Организация и проведение контрольных и экспертноаналитических мероприятий контрольно-счетными органами в РФ

Правила проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами в РФ

Формой осуществления государственного и муниципального контроля и аудита являются контрольные и экспертно-аналитические мероприятия. Правила проведения контрольных и экспертноаналитических мероприятий утверждаются соответствующими стандартами. Представим их по уровням органов государственного и муниципального аудита и контроля (табл. 4).

Таблица 4

Стандарты органов внешнего государственного и муниципального контроля и аудита в России, устанавливающие правила проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий

Примечания: СГА- стандарт государственного аудита; СВГФК- стандарт внешнего государственного финансового контроля; СВМФК - стандарт внешнего муниципального финансового контроля.

По данным таблицы 4 номера стандартов по трем уровням органов внешнего государственного и муниципального контроля и аудита совпадают, во избежание путаницы. Аналогично СГА 101 раскрывается содержание данного вида контроля в деятельности контрольносчетных органов субъектов РФ и муниципальных образований и их стандартах.

Представим пояснение того, что называется контрольным мероприятием, а что называется экспертно-аналитическим мероприятием, и в чем их принципиальное отличие.

Контрольное мероприятие - это организационная форма осуществления контрольной деятельности, посредством которой обеспечивается реализация задач, функций и полномочий Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований в сфере внешнего государственного аудита (контроля), касающаяся контроля формирования и использования государственных средств.

Экспертно-аналитическое мероприятие - это организационная форма осуществления экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований в виде финансовой экспертизы проектов законов о федеральном бюджете и бюджете Федерального ФОМС, государственных программ и др.

Остановимся подробнее на каждом из них, представим правила и порядок организации контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты РФ.

В соответствии со Стандартом государственного аудита (далее - СГА) 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» контрольные мероприятия Счетной палаты исполняются на основании годового плана работы Счетной палаты. Проведение мероприятия оформляется соответствующим распоряжением. Кроме того, мероприятие проводится в соответствии с программой его проведения, утвержденной в установленном порядке. По результатам мероприятия оформляется отчет, который в установленном порядке представляется на рассмотрение (утверждение) Коллегии Счетной палаты.

Предметом контрольного мероприятия Счетной палаты является процесс формирования и использования [32]:

• - средств федерального бюджета;
• - средств бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• - средств бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов (в части действия контрольных полномочий Счетной палаты);
• - средств территориальных ФОМС в части средств, передаваемых из Федерального ФОМС;
• - средств Центрального банка РФ;
• - федеральной собственности, в том числе имущества, переданного в оперативное управление и хозяйственное ведение;

• - средств, полученных государственными учреждениями от приносящей доход деятельности;
• - государственных внутренних и внешних заимствований;
• - государственных долговых обязательств, включая государственные гарантии (государственный долг);
• - государственных кредитов, предоставляемых РФ иностранным государствам, и долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед РФ;
• - других государственных средств в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами.

При проведении контрольного мероприятия проверяются документы и иные материалы, содержащие данные о предмете контрольного мероприятия. Предмет контрольного мероприятия отражается, как правило, в наименовании контрольного мероприятия.

Объектами контрольного мероприятия в соответствии с положениями ст.15 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» являются:

• - федеральные государственные органы (в том числе их аппараты), органы государственных внебюджетных фондов;
• - Центральный банк РФ (в том числе структурные подразделения);
• - федеральные государственные учреждения;
• - федеральные государственные унитарные предприятия;
• - государственные корпорации и государственные компании;
• - хозяйственные товарищества и общества с участием РФ в их уставных (складочных) капиталах;
• - государственные органы субъектов РФ (в том числе их аппараты);
• - органы местного самоуправления;
• - юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица - производители товаров, работ, услуг, взаимодействующие с бюджетной системой РФ и получающие бюджетные средства на те или иные цели.

Организация контрольного мероприятия включает следующие этапы

[32]:

• 1) подготовительный этап;
• 2) основной этап;
• 3) заключительный этап.

Подготовительный этап осуществляется в целях изучения объекта контрольного мероприятия, подготовки программы (Приложение

1,2) и рабочего плана (Приложение 3) проведения контрольного мероприятия. До начала проведения контрольного мероприятия подготавливаются уведомления (Приложение 4), которые отправляются руководителям проверяемых объектов.

Предварительное изучение проводится посредством сбора информации для получения знаний о предмете и объектах контрольного мероприятия в объеме, достаточном для подготовки программы проведения контрольного мероприятия. На основе анализа этой информации в зависимости от вида аудита (контроля) и целей контрольного мероприятия определяются [32]:

• - приемлемый уровень существенности информации;
• - области, наиболее значимые для проверки;
• - наличие и степень рисков;
• - наличие и состояние внутреннего аудита (контроля) на объекте контрольного мероприятия.

Оценка уровня существенности заключается в установлении тех пороговых значений или точки отсчета, начиная с которых обнаруженные нарушения в отчетной информации объекта контрольного мероприятия способны оказать существенное влияние на его финансовую отчетность, а также повлиять на решения пользователей данной отчетности, принятые на ее основе.

Выявление областей, наиболее значимых для проверки, осуществляется с помощью специальных аналитических процедур, которые состоят в определении, анализе и оценке соотношений финансово- экономических показателей деятельности объекта контрольного мероприятия.

Оценка рисков заключается в том, чтобы определить, существуют ли какие-либо факторы (действия или события), оказывающие негативное влияние на формирование и использование государственных средств в проверяемой сфере или на финансово-хозяйственную деятельность объекта контрольного мероприятия, следствием чего могут быть нарушения и недостатки, в том числе риски возникновения коррупционных проявлений в ходе использования государственных средств.

Определение состояния внутреннего аудита (контроля) объекта контрольного мероприятия заключается в проведении, по возможности, предварительной оценки степени эффективности его организации, по результатам которой устанавливается, насколько можно доверять и использовать результаты деятельности внутреннего контроля при планировании объема и проведении контрольных процедур на данном объекте.

По результатам анализа и оценки совокупности перечисленных факторов, характеризующих формирование и использование государственных средств в сфере предмета и деятельности объектов контрольного мероприятия, формулируются цели и вопросы контрольного мероприятия, определяются методы его проведения, а также планируется объем необходимых контрольных процедур.

Основной этап заключается в непосредственном проведении контрольных действий, по результатам которых оформляются соответствующие акты.

Основной этап контрольного мероприятия осуществляется после утверждения программы, подготовки и подписания рабочего плана проведения контрольного мероприятия, на основании распоряжения Председателя Счетной палаты.

Проект программы проведения контрольного мероприятия подготавливается с использованием соответствующего шаблона документа комплекса программных средств «ККМ СП-АУДИТ» на основании введенных в указанную систему данных об объектах контрольного мероприятия.

В ходе проведения контрольного мероприятия формируется рабочая документация в целях [32]:

• - предварительного изучения предмета и деятельности объектов контрольного мероприятия;
• - обеспечения качества и контроля качества контрольного мероприятия;
• - формирования доказательств в ходе контрольного мероприятия;
• - подтверждения результатов контрольного мероприятия, в том числе фактов нарушений и недостатков, выявленных в ходе контрольного мероприятия;
• - подтверждения выполнения инспекторами и иными сотрудниками программы и рабочего плана проведения контрольного мероприятия.

В состав рабочей документации включаются документы и материалы, послужившие основанием для результатов каждого этапа контрольного мероприятия. К рабочей документации относятся документы (их копии) и иные материалы, получаемые от должностных лиц объекта контрольного мероприятия, других органов и организаций по запросам Счетной палаты, а также документы (справки, расчеты, аналитические записки и т.п.), подготовленные инспекторами и иными сотрудниками самостоятельно на основе собранных фактических данных и информации. Рабочая документация, временно необходимая для работы, не включается в дело контрольного мероприятия постоянного хранения, а формируется в отдельное дело с временным сроком хранения (до 10 лет), предусмотренное номенклатурой дел на очередной год. В деле рабочая документация должна быть систематизирована в порядке, отражающем последовательность выполнения этапов и отдельных контрольных процедур контрольного мероприятия.

Основной этап контрольного мероприятия включает следующую последовательность действий [32]:

• 1) проверка соблюдения нормативных правовых актов;
• 2) получение доказательств. При этом в процессе формирования доказательств необходимо руководствоваться тем, что они должны быть достаточными, достоверными и относящимися к выявленным нарушениям и недостаткам. Так, доказательства являются достаточными, если их объем и содержание позволяют сделать обоснованные выводы в отчете о результатах проведенного контрольного мероприятия. Доказательства являются достоверными, если они соответствуют фактическим данным и информации, полученным в ходе проведения контрольного мероприятия. При оценке достоверности доказательств следует исходить из того, что более надежными являются доказательства, собранные непосредственно инспекторами и иными сотрудниками, полученные из внешних источников и представленные в форме документов. Доказательства считаются относящимися к выявленным нарушениям и недостаткам, если они имеют логическую, разумную связь с ними;
• 3) оформление актов (Приложение 5) и заключений на замечания (пояснения) к акту по результатам контрольного мероприятия (Приложение 6).

Акт должен иметь следующую структуру [32]:

• - основание для проведения контрольного мероприятия;
• - предмет контрольного мероприятия;
• - проверяемый период деятельности объекта контрольного мероприятия;
• - перечень вопросов, которые проверены на данном объекте;
• - срок проведения контрольного мероприятия на объекте;
• - краткая характеристика объекта контрольного мероприятия (при необходимости), объем которой не должен превышать двух-трех страниц печатного текста;
• - результаты контрольных действий по каждому вопросу программы (рабочего плана).

В ходе контрольного мероприятия также могут оформляться следующие виды актов [32]:

• - акт по фактам создания препятствий инспекторам и иным сотрудникам аппарата Счетной палаты для проведения контрольного мероприятия;
• - акт по фактам выявленных на объекте контрольного мероприятия нарушений, требующих принятия незамедлительных мер по их устранению и безотлагательного пресечения противоправных действий;
• - акт по факту опечатывания касс, кассовых или служебных помещений, складов и архивов на объекте контрольного мероприятия;
• - акт изъятия документов объекта контрольного мероприятия.

На заключительном этапе контрольного мероприятия формируются выводы, подготавливаются предложения (рекомендации), оформляется и представляется на рассмотрение Коллегии Счетной палаты отчет о результатах контрольного мероприятия.

Результаты контрольного мероприятия подготавливаются по каждой установленной цели на основе анализа и обобщения доказательств, зафиксированных в материалах актов по результатам контрольного мероприятия на объектах и рабочей документации.

Результаты контрольного мероприятия должны содержать в обобщенном виде изложение фактов нарушений и недостатков в сфере предмета и в деятельности объектов контрольного мероприятия, а также характеристику проблем в формировании и использовании государственных средств, выявленных в ходе проведения контрольного мероприятия.

На основе результатов контрольного мероприятия формируются выводы по каждой цели контрольного мероприятия, которые должны:

• - содержать характеристику и значимость выявленных нарушений и недостатков в формировании и использовании государственных средств в сфере предмета или деятельности объектов контрольного мероприятия;
• - определять причины выявленных нарушений и недостатков и последствия, которые они влекут или могут повлечь за собой;
• - указывать ответственных должностных лиц, к компетенции которых относятся выявленные нарушения и недостатки.

В выводах указывается размер ущерба (при его наличии), нанесенного федеральному бюджету, государственным внебюджетным фондам, федеральной собственности.

На основе выводов подготавливаются предложения (рекомендации) по устранению выявленных нарушений и недостатков в адрес объектов контрольного мероприятия, государственных органов, организаций и должностных лиц, в компетенцию и полномочия которых входит их выполнение.

Предложения (рекомендации) должны быть:

• - направлены на устранение причин выявленных нарушений и недостатков и возмещение ущерба, причиненного федеральному бюджету, государственным внебюджетным фондам, федеральной собственности;
• - ориентированы на принятие объектами контрольного мероприятия конкретных мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, выполнение которых можно проверить, оценить или измерить;
• - конкретными, сжатыми и простыми по форме и по содержанию.

К участию в проведении контрольного мероприятия могут привлекаться на договорной основе аудиторские, научно- исследовательские, экспертные и иные учреждения и организации, отдельные специалисты, эксперты, переводчики (данная категория специалистов применительно к организации и проведению контрольного мероприятия называется «внешние эксперты»). Поэтому при подготовке результатов, выводов и предложений (рекомендаций), подготавливаемых по итогам контрольного мероприятия, используются также результаты работы внешних экспертов.

Завершается контрольное мероприятие составлением отчет о результатах контрольного мероприятия, который представляет собой документ Счетной палаты, содержащий основные результаты контрольного мероприятия, выводы и предложения (рекомендации) в соответствии с поставленными целями.

Отчет имеет следующую структуру [32]:

• - основание проведения контрольного мероприятия;
• - предмет контрольного мероприятия;
• - перечень объектов контрольного мероприятия;
• - сроки проведения контрольного мероприятия;
• - цели контрольного мероприятия;
• - критерии оценки эффективности по каждой цели (в случае проведения аудита эффективности);
• - проверяемый период;
• - краткая характеристика сферы предмета и деятельности объектов контрольного мероприятия (по необходимости);
• - результаты контрольного мероприятия по каждой цели;
• - наличие возражений или замечаний руководителей объектов по результатам контрольного мероприятия;

• - выводы по каждой цели;
• - предложения (рекомендации);
• - приложения, включая таблицу «Карта итогов контрольного мероприятия».

Одновременно с отчетом о результатах контрольного мероприятия подготавливаются [32]:

• - проекты сопроводительных писем;
• - информация об основных итогах контрольного мероприятия.

В зависимости от содержания результатов контрольного мероприятия наряду с отчетом по необходимости подготавливаются следующие документы [32]:

• - представление Счетной палаты;
• - предписание Счетной палаты;
• - уведомление Счетной палаты о применении бюджетных мер принуждения;
• - информационное письмо Счетной палаты;
• - обращение Счетной палаты в правоохранительные органы.

В отличие от контрольных мероприятий, главной целью которых является поиск нарушений порядка использования бюджетных средств, управления государственным имуществом, и предупреждение этих нарушений, экспертно-аналитические мероприятия направлены на:

• - анализ обоснованности показателей проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, наличия и состояния нормативной методической базы их формирования;
• - оценку проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ как инструментов социально- экономической политики государства, их соответствия положениям посланий Президента РФ и иных программных документов;
• - оценку качества прогнозирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, использования бюджетных средств, инвестиционной и долговой политики, а также эффективности межбюджетных отношений и др.

Таким образом, экспертно-аналитические мероприятия принципиально отличаются от контрольных мероприятий.

В соответствии с СТА 102 «Общие правила проведения экспертно-аналитических мероприятий» предметом экспертно-аналитического мероприятия являются [33]:

• 1) организация и функционирование финансовой системы РФ;
• 2) организация бюджетного процесса;
• 3) формирование, управление и распоряжение средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью и иными ресурсами;

4) законодательное регулирование и деятельность в сфере экономики и финансов, в том числе влияющие на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Объекты экспертно-аналитического мероприятия те же, что и при проведении контрольного мероприятия.

Экспертно-аналитическое мероприятие проводится на основании плана работы Счетной палаты на текущий год. Срок проведения экспертно-аналитического мероприятия в плане работы Счетной палаты устанавливается с учетом всех этапов мероприятия. Датой окончания экспертно-аналитического мероприятия является дата принятия Коллегией Счетной палаты решения об утверждении отчета о результатах данного мероприятия.

Экспертно-аналитическое мероприятие включает в себя три этапа работы:

• 1) подготовительный этап;
• 2) основной этап;
• 3) заключительный этап.

Продолжительность каждого этапа зависит от особенностей экспертно-аналитического мероприятия. Рассмотрим каждый из этапов.

Подготовительный этап экспертно-аналитического мероприятия состоит в предварительном изучении предмета и деятельности объектов мероприятия, определении его целей, вопросов и методов проведения, подготовке документов для осуществления основного этапа мероприятия [33].

Подготовительный этап экспертно-аналитического мероприятия включает следующие процедуры Г331:

з_предварительное изучение предмета и объектов мероприятия;

• - определение цели (целей), вопросов и методов проведения мероприятия;
• - подготовка, согласование и утверждение программы (единой программы) проведения экспертно-аналитического мероприятия (Приложение 7);
• - подготовка рабочего плана проведения экспертноаналитического мероприятия (Приложение 8) и подписание его руководителем мероприятия;
• - подготовка проекта и утверждение распоряжения Председателя Счетной палаты о проведении основного этапа экспертноаналитического мероприятия.

Программа проведения экспертно-аналитического мероприятия должна содержать следующие данные [33]:

• - основание для проведения мероприятия (пункт плана работы Счетной палаты);
• - предмет мероприятия;
• - объект(ы) мероприятия;
• - цель (цели) и вопросы мероприятия;
• - исследуемый период;
• - сроки проведения мероприятия;
• - состав ответственных исполнителей мероприятия (с указанием должностей, фамилий и инициалов руководителя и исполнителей мероприятия);
• - срок представления отчета о результатах экспертноаналитического мероприятия на рассмотрение Коллегии Счетной палаты.

Данные по программе (единой программе) проведения эксперт- но- аналитического мероприятия вводятся в КПС «ККМ СП-АУДИТ» в течение трех рабочих дней со дня ее утверждения или принятия решения о внесении в нее изменений.

После утверждения программы (единой программы) осуществляется подготовка рабочего плана проведения мероприятия, который содержит распределение конкретных заданий по выполнению программы (единой программы) проведения мероприятия между исполнителями мероприятия с указанием содержания работ (процедур) и сроков их исполнения.

Основной этап экспертно-аналитического мероприятия проводится на основании распоряжения Председателя Счетной палаты, а в случае его отсутствия - распоряжения заместителя Председателя Счетной палаты, и состоит в сборе и анализе фактических данных и информации по предмету мероприятия в соответствии с целями и вопросами экспертно-аналитического мероприятия, содержащимися в программе (единой программе) его проведения [33].

Сбор фактических данных и информации осуществляется, как правило, посредством направления запросов Счетной палаты о предоставлении информации.

По итогам сбора фактических данных и информации по месту расположения объекта экспертно-аналитического мероприятия подготавливается соответствующая справка, которая подписывается всеми членами группы исполнителей мероприятия, принимавшими участие в проведении мероприятия по месту расположения данного объекта, и включается в состав рабочей документации мероприятия.

Заключительный этап экспертно-аналитического мероприятия состоит в подготовке заключений, выводов и предложений (рекомендаций), которые отражаются в отчете о результатах экспертноаналитического мероприятия [33].

При подготовке выводов и предложений (рекомендаций) по результатам экспертно-аналитического мероприятия используются результаты работы внешних экспертов, привлеченных к участию в экспертно-аналитическом мероприятии.

По результатам экспертно-аналитического мероприятия в целом оформляется отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия, который должен содержать [33]:

• - исходные данные о мероприятии (основание для проведения мероприятия, предмет, цель (цели), объекты мероприятия, исследуемый период, сроки проведения мероприятия);
• - информацию о результатах мероприятия, в которой отражаются содержание проведенного исследования в соответствии с предметом мероприятия, даются конкретные ответы по каждой цели мероприятия, указываются выявленные проблемы, причины их существования и последствия;
• - информацию в части, касающейся предупреждения коррупции и борьбы с ней;
• - выводы, в которых в обобщенной форме отражаются итоговые оценки проблем и вопросов, рассмотренных в соответствии с программой (единой программой) проведения мероприятия;
• - предложения и рекомендации, основанные на выводах и направленные на решение исследованных проблем и вопросов.

Кроме того, при необходимости отчет может содержать приложения.

Пример отчета аудитора о результатах контрольных и экспертноаналитических мероприятий на примере деятельности Контрольносчетной палаты Челябинской области представлен в Приложении 10.