Перспективы трансформации системы государственного управления Кыргызской Республики

Принцип верифицируемости доказательств требует использования эмпирический данных в исследовании перспектив трансформации системы государственного управления Кыргызской Республики. Считаем оптимальным использование поэтапной структуры доказательств положения, вынесенного на защиту. В целях исследования осуществлены:

  • - политико-правовой анализ эволюция представлений и закрепления перспектив трансформации системы государственного управления в нормативно-правовых актах и документах КР;
  • - сравнительно-сопоставительный анализ детерминированности эволюционного развития государственного управления и уровня использования в государственном управлении информационнокоммуникационных технологий;
  • - сравнительный политико-правовой анализ практики реформирования государственного управления и внедрения информационнокоммуникативных технологий на постсоветском пространстве на примере России, Казахстана и Узбекистана;
  • - сравнительный политико-правовой анализ видения политической и исполнительной властью КР уровня внедрения информационно- коммуни-кативных технологий в систему государственного управления и перспектив трансформации государственного управления в целом;
  • - структурно-функционального анализа конфликтного потенциала, угрожающего политической стабильности в обществе, возникающего вследствие разности подходов Политической, Представительной и Исполнительной ветвей власти к трансформации государственного управления.

Эволюция представлений и закрепление перспектив трансформации системы государственного управления в нормативно-правовых актах и документах КР.

  • 3 апреля 2017 года на заседании Национального совета по устойчивому развитию Президент КР А.Ш. Атамбаев объявил о запуске общенациональной программы цифровой трансформации «Таза Коом», которая является ключевым компонентом Стратегии устойчивого развития страны до 2040 года [113]. Национальный совет по устойчивому развитию КР принял Проект долгосрочной стратегии развития Кыргызской Республики на период до 2040 года. Проект должен был быть представлен членам совета к 15 июня. Президент КР А. Атамбаев подписал распоряжение, согласно которому была образована Координационная группа по подготовке проекта. Координационной группе было поручено до 10 июня 2017 года подготовить проект стратегии [94].
  • 31 мая 2017 состоялась презентация проекта «Таза коом». В этот же день было объявлено о проекте Digital CASA, призванном объединить Среднюю и Южную Азии, интернетизировать села и создать центр обработки информации [123]. Всемирный банк рассматривал возможность увеличения суммы финансирования с 20 до 50 млн долл.
  • 25 августа 2017 года Жогорку Кенешем была утверждена Программа Правительства Кыргызской Республики «Сорок шагов в будущее» («Жаны доорго- кырк кадам») [55]. Инициатор Программы - Премьер-министр КР заявил: «Программа «Жаны доорго кырк кадам» была разработана с учетом требований и мнения народа, предложений депутатов, а также совпадает с основными направлениями стратегии развития страны до 2040 года». «40 проектов программы станут фундаментом по улучшению качества жизни населения и маяком для наших бизнес-партнеров» [108].
  • 19 июля 2017 года был принят Закон КР Об электронном управлении [123].
  • 21 ноября 2017 года на основании Закона КР «Об электронном управлении» были утверждены Требования к защите информации, содержащейся в базах данных государственных информационных систем [48].
  • 27 ноября 2017 года Премьер-министр Кыргызстана С. Исаков провел рабочее совещание по разработке и реализации политики «Открытые данные» и вступлению в партнерство международной инициативы «Открытое Правительство» (Open Government Partnership). Глава правительства подчеркнул, что внедрение политики «Открытые данные» является ключевым этапом продвижения национальной программы «Таза Коом», частью стратегии и плана мероприятий «Open Government Partnership».

1 декабря 2017 года Аппарат Президента вынес на общественное обсуждение Проект Стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики «Сорок шагов. Новая эпоха» («Таза коом. Жаны Доор»). Стратегия направлена на развитие КР.

Таким образом, в мае 2017 года началась практическая реализация проекта «Таза коом», основанием которому является Программа Правительства КР «Сорок шагов в будущее» («Жаны доорго- кырк кадам») утвержденная Жогорку Кенешем 25 августа 2017 года. Презентация Программы была осуществлена С. Исаковым еще до назначения Премьер-министром. Он был назначен на должность 26 августа 2017 года. Программа разработана в соответствии с основными направлениями Стратегии устойчивого развития КР «Сорок шагов. Новая эпоха» («Таза коом. Жаны Доор»). Эта Стратегия лишь только по прошествии трех месяцев была вынесена Аппаратом Правительства на общественное обсуждение. При благоприятном развитии она может быть принята в марте 2018 года. То есть, через пол года после принятия Программы Правительства, ссылающейся на Стратегию, как на свою правовую основу. Во временном промежутке между Принятием программы и Вынесением на обсуждение Стратегии, 19 ноября принимается Закон КР Об электронном управлении, а уже через восемь дней, 27 ноября 2017 года Премьер-министр КР презентует идею разработки и реализации политики «Открытые данные», являющейся следующим эволюционным этапом внедрения ИКТ, и вступлении республики в партнерство международной инициативы «Открытое Правительство» (Open Government Partnership).

То есть, сначала запускается проект, содержащий идей создания в КР цифрового общества, ссылающийся на несуществующие нормативно-правовые акты. Затем принимается программа Правительства с теми же идеями. Потом принимается Закон, в котором осуществлена попытка лишь только концептуализировать понятие «электронное управление (электронное правительство)». А через восемь дней Правительство заявляет о намерении реализовать следующий этап внедрения ИКТ - политику «Открытые данные» и вступить в международную инициативу «Открытое Правительство».

Мировая практика не имеет примеров нарушения эволюционной последовательности: электронное правительство - открытые данные - цифровое правительство. Начало реализации каждого последующего этапа жестко обусловлено завершением предыдущего. В представлении всех ветвей власти КР иная последовательность: цифровое государство - электронное управление - открытые данные.

При этом все три концепции Правительство намеревается реализовать одновременно.

В нашей республике это нормальная практика. К примеру, сначала утверждается Реестр из 363 государственных и муниципальных услуг. Потом к ним принимаются государственные стандарты [47]. И только затем принимается закон «О государственных и муниципальных услугах» [18], где осуществляется попытка определить само понятие «услуги».

Анализ корреляции эволюционного развития государственного управления и уровня использования в государственном управлении ИКТ.

Существует несколько подходов к пониманию корреляции между внедрением ИКТ в систему государственного управления и эволюцией самого государственного управления. Одни авторы безапелляционно утверждают, что развитие ИКТ формирует новые подходы государства к управлению обществом. Другие полагают, что государство лишь использует постоянно развивающиеся ИКТ, которые никоим образом не способны повлиять на сущностное содержание государственного управления. Третья группа ученых считают, что эволюция государственного управления определяет тот набор ИКТ, которое государство считает необходимым и возможным использовать для решения задач качественного изменения своего содержания.

Для определения характера связи ИКТ и государственного управления считаем необходимым проследить эволюцию обоих сравниваемых систем. Такой сравнительный анализ позволит выявить характер причинно-следственных связей, их корреляцию, либо детерминированность. В связи с тем, что процессы информатизации зародились в западных странах, которые до настоящего времени занимают лидирующие позиции в сфере развития ИКТ и являются образцом подражания для многих постсоветских государств, рассмотрим процессы, происходящие именно в этих, информационно-развитых государствах.

Внедрение ИКТ в системе государственного управления западных стран можно разделить на следующие эволюционные этапы:

  • 1. До конца 90-х годов осуществлялась «информатизация» государственных органов.
  • 2. Практическая реализация идеи «электронного правительства» начались в конце 90-х годов и осуществляется до настоящего времени. Электронное правительство - идея широкого внедрения современных информационных, компьютерных технологий в работу государственных структур с целью повышения эффективности и прозрачности работы государственного аппарата [104].
  • 3. Идея «открытых данных» была сформулировано в 1995 году. Но начало реализации международной инициативы (организации, партнерства) Открытое Правительство относится к 2011 году.
  • 4. В настоящее время формируется понятие «цифрового правительства», представляющего собой этап, следующий за электронным правительством, трансформацию последнего в цифровое правительство. Цифровое правительство - это использование массива данных, накапливаемых во всех государственных информационных системах. Содержание цифрового правительства - не интерфейсы и каналы связи, а данные, их интеграция, обработка и извлечение полезной информации. В перспективе цифровое правительство - это основанные на данных цифровая экономика, цифровое территориальное управление и цифровизированный быт людей, как принципиально новый уровень ориентации в мире. В настоящее время концепция находится в процессе разработки. Не определены свойства и технологии, на которых оно строиться. Отсутствуют планы трансформации э-правительства в ц-правительство.

Для дальнейшего анализа понадобится рассмотрение широкого спектра подходов к государственному управлению в США и странах Западной Европы. Поэтому эволюцию концептуальных представлений о государственном управлении мы исследуем, начиная с позапрошлого века.

  • 1. В конце XIX века государственная политика в США представляла собой, так называемую практику «дележа добычи». Каждый Президент, после избрания создает свою команду, между членами которой распределяются политические и административные должности.
  • 2. На рубеже веков возникла и получила дальнейшее распространение концепция «дихотомии политики и администрирования В. Вильсона». Предполагает деполитизацию административных функции. Политика устанавливает задачи для государственной службы. Не приемлемо манипулирование политикой административными структурами. Концепция - теоретическое обоснование необходимости перехода к профессиональной государственной службе, определение статуса государственного служащего как исполнителя политических решений легитимных органов власти [103].
  • 3. «Рационально-легальная модель» государственного управления начала формироваться в США в начале XX века и использовалась в период активной индустриализации. Рационально-легальный авторитет связан с принятием «правил игры». Примером здесь служит легитимность, связанная с американской конституцией.
  • 4. В середине XX века концепция «экономики благосостояния и конкурирующих групп» стала определяющей в теории государственного управления в США. Концепция предполагает необходимость вмешательства государства в тех случаях, когда рыночные механизмы не дают нужного результата. Утверждает, что в этом случае наилучшие результаты дает управление из федерального центра.
  • 5. Идея концепции «сервисного государства» возникла в конце 1970-начале 1980 годов. Широкое распространение идея получила в США и ряде стран Западной Европы в 80-90-х годах. Концепция представляет собой постиндустриальную парадигму социального управления. «Сервисное государство» - это особая политическая форма организации публичной власти, располагающая специальным аппаратом управления, направленным на оказание публичных услуг индивидам, а также система социально-правовых гарантий достойного жизнеобеспечения человека, его прав и свобод. Государство рассматривается как институт, предоставляющий качественные эффективные публичные услуги населению. Показателем эффективности выступает «удовлетворенность потребителей [99].
  • 6. Идея «New Public Management»- «нового публичного менеджмента» или «государственного менеджеризма» появилась в 1960- 70-е годы. Ее институционализация началась в 1980-х годах. Концепция New Public Management сформировалась в начале 1990-х годов. Западные теоретики «всеобщей рациональности» и «общественного выбора» предложили «сделать государственное управление разновидностью бизнеса». Государственный менеджеризм- это моделировании рыночных процессов внутри государственного сектора и заимствовании технологий управления, разработанных для частных компаний. Выражается в сокращении масштабов и ресурсов государственного управления (приватизации; децентрализации; дерегулировании; делегировании части государственных полномочий бизнес-структурам; уменьшении расходов на государственный аппарат за счет его сокращения, реструктуризации и маркетизации; пересмотре обязанностей государства и отказе от некоторых из них, связанных с социальным обеспечением населения) и усовершенствовании механизмов управления государственными финансами и бюджетом (проведение тендеров; внедрение контрактной системы в государственной службе, подрядный подход; введение платности услуг для потребителей). Первостепенное значение имеет результат- получение прибыли, экономический эффект [120].
  • 7. Понятие «Good Governance» или «хорошего правительства» появилось в 1992 году. Концепция и управленческая модель «Good Govemance» оформились в 1997 году. Используется ООН, Германией, Великобританией, Японией и прочих западных странах. Концепция основывается на необходимости партисипаторной демократии, где эффективность определяется качеством коммуникаций государства и общества [106].

В соответствии трактовкой Программы развития ООН «Good Governance» определяется как «практика экономического, политического и административного властеосуществления на всех уровнях», «объединение «механизмов, институтов и процессов, через которые общество выражает свои интересы, реализует свои права, выполняет обязанности и выравнивает различия» [137]. Парадигма ориентирована на преодоление таких недостатков нового государственного менеджмента, как второстепенность решения социальных проблем и, как следствие, повышение уровня социального неравенства и бедности, особенно в развивающихся странах; эрозия роли государства и государственных служащих в общественных отношениях; акцент на универсальности предлагаемых методов реформирования вместо учета институционального контекста каждой страны.

В Программе ООН принципами Good Governance, распространяемыми на всех участников политического процесса, являются: политическая партисипаторность - все граждане участвуют в политической жизни, в управлении делами государства через легитимные институты; верховенство и незыблемость права при объективности и неподкупности правосудия и равенства всех перед законом; открытость деятельности государственной власти по отношению к гражданам, их объединениям и ассоциациям; свобода информации, ее полное и доступное предоставление всем, кто в ней заинтересован; реакция государственных институтов и управления к потребностям людей; консенсус между всеми по вопросам потребностей, интересов, целей и средств их достижения; результативность и эффективность; социальная справедливость (равенство прав и возможность улучшить свое благосостояние для всех); стратегическое видение (политики и общество исходят из стратегических целей развития личности и социума, понимают меры, которые необходимы для их реализации) [122].

В настоящее время синтез New Public Management и Good Governance считается «идеальной» западной управленческой моделью.

  • 8. Идея концепции «организационного развития» появилась в 1959 году, но вызвала интерес у ученых США только в конце XX века. 1959 г. Концепция предполагает проведение мероприятий, направленных на осуществление крупных изменений структуры, поведения, культуры управления, повышение эффективности функционирования системы государственного управления, ее адаптивности, гибкости, а также профессионализма государственных служащих.
  • 9. Идея «сетевого государственного управления» разрабатывается с 1960 года до настоящего времени. Концепция является результатом конвергенции трех управленческих моделей: традиционной, ме- неджеральной и партнерской. Внедрение прорывных информационных технологий (например, облачных вычислений) требует предварительной трансформации бизнеса и реформы государственного управления [145]. Говорить об эпохе гипотетических «сетевых государств» рано. Поэтому сетевой принцип публично-правового взаимодействия рассматривается как форма организации управленческой деятельности, позволяющая снизить издержки традиционной политико-правовой регламентации общественных процессов, обеспечить более мобильное взаимодействие с общественными институтами и структурами [99].

Таким образом, прямой корреляции между уровнем развития и внедрения ИКТ и системами государственного управления не выявлено. С начала 90-х и до настоящего времени в США государственное управление осуществляется на основе нового публичного менеджмента. С 1997 года ООН, Германией, Великобританией, Японией и прочие западные страны используют идею «хорошего правительства». За это время информатизация государственных органов сменилась в США на практическую реализацию «электронного правительства», осуществляемую до настоящего времени. Она была обогащена идеей открытых данных и международной инициативой Открытое Правительство в 2011 году. Единственное совпадение состоит в параллельной, но не взаимосвязанной разработке современных идей сетевого государственного управления и цифрового правительства. Очевидно, что причинно- следственные связи состоят в использовании системой государственного управления достижений ИКТ для реализации своих задач. Идея о том, что развитие ИКТ вызывает трансформацию государственного управления, несостоятельна.

Проанализируем практику реформирования государственного управления на постсоветском пространстве на примере России, Казахстана и Узбекистана.

Россия. В соответствии с Указом Президента РФ Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления Правительству России было поручено: разработать новую систему раскрытия информации о проектах НПА и результатах их общественного обсуждения; повысить информационную открытость саморегулируемых организаций; утвердить концепцию «общественной инициативы» о публичном представлении предложений граждан; обеспечить доступ в сети к открытым государственным данным; совершенствовать и развивать институт оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов; предоставлять государственные и муниципальные услуги по принципу «одного окна»; ликвидировать избыточные и (или) неэффективные административные механизмы государственного контроля страхованием ответственности; расширить перечень выборных муниципальных должностей; установить критерии и порядок оценки гражданами, в том числе с использованием ИК сетей и ИКТ эффективность деятельности руководителей. Кроме того, было поручено сформировать новые механизмы формирования общественных советов при органах государственной власти предусматривающие: расширение участия граждан и организаций в формировании стандартов предоставления государственных услуг и контроле за их исполнением; участие на паритетных началах общественных советов при конкурсных и аттестационных комиссиях; новую государственную кадровую политику; повышение доступности правосудия для граждан; размещение судебных решений в сети Интернет; трансляцию судебных заседаний в сети Интернет; судебную защиту права общественных; запрещение государственной власти оценивать эффективность деятельности органов МСУ [68].

На основании Указа 30 января 2014 года была утверждена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти. В Концепции предполагалось сформировать модели принятия решений и реализации государственных функций, основанные на активном участии гражданского общества в управлении государством, а также на использовании современных механизмов общественного контроля. В качестве основных направлений совершенствования государственного управления было названо: построение структур управления и использование управленческих подходов, нацеленных на обеспечение потребностей и интересов граждан, распространение достоверной информации и активное взаимодействие между органами государственной власти, экспертным сообществом и институтами гражданского общества [25].

Цели Концепции: повысить прозрачность и подотчетность государственного управления и удовлетворенности граждан качеством государственного управления; расширить возможности участия гражданского общества в разработке и проведении экспертиз решений, принимаемых государственными органами; изменить уровень информационной открытости органов власти; развивать механизмы общественного контроля за деятельностью органов власти [25].

Таким образом, концепция совершенствования системы государственного управления РФ предполагает имплементацию в административно-бюрократическую систему элементов западных концепций «сервисного государства» и «хорошего правительства». Однако, социальноисторические, ментальные, географические и административно- территориальные факторы определяют необходимость сохранения жесткой, централизованной вертикали власти. А централизация процессов управления предполагает усиление властных полномочий управленческого аппарата. В свою очередь, усиление государства означает подчинение интересов личности государственной целесообразности, что противоречит демократическому вектору общественного развития.

Это противоречие вызвало бурное обсуждение и разработку современной российской практической концепции «сильного государства». В отличие от традиционного представления о сильном государстве, новая российская концепция предполагает вовлечение граждан в управление государством; социальные приоритеты в деятельности государственного аппарата; сохранение централизации государственной власти; баланс государственной целесообразности и субъективных интересов личности и бизнеса. Современная российская модель «сильного государства» является симбиозом «сервисного государства», «хорошего правительства» и традиционной модели «сильного (административно-бюрократического) государства».

По этому поводу Президент РФ заявил: «сильное государство невозможно без уважения прав и свобод человека. Очевидна необходимость развития гражданского общества, повышения правовой культуры и гражданской активности граждан, борьбы с правовым нигилизмом и правовым абсентеизмом. Их отсутствие сводит к нулю результаты любых реформ и преобразований. Необходима выработка концептуальных основ сильной демократической государственности, подразумевающей сочетание публичных и частных интересов, стабильность и развитие социально-политических институтов, обеспечение прав и свобод человека и гражданина» [99].

В Республике Казахстан (РК) разрабатывается «современная концепция государственного управления». Она предполагает концентрацию внимания на политическом плюрализме в процессе принятия решений, делегирование полномочий на нижние уровни управленческой иерархии, более сбалансированное распределение власти, ответственность и подотчетность, развитие и расширение гражданского участия. Эта концепция предусматривает передачу части полномочий государственных органов органам местного управления. В РК это именуется децентрализацией управления за счет расширения полномочий и ответственности МСУ. В качестве основной задачи Правительства называется предоставление местным сообществам возможность самостоятельно решать свои проблемы для достижения МСУ целей автономии (децентрализованное управление), демократии (гражданское участие) и повышения эффективности (близость власти к населению) [118].

Кроме как МСУ, государство передает часть функций по предоставлению публичных услуг коммерческим и общественным организациям. При этом государство оставляет за собой контрольные функции и выработку общей стратегии. Недостатком концепции является акцент на коммерциализацию публичного сектора и недостаточный учет роли социально-политического участия и взаимодействия [128].

Таким образом, современная концепция государственного управления в РК предполагает сохранение административно- бюрократической системы с включением элементов государственного менеджеризма.

В Республике Узбекистан так же разработана Концепция административной реформы. Она предполагает «коренное», по мнению разработчиков, реформирование системы государственного управления. В целях ее реализации Правительство РУ должно: совершенствовать институциональные и организационно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти; конкретизировать задачи (функции, полномочия), механизмы их реализации и сферы ответственности органов исполнительной власти, совершенствовать процессы координации и взаимодействия; сократить административное воздействие на экономику и расширить рыночные механизмы управления; совершенствовать механизмы вертикальной системы управления и взаимодействия органов исполнительной власти; внедрять в систему государственного управления современные формы стратегического планирования, инновационные идеи, разработки и технологии; формировать эффективную систему профессиональной государственной службы, ввести действенные механизмы противодействия коррупции в системе органов исполнительной власти [102].

То есть, в РУ реформирование системы государственного управления предполагает ее техническое совершенствование при сохранении административно-командного содержания.

Таким образом, представления политического руководства всех трех постсоветских стран имеют как общие, так и отличительные черты. В связи с тем, что в этих странах действует президентская форма правления, сохраняется практика «дележа добычи» и игнорируется концепция дихотомии политики и администрирования В. Вильсона. И РФ и РК и РУ внедряют ИКТ и элементы концепции «сервисного государства». Но РУ не использует концепцию «государственного менеджеризма». Кроме того, различия состоят в представлениях политической власти стран о содержании «сервисного государства», уровне и степени использования его элементов. Только Россия использует (хоть и в ограниченном размере) идеи «хорошего правительства», а так же разрабатывает и реализует собственную концепцию «сильного государства».

Анализ сущностного содержания видения Правительством КР уровня внедрения ИКТ в систему государственного управления и перспектив трансформации государственного управления в целом.

В Программе цифровой трансформации КР «Таза Коом», презентованной 31 мая 2017 года, предполагается создать «Цифровой Кыргызстан», как страну развитого информационного общества, основанную на инновациях и знаниях, цифровом национальном контенте, эффективном, прозрачном и подотчетном государственном управлении, цифровом участии граждан для обеспечения повсеместного доступа граждан к информации, цифровой инфраструктуре и цифровым услугам. Основным ориентиром Программы является формирование цифровой экономики и стимулирование роста конкурентоспособности страны, благосостояния народа, минимизации коррупции. Программа предполагает не эволюционное развитие, а «качественный скачок», основанный на сквозном, межсекторальном, повсеместном применении ИТ [113].

Кардинальная реформа системы государственного управления рассматривается «через призму цифровой трансформации» [113]. То есть, для проекта «Таза Коом», наряду с борьбой с коррупцией и повышении уровня благосостоянии, государственное управление - это лишь одно из направлений цифровизации. Задачей «кардинальной реформы» является неопределенное «усиление эффективности государственных органов». Здесь налицо нарушение причинно-следственных связей, выявленных выше. Не цифровизация реформирует государственное управление, а государственное управление использует новейшие достижения в области ИКТ в процессе своей трансформации.

Таким образом, программа представляет собой совокупность отдельных идей «электронного правительства» (электронного управления), «открытых данных» (открытого правительства) и «цифрового правительства» (цифрового государства). Относительно государственного управления, в программе налицо симбиоз идей «сервисного государства», «государственного менеджеризма» и «хорошего правительства». Идея о превращении КР в «региональный хаб цифрового Шелкового пути» вызывает в обществе скепис. После избрания Президентом А. Атамбаева им была озвучена идея о создании в КР авиационного хаба. Однако взвешенные экономические расчеты привели к выводу о том, что создание такого хаба приведет к банкротству все национальные авиакомпании в связи с невозможностью конкурировать с мощными иностранными лоукостерами. Идея осталась нереализованной.

25 августа 2017 года Правительство КР приняло Программу «Сорок шагов в будущее» («Жаны доорго - кырк кадам»).

Первый этап реализации программы не предполагает реформирование системы государственного управления. Обозначено четыре вызова, которые стоят перед республикой. Это экономическая безопасность, социальная безопасность, национальная безопасность и цифровая отсталость [55]. Исходя из того, что национальная безопасность- это угрозы государству, личности и обществу, то выделение экономической и социальной безопасности в самостоятельные разделы и уравнивание их с национальной безопасностью в целом представляется алогичным. Кроме того, в Программе отсутствует упоминание об информационной (цифровой) безопасности.

В Программе Правительства, программа цифровой трансформации («Таза Коом») нацелена на минимизацию влияния человеческого фактора через автоматизацию и предоставление цифровых государственных услуг. Это называется «информатизация» и «электронное администрирование». Предполагается, что программа «Таза Коом» позволит бизнесу получить благоприятную среду и расширить пространство инновационных решений. Обществу это должно позволить получить уверенность, высокооплачиваемую работу, доступ к высококачественной медицине и справедливый пенсионный доход [55]. Все это элементы «электронной экономики».

Нация же должна получить пространство дальнейшего развития в цифровом мире. Это уже элемент «открытых данных» и «электронного правительства».

Программа реформы системы государственного управления («Элиме кызмат») в Программе Правительства предполагает использование новейших ИКТ, обеспечение прозрачности и подотчетности государственных органов, повышение стандартов подготовки кадров. Реформа будет осуществляться в целях повышения эффективности государственного управления, квалификации служащих и предупреждения коррупции. В практическом плане предполагается сократить аппараты подведомственных и территориальных подразделений, внедрить автоматизированные платформы с доступом к государственным услугам, создать мобильные приложения, передать часть государственных полномочий на аутсорсинг [55].

Упоминания о необходимости использования ИКТ есть в различных разделах Программы, предполагающих реформирование избирательных процессов, развитие гражданского общества и инфраструктуры, борьбу и предупреждение коррупции, а так же обеспечение кибербезопасности [55]. Финансировать Программу Правительство планирует за счет Всемирного Банка, Азиатского банка развития, США, Южной Кореи и Японии.

Таким образом, в действующей Программе Правительства предполагается сохранить существующую, административно- бюрократическую систему государственного управления с добавлением элементов государственного менеджеризма. Внедрение ИКТ в систему государственного управления предполагает сохранение ориентиров информатизации, нацеленность на совершенствование электронного администрирования (электронные услуги) и внедрение элементов электронной экономики. Все это является лишь частью электронного государственного управления.

Через два дня после принятия Программы Премьер-министр КР

С. Исаков провел рабочее совещание по разработке и реализации политики «Открытые данные» и вступлению в партнерство международной инициативы «Открытое Правительство» (Open Government Partnership). По мнению действующего Премьер-министра: «внедрение политики «Открытые данные» является ключевым этапом продвижения программы «Таза Коом» и частью стратегии и плана мероприятий «Open Government Partnership». Кыргызстан как демократическая страна должна внедрить политику «Открытые данные». Максимальная доступность информации, открытость и подотчетность госорганов является важным фактором сближения власти с народом, повышения доверия населения к нашей работе. Цифровые данные являются топливом для цифровой экономики и бизнеса нового формата», - подчеркнул С. Исаков. По словам премьер-министра, «данная мера позволит упростить ведение предпринимательской деятельности, облегчит ведение бизнеса, а также повысит инвестиционную привлекательность страны. Ведется активная работа по присоединению КР к международной инициативе «Open Government Partnership» и внедрению политики «Открытые данные» в стране. На первоначальном этапе Правительство планирует внедрение данной политики в пилотном режиме на базе восьми министерств и ведомств страны. В рамках проекта ожидается масштабная работа по оцифровке архива и материалов государственных органов» [82].

Совещание проводилось с участием координаторов программ Всемирного банка Глобальной практики развития информационнокоммуникационных технологий и программы развития государственного сектора, директора представительства «Intemews», представителя программы «Свобода информации» Фонда «Сорос-Кыргызстан»

Было дано поручение образовать рабочую группу с участием независимых экспертов, которая должна разработать план действий по реализации политики «Открытые данные» и определить объем данных и критерии их отбора для дальнейшего открытия [82].

Следующим НПА является Закон КР Об электронном управлении. Его содержание рассмотрено в разделах 1.1 и 2.1 диссертации.

21 ноября 2017 года Правительство утвердило Требования к обеспечению безопасности и защите персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных, исполнение которых обеспечивает установленные уровни защищенности персональных данных. Государственный комитет информационных технологий и связи по согласованию с Государственным комитетом национальной безопасности должен разработать и утвердить методику определения угроз безопасности в информационных системах персональных данных. Конкретные угрозы безопасности персональных данных должны были определяться Министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами, иным государственными органами и органами местного самоуправления [49]. Методика не разработана и не утверждена. Но персональные данные в республике уже начали собирать.

Документ свидетельствует о том, что правительство осознает наличие угроз, связанных с открытием данных, но пока не знает, в чем они состоят.

Анализ реализации политики Правительства «Открытые данные» и перспектив вступления Кыргызстана в партнерство международной инициативы «Открытое Правительство».

Еще до принятия Программы и проведения описанного совещания, 21 ноября 2017 года на сайте Open Government Partnership (OGP, Открытое Правительственное Партнерство, Открытое Правительство, Открытое Государство) появилась информация о том, что Кыргызстан вступил в эту «многостороннюю инициативу» [107]. На сайте Правительства такая информация отсутствует, но Правительство не выступило и с опровержением.

Модераторы сайта утверждают, что КР приняла на себя обязательство приступить к процессу создания национального Плана действий в рамках партнерства. Констатируется, что реализация этого Плана начнется с 31 августа 2018 года и завершится в 2020 году [167].

Если Премьер-министр действительно подписал документы о вступлении республики в эту международную организацию, то налицо нарушение конституционного права КР. С. Исаков имеет полномочия подписывать международные соглашения, но исключительно в пределах своих полномочий. Вступление КР в Open Government Partnership имеет общенациональное значение, затрагивает, в том числе и вопросы национальной безопасности. А это уже прерогатива Президента КР. Кроме того вопрос даже не выносился на общественное обсуждение, либо заседание Жогорку Кенеша КР. Предполагается, что Правительство, в процессе реализации Плана OGP будет проводить некие «широкие консультации».

Понятие «открытые данные» появляется в США в 1995 году. Это был призыв научному сообществу свободно обмениться данными. В настоящее время Открытые данные- это концепция. Она содержит идеи о свободной доступности определённых данных для машиночитаемого использования и дальнейшей публикации без ограничений авторского права, патентов и других механизмов. Рост популярности идеи об открытых данных во второй половине 2000-х годов связан с запуском в США таких правительственных инициатив как Data.gov [163].

Инициатива OGP возникла 20 сентября 2011 года. Тогда восемь глав государств во главе с США заявили о подписании Декларации и готовности своих национальных Планов действий. В настоящее время в Партнерство вошли 74 национальных правительства, 15 субнациональных образований, 7 многосторонних органов и сотни организаций гражданского общества [167].

Декларируется, что инициатива направлена на обеспечение конкретных обязательств правительств по повышению прозрачности, расширению гражданского участия, борьбе с коррупцией и использованию новых технологий. Целью является повышение открытости, эффективности и подотчетности Правительств перед гражданами [167].

Здесь налицо полная аналогия с политическими рекомендациями экономического развития, которые Кыргызстан неукоснительно выполнил в 90-х годах прошлого века. OGP можно назвать политическими рекомендациями цифрового развития. Напрашивается ряд не случайных аналогий:

1. В обоих случаях инициатором являются США, а исполнителями являются Всемирный банк и другие международные финансовые организации. Сопровождение осуществляется западными структурами типа Фонда Сороса. В 2015 году Фонд Сороса был внесен в «патриотический стоп-лист» РФ, что сделало Фонд «нежелательной международной и иностранной неправительственной организацией» и наложило запрет на общение с Фондом для граждан России. В КР Фонд свою деятельность не прекращал.

С 90-х годов не претерпели изменение теоретические основы международной деятельности США. Это теория всеобщей рациональности, предполагающая, что США всегда и везде действуют исключительно в собственных интересах.

  • 2. Политические рекомендации экономического развития для «стран, испытывающих экономические трудности», опирались на тезисы Вашингтонского консенсуса. В части промышленного сектора республики рекомендации были исполнены Кыргызстаном в 1994 году посредством реализации Проекта «Приватизации и Кредит на Корректировку Сектора Предприятий» (ПЕСАК), в 1998 году посредством вхождения КР в ВТО. Предполагается, что политические рекомендации цифрового развития Кыргызстан исполнит посредством вхождения в Открытое Правительство.
  • 3. В случае с ВТО Президент КР А. Акаев с гордостью заявлял о том, что республика первой из стран СНГ вошла в эту организацию. Причем сделала это в рекордно короткие сроки. Сейчас OGP заявляет о том, что Кыргызстан - единственная центральноазиатская страна, вошедшая в эту организацию. Действительно, кроме центральноазиатских государств в OGP не вошли еще и Беларусь, Азербайджан и Россия. Еще в 2013 году В. Путин поставил OGP невыполнимые условия, после чего вопрос был закрыт. И напротив, в OGP вступили прибалтийские государства и государства, подписавшие соглашение о европартнерстве (Украина, Грузия и Молдова). Исключением является Армения.
  • 4. При реализации в КР рекомендаций экономического развития использовался механизм «обусловленности кредитования». Кыргызстан брал кредиты на выполнение рекомендаций, затем выплачивал их с соответствующей процентной ставкой. При этом принимал обязательства. Их невыполнение грозило прекращением дальнейшего кредитования. Аналогичный механизм предполагается использовать при исполнении рекомендаций цифрового развития. В OGP действует Независимый механизм отчетности OGP (Independent Reporting Mechanism), предполагающий ответственность Правительств за реализацию заявленных обязательств - Планов действий.
  • 5. В обоих случаях западные акторы «помогали» Кыргызстану посредством реализации Проектов. Многие из них на начальном этапе осуществлялись различными западными, в том числе финансовыми организациями за счет грантов МФО, которые получали «эксперты» этих же организаций.
  • 6. В обоих случаях использовались привлекательные для общества лозунги. И в обоих случаях не просчитаны угрозы национальной безопасности.

В настоящее время доказано, что из 73 государств, принявших и исполнивших рекомендаций экономического развития, в 68 наблюдалось ухудшение экономической ситуации. В остальных экономические показатели не изменились.

С. Иванов доказал, что цели, декларируемые США и подконтрольными им МФО при выработке и реализации политических рекомендаций экономического развития для беднейших стран не соответствуют целям фактическим, направленным на максимизацию прибыли транснационального капитала. Деструктивность рекомендаций доказана автором анализом практики их исполнения беднейшими странами мира и установлением причинно-следственной взаимосвязи между рекомендованным МФО набором экономических мероприятий и разрушением национальных экономических систем в Восточной Европе (Югославия), странах Африки (Руанда, Эфиопия, Сомали), Юго- Восточной Азии (Индонезия) и Латинской Америки (Аргентина, Боливия, Мексика, Венесуэла, Бразилия, Перу, Эквадор) [141].

В результате реализации Программы ПЕСАК были ликвидированы крупные промышленные предприятия КР. Вступление республики в ВТО повлекло останову предприятий оставшихся. В результате из 640 промышленных предприятий КР, действующих на момент распада СССР, осталось 40. OGP разработана и реализуется теми же странами и организациями и по тем же схемам, что и рекомендации экономического развития. Их фактические целеполагания, угрозы национальной безопасности, перспективы, экономическую и социально- политическую целесообразность реализации западных рекомендаций цифрового развития еще только предстоит выявить.

Идеи Открытого Правительства подвергаются научному осмыслению на постсоветском пространстве. К примеру, А. Тамаев дает авторское научное определение понятию. Он считает, что «Открытое Правительство» - это система организации публичного властвования, основанная на интерактивном взаимодействии граждан с государством, вовлечении граждан в разработку и принятие публично-властных решений, свободном доступе к информационным ресурсам органов публичной власти с использованием современных ИКТ, обеспечивающих сбалансированность и качество публичных решений [150].

Н. Рябченко считает, что это влечет трансформацию публичной сферы. «В современных условиях требуется научное переосмысление существующих концептуальных и теоретических подходов с учетом новых реалий» [149].

Таким образом, политика «Открытые данные» и вступление КР в партнерство международной инициативы «Открытое Правительство» являются идеями Правительства, требующими глубокого анализа и общественного обсуждения. Вступление и принятие Кыргызстаном каких-либо международных обязательств находятся вне компетенции Правительства КР.

В настоящее время Правительство стремится:

  • - избавиться от активов стратегических предприятий. К примеру, передать в доверительное управление иностранным инвесторам аэропорт Манас, продать Мегаком, Центерра Голд Инк и т.д.
  • - избавиться совсем или хотя бы сократить на 75% поручения Представительной власти. В идеале Правительства, полностью избавиться от зависимости от Парламента и опеки Института Президентства;
  • - сократить аппарат Правительства, количество государственных органов и органов местного самоуправления;
  • - передать максимально-возможное количество функций государственного управления на уровень государственно-частного партнерства;
  • - получать максимально-возможное количество западных грантов на информатизацию общественных отношений и вхождение в западные международные проекты, соглашаясь на условия грандодате- лей при игнорировании мнений парламентариев, общественности и партнеров по ЕАЭС и т.д.

В совокупности с усилением политических полномочий Премьер-министра, эти факты приводят к выводу о том, что целеустановки исполнительной власти сосредоточены на минимизацию возможности критики в свой адрес и сосредоточении деятельности на политических вопросах.

Видение политической ветвью власти путей трансформации системы государственного управления КР изложено в Проекте Стратегии устойчивого развития «Сорок шагов. Новая эпоха» («Таза коом. Жаны Доор») (Стратегия) [57]. Разрабатывался документ Национальным советом по устойчивому развитию под руководством Президента КР. В настоящее время Проект находится в процессе общественного обсуждения. Рассмотрим положения, относящиеся к трансформации общественных отношений и использованию ИКТ в этих процессах.

В п.п. 1.1 «Таза-коом- цифровая трансформация системы государственного управления и жизни общества» изложено видение информатизации общественных отношений. Оно идентично представлениям Правительства, уже изложенным и утвержденным Правительством. Единственное отличие состоит в том, что Правительство объявило о своей приверженности неолиберальным ценностям, стремлении реализовать политику «Открытые данные» и вступлении в партнерство международной инициативы «Открытое Правительство». Идея последнего была разработана в США. Они же являются инициаторами и активными участниками ее реализации. В Стратегии говорится о неопределенных «возможностях Кыргызстана от членства в ЕАЭС и участия в реализации проекта «Один пояс - один путь»».

В п. 1.3 «Эффективность системы государственного управления» изложены положения о перспективах реформирования Института Президентства, Представительной и Исполнительной власти. В отношении Института Президентства планируется разработать предложения об изменении функций Аппарата Президента, включая разработку регламентов и открытия новых институтов взаимодействия Президента с гражданским обществом, переходу на цифровой вид взаимодействия и введение нового интегрированного обобщенного показателя динамики изменения настроений общества, отражающего отношение людей к закону [57].

Реформирование Представительной власти планируется провести посредством усиления представительских функции и введении признаваемых обществом национальных форматов участия граждан в управлении (в том числе курултаев). Этими форматами планируется заменить существующие сегодня приоритеты «потребностей парламентских партий». По аналогии с Институтом Президентства реорганизацию планируется провести посредством разработки регламентов и институтов взаимодействия с организациями гражданского общества. Так же планируется перевести на «цифру» рабочие процессы и процессы взаимодействия, но не с гражданским обществом, а с другими ветвями и организациями власти [57].

В целях исследования наибольший интерес представляют идеи о трансформации Исполнительной власти. В качестве цели трансформации декларировано формирование модели управления, служащей своим гражданам, опирающейся на социальные запросы населения и обеспечивающей действенные механизмы контроля общества над властью.

Трансформация исполнительной власти предусматривает Применение зонтичной модели к структуре и организации системы исполнительной власти (отказ от отраслевого подхода и переход на пространственно-территориальный принцип в управлении), укрупнение и смену объектов управления, пересмотр набора функций органов исполнительной власти. Планируется разработать и ввести регламенты и институты взаимодействия с гражданским обществом, доработать стандарты и регламенты при учете потребностей населения и выработке дополнительных критериев востребованности, ввести систему мониторинга [57]. Идеи о принципах, формах и видах таких регламентов и институтов в Стратегии не изложены.

Вызывают вопросы цели использования ИКТ в государственном управлении. В Стратегии предполагается, применять ИКТ с единственной целью: «передать часть государственных услуг в частный сектор», что соответствует американской модели «государственного менеджеризма». Декларируется, что это позволит повысить «конкурентоспособность государственного сектора», оптимизировать государственные и муниципальные услуги, улучшить их эффективность [57]. То есть, текущие представление Политической власти о «электронном государственном управлении» ограничены лишь одной из частей «электронного администрированием», что не соответствует как мировой практике, так и трендам, существующим на постсоветском пространстве. Передача полномочий и соответствующей ответственности на частный уровень соответствует идеям «государственного менеджеризма». Она позволит государству снизить расходы на содержание государственного аппарата и получать дополнительные налоговые платежи. В то же время функции, от которых государство откажется, будут для потребителей (общества) платными. Простые экономические исчисления показывают, что даже при минимальной норме рентабельности у частных партнеров государства, стоимость услуг существенно возрастет по отношению к существующим расценкам. Возникнут новые «законные» схемы: получение дополнительных доходов частными партнерами государства посредством «консалтинга», «сопровождения» и т.д.

Вместо единичных коррупционных проявлений в виде взяток «в ограниченном размере» за «ускорение бюрократических процедур», возникнет система «законного» получения прибыли частными партнерами государства в размерах, «государством не ограниченных». Антимонопольные структуры могут регламентировать тариф на единицу услуги, но не в состоянии ограничить количество услуг, предоставляемых в добровольно-принудительном порядке. К примеру, частная структура может заставить проходить технический осмотр бесконечное количество раз, мотивируя целями обеспечения безопасности дорожного движения. Аккредитационные агентства могут проводить бесконечное количество оплачиваемых им ВУЗами семинаров о порядке заполнения нескольких бланков отчетности.

Аргументы о том, что возможность выбора у потребителей между несколькими частными структурами - партнерами государства, приведет к их конкуренции и снижению нормы прибыли до минимального уровня рентабельности несостоятельна. Мировая практика доказывает, что эффективно контролировать недобросовестные сговоры не в состоянии ни одно государство. Кроме того, логика неолиберального развития приведет к монополизации, посредством слияния, либо поглощения структурами друг друга.

Так же, существует возможность возникновение частных структур, аффилированных действующим политикам и чиновникам. В таком государственно-частного партнерстве сохранение контрольных функций государства приведет к возникновению новых коррупционных схем. А отказ государства от контроля за деятельностью частных структур приведет к массовым злоупотреблениям, широкому толкованию ими своих функций и миссий.

Опыт 90-х годов убедительно доказал деструктивность использования принципов неолиберализма в экономике КР. Исходя из существующих целевых установок Политической и Исполнительной ветвей власти деструктивность неолиберальных подходов в государственном управлении обществу Кыргызстана еще только предстоит испытать и оценить.

В целях укрепления вертикали власти предполагается, что политика будет определяться центральной властью, будет укреплен режим подотчетности и компетенций, разделены политические и административные должности. То есть, «административно-бюрократические» принципы государственного управления будут сохранены. В практическом плане должны быть сокращены министерства и ведомства (с 44 до 20), подведомственные учреждения (на 50%) и поручения Представительной власти (на 75%), затраты на содержание государственного аппарата [57].

В части взаимодействия власти и институтов гражданского общества Проектом Стратегии предусмотрены:

  • - «обустройство институтов взаимодействия», что должно повысить «доверие граждан к государственным институтам». Виды, формы, принципы, цели, права и полномочия таких институтов не определены.
  • - разработка, внедрение и использование краудсорсинга (элемент электронной демократии). На основании Положений и соответствующих Протоколов должна быть легализована физическая сеть, определяющая предметы обсуждения, правила и способы фиксации результатов. Это электронная база «Таза-коом» и социальная «Национальная сеть управления развитием и управления будущим». Предполагается, что это будет публичная дискуссионная и социальная площадка, на которой общество будет излагать свою позицию по вопросам выработки и принятия национальных программ.
  • - коммерциализация научной, экспертной и научной деятельности посредством проведения тендерных государственных закупок «научно-обоснованных прогнозов» и иных «аналитических интеллектуальных продуктов». Финансирование идеи начнется с бюджета 2020 года. Исследования по актуальным направлениям развития могут проводиться организациями и творческими группами: университетами, секторальными и профессиональными сообществами, обществами по интересам, территориальными и другими гражданские активностями, бизнес-ассоциациями, общественными движениями, партиями, гражданами и организациями.
  • - разработка системы общественного и профессионального мониторинга и оценки национальных программ и стратегий. Результаты подлежат публикации в открытом доступе и являются предметом широкого обсуждения. По итогам мониторинга будут корректироваться программы развития, оцениваться деятельность государственного органа и его руководителей.
  • - будут разделены функции оперативного управления и функции развития. Для этого будут спроектированы и учреждены Институты управления развитием, реформирован Национальный совет по устойчивому развитию, образованы специальные Дирекции [57].

Все это соответствует идеям ООН и ряда европейских стран «Good Governance» (хорошего правительства).

В представлении Института Президентства перспективы трансформации системы государственного управления состоят в совмещении административно-бюрократической вертикали власти с элементами «сервисного государства» (предоставление государственных услуг),

«государственного менеджеризма» (коммерционализация отношений власти и общества) и «хорошего правительства» (общественный краудсорсинг по широкому кругу вопросов развития, общественный мониторинг деятельности власти, возможности для гражданского общества предлагать собственные проекты развития и т.д.).

Таким образом, видение перспектив трансформации системы государственного управления у Института Президентства и Исполнительной власти совпадают в части сохранения административно- бюрократической вертикали власти и коммерционализации отношений власти и общества посредством внедрения элементов «государственного менеджеризма». Различия состоят в вынесении политической ветвью власти на общественное обсуждение идей о внедрении элементов «хорошего правительства» (общественный краудсорсинг по широкому кругу стратегических вопросов, общественный мониторинг деятельности власти, возможности для гражданского общества предлагать собственные проекты развития и т.д.). Видение об уровне внедрения информационно-коммуникационных технологий в систему государственного управления так же имеют существенные отличия. Политическая власть рассматривает ИКТ в качестве инструментария, способствующего достижению результатов повышения эффективности (информатизация органов и процессов). Исполнительная власть, не определившись с сущностным содержанием самого понятия, структурой, целями и механизмами электронного управления (электронного правительства), игнорируя широкое общественное обсуждение и обсуждение представительной властью, переходит к следующему эволюционному этапу внедрения ИКТ - реализации политики «Открытые данные». Общенациональный краудсорсинг замещен Правительством аутсорсингом, проводимым экспертами ряда западных организаций. Идеи о вступлении Кыргызстана в американское партнерство «Открытое Правительство» требуют анализа, общественного обсуждения и рассмотрения органами Представительной власти. Решение о вступлении и принятие республикой соответствующих вступлению международных обязательств имеют общенациональное социально-политическое и экономическое значение, вследствие чего находятся вне компетенции Правительства Кыргызской Республики.

Стремление Правительства избавиться от поручений Представительной власти, идея Политической власти заместить курултаями существующие сегодня приоритеты «потребностей парламентских партий» Жогорку Кенеша, наряду с усилением полномочий Премьер- министра несут в себе конфликтный потенциал, угрожающий политической стабильности в обществе.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >