ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИОКУЛЬТУРНОЙ АДАПТАЦИИ ТРУДЯЩИХСЯ-МИГРАНТОВ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Миграционные процессы вплетаются в один из нервных узлов российского общества. В нем сосредоточены внешнеполитические, экономические, региональные и межнациональные интересы различных групп. Особое место в миграционных процессах занимает внешняя трудовая миграция, а проблема использования иностранной рабочей силы в современной России является одной из наиболее сложных.

01 марта 2018 года В. В. Путин в ежегодном послание Президента Федеральному Собранию отметил, что: «...В 2017 году численность населения в трудоспособном возрасте сократилась почти на 1 млн. В ближайшие годы такая тенденция к сокращению сохраниться, что может стать серьезным ограничением для экономического роста. Трудовых ресурсов просто нет...»1 . С одной стороны, российская экономика нуждается в иностранных работниках. В то же время внешняя трудовая миграция в Российскую Федерацию способна не только деформировать структуру занятости, но и вызывать дисбаланс в социальной сфере, провоцировать национальные конфликты и обострять криминогенную обстановку.

Так как мигранты новых поколений, прибывающих в нашу страну из государств-участников СНГ, по сравнению с их предшественниками обладают более низким уровнем образования, знания русского языка. В настоящее время Россия - страна со значительным количеством трудящихся-мигрантов, в условиях неподготовленности большинства из них к работе и жизни в нашей стране содействие адаптации таким иностранным гражданам является одной из актуальных задач Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года[1] [2].

Указом Президента РФ от 7 мая 2012 года № 602 «Об обеспечении межнационального согласия»1 на Правительство РФ была возложена обязанность по обеспечению введения обязательного экзамена для трудящихся-мигрантов по следующим дисциплинам: русский язык; история России; основы законодательства Российской Федерации.

В Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[3] [4] были внесены соответствующие изменения, которые, во-первых, с 1 декабря 2012 года обязали трудящихся-мигрантов, пребывающих в России в безвизовом порядке и занятых в сфере жилищно-коммунального хозяйства, розничной торговли и бытового обслуживания, при получении разрешения на работу представить документ, в котором зафиксировано их знание русского языка (если русский язык не является одним из государственных языков страны)[5].

Во-вторых, с 1 января 2015 года трудящиеся-мигранты (если иное не установлено международным договором) подтверждают знание ими русского языка, истории России и основ законодательства нашей страны при обращении за получением разрешения на работу или патента (исключение сделано для высококвалифицированных специалистов и иностранных студентов, обучающихся по очной форме)[6].

«...Именно благодаря знанию русского языка трудящиеся- мигранты способны правильно выстроить модели поведения - найти жилье и работу в принимающем социуме, а также войти в различные сферы жизни принимающего государства...» [7].

При этом общая историческая память, наши богатейшие культурные наследия должны служить фундаментом для развития единого рынка не только товаров, услуг, капитала, но и рабочей силы.

Необходимо отметить, что произошли масштабные процессы интеграции на постсоветском пространстве, создан Евразийский экономический союз (далее - ЕАЭС). Договор о создании ЕАЭС, подписанный 29 мая 2014 года позволил обеспечить создание общего рынка труда и свободное перемещение рабочей силы. Граждане государств- членов ЕАЭС (Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и России) освобождены от необходимости получения разрешительных документов на работу в государстве трудоустройства. Срок временного пребывания или проживания трудящегося-мигранта определяется сроком действия трудового или гражданско-правового договора.

В соответствии со статьей 13.3 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», патент является единственным документом, подтверждающим право иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, на временное осуществление трудовой деятельности. Для получения права на трудовую деятельность в России граждане Азербайджана, Молдовы, Таджикистана, Узбекистана и Украины обязаны получить патент.

При этом большинство трудящихся-мигрантов в России - это граждане Узбекистана, Таджикистана и Украины. Для граждан Украины вопрос социокультурной адаптации в нашей стране остро не стоит, но для граждан Узбекистана и Таджикистана необходимо предусмотреть возможность их домиграционной подготовки в рамках реализации концепции организованного набора .

Так, например, Санкт-Петербургским государственным автономным учреждением «Центр трудовых ресурсов», подведомственным Комитету по труду и занятости населения Санкт-Петербурга, реализуются мероприятия по осуществлению организованного набора в Кыргызстане и Таджикистане иностранных работников для законного осуществления трудовой деятельности на предприятиях Санкт- Петербурга[8] [9].

Важной составляющей реализации организованного набора трудящихся-мигрантов из государств-участников СНГ является проведение их домиграционной подготовки, на базе создаваемых на территории государств-доноров рабочей силы центров содействия внешней трудовой миграции, центров медицинского освидетельствования и центров информирования о возможности трудоустройства в России.

Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года и Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года определяют конкретные направления деятельности по реализации государственной политики в сфере адаптации и интеграции иностранных граждан в нашей стране. «...Одним из важных последствий принятия Концепции государственной миграционной политики и Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации явилась разработка двух законопроектов. Первый - «О внесении изменения в ст. 31.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Предлагаемые поправки в закон направлены на расширение возможности неправительственных и некоммерческих организаций по работе с мигрантами в области адаптации и интеграции. 22 декабря 2014 г. Федеральный закон №440-ФЗ «О внесении изменения в ст. 31.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» был подписан. Второй - законопроект «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации» разрабатывается достаточно долго и уже претерпел несколько кардинальных изменений...»[10] [11].

В этой связи отметим, что в целях реализации задач в области содействия адаптации и интеграции мигрантов в 2014 году Федеральной миграционной службой, которая в то время являлась уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции (далее - ФМС России) был подготовлен проект Федерального закона «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации» (не внесен в ГД, текст по состоянию на 11.03.2014) (далее- Проект федерального закона 2014 года).

В указанном Проекте федерального закона 2014 года были предусмотрены такие основные понятия, как:

- социальная и культурная адаптация иностранных граждан (адаптация)- это совокупность действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и иностранного гражданина, направленных на его включение в социальное и культурное пространство российского общества через освоение им навыков и знаний в области русского языка, истории и культуры России, основ законодательства Российской Федерации в объеме, необходимом для временного пребывания на территории Российской Федерации с целью осуществления трудовой деятельности.

Таким образом, адаптационные мероприятия были ориентированы на иностранных граждан, временно пребывающих на территории России с целью осуществления трудовой деятельности. А основным критерием являлся срок нахождения трудящегося-мигранта на территории нашей страны. Отсюда и основная идеология Проекта федерального закона 2014 года: тех, иностранных граждан кто пребывает временно необходимо адаптировать, те же, кто хочет жить в России и получить разрешение на временное проживание, вид на жительство, а в дальнейшем и российское гражданство - нуждаются в интеграции.

Справедливости ради заметим, что ФМС России было налажено взаимодействие с национальными сообществами мигрантов (диаспорами) по созданию инфраструктуры, обеспечивающей содействие социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов, включая центры информационной и правовой поддержки мигрантов, курсы изучения русского языка, истории и культуры России, а также открыты центры социальной адаптации трудящихся-мигрантов. Так, 03 сентября 2013 года в Тамбове открыт первый в России Центр социальной адаптации трудовых мигрантов, рассчитанный на одновременный прием и проживание 100 человек, основными задачами которого является оказание содействия в социальной адаптации трудовых мигрантов к российским условиям. Это был «пилотный» проект ФМС России и ФГУП «Паспортно-визового сервиса» ФМС России[12].

В качестве положительного примера необходимо отметить работу миграционного центра в городе Москве. Государственное бюджетное учреждение города Москвы Многофункциональный миграционный центр (далее- миграционный центр) осуществляет прием документов для оформления патента, дающего право осуществлять трудовую деятельность в городе Москве. Миграционный центр - единственная организация, на территории которой проводится оформление и выдача патентов иностранным гражданам на право осуществления трудовой деятельности в городе Москве специалистами подразделения Управление по вопросам миграции ГУ МВД России по г. Москве. На территории миграционного центра посетители могут подать документы на патент, а также в течение 2 часов пройти все процедуры, необходимые для получения патента. В настоящее время пропускная способность Центра позволяет ежедневно принимать порядка 7 500 иностранных граждан. Стоимость услуги по оформлению патента составляет не менее 11 600 рублей, в том числе стоимость услуги по тестированию на владение русским языком, знание истории России и основ российского законодательства в миграционном центре составляет 700 рублей1.

29 декабря 2016 г. Правительство РФ утвердило государственную программу Российской Федерации «Реализация государственной национальной политики»[13] [14], в рамках которой предусмотрена подпрограмма по социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов.

В сентябре 2017 года Федеральным агентством по делам национальностей (далее - ФАНД России[15]) был подготовлен очередной Проект Федерального закона «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 07.09.2017) (далее - Проект федерального закона 2017 года).

В Проекте федерального закона 2017 года применяется следующее основное понятие:

- социальная и культурная адаптация иностранных граждан - процесс освоения иностранными гражданами, временно пребывающими на территории Российской Федерации с целью осуществления временной трудовой деятельности, и членами их семей русского языка, социальных и культурных, правовых и экономических норм российского общества.

Таким образом, мы видим, что в отличие от определения социальной и культурной адаптации иностранных граждан, которое было использовано в Проекте федерального закона 2014 года вышеуказанное определение предусматривает процесс освоения русского языка, социальных и культурных, правовых основ российского общества не только для трудящихся-мигрантов, но и для членов их семей, но еще в добавок и изучение ими российских экономических норм независимо от того, что иностранному гражданину требуется патент для кратковременного осуществления трудовой деятельности в России, которая вовсе не предполагает необходимость экономической, социальной, культурной интеграции его и членов семьи в жизнь принимающего сообщества. В определении также не говориться в каком объеме должны быть освоены вышеуказанные знания.

Проектом федерального закона 2017 года предусматривается, во- первых, возможность участия некоммерческих организаций в социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан. Некоммерческие организации призваны стать связующим звеном между властью, обществом, предпринимательством, объединяющим и частные инициативы, и научный потенциал, и профессиональные интересы различных слоев общества. Во-вторых, предлагается внести изменения в Закон Российской Федерации от 7 июля 1993 года № 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» с целью стимулирования союзов предпринимателей к участию в социальной и культурной адаптации иностранных граждан в российское общество.

«...Важно, что законопроект предполагает не формирование новой инфраструктуры для этих целей, а использование потенциала уже существующей у некоммерческих организаций, таких как, например, Торгово-промышленная палата РФ. Это делает возможным проведение домиграционной подготовки в странах исхода...», — отметил в своем интервью Руководитель ФАДН России И. В. Баринов[16]. В этой связи возникает ряд вопросов. Первый, как представительства Торгово- промышленной палаты за рубежом смогут осуществить домиграцион- ную подготовку? Второй, что тогда делать с уже работающими в этом направлении не один год миграционными центрами в различных регионах нашей страны?

В этой связи мы разделяем мнение И. И. Тюниной о том, что «...Правовое регулирование вопросов социальной и культурной адаптации мигрантов имеет пробелы, поэтому необходимы четкие федеральные законодательные ориентиры в этой сфере...»1.

Между тем эффективность управления миграционными процессами во многом обусловлена правильным подбором правовых механизмов, обеспечивающих включенность мигрантов в повседневную жизнь принимающего их общества, свободную реализацию предоставленных и гарантированных им со стороны государства прав человека[17] [18].

Анализ приведенных выше Проектов федеральных законов 2014 и 2017 гг. по регулированию рассматриваемой сферы общественных отношений свидетельствует, что у государственной власти до сих пор нет четкого представления о том, кто и в каком объеме должен осуществлять деятельность в сфере социокультурной адаптации и интеграции мигрантов в России. В миграционном законодательстве не закреплены основные понятия социальной и культурной адаптации иностранных граждан, полномочия органов публичной власти всех уровней (федерального, регионального[19] и местного[20]), а также права и обязанности иностранных граждан и членов их семей.

Считаем, что социальная и культурная адаптация иностранных граждан - это целенаправленная деятельность исполнительных органов государственной власти и муниципальных органов власти, негосударственных образований, общества в целом и иностранного гражданина, законно находящегося в Российской Федерации, направленная на его включение в социальное и культурное пространство российского общества через освоение им навыков и знаний в области русского языка, истории и культуры Российской Федерации, основ законодательства Российской Федерации в объеме, необходимом для временного пребывания на территории Российской Федерации с целью осуществления законной трудовой деятельности.

В заключении сделаем выводы о том, что:

  • 1. Для решения существующих проблем социокультурной адаптация трудящихся-мигрантов в России в субъектах Федерации необходимо создавать региональные миграционные центры (с учетом опыта Москвы, Тамбова и др. регионов), а также иные объекты, деятельность которых направлена на адаптацию и интеграцию иностранных граждан и лиц без гражданства в российское общество; ФАДН России разработать федеральную программу социокультурной адаптации трудящихся- мигрантов, которая должна стать основой для аналогичных программ субъектов Федерации.
  • 2. Следует в рамках двухсторонних межгосударственных соглашений развивать практику образования в странах происхождения мигрантов центров домиграционной подготовки. Дальнейшие возможности привлечения иностранной рабочей силы в Россию в необходимых объемах и требуемого профессионально-квалификационного состава, необходимо сконцентрировать на привлечении экономически обоснованного количества трудящихся-мигрантов определенного уровня квалификации, с учетом баланса интересов местного населения и трудящихся-мигрантов, имеющих этнические, культурные, языковые, религиозные и иные различия.
  • 3. Требуется принятие самостоятельного федерального закона «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации» с учетом уточнения определения понятия - «социальная и культурная адаптация иностранных граждан (трудящихся-мигрантов)».

  • [1] См.: Послание Президента Федеральному Собранию 01 марта 2018 года // Официальныйсайт Президента РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа:http://www.kremlin.ru/news/56957 (дата обращения 19.03.2018).
  • [2] См.: Концепция Государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (угв. Президентом РФ 13.06.2012) // Официальный сайт Президента РФ[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/15635 (дата обращения19.03.2018).
  • [3] См.: Собрание законодательства РФ,-2012.-№ 19.-Cr.2339.
  • [4] См.: Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3032.
  • [5] См.: Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. № 185-ФЗ (ред. от 29.12.2012) «О внесенииизменений в статью 13.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных гражданв Российской Федерации” и статью 27.2 Закона Российской Федерации «Об образовании» //Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 47. - Ст. 6396.
  • [6] См.: Федеральный закон от 20 апреля 2014 г. № 74-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О внесенииизменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ.-2014,-№ 16.-Ст. 1831.
  • [7] См.: Налабордина Г. В. Знание русского языка как одно из условий успешной адаптации иинтеграции трудящихся мигрантов в Российской Федерации // Миграционное право. - 2013. -№4.-С. 27.
  • [8] См.: Официальный сайт СПб ГАУ «Центр трудовых ресурсов» [Электронный ресурс].-Режим доступа: http://gauctr.ru/orgnabor/(дата обращения 19.03.2018).
  • [9] См.: Федеральный закон от 05 декабря 2017 г. № 366-ФЗ «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан оборганизованном наборе и привлечении граждан Республики Узбекистан для осуществлениявременной трудовой деятельности на территории Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2017. - № 50 (Ч. III). - Ст. 7537.
  • [10] См.: Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 года № 1666 «О Стратегии государственнойнациональной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 52. - Сг. 7477.
  • [11] См.: Прудникова T.A. адаптация и интеграция мигрантов в российское общество как факторпредупреждения незаконной миграции// Вестник экономической безопасности. - 2016.- №1.-С.205.
  • [12] См.: Открытие в Тамбове Центра социальной адаптации трудовых мигрантов // Официальный сайт ФГУП «Паспортно-визовый сервис» МВД России [Электронный ресурс]. - Режимдоступа: http://pvsmvd.ru/?q=node/71 (дата обращения 21.03.2018).
  • [13] См.: Официальный сайт Многофункциональный миграционный центр города Москвы[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://mc.mos.ru/mmc/the-mles-for-the-provision-of-services/ (дата обращения 23.03.2018).
  • [14] 1 См.: Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2016 года № 1532 (ред. от 17.02.2018)«Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Реализация государственной национальной политики» // Собрание законодательства РФ. - 2017. - № 2 (Ч. I). -Ст. 361.
  • [15] См.: Указом Президента Российской Федерации от 24 августа 2017 года № 399 «О внесенииизменения в Указ Президента Российской Федерации от 31 марта 2015 г. № 168 «О Феде- выработке и реализации государственной политики, а также нормативному правовому регулированию в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных гражданв Российской Федерации.
  • [16] См.: Игорь Баринов: Европе есть чему у нас поучиться // Официальный сайт Комсомольскаяправда [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.perm.kp.ru/daily/26724/3750284/(дата обращения 23.03.2018).
  • [17] См.: Тюнина И. И. Совершенствование правового регулирования вопросов социальной икультурной адаптации мигрантов в Российской Федерации // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. - 2016. - № 4. - С. 83.
  • [18] См.: Андриченко Л. В. Правовые механизмы социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации //Журнал российского права. - 2015. - № 10. - С. 9.
  • [19] См.: К полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъектаРоссийской Федерации относятся защита прав национальных меньшинств, социальная икультурная адаптация мигрантов, профилактика межнациональных (межэтнических) кон- 21 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ (ред. от 05.02.2018) «Об общихпринципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации»),
  • [20] См.: К вопросам местного значения муниципального района относятся: разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессиональногосогласия, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов (п. 6.2. ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >