Нормативно-правовое регулирование деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов контроля и аудита

Система государственного и муниципального контроля и аудита в РФ трехуровневая (как и федеративное устройство нашей страны). На каждом уровне действуют специализированные органы, осуществляющие государственный и муниципальный контроль и аудит:

• 1 уровень - Счетная палата Российской Федерации;
• 2 уровень - контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации;
• 3 уровень - контрольно-счетные органы муниципальных образований.

Счетная палата РФ является высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), контрольно-счетные органы субъектов и муниципальных образований - органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. В Челябинской области к таким органам относятся Контрольно-счетная палата Челябинской области и Контрольно-Счетная палата города Челябинска.

Важную роль в организации деятельности контрольно-счетных органов трех уровней играет нормативно-правовое регулирование (через совокупность федерального законодательства и систему нормативно-правовых актов).

Так, основными документами, регламентирующими деятельность Счетной палаты, являются Федеральный закон от 05.04.2013 №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [3] и Регламент Счетной палаты РФ, утвержденный Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.06.2013 №ЗПК [9].

Деятельность Контрольно-счетной палаты Челябинской области и Контрольно-счетной палаты города Челябинска регулируют:

• 1) Федеральный закон от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»;
• 2) закон Челябинской области «О Контрольно-счетной палате Челябинской области», принятый Постановлением Законодательного собрания Челябинской области от 25.08.2011 №530 [5];
• 3) закон Челябинской области «О некоторых вопросах правового регулирования организации и деятельности Контрольно-счетной палаты Челябинской области и контрольно-счетных органов муниципальных образований Челябинской области», принятый Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 29.09.2011 №541 [6];
• 4) административный регламент Контрольно-счетной палаты Челябинской области, принятый Постановлением Коллегии Контрольносчетной палаты Челябинской области от 11.11.2009 №01-07/55-КСП [8];
• 5) Положение о Контрольно-счетной палате города Челябинска, ее структуре и штатной численности, утвержденное Решением Челябинской городской Думы от 27.09.2011 № 27/13 [6];

6) регламент Контрольно-счетной палаты города Челябинска, принятый решением Коллегии Контрольно-счетной палаты города Челябинска (постановление от 28.10.2016 № 06-03/30) [10].

Статус и полномочия Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований на примере Челябинской области и города Челябинска, раскрытые в нормативных документах, представим в таблице 1.

Становление и развитие Контрольно-счетной палаты Челябинской области как института внешнего государственного финансового контроля проходило в условиях постоянного совершенствования нормативной правовой базы, материально-технического, методического и кадрового обеспечения ее деятельности. 25 февраля 1999 года в Челябинской области был принят региональный закон «О Контрольно-счетной палате Челябинской области», который дал старт формированию органа внешнего финансового контроля Южного Урала. Днем ее образования считается 10 марта 2000 года- дата государственной регистрации. Областной закон четко определил статус, основные задачи, функции, принципы деятельности, состав и обязанности сотрудников, а также порядок отчетности и финансирование расходов на содержание палаты. В соответствии с законом была сформирована Коллегия, состоящая из председателя, заместителя председателя и аудиторов [25].

С каждым годом авторитет и значимость регионального финансового органа Южного Урала возрастали. По мере накопления опыта, уточнения и совершенствования форм и методов работы, изменения федерального и областного законодательств формировались разнообразные методики проверок, совершенствовалась практика контрольной и экспертно-аналитической деятельности, активно внедрялись новые формы финансового контроля.

• 25 августа 2011 года был принят новый закон «О Контрольносчетной палате Челябинской области», ознаменовавший ее переход на качественно новый этап функционирования. Этот процесс был обусловлен принятием Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Для достижения поставленной законодателями цели требовалось решить ряд основных задач [25]:
• 1) привести структуру, методы организации контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в полное соответствие с рекомендациями и стандартами Счетной палаты Российской Федерации;
• 2) создать условия для обеспечения полноценной финансово- экономической экспертизы проектов законов и нормативных правовых актов;
• 3) продолжить внедрять аудит эффективности в работу.

Статус и полномочия Счетной палаты РФ,

Контрольно-счетной палаты Челябинской области и города Челябинска

В настоящее время в структуру палаты входят председатель КСП, его заместитель, шесть аудиторов и инспекций по отдельным направлениям деятельности, шесть отделов (финансовый, государственной службы и кадров, организационно-контрольной работы, сводного финансового анализа и экспертизы, обеспечения деятельности и юридический), а также два помощника председателя (рис. 2) [25].

Гарантией эффективного решения задач, возложенных на палату, является высокий профессиональный уровень ее сотрудников. На сегодняшний день все сотрудники имеют высшее образование по специальностям экономического, финансового и юридического профиля, обладают опытом работы в различных отраслях экономики и на государственной службе. 12 человек имеют второе высшее образование, 1 человек - ученую степень кандидата экономических наук и 1 человек - ученую степень кандидата юридических наук [25] .

В апреле 2011 года Контрольно-счетная палата Челябинской области разработала, а Законодательное Собрание области утвердило новую годовую форму отчетности, важным разделом которой являются такие показатели, как «восстановлено средств» и «предотвращено потерь».

Особое с оценочной точки зрения место среди данных показателей следует отвести критерию «предотвращено потерь». Никакой другой показатель не демонстрирует так наглядно, с конкретным указанием реальных денежных сумм, величину объема средств бюджета, которые не будут потрачены незаконно.

Актуальной необходимостью при определении данного показателя стала разработка Методических рекомендаций по расчету объема предотвращенных потерь бюджетной системы (бюджетных потерь) [11], в основу которых был заложен накопленный сотрудниками палаты опыт.

В соответствии с этими Методическими рекомендациями бюджетные потери - излишние расходы и (или) недополученные доходы в связи с несоблюдением принципов бюджетной системы, допущенными нарушениями требований нормативных правовых актов и документов, регламентирующих бюджетный процесс. В связи с чем, предотвращение потерь бюджетной системы (бюджетных потерь) - это комплекс мероприятий, состоящий из предупреждения, выявления (обнаружения), своевременного пресечения финансовых нарушений и устранения причин для их возникновения вновь.

Рис. 2. Организационная структура Контрольно-счетной палаты Челябинской области

К предотвращенным потерям бюджетной системы относятся сумма сокращения расходов, дополнительных поступлений доходов областного и местных бюджетов в отчетном году в результате принятия проверенными объектами мер по недопущению впредь выявленных Контрольно-счетной палатой нарушений, в том числе [25]:

• - повышение арендной платы от использования имущества до размеров, установленных нормативными правовыми актами;
• - взимание платы за имущество, ранее переданное в пользование без заключения договоров аренды;
• - прекращение необоснованных выплат заработной платы и осуществление иных неправомерных расходов;

- приведение в соответствие с требованиями нормативных документов смет расходов, коэффициентов удорожания сметной стоимости строительства объектов и оплаты за услуги заказчика-застройщика.

В показатель «Объем предотвращенных потерь бюджетной системы (Предотвращено бюджетных потерь)» входят средства, восстановленные в доходы областного и местного бюджетов, территориального внебюджетного фонда в отчетном году в ходе реализации мероприятий по устранению нарушений, выявленных Контрольно-счетной палатой Челябинской области. При этом потери бюджетной системы считаются предотвращенными с момента восстановления средств. При определении показателя «Объем предотвращенных потерь бюджетной системы (Предотвращено бюджетных потерь)», используемого в отчетности Контрольносчетной палаты Челябинской области, расчетный период исчисляется с момента пресечения правонарушения до конца текущего года [25].

Палата постоянно расширяет практику применения современных методов финансового контроля, таких как обследование, привлечение экспертов, увеличивает количество проводимых мероприятий с использованием аудита эффективности, аудита закупок.

В состав полномочий Контрольно-счетной палаты Челябинской области в соответствии с Законом Челябинской области «О Контрольносчетной палате Челябинской области» от 25.08.2011 №530 включены [5]:

• 1) контроль за исполнением областного бюджета и бюджета ТФОМС Челябинской области (далее - ТФОМС ЧО);
• 2) экспертиза проектов законов об областном бюджете и проектов законов о бюджете ТФОМС ЧО;
• 3) внешняя проверка годового отчета об исполнении областного бюджета и бюджета ТФОМС ЧО;
• 4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств областного бюджета, средств бюджета ТФОМС ЧО и иных источников, предусмотренных законодательством РФ;
• 5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения областным имуществом;
• 6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств областного бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств областного бюджета и областного имущества;

• 7) финансово-экономическая экспертиза поступивших от Законодательного Собрания области и Губернатора области проектов законов Челябинской области и нормативных правовых актов органов государственной власти Челябинской области (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств Челябинской области, а также государственных программ Челябинской области;
• 8) анализ бюджетного процесса в Челябинской области и подготовка предложений по его совершенствованию;
• 9) контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Челябинской области, а также проверка местных бюджетов в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, включая проверку полноты поступления доходов от использования и распоряжения муниципальной собственностью;
• 10) проверка годовых отчетов об исполнении местных бюджетов;
• 11) подготовка информации о ходе исполнения областного бюджета, бюджета ТФОМС ЧО, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в Законодательное Собрание области и Губернатору области;
• 12) контроль за ходом и итогами реализации программ и планов развития Челябинской области;
• 13) мониторинг исполнения областного бюджета и бюджета ТФОМС ЧО;
• 14) анализ социально-экономической ситуации в Челябинской области;
• 15) участие в мероприятиях по противодействию коррупции.

Контрольно-счетная палата города Челябинска первоначально

была создана 12 апреля 1999 года в целях организации и осуществления контроля за законностью и эффективностью исполнения бюджета города, внебюджетных фондов и во исполнение Решения Челябинской городской Думы от 26.01.1999 № 34/4 «О создании Контрольносчетной палаты муниципального образования- города Челябинска» (постановление Главы города Челябинска от 12.04.1999 № 462-п). Контрольно-счетная палата города Челябинска образовывалась Главой города и была ему подотчетна [26].

30 октября 2001 года Челябинская городская Дума второго созыва приняла решение № 9/13 об утверждении Положения о Контрольносчетной палате города Челябинска. В нем впервые было указано, что

Контрольно-счетная палата города Челябинска является юридическим лицом и обладает организационной и функциональной независимостью в рамках задач, определенных ей действующим законодательством [26].

Решением Челябинской городской Думы от 25 августа 2004 года № 38/3 «О внесении изменений и дополнений в Устав города Челябинска» за Контрольно-счетной палатой был закреплен статус постоянно действующего органа муниципального контроля за исполнением бюджета города Челябинска, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета города, отчета о его исполнении, а также за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

27 сентября 2011 года в целях соблюдения Федерального закона РФ от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» Челябинской городской Думой было принято решение № 27/13 об утверждении Положения о Контрольно-счетной палате города Челябинска, ее структуре и штатной численности, в котором дополнительно подтвердила функциональную независимость Контрольно-счетной палаты города Челябинска, а также невозможность приостановления ее деятельности. Структура Контрольно-счетной палаты города Челябинска представлена на рис. 3 [26].

Рис. 3. Организационная структура Контрольно-счетной палаты города Челябинска

В состав полномочий Контрольно-счетной палаты города Челябинска включены [7]:

• 1) контроль за исполнением бюджета города Челябинска;
• 2) экспертиза проектов бюджета города Челябинска;
• 3) внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета города Челябинска;
• 4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета города Челябинска, а также средств, получаемых бюджетом города Челябинска из иных источников;
• 5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом города Челябинска;
• 6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета города Челябинска, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета города Челябинска и муниципального имущества;
• 7) аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечении муниципальных нужд посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам;
• 8) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов города Челябинска (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств города Челябинска, а также муниципальных программ;
• 9) анализ бюджетного процесса в городе Челябинске и подготовка предложений по его совершенствованию;
• 10) подготовка информации о ходе исполнения бюджета города Челябинска, о результатах проведенных контрольных и экспертноаналитических мероприятий и представление такой информации в Челябинскую городскую Думу, Главе города Челябинска;
• 11) участие в мероприятиях по противодействию коррупции;
• 12) осуществление внешнего муниципального финансового контроля в отношении внутригородских районов города Челябинска на основании заключенных соглашений о передаче соответствующих полномочий.