Спецслужбы в системе национальной безопасности суверенного государства: концепции начала XX века и современные оценки

Специальные службы государства как объект историко-конфликтологического исследования

В современной исторической науке рассмотрение практически любой значимой проблемы невозможно без определения теоретических основ ее познания и выявления представлений ученых и мыслителей о природе исследуемых явлений. В полной мере данный тезис применим и к изучению истории шпионажа и борьбы с ним, а также органов, призванных осуществлять эти два вида деятельности. В данной связи требуется детальное осмысление не только терминологии, но и общей методики ведения и противодействия разведывательнодиверсионной деятельности в контексте отечественной и зарубежной научной мысли, а также поиск возможных сходств и различий в этой сфере применительно к мирному времени и периоду военных действий. Причем учет не только классических, но и современных научных представлений позволит полнее понять причины успехов и неудач прошлого, прямых ссылок на которые в источниках может и не быть.

На протяжении многих веков развития военной науки полководцы и теоретики уделяли большое внимание необходимости ведения разведки в стане противника и, одновременно, пресечению деятельности вражеских агентов на своей территории. Например, еще древнекитайский военный мыслитель Сунь-Цзы писал, что «пользование шпионами - самое существенное на войне; это та опора, полагаясь на которую, действует армия»[1]. Наполеон Бонапарт также считал разведывательную деятельность одной из основ успешного ведения войны, он говорил: «всякий генерал, который, действуя не в пустыне, а в населенном крае, и не будет достаточно осведомлен о противнике - не знаток своего дела».

Тайные агенты активно использовались практически во всех масштабных вооруженных конфликтах XIX века, однако лишь к концу столетия в европейских странах появились специальные постоянно действующие органы, призванные вести борьбу со шпионажем. Среди таковых можно назвать Криминалистический департамент расследований в Англии, Второе бюро Генерального штаба во Франции, контрразведывательную группу в Генштабе Австро-Венгрии и т.д.

Данный процесс, по-видимому, занял столь продолжительное время в силу двух основных обстоятельств: длительности превращения разведывательной деятельности из эпизодической в систематическую, и достаточно медленного изменения обыденных представлений о степени опасности данного явления. В этой связи нельзя не вспомнить слова Г. Гегеля о том, что «безопасность отдельного человека гарантирует целое»[2]. Однако шпионаж, как таковой, не несет каких-либо угроз отдельным членам общества, но может серьезно угрожать государству и обществу в целом, поэтому защита от него представляет собой разновидность «общественного блага»[3]. Ведь объектом защиты являются не только государственные секреты, но и страна в целом: ее целостность, суверенитет, традиции и нормы поведения. Без осознания данного тезиса, как минимум, представителями политической элиты, создание специальных органов для ведения или противодействия шпионской работе практически исключено. Исходя из этого, названные виды деятельности относятся к специфической сфере, именуемой обеспечением государственной безопасности.

Если взять за основу видение безопасности, предложенное бывшим директором Вашингтонского центра исследования внешней политики А. Уолферсом, как «отсутствие угроз приобретенным ценностям»[4] [5], то применительно к государственной безопасности под «приобретенными ценностями» следует понимать стабильность, суверенитет и целостность государства, его политической и экономической систем. Как следствие, сфера госбезопасности включает в себя 4 основных института:

  • - политическая полиция;
  • - разведка и контрразведка;
  • - экономическая безопасность;
  • - охрана руководства страны.221

Функции разведывательных органов, как правило, сводятся к поиску информации о реальном или вероятном противнике, его военных, экономических и иных ресурсах, целях и задачах внутренней и внешней политики и т.д. Естественно, данная деятельность чаще всего является нелегальной с точки зрения законодательства страны, на которую обращен интерес разведывательных служб. Именно в этом, по- видимому, состоит одно из фундаментальных отличий спецслужб (в первую очередь, разведки) от иных государственных учреждений, а именно - «использование тайных, негласных методов и средств для решения законодательно закрепленных задач»[6]. По этому поводу профессор ВНИИ МВД И.А. Климов в одной из своих статей справедливо заметил, что именно «негласность оперативно-розыскных мероприятий обеспечивает их эффективность в борьбе с преступностью»[7].

На контрразведку данный тезис также распространяется, хотя ее работа, как правило, не выходит за рамки правового поля. Обычно под термином «контрразведка» специалисты понимают «деятельность специальных органов государства в целях борьбы против разведок других государств»[8] [9]. Между тем, контрразведка - это далеко не только сама деятельность, но и функция по противодействию вражескому шпионажу, а также и орган, призванный реализовывать эту функцию. Тем самым, в терминологическом плане «контрразведка» является конструктом, представляющим собой единство функции, органа и деятельности.

При этом задачи контрразведывательных органов сводятся не только к пресечению непосредственной шпионской работы агентов иностранных держав, но иногда и мониторингу политической активности граждан страны, наблюдению за степенью лояльности сотрудников государственного аппарата национальным интересам и т.д. На эту особенность еще в первой половине XX века обращал внимание известный военный исследователь генерал-майор Н.С. Батюшин в хрестоматийной работе «Тайная военная разведка и борьба с ней» 1939 года издания22 . В целом, использование агентурных методов в непосредственной оперативной деятельности является общим, как для разведывательных, так и для контрразведывательных органов, несмотря на противоположность стоящих перед ними задач. Отчасти, в этом можно видеть воплощение «теории конвергенции» П.А. Сорокина. Иными словами, для эффективного противодействия разведке противника контрразведка должна адаптировать используемые вражескими агентами методы и средства.

По мнению члена Президиума «Общества изучения истории отечественных спецслужб» В.М. Мерзлякова, именно использование конспиративных средств, форм и методов деятельности является «атрибутивным признаком отнесения государственных структур к спецслужбам»[10] наряду с их функциональным назначением. Впрочем, данная позиция является неоднозначной и еще в начале XX века заведующий Особым отделом Департамента полиции Л.А. Ратаев обращал внимание своих подчиненных на то, что «агентура вещь прекрасная. Но... она все-таки не цель, а средство. Если же ею пользоваться как средством никак невозможно, то она превращается в личною забаву, если хотите, спорт, но спорт бесполезный и очень дорогой»[11] .

Еще одной отличительной особенностью исследуемых органов, как государственных учреждений, является то обстоятельство, что со временем они создаются в подавляющем большинстве стран независимо от их территориальных особенностей, политической и экономической системы, состава и численности населения, господствующей идеологии и т.д. Как говорили по этому поводу контрразведчики Временного правительства России в 1917 году, «ни один режим - от самодержавного до анархического - не может не заботиться о самосохранении». Данный постулат нашел поддержку и у некоторых современных исследователей, признающих, что «необходимость в контрразведывательной деятельности остается неизменной при смене власти, проигранной войне и даже при потере страной независимости и территориальной целостности»[12].

По мнению специалистов, разведка и контрразведка становятся самостоятельными видами государственной деятельности при наличии пяти основных системообразующих признаков:

  • - возникновения обособленного в структурном отношении органа;
  • - постановки четких самостоятельных целей и задач перед данным органом;
  • - специального нормативно-правового обеспечения;
  • - формирования специальных сил, средств, форм и методов;
  • - выделения в государственном бюджете отдельных статей финансирования.[13]

Тем не менее, началу процесса формирования профессиональных органов государственной безопасности предшествует преодоление негативного отношения к их деятельности в обществе. Несмотря на то, что, по мнению американского психолога А. Маслоу, безопасность яв-

~ г -230

ляется одной из первичных человеческих потребностей , имидж спецслужб, обеспечивающих стабильное функционирование государственного механизма посредством тайных операций среди представителей образованных слоев общества, как в России, так и в других странах в XIX-XX веках был скорее отрицательным.

Еще немецкий философ И. Кант в знаменитом трактате «К вечному миру» называл шпионаж одним из «гнусных адских приемов», применяемых в межгосударственных конфликтах, а в работе русского дипломата В.Ф. Малиновского «Рассуждения о мире и войне» разведывательная деятельность именуется «постыднейшим делом»[14] [15]. В XIX веке российский журналист Ф.В. Булгарин называл тайных агентов «людьми продажными и безнравственными»[16]; не менее эмоциональна была и публицистка 3. Ралли, утверждавшая, что порядочный человек «никогда не сделался бы шпионом»[17]. В Российской Империи пользовались популярностью и литературные произведения, способствовавшие формированию образа секретного агента, характеризовавшегося в основном набором отрицательных качеств[18].

Даже среди руководства спецслужб долгое время не было единства в данном вопросе - если в 1812 году военный министр М.Б. Барк- лай-де-Толли называл секретных агентов людьми «расторопными, хитрыми и опытными»[19] [20], ценил и уважал их труд, то А.Х. Бенкендорф указывал, что «честные и способные... часто брезгуют ролью тайных

236

ШПИОНОВ» .

Вместе с тем, в XX столетии отношение к шпионажу постепенно меняется - скажем, философ И.А. Ильин в известной работе «О сопротивлении злу силою» писал, что «правители... не должны уничтожать ни тайную полицию, ни дипломатию, ни контрразведку, ни аппарат подавления и войны: но только все эти функции должны быть в руках честных, совестных и религиозно мыслящих людей»[21]. Ильин считал разведку и контрразведку вполне естественными занятиями, коим изначально не присуща никакая аморальность. В этом видна его заочная полемика со сторонником пацифизма Л.Н. Толстым, который в романе «Воскресение» утверждал, что любая попытка оправдания шпионства делается только шпионами ради их собственного душевного успокоения[22].

Переоценка места разведывательно-диверсионной деятельности в системе мер государственного принуждения и обеспечения национальной безопасности, по-видимому, могла быть связана с тем, что интенсивность, значимость и общественный интерес к подобным операциям обычно достигает пика, когда, по словам полковника А.Л. Мари- юшкина, «политика передает судьбу государства в руки стратегии, когда армии введены в дело»[23]. Трагедии Первой и Второй мировых войн, сопровождавшихся не только массовыми человеческими жертвами, но и целым рядом глобальных политических трансформаций, подвигли общество к поиску адекватных средств защиты.

Характерно, что современные специалисты на основе доступных источников небезосновательно связывают генезис контрразведки, как института госбезопасности, с появлением новых типов угроз, ликвидировать которые силами армии и полиции в свое время оказалось невозможно. Скажем, ростовский философ В.С. Поликарпов убежден, что «обществу для своего безопасного существования необходимо вырабатывать адекватные имеющимся способам разрушения средства защиты»[24]. Одной из таких угрозой, по-видимому, была и остается поныне разведывательно-диверсионная деятельность иностранных держав. В этом ключе совершенно не удивительно, что конец XIX - начало XX веков, когда шпионаж получил в Европе и остальном мире небывалое ранее распространение, стало временем выдвижения самых разных гипотез и доктрин касательно природы, черт и отличий данного вида деятельности от иных форм военно-политической борьбы, и соответственно - выработки методов противодействия вражеской агентуре.

В результате достаточно длительной эволюции научной мысли в данной области большинство специалистов уже в первой половине XX века согласились с тем, что основу работы разведывательных и контрразведывательных органов любой страны мира составляет поиск и анализ информации. Разница между этими службами состоит по большей части в том, что функции разведки, как правило, сводятся к сбору сведений о противнике, а задачи контрразведки сопряжены со вскрытием фактов деятельности вражеской агентуры и оказанием противодействия различным антигосударственным силам в реализации планов ослабления страны и негативного воздействия на ее социально-политическую и экономическую систему. Следовательно, работа обеих спецслужб напрямую связана с обработкой больших объемов разнородных данных.

Для исторической науки это обстоятельство имеет огромное значение, поскольку сведения, которыми вынуждены оперировать сотрудники органов безопасности, в значительной мере находят отражение в письменных документах: отчетах, протоколах, приказах, инструкциях и т.д. Исследование этих материалов позволяет, если не создать целостную картину агентурного противостояния, то, как минимум, составить общее представление о специфике причинно-следственных связей во взаимодействии разведывательных структур с политическим и военным руководством государства.

Любопытно, что сводки, циркулирующие по «горизонтальным» каналам, часто оказывается гораздо точнее и достовернее, чем данные из тех же источников, поступающие по «вертикальным» каналам. Ведь авторы сообщений, предоставляемых начальству, подвержены страху, желанию получить вознаграждение или, наоборот, избежать наказания, что накладывает отпечаток на содержание документов. На этом фоне данные, передаваемые сотрудниками, находящимся на одном уровне «административной лестницы», значительно меньше подвергаются такого рода искажениям.

При этом с точки зрения общей теории разведывательного анализа, предоставляемая спецслужбами информация должна как раз максимально полно отражать сложившуюся ситуацию, чтобы избежать упущения из поля зрения отдельных (возможно, с виду малозначительных) факторов, способных повлиять на качество созданной стратегии действий. Вспоминаются слова немецкого подполковника (впоследствии - генерал-фельдмаршала) К. фон дер Гольца: «Из донесений должны быть строго исключены всякие личные размышления докладчика; дело заключается только в том, чтобы точно описать явления. Оценка их значения есть дело высших начальников, которые в состоянии определить связь между отдельным фактом и ходом всего целого... Точно так же каждое донесение должно давать возможность ясно отличать, что разведчик видел лично и что он почерпнул из других источников»[25].

Здесь стоит заметить, что в начале XX века из-за такого подхода работа спецслужб была нередко сведена «к пассивному получению информации, нежели ее активному сбору»[26], так как в сложившейся системе взаимоотношений руководства разведки и контрразведки с секретной агентурой преобладали страх наказания (раскрытия с последующим арестом) и запрет на проявление инициативы. К примеру, известно мнение главы разведслужбы Германской Империи майора В. Николаи по этому поводу: «поскольку офицерам секции Ш-b приходится иметь дело с политическими вопросам в силу должностных обязанностей, они должны строго следовать приказам и сообщать все начальству. Если в распоряжение офицера попали сведения политического характера, он имеет право лишь передать их по официальным каналам. Независимая политическая деятельность офицеров должна быть немедленно прекращена их непосредственными руководителями»[27].

По всей видимости, складыванию такой системы субординации способствовали два основных обстоятельства: ведомственная принадлежность органов госбезопасности в начале XX века и военизированный характер задач, которые стояли перед ними в данный период. Это способствовало попыткам государственных деятелей превратить шпионаж и борьбу с ним в единообразный жестко алгоритмизированный процесс, что порождало развитие у агентов безынициативности и отказ от творческого осмысления своей деятельности, столь необходимой специалисту разведывательно-аналитической службы. Данный эффект впоследствии был хорошо описан американским специалистом Д. Макгрегором, полагавшим, что в традиционной системе управления персоналом (существовавшей до середины XX века) взаимоотношения начальника и подчиненных в большинстве западных стран преимущественно строились именно таким образом[28], то есть развитие разведслужб в этом плане мало чем отличалось от иных государственных ведомств.

Между тем, решение стоящих перед спецслужбами задач (добывания проверенной информации, ее оценки и проведения необходимых мероприятий) подразумевает использование широкого арсенала методов и средств. Специфика их выбора в каждой конкретной ситуации не может быть единообразной и определенной нормативно, здесь часто требуется креативный подход и нестандартное мышление.

Это хорошо понимало руководство российских органов госбезопасности, о чем свидетельствует инструкция, данная одному из секретных агентов начальником КРО при Штабе Петроградского военного округа В.Б. Никитиным весной 1917 года: «В своих действиях Вы будете руководствоваться принципами целесообразности, и ни одно из данных поручений не должно рассматриваться Вами как абсолютный приказ. За все же исполненные наши распоряжения, независимо от их результата, мы слагаем с Вас какого бы то ни было рода ответственность. Со своей стороны мы обязуемся обставить Вашу деятельность благоприятными условиями и всеми мерами Вам содействовать»[29].

Сотрудникам необходимо уметь принимать неожиданные для противника решения, опираясь на два основных типа источников информации: агентурных и безагентурных. К первой категории относятся сведения, полученные от завербованных секретных сотрудников (внутренней агентуры) и наружного наблюдения. Вторая группа источников менее информативна, но более многочисленна - в нее входят данные перлюстрации, радиоэлектронной борьбы, а также полученные от общественных организаций, СМИ, государственных структур, частных заявителей и даже слухи[30]. Если какая-либо служба систематически манкирует использованием подобных источников, предоставляемая ими информация в большинстве случаев является неполной или недостоверной, что чаще всего свидетельствует либо о низкой квалификации сотрудников, либо об умышленном сокрытии ими фактов.

Таким образом, можно сделать промежуточный вывод о том, что при реконструкции истории участия органов госбезопасности в вооруженных конфликтах прошлого необходимо определить фундаментальные основы их функционирования в данных условиях - нормативноправовую базу (и специфику ее применения), организационноштатную структуру, кадровую политику и финансовое обеспечение. Естественно, все это необходимо рассматривать в динамике, поскольку в условиях военных действий государственный аппарат часто попадает в ситуации дестабилизации, и ключевые параметры его работы могут существенно изменяться.

Между тем, процесс исследования деятельности спецслужб не может быть полон без определения эффективности их работы, что заставляет обратить внимание на критерии таковой оценки. Существующие в научной мысли подходы к этой проблеме можно систематизировать как раз по используемым критериям и принципам.

1) Объективный и субъективный подходы.

В самом общем смысле эффективность спецслужб может иметь два уровня: субъективный и объективный. Субъективный уровень отражает адекватность результатов их деятельности поставленным перед ними руководством задачам, то есть несоответствие итогов работы заявленной цели, в конечном счете, демонстрирует неэффективность службы. Тем не менее, в условиях постоянной эволюции представлений о безопасности, нередко наблюдается дисбаланс между реальными угрозами и их отражением в нормативных документах.

Доцент кафедры российской политики МГУ им. М.В. Ломоносова А.С. Семченков считает, что «государственный аппарат, отвечающий требованиям эффективности, представляет собой систему министерств и ведомств, расходующих по назначению бюджетные средства, оперативно реализующих решения органов власти. Его персонал должен быть лояльным по отношению к руководству организации, выполнять свои функциональные обязанности в срок и по заранее предписанным методам». Однако на практике достаточно часто наблюдается, что «такой тип организации слабо реагирует на изменения среды, у него низкий инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации»[31]. Иными словами, непосредственное начальство далеко не всегда ставит перед подчиненными ему органами действительно актуальные для страны задачи, подчас руководствуясь собственными (не всегда профессиональными) представлениями о месте и роли соответствующих служб в государственном механизме.

В частности, по окончании Вьетнамской войны политическое руководство США было вынуждено признать, что принимаемые правительством решения в этом конфликте часто были обусловлены не объективными потребностями армии и государства, а чисто бюрократическими соображениями. Так, одной из сложностей было стремление чиновников подстроить решение каждой возникающей проблемы под определенный, ранее встречавшийся шаблон - из-за этого игнорировалась потенциальная уникальность происходящих событий, что нередко приводило к неверной оценке ситуации. Схожим образом, решение об отправке американского военного контингента в Ирак, принятое администрацией Президента Дж. Буша-младшего, как выяснилось впоследствии, принималось на основе избирательного отношения к разведданным, слабо организованного планирования и отсутствия полноценного обсуждения этого вопроса[32]. Фактически, политические лидеры и в XX, и в XXI веках имеют полную возможность не только игнорировать предоставляемые спецслужбами сведения, но и навязывать несвойственные данным структурам шаблоны поведения.

В таких случаях, результативность противодействия, к примеру, зарубежной разведывательно-диверсионной деятельности может быть оценена лишь на объективном уровне, где показателем качества работы органов безопасности служит эффективность функционирования тех институтов, которые спецслужбы призваны охранять. Тем самым, об эффективности управления «можно судить по состоянию самого объекта управления»[33].

Применительно, скажем, к службе военной контрразведки это будет означать, что итоги ее работы рассматриваются не через призму численности выявленных агентов противника, а посредством соотнесения усилий данной службы на поприще борьбы со шпионажем в армии с конечным успехом военных операций. Также надо учитывать, что сфера приложения усилий военной контрразведки не ограничивается вооруженными силами, поскольку для ведения боевых действий требуется и нормальное функционирование тыла, и хотя бы минимальная социально-политическая стабильность и идеологическое единство среди основной массы населения контролируемой территории. Все это создает дополнительные сложности контрразведывательным органам, вынуждая их сотрудников одновременно работать по нескольким направлениям, пресекая самые различные виды угроз. Что касается, допустим, органов политической полиции, то для них ключевым показателем эффективности на объективном уровне будет являться отсутствие у различных социальных групп внутри страны стремлений к ведению политической борьбы незаконными насильственными средствами.

Таким образом, чем более эффективен социальный институт или государственное учреждение - тем более эффективны службы, обеспечивающие его защиту и облегчающие функционирование.

2) Количественный и качественный подходы.

Общеизвестно, что один из законов диалектики гласит: «количественные отношения переходят в качественные». Соответственно, основываясь на этом, члены правительства и представители гражданского общества часто стремятся оценивать качество работы спецслужб по более-менее легко измеряемым количественным показателям. Таковыми обычно являются: число предотвращенных террористических актов; количество задержанных преступников (шпионов, террористов и т.д.); число успешно проведенных агентурных операций; количество добытых у противника документов и др.

Именно количественный подход долгое время доминировал в работе советских органов государственной безопасности. Эффективность их деятельности оценивалась по соотношению числа выявленных угроз (реальных или потенциальных) к числу проведенных по ним оперативных мероприятий[34] - сведения об антигосударственных действиях различных лиц поступали от секретной агентуры и патриотиче- ски-настроенных граждан, после чего принималось решение о способах реагирования.

Весьма характерно, что по сходному пути пошли и современные зарубежные исследователи, занимающиеся проблемой терроризма - в частности, именно по количественным показателям ученые из Университета Мериленда решили рассчитывать «Глобальный индекс терроризма» («The Global Terrorism Index»)[35]. В расчет ими принимались такие показатели, как: количество терактов в году, число жертв (убитые и раненые) и размер ущерба. Не отрицая возможность использования данной схемы для анализа работы спецслужб сегодня, стоит заметить, что она рождает сразу три фундаментальных проблемы:

  • а) Число выявленных агентов противника может быть сколь угодно большим, однако оно ни о чем не говорит, если не знать общего количества шпионов, диверсантов и террористов, действующих на территории страны - естественно, такой информацией ни одна спецслужба располагать не может даже постфактум. Например, за годы Первой мировой войны в Британии был арестован 31 немецкий агент, а наблюдение велось еще за 25000 подозрительных лиц, что позволило историкам утверждать, будто «британская разведка держала немецкий шпионаж под контролем»[36], однако на деле результативность ее работы была сравнительно невысока. При этом отсутствие конкретных статистически измеряемых достижений может служить основанием для обвинений в бездеятельности и репрессий в отношении сотрудников - в частности, в 1918 году работники контрразведывательной службы Балтийского флота были обвинены в пособничестве противнику на том основании, что за
  • 253

год «произвели ни одного ареста ни одного шпиона» .

b) Эффективность спецслужб оценивается по данным, которые они сами предоставляют, что в условиях повышенной секретности создает почву для различных злоупотреблений.

c) При количественной оценке практически упускаются из виду методы работы, приведшие к достижению поставленной цели, тогда как, по словам советского исследователя В.И. Никитинского, «соответствие избранных правовых средств цели - необходимая предпосылка эффективности правовой нормы»[37] [38]. Вполне может сложиться ситуация, что вместо многотрудного поиска путей решения той или иной проблемы, некоторые сотрудники спецслужб, наделенные широчайшими полномочиями, прибегнут к самым простым способам работы: репрессиям, незаконным арестам и фабрикации улик. Как высказалась по этому поводу эксперт «Центра научно-политической мысли и идеологии» Л. Кравченко, «механизм оценки, основанный на достижении конкретных целевых показателей, содержит в себе риски формального достижения индикаторов средствами и методами, несопоставимыми со стратегическим развитием государства в долгосрочной перспективе»[39].

Исходя из всего этого, количественные показатели не могут являться ключевыми при определении уровня эффективности органов госбезопасности. Здесь в силу вступают качественные показатели, отражающие сумму всех видов деятельности специальных служб. Главным из них, по-видимому, должно служить мнение противника о степени предоставленной ему свободы для проведения антигосударственных операций в конкретной стране. Фактически, мнение иностранной разведки, контрразведки или террористической организации об эффективности их оппонента говорит о качестве работы много больше, чем число арестованных «шпионов» (возможно, никакого отношения к иностранным разведкам не имеющих). Если в условиях реального времени определенным подспорьем в этой области может случить такое непростое направление работы спецслужб, как внешняя контрразведка (внедрение своих агентов в разведорганы вероятного противника), то в историческом плане подобного рода исследования проводятся значительно легче - ведь необходимые источники уже могут не являться секретными.

Следовательно, для определения качества работы специальных служб необходимо привлекать не только их собственные внутриведомственные документы, но и материалы органов безопасности противника, в том числе мемуарного характера. Информация, получаемая по таким каналам, помогает находить «слабые звенья» в системе национальной безопасности и оценивать уровень ее обеспечения. Этот принцип нашел поддержку у Президента «Общества изучения истории отечественных спецслужб» А.А. Здановича, по словам которого «нельзя отрывать друг от друга две части: деятельность советских (или сейчас - российских) спецслужб и деятельность иностранных спецслужб против нас»[40].

3) Сравнительно-динамический подход.

При оценке эффективности работы органов, отвечающих за сохранение безопасности и общественно-политической стабильности, следует помнить, что «максимизация безопасности в условиях выхода на лимиты последствий, должна осуществляться не за счет дополнительных ресурсов..., а только добиваясь наибольшего социального, политического и экономического компромисса, повышая тем самым эффективность использования уже привлеченных ресурсов и исключая наибольшее количество угроз»[41]. Эти слова А.С. Андреевна нужно понимать в том смысле, что эффективность спецслужб вполне может бьггь выражена как соотношение затраченных на обеспечение их деятельности средств и возможных потерь в случае неудач в работе (террористических и диверсионных актов, утечек информации, убийства политических лидеров и т.д.).

В конечном счете, невозможно требовать от государственных органов качественной работы в условиях недофинансирования или массового общественного порицания, поэтому эффективность должна пониматься в стратегическом смысле - как соотношение возможностей и достижений. Нельзя не согласиться с доцентом Финансового Университета при правительстве РФ О.С. Лустовой в том, что понятие «эффективность» «в значительной степени совпадает с понятием экономичности, с достижением высоких результатов при наименьших затратах»[42]. Иными словами, эффективность разведки и контрразведки - это минимум затрат при максимуме результатов.

В этом плане любопытен опыт Министерства государственной безопасности ГДР («Штази»), долгое время считавшегося одной из самых эффективных спецслужб в истории Европы. После раскрытия министерских архивов отечественным специалистам удалось установить, что за 40 лет работы его штатными и внештатными сотрудниками был проведен 1 миллион наблюдений, составлено 6 миллионов досье, собрано 1,4 миллиона фотографий, 31000 аудиозаписей и 3000 видеозаписей. Если учесть, что на это потребовались услуги почти 7 миллионов агентов, а в некоторые периоды истории Восточной Германии, на каждые 166 граждан приходилось по 1 агенту спецслужб, то конечный эффект от их работы можно считать весьма скромным[43] [44].

Хотя сегодня высказывается мнение, что «сведение эффективности административного аппарата к экономической продуктивности яв-

260

ляется сильным упрощением» , в пользу сравнительнодинамического подхода говорит тот факт, что для науки просчет рисков от антигосударственных акций уже не является чем-либо сверхсложным. К примеру, просчитать экономические риски от теракта можно, как сумму людских и инфраструктурных потерь, необходимости выплаты компенсаций, затрат на расследование и упущенной выгоды из-за потери имиджа страны (например, в сфере туризма) и т.д. Базируясь на подобных схемах, можно составить реестр объектов и органов, чья безопасность обеспечивается спецслужбами, и высчитать потенциальный экономический эффект от их разрушения, повреждения или снижения эффективности работы из-за негативного внешнего воздействия. Соотношение между полученным показателем и затратами на содержание органов национальной безопасности в мирное время и будет являться эталонным индикатором для оценки качества их деятельности в будущем. Тем самым, эффективность органов госбезопасности может быть вычислена как соотношение реальных издержек на их содержание и потенциальных рисков от их провала. Иллюстрацией этого тезиса служит приписываемая Наполеону I фраза: «Народ, который не желает кормить свою армию, будет кормить чужую».

Предложения подобного рода высказывались исследователями и общественными деятелями еще в начале 2000-х годов. Например, журналист В. Никифорук еще в сентябре 2001 года (после известных событий в Нью-Йорке) в электронной статье «Как объективно оценить работу спецслужбы»[45] сделал ряд актуальных и по сей день замечаний. Например, он утверждал, что «правильный подход заключается в том, чтобы понять: каково математическое ожидание ущерба от угрозы в условиях отсутствия противодействия спецслужб. И если ожидаемый урон больше, чем затраты на операции по его предотвращению, значит проводить операции необходимо». Автор также предполагал, что «эффективность деятельности спецслужб можно оценивать через изменение инвестиционного климата», так как «безопасность является одной из важнейших его составляющих».

Применительно к исторической науке, конечно, провести такие статические подсчеты редко представляется возможным, однако в условиях вооруженного конфликта задача несколько упрощается. Дело в том, что в подобной ситуации создаются геополитические риски распада страны, ее оккупации или снижения суверенитета. Хотя методика их расчета пока оставляет желать лучшего, перевод политических последствий поражения в войне в исчисляемые финансовые показатели в определенных случаях произвести все-таки можно. К примеру, для федеративных государств поражение в войне может означать потерю регионов или колоний[46], а значит - доходов от них. Как раз показатель возможных убытков или упущенной прибыли и будет равен размеру риска, предотвращаемого, в том числе, спецслужбами.

Возможным итогом поражения в военном столкновении может быть даже исчезновение государства с политической карты мира (примером могут послужить Византийская Империя, Речь Посполитая, Трансвааль, Австро-Венгерская Империя и др.) - его поглощение, распад или даже истребление населения. По мнению современного британского историка Н. Фергюсона, подобного рода трагедии могут быть не только предопределены предшествующей историей страны и действиями ее руководства, но и обусловлены внешними обстоятельствами, носящими на самом деле временный характер[47]. В таком ракурсе величина потенциального ущерба будет равняться валовому внутреннему продукту (ВВП) государства, могущего утратить независимость и политическую субъектность. Соответственно, деятельность силовых ведомств такого государства должна быть направлена на то, чтобы «ограничить потенциальный ущерб, который ему могут или стремятся причинить другие субъекты мировой политики»[48].

Надо сказать, что в ситуации вторжения или интервенции, когда речь не идет о выживании страны-агрессора, этот индикатор можно выразить как сумму нескольких показателей: объема довоенных инвестиций агрессора в экономику государства, подвергшегося нападению; внешнеторгового обора между странами-участницами конфликта; размера внешнего долга страны, подвергшейся нападению, стране- агрессору. Эти показатели обусловлены тем, что после начала военного конфликта государство-жертва может национализировать собственность граждан противника, отказаться расплачиваться по прежним займам, а также продавать свои товары агрессору и, соответственно, приобретать у него какие-либо товары[49].

Это хорошо понимали британские парламентарии начала XX столетия. По словам члена Палаты Общин Дж. Кинга, он хотел бы видеть в России такое правительство, которое «не откажется от уплаты долгов по иностранным займам, даже если они были сделаны жестоким царем»; которое «будет уважать капиталы, вложенные иностранцами в эту страну, и охранять эти капиталы»; а британскому Кабинету в этом ракурсе следовало «оберегать и защищать» собственность английских частных фирм в России[50].

В этой связи, схема оценивания уровня реальной эффективности органов госбезопасности в условиях конфликта должна быть дополнена важнейшим параметром, который можно условно назвать «ресурсная нагрузка» - то есть, соотношение бюджета спецслужб (суммы государственных затрат на силовые ведомства, использующие агентурные методы для воспрепятствования нанесению стране вреда изнутри или извне) к величине потенциального ущерба от войны в сравнении с эталонным (довоенным) показателем.

Стоит оговориться, что в эти цифры не включается финансирование органов внутренних дел (полиции), занимающихся исключительно охраной правопорядка, и судебных учреждений, так как их работа связана с обеспечением безопасности государства в условиях войны лишь опосредованно. Помимо этого, в рассматриваемый параметр не включается финансовое обеспечение таможни и пограничной службы, а также административного аппарата оборонных структур.

Применительно к специальным службам Британской Империи в период Первой мировой войны, это показатель будет выглядеть так, как показано на «Диаграмме 1».

ДИАГРАММА 2. Динамика изменения ресурсной нагрузки на спецслужбы и вооруженные силы Британской Империи в годы Первой мировой войны[51]

Пример британской разведки и контрразведки доказывает, что в условиях боевых действий работа спецслужб далеко не всегда усложняется, а в каком-то смысле, наоборот, упрощается. Дело в том, что в годы войны правительство, как правило, уделяет существенно большее внимание органам государственной безопасности - увеличивает их финансирование, расширяет полномочия, штатную численность и т.д. Созданная система оценки позволяет увидеть, что скорость роста этих показателей по сравнению с предвоенным периодом может быть чрезвычайно высоким. При этом союзники Британии - например, Российская Империя - часто не имели возможности наращивать финансирование агентурных ведомств с той же скоростью, поэтому в России ресурсная нагрузка на спецслужбы за годы войны колебалась в пределах 108-113% от довоенных показателей[52]. То есть, в рассматриваемый период времени нагрузка на специальные службы российского государства была существенно выше, чем на вооруженные силы - разведке и контрразведке приходилось работать в гораздо более стесненных условиях, чем английским коллегам.

Таким образом, из вышесказанного можно сделать вывод, что для полноценного и разностороннего исследования места и роли специальных служб в вооруженном конфликте необходимо охарактеризовать:

  • 1) основы функционирования: нормативно-правовую базу, организационно-штатную структуру, кадровую политику и финансовое обеспечение;
  • 2) направления деятельности: виды непосредственной работы (разведывательной, аналитической, диверсионной, агитационнопропагандистской и т.д.), численность выявленных агентов противника, степень информативности, достоверности и актуальности составляемых сводок,
  • 3) формы взаимодействия с другими государственными и негосударственными структурами: политическими, военными, религиозными и т.д.
  • 4) индивидуальные взгляды руководства спецслужб по значимым социально-политическим и экономическим вопросам, по вопросам организации работы и выбора методов и средств;

5) эффективность работы разведки и контрразведки с точки зрения противника, общества, собственного военно-политического руководства.

Вместе с тем, основываясь на опыте России и Британии в Первой мировой войне, нельзя не сказать, что разработанная схема анализа является неполной, поскольку привязка качества работы спецслужб, например, к статистике потерь может не быть репрезентативной из-за низкой эффективности сложившейся системы принятия решений. В данной области в условиях вооруженного конфликта могут мешать следующие дисфункции:

a) низкая квалификация командного состава вооруженных сил, отдающего приказы необдуманно, под воздействием эмоций или не умеющих делать выводы из предоставляемых разведслужбами данных;

b) низкий уровень доверия военного и политического руководства собственным специальным службам, вследствие чего разведданные могут игнорироваться или анализироваться слишком долго

c) низкая скорость передачи актуальной информации, способной повлиять на принятие решений, сами спецслужбами.

Достаточно вспомнить, что вторжение войск Китайской Народной Республики в Индию в 1962 году не было результатом ошибок и просчетов в работе индийской разведки - предоставляемые ей данные просто игнорировались политиками, что и привело к кризису[53].

Это заставляет обратить пристальное внимание на специфику системы принятия военно-политических решений, использовавшейся Британской Империей в годы Первой мировой войны и интервенции в Советскую Россию, что позволит установить степень влияния специальных служб на европейскую и мировую политику.

  • [1] Сунь-Цзы, У-Цзы. Трактаты о военном искусстве. М., 2002. С. 70.
  • [2] 18 Гегель Г. Политические произведения. М., 1978. С. 241.
  • [3] См.: Савицкая Е.В. Курс лекций по микроэкономике. М., 2002. С. 277.
  • [4] Wolfers A. Discord and Collaboration, Essays on International Politics. Baltimore: The JohnHopkins Press, 1962. P. 150.
  • [5] Воронцов C.A. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации: История и современность. Ростов-на-Дону, 1999. С. 22.
  • [6] Белая книга российских спецслужб. М., 1995. С. 96.
  • [7] Климов И.А. О соотношении понятий «оперативно-розыскная деятельность», «разведка» и«контрразведка». // Оперативник. 2006. №3(8). С. 11.
  • [8] Словарь военных терминов. /Сост. А.М. Плехов. М., 1988. С. 137.
  • [9] См.: Батюшин Н.С. Тайная военная разведка и борьба с ней. София, 1939.
  • [10] Мерзляков В.М. К вопросу об определении сущности спецслужб как политикогосударственного института современного демократического общества. // Безопасность Евразии. 2008. №4. С. 386.
  • [11] 7 Цит. по: Борисов А. Особый отдел империи. СПб., 2001. С. 227.
  • [12] Кирмель Н.С. Деятельность контрразведывательных органов белогвардейских правительств и армий в годы Гражданской войны в России (1918-1922 гг.). М., 2007. С. 5.
  • [13] Яковлев Л.С. Контрразведка России накануне и в годы Первой мировой войны. // Исторические чтения на Лубянке. 1997 год. Российские спецслужбы: история и современность М.,1999. С. 25.
  • [14] Maslow A. A Theory of Human Motivation. // Psychological Review. 1943. Vol. 50. P. 373-374.
  • [15] Трактаты о вечном мире. / Сост. И.С. Андреева, А.В. Гулыга. М.: Издательство социально-экономической литературы, 1963. С. 155,237.
  • [16] Булгарин Ф.В. Воспоминания. М., 2001. С. 369.
  • [17] Ралли 3. Сергей Геннадьевич Нечаев. // Былое. 1906. №7. С. 143.
  • [18] См.: Горький М. Шпион (Жизнь ненужного человека). М., 1908.; Сологуб Ф.К. Мелкийбес. Роман. СПб., 1910.
  • [19] Цит. по: Алексеев М. Лексика русской разведки. М.: Международные отношения, 1996. С.39.
  • [20] Цит. по: Ольшанский М. Из прошлого. // История спецслужб России. М., 2003. С. 363.
  • [21] Ильин И.А. О сопротивлении злу силою. // Собрание сочинений. В 10 т. Том 5. М., 1996. С.211-212.
  • [22] Толстой Л.Н. Воскресение. // Полное собрание сочинений. Том 32. М., 1936. С. 151-152.
  • [23] Мариюшкин А.Л. Помни войну. // Философия войны. М., 1995. С. 110.
  • [24] Поликарпов В.С. Философия безопасности. Таганрог, 2001. С. 19.
  • [25] фон дер Гольц К. Вооруженный народ. СПб., 1886. С. 194,195.
  • [26] Trevor-Roper Н. The Philby Affair. London: William Kimber, 1968. P. 69.
  • [27] Nicolai W. Einblicke in den Nachrichtendienst der Feindstaaten im Bereich der Mittelmachte. //Was wir vom Weltkrieg nicht wissen. Berlin: Andermann, 1929. S. 9.
  • [28] McGregor D. The Human Side of Enterprise. New-York, 1960. P. 33-48.
  • [29] Попова С.С. Между двумя переворотами. Документальные свидетельства о событиях лета1917 года в Петрограде (по французским и российским архивным источникам). М.: Ладомир,2010. С. 291.
  • [30] Батюшин Н.С. У истоков русской контрразведки. М., 2007. С. 189-206.
  • [31] Семченков А.С. Показатели национальной безопасности (политический аспект). // Аспекты: сборник статей по философским проблемам истории и современности. Вып. 2. М.: Современные тетради, 2003. С. 332-333.
  • [32] Mitchell D., Massoud T.G. Anatomy of Failure: Bush’s Decision-Making Process and the IraqWar. // Foreign Policy Analysis. 2009. №5. P. 265.
  • [33] Семченков A.C. Показатели национальной безопасности (политический аспект). // Аспекты: сборник статей по философским проблемам истории и современности. Вып. 2. М.: Современные тетради, 2003. С. 334.
  • [34] 50 См.: Harrison М., Zaksauskiene I. Counterintelligence in a Command Economy. Coventry: University of Warwick, 2013. P. 12.
  • [35] The Global Terrorism Index [Электронный ресурс] - Режим доступа:http://www.visionofhumanity.Org/#/page/indexes/terrorism-index (дата обращения: 10.03.2015)
  • [36] Panayi Р. Enemy in our Midst: Germans in Britain during the First World War. Oxford, 1991.P. 183.
  • [37] Цит. по: Зданович А.А. Отечественная контрразведка (1914-1920): Организационноестроительство. М., 2004. С. 110.
  • [38] Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М., 1971. С. 44.
  • [39] Кравченко Л. Индикативная оценка эффективности государственного управления [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://rusrand.ru/analytics/indikativnaja-otsenka-effektivnosti-gosudarstvennogo-upravlenija (дата обращения 17.03.2015)
  • [40] Труды общества изучения истории отечественных спецслужб. Том 3. М., 2007. С. 91.
  • [41] Андреев А.С. Ситуации социального кризиса и обеспечение безопасности общества: Дисс.... канд. филос. наук. Тверь, 2004. С. 143.
  • [42] Лустова О.С. Понятие, критерии и условия эффективности правовых ном. // Вестник Челябинского государственного университета. Серия 9. 2004. №1. С. 23.
  • [43] 9 См.: Аузан А.А. Экономика всего. Как институты определяют нашу жизнь. М.: Манн,Иванов и Фербер, 2014. С. 21.; Лезина Е. Юридическо-правовая проработка прошлого ГДР вобъединенной Германии. // Вестник общественного мнения. 2013. №2. С. 69.
  • [44] Семченков А.С. Показатели национальной безопасности (политический аспект). // Аспекты: сборник статей по философским проблемам истории и современности. Вып. 2. М.: Современные тетради, 2003. С. 333.
  • [45] 1 См.: Никифорук В. Как объективно оценить эффективность спецслужбы [Электронныйресурс]. - Режим доступа: http://old.russ.ru/politics/20010917.html (дата обращения 27.01.2016)
  • [46] Потеря территорий может произойти также в результате инициирования или поддержкидругими странами и политическими деятелями развития там сепаратизма.
  • [47] См.: Ferguson N. Complexity and Collapse: Empires on the Edge of Chaos. // Foreign Affairs.2010. Vol. 89. №2.
  • [48] Семченков А.С. Показатели национальной безопасности (политический аспект). // Аспекты: сборник статей по философским проблемам истории и современности. Вып. 2. М.: Современные тетради, 2003. С. 342.
  • [49] 65 К 1918 году данный показатель для Британской Империи по отношению к России в условиях начавшегося советско-британского конфликта составлял приблизительно 782,2 млн.фунтов стерлингов.
  • [50] House of Commons Debates. 27 February 1918. Vol. 103. Col. 1496. [Электронный ресурс] -Режим доступа: http://hansard.millbanksystems.com/commons/1918/feb/27/civil- services#S5CVO 103PO_19180227_HOC_299 (дата обращения: 14.04.2015)
  • [51] Посчитано по: Total Public Revenue [Электронный ресурс]. - Режим доступа:http://www.ukpublicrevenue.co.uk/total_revenue_1916UKmn (дата обращения: 01.04.2015);O’Halpin Е. British Intelligence in Ireland, 1914-1921. // The Missing Dimension: Governmentsand Intelligence Communities in the XX century. /Ed. by C.A. Andrew, D. Dilks. London, 1984.;Statistics of the Military Effort of the British Empire during the Great War, 1914-1920. London:War Office, 1922.; Madeira V. Britannia and the Bear: The Anglo-Russian Intelligence Wars, 1917—1929. Woodbridge: Boydell Press, 2014.
  • [52] Посчитано по: Россия в мировой войне 1914-1918 гг. (в цифрах). М., 1925.; ГоловинН.Н. Военные усилия России в Мировой войне. Париж, 1939.; Рууд Ч.А., Степанов С.А. Фонтанка, 16: Политический сыск при царях. М.: Мысль, 1993.; Алексеев М. Военная разведка отРюрика до Николая II. Книга 2. М.: Русская разведка, 1998.; Мошенский С.З. Рынок ценныхбумаг Российской Империи. М.: Экономика, 2014.; Markevich A., Harrison М. Great War, CivilWar, and Recovery: Russia’s National Income, 1913 to 1928. // CEFIR/NES Working Paper series.2010. №146.; Gatrell P.W. Poor Russia, Poor Show: Mobilising a Backward Economy for War,1914-1917. // The Economics of World War I. /Ed. by S. Broadberry, M. Harrison. Cambridge:Cambridge University Press, 2005.
  • [53] Shpiro S. Intelligence and Democracies in Conflict and Peace. [Электронный ресурс] - Режимдоступа: http://www.kas.de/israel/en/publications/18450/ (дата обращения: 20.05.2018)
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >