя завещание советской эпохи, газовая промышленность сегодня является залогом благополучного функционирования не только производств и сервисов, но и целых промышленных отраслей, являясь неистощимым донором и безмолвным займодателем. Неоправданная ценами себестоимость ведет к «проеданию» основных фондов, что приведет к постепенному «сворачиванию» отрасли.

В настоящее время российскому газовому рынку свойственен двойственный хозяйственный порядок: с одной стороны, деятельность «Газпрома» и его аффилированных лиц полностью регулируется государством, с другой - успешные частно-добывающие компании творят волю свою на просторах щедрой на природные ископаемые российской земле. Временно регулируемый сектор доминирует, но представляется, что успешное лоббирование интересов повсеместной конкуренции в скором времени существенно сократит этот сегмент, и нерегулируемый сектор будет обслуживать наиболее интересные с точки зрения рентабельности группы потребителей.

Сложно оценивать эффективность принимаемых мер в области государственного регулирования естественных монополий. Было ли запланированной акцией государственное вмешательство в структурное преобразование рынков, или процесс стихийно самоорганизован, и мы успеваем лишь наблюдать за «сменой мелькающих картинок»?

Представляется, что ответ кроется в системных проявлениях поведения рыночных агентов. Сегодня мы становимся свидетелями зарождающейся биржевой торговли газом, на которую возлагаются надежды по выращиванию цивилизованных рыночных механизмов и конкурирующих производителей.

Ситуация с определением временных границ либерализации газового рынка затягивается. Для действующих игроков- рыночных субъектов усложняется не только долгосрочное планирование, но и построение краткосрочных прогнозов. Отсутствие четких нормативноправовых ориентиров, координирующих процесс либерализации отношений на внутреннем рынке газа во времени, является лишь внешним системным проявлением глубинных застойных явлений макроэкономики:

  • - в условиях государственного регулирования цен и тарифов на газ отсутствуют стимулы для развития российского рынка;
  • - перекрестное субсидирование в области ценообразования- привычная реальность: промышленность платит за население, ближние потребители за дальних, и даже западные за восточных. «Расшивка» механизмов перекрестного субсидирования индуцирует галопирующие скачки цен для реципиентов, в числе которых особо пострадает население, которое просто не готово справиться с подобной нагрузкой;
  • - высокий уровень износа основных средств требует источников для модернизации действующей системы магистральных газопроводов;
  • - монополистический характер российской газовой отрасли.

Констатация последнего факта порождает споры относительно

разукрупнения естественных монополий. Зачастую члены бизнес- , политических и научных сообществ высказывают свою позицию как ту или иную крайность. Образно взгляды этих двух противоборствующих «лагерей» можно свести к двум альтернативных подходам. С одной стороны, они вытекают из различия в ментальных представлениях об идеальной модели рыночной экономики и поддержания тех позиций, которые исторически сформировались на внешнем рынке, с другой - являются следствием различий в подходах к самому процессу реформирования экономики в силу ментальных моделей и целевых мировоззренческих установок.

Приверженцы рыночной либерализации рассматривают конкуренцию не только как необходимое условие устойчивого развития, но и ключевого фактора функционирования целостной экономической системы страны, что означает искусственное «прививание» конкурентных отношений в любой отрасли, без учета специфики активов и вида деятельности. В случае с газовой промышленностью это потребует отделение сетей транспорта газа от его производства и реализации, а также повлечет спонтанное оформление нового типа рыночных акторов - независимых агентов - посредников на розничном рынке.

Исторический опыт трансформации масштабных экономических систем (таких как, например, экономика Германии) с одной стороны, перспективные тенденции глобализации мирового рынка- с другой приводит аргументы в пользу второго подхода: четко очерченное нормативно-правовое поле и государственное регулирование конкурентной среды, госпротекционизм естественных монополий, и, в первую очередь, ПАО "Газпром", позволит выстраивать выверенные устойчивые политически позиции России на международной арене. Таким образом, естественно-монопольный характер газовой отрасли не может рассматриваться как препятствие на пути конкурентных отношений в условиях государственного регулирования рамочных принципов поведения рыночных агентов.

Цепкое государственное регулирование цен в сегодняшних реалиях неизбежно трансформируется. Запаздывающий выход внутренних цен на уровень равнодоходности призван стать сигналом к либерализации газового рынка - отмене государственного регулирования цен. Запутанность долгосрочной публичной стратегии роста цен на газ приносит значительные риски. Неопределенность такого базового инфляционного индекса экономики останавливает текущие инвестиционные процессы и тормозит цикл энергетического перевооружения действующих производств. Очевидно, что выход ПАО «Газпром» на равнодоходность поставок газа на внутренний и внешний рынок, обеспечивающий эффективную рентабельность производства и отказ от покрытия убытков за счет экспорта, невозможен в отсутствие здоровой конкуренции и доступа к газопроводам независимых производителей. В отсутствие продуманных механизмов конкуренции полная либерализация рынка газа приведет к значительному росту цен, что требует особого внимания к ситуации, взвешенных решений и продуманной государственной политики.

  • [1] Постановление Правительства РФ от 14.07.1997 №858 (ред. от 19.06.2014) «Об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ПАО«Газпром»// СПС КонсультантПлюс. (дата обращения: 23.04.2017)
  • [2] Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 N 239 (ред. от 25.01.2017) "О мерах поупорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" // СПС КонсультантПлюс.(дата обращения: 23.04.2017).
  • [3] Стратегия развития газовой промышленности России / Ред. Р. И. Вяхирев. — М.:Энергоатомиздат, 1997
  • [4] http://gasforum.ru/obzory-i-issledovaniya/226/- Газовая отрасль России и основные тенденцииее развития: Общее описание отрасли. Группа ЭРТА. (дата обращения: 23.04.2017).
  • [5] Постановление Правительства РФ от 29.01.1993 N 88 "О государственном регулированиицен на природный газ и другие виды энергоресурсов" // СПС КонсультантПлюс. (датаобращения: 23.04.2017).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >