Государственная политика по внедрению электронного государственного управления в Кыргызской Республике

В параграфе будут исследованы фактические целеполагания правительства и основные, наиболее значимые направления практической реализации государственной политики в области внедрения электронного государственного управления в КР. В связи с неэффективностью применения методологий международных организаций и иностранных компаний, а так же отсутствием национальной методологии оценки внедрения электронного государственного управления в КР (параграф 1.2), исследование будет проводиться по трем направлениям: оценка соответствия национальной практики и теоретических представления А. Хилла, оценка практики внедрения электронного управления в КР иностранными организациями и оценка внедрения по основным целям и направлениям внедрения ИКТ Правительством КР. Анализ рассматриваемого в параграфе вопроса опирается на эмпирическую базу и личный практический опыт, полученный автором при реализации ряда проектов внедрения ИКТ в различных сегментах государственного управления нашей страны.

Постсоветские страны, находящиеся с КР в сходных условиях, начавшие одновременно с Кыргызстаном внедрять электронное управление, достигли в этих процессах значительно более наглядных успехов. В мировом Рейтинге ООН «Развитие электронного правительства» Эстония занимает 20 место, Россия - 27 место, Казахстан - 38 место. Сингапур занимает 10 место. Кыргызстан в этом списке на 99 месте.

В КР при смене руководства или правительства старые стратегии переписываются как новые без анализа реализации задач стратегий предыдущих. По сравнению с другими странами, Кыргызстан занимает лидирующую позицию по количеству принятых стратегических документов. При этом, ни одна из стратегий или программ не была реализована, так же как ни разу не была проведена оценка реализации поставленных в предыдущих стратегиях задач. К примеру, сравнительный анализ Национальной стратегии устойчивого развития на 2014- 2017 годы и Проекта Национальной стратегии развития на период до 2040 года показывает, что все задачи внедрения ИКТ в систему государственного управления перефразированы сотрудниками аппарата президента и переходят в стратегию на новый период.

В соответствии с задачей параграфа внедрение электронного управления разделено на два периода: с 2001 по 2013 годы - период информатизации государственных органов, разработки и внедрения автоматизированных систем. С 2013 года по декабрь 2017 года - период активного внедрения элементов электронного управления (электронного правительства).

До 2013 года процессы информатизации и автоматизации осуществлялись только благодаря интересам международных институтов, которые инвестировали свои средства в автоматизацию исключительно тех государственных органов, функции и полномочия которых были необходимы для продвижения интересов международной торговли и развития рынков ИКТ.

В 2013 году Правительство КР признало недостаточность усилий по приведению системы государственного управления в соответствие с требованиями правового государства, неадекватность и несистемный характер подходов к его реформированию. Отмечалось, что реформирование государственных органов состояло в придании им нового вида при старом содержании. Проводились различные анализы, изменялось количество государственных органов, но не менялось качество работы по управлению социально-экономическими процессами. Отмечалось, что существующие более чем сто нормативно-правовых актов, определяющих использование ИКТ в государственном управлении, требуют усовершенствования, не отражают технические стандарты и не определяют единую государственную политику. В тот период в КР имелось сто сорок пять разнородных, автономно действующих государственных информационных систем в сорока министерствах, ведомствах и организациях. Их узковедомственное использование при помощи разобщенных технологий и без единых подходов усложнило процесс информационного обмена между государственными органами. В результате - проблемы межсистемной электронной и организационно-информационной совместимости. Признавалось отсутствие общих инфраструктурных, платформенных и программных сервисов, моделей и сценариев реорганизации и оцифровки бизнес-процессов и регламентов [53].

В этом же году была принята идея, состоящая в формировании единой политики и программы обеспечения информационной грамотности пользователей при оказании электронных услуг [114]. Предусматривалась необходимость коренного реформирования существующей модели предоставления государственных и муниципальных услуг на основе единой платформы управления с использованием современных технологических и организационных решений [54]. КР продолжила в ускоренном порядке внедрять рекомендации международных организаций. Исполнение рекомендаций ООН и ЕС позволило Кыргызстану за 2014-2016 переместиться со 101 на 99 место в глобальном Рейтинге по Индексу EGD.

С 2014 года цели информатизации государственных органов были переориентированы на активное использование ИКТ в государственном управлении. Внедрение электронного государственного управления стало нацелено на усиление профессионализма и ответственности государственных служащих; беспрепятственное и своевременное предоставление качественных государственных услуг и информации гражданам и бизнес-сообществу; снижение уровня коррупции в государственном управлении за счет обеспечения полноценной прозрачности органов государственного управления, включая укрепление взаимодействия власти с гражданским обществом, а так же за счет минимизации посещения гражданами органов государственного управления и местного самоуправления вследствие использования ИКТ. Достичь эти цели планировалось до 2017 года. Очевидно, что сроки не соблюдены. В связи с этим, те же самые задачи перешли в задачи стратегий государственного развития на пятилетний период и период до 2040 года [58].

Тогда, приоритетными направлениями внедрения ИКТ были названы: модернизация нормативно-правовой базы в целях обеспечения прав граждан при внедрении ИКТ в государственное управление; создание физической архитектуры электронного управления с едиными инфраструктурными, платформенными и программными сервисами; экономия бюджетных средств и привлечение иностранные инвестиции в реализацию проектов в сфере ИКТ; ускорение предоставления интерактивных электронных услуг; повышение кадрового потенциала служащих на всех уровнях государственного управления; обеспечение информированности населения об электронных услугах; расширение возможности граждан получать информацию и участвовать в процедурах выработки решений через ИКТ, включая общественные консультации в сети Интернет; создание институтов и механизмов управления и межведомственной координации [58].

В настоящее время КР находится на стадии внедрения электронного управления. Органом, координирующим процессы внедрения электронного управления в республике, учрежден Центр электронного управления [112].

Анализ внедрения ИКТ в систему государственного управления КР согласно теоретическим подходам А. Хилла [147].

1. Повышение эффективности и экономичности государственных услуг.

В электронный вид удалось перевести лишь незначительную часть государственных услуг, которыми пользуются только 3% пользователей. В стране не налажено информирование потребителей о существующих сервисах. Это влечет отсутствие обратной связи с обществом.

2. Электронное управление - не конечный результат, а постоянный процесс совершенствования деятельности исполнительной власти.

Фактически, государственные органы и органы местного самоуправления отчитываются не по результатам и позитивным эффектам, а по количеству проведенных мероприятий. После таких отчетов, работа не доводится до логического завершения, либо доводится, но за счет энтузиазма сотрудников и внешних экспертов.

3. Повышение открытости деятельности государственных органов.

В КР созданы и совершенствуются официальные сайты. Здесь

достигнут определенный прогресс. Вопрос «открытых данных» находится в процессе разработки. На сегодняшний день не определено, какая информация, в каком объеме и кем будет открыта. Не разработаны регламенты работы с «открытыми данными», не определена ответственность и угрозы информационной безопасности. Соответственно, не разработаны и мероприятия по защите от таких угроз. Говорить о открытости деятельности государственных органов преждевременно.

4. Электронное управление- переход от бюрократического к интеллектуальному управлению.

Фактически, существующие бюрократические практики переводятся в электронный формат, что само по себе не формирует новое качество. Контроль осуществляют эксперты проектов, реализуемых в республике ВБ, АБР, ООН и ряда иностранных НПО. По их завершению контроль сводится к обобщенным директивам политических лидеров. Бюрократия среднего и нижнего звена не заинтересована в са- мореформировании, ликвидации источников коррупционных доходов, увеличении объема работы и сокращении своей численности. Поэтому, деятельность по внедрению ИКТ имитируется, либо саботируются. Преимущественно, внедрение осуществляется посредством узкоспециальных, несистемных проектов, финансируемых вышеназванными донорами. Доминирование технологического подхода сводит идеи трансформации электронного государственного управления к автоматизации и информатизации, при игнорировании потенциала участия общества в процессах принятия и реализации политических решений.

Анализ практики внедрения электронного управления в КР иностранными организациями. В соответствии с пониманием понятия электронное управление (электронное правительство) международными экспертами, реализация электронного управления в КР осуществляется по следующим направлениям:

Электронные паспорта. В республике создаются государственные информационные системы паспортно-визовых документов нового поколения с использованием биометрических данных. Закреплено понятие электронной визы [15]. Осуществляется Кампания по биометрической регистрации граждан [13]. Введено понятие Единого государственного реестра населения, предусматривающего сбор, хранение, актуализацию и анализ сведений о гражданах [14]. Введены Персональные идентификационные номера граждан.

Электронная подпись. Введено понятие электронной цифровой подписи (ЭЦП) [11], как последовательности символов. ЭЦП используется в настоящее время только в платежной системе. На сегодняшний день нормы об ЭЦП не реализуются вследствие следующих недостатков: проблемы предоставления государственных услуг в электронном формате, связанные с необходимостью аутентификации пользователя и удостоверения его личности; нет механизма применения ЭЦП; не осуществлены организационные и правовые мероприятия закона об ЭЦП. В частности, отсутствует уполномоченный орган в сфере ЭЦП; не определен порядок использования ЭЦП в т.ч. в процессах межведомственного взаимодействия.

Электронный документооборот. Но основе соответствующего закона [11] введено правовое регулирование электронного документооборота. Однако нормы закона не соответствуют реалиям времени и не исполнимы в современной практике. Необходимо внести ряд изменений в закон в части: уравнивания электронных документов, подписанных электронной подписью и документов на бумажном носителе, подписанными собственноручно; регламентации возможности выбора вида документооборота по усмотрению участников; возможности выбора видов электронной подписи; пересмотра требований к электронным документам. Кроме того, необходимо разработать регламент организации межведомственного взаимодействия в процессах предоставления государственных услуг и исполнения функций. В частности, разработать и ввести Правила использования электронной подписи.

Электронные выборы. Законодательство КР не предусматривает электронного голосования. Но создан Официальный сайт Центральной избирательной комиссии КР, где освещаются процессы подготовки и проведения выборов и референдумов, деятельность избирательных комиссий, процессы составления списков избирателей, нормативно-правовая база и т.д. На основании Положения об Информационной избирательной системе [37], 15 октября 2017 года выборы Президента КР были впервые осуществлены с использованием электронных урн и систем.

Электронные торги и государственные закупки. На основании Закона О государственных закупках [7] и Положения о правилах проведения электронных государственных закупок и электронного обратного аукциона [40], в республике организовано проведение электронных государственных закупок товаров, работ и услуг; осуществляются процедуры предоставления консультационных услуг юридическим и физическим лицам; появилась возможность подать жалобу через вебпортал государственных закупок в независимую межведомственную комиссию.

Государственные информационные ресурсы. На основании Закона «Об информатизации и электронном управлении [8] и Единых требований по созданию и поддержке веб-сайтов государственных органов и органов местного самоуправления [6] в республике осуществляется регулирование государственных информационных ресурсов и систем. Осуществляется обмен информацией между государственными информационными системами, разработаны и действуют «веб-сайты» или «интернет-сайты» [112].

Таким образом, западные доноры признают прогресс в реализации идей электронного управления (электронного правительства) в части внедрения в КР электронных паспортов, электронной подписи, электронного документооборота, электронных выборов, электронных торгов и государственных закупок и развития государственных информационных ресурсов. Еще один пункт - электронные услуги - совпадает в представлениях международных доноров и Правительства КР. Его мы рассмотрим ниже.

Анализ внедрения ИКТ в систему государственного управления по основным целям Правительства КР. Оно предполагало, что информатизация государственных органов позволит снизить уровень коррупции, сократить бюрократические процедуры и бюджетные расходы.

  • 1. Коррупция. Выделить измеримую роль ИКТ в процессах борьбы с коррупцией невозможно. Кыргызстан по-прежнему имеет низкие показатели в этой области. К примеру, по данным «Transparency International» по развитию антикоррупционных мер Кыргызстан занимает 150 место из 177 стран. Те не менее, общественность Кыргызстана признает наличие подвижек в процессах борьбы с коррупцией. Ликвидируются коррупционные схемы. К примеру, взятки за «ускорение бюрократических процедур» замещены официальной оплатой за ускоренное предоставление государственных услуг. Для потребителя затраты остались прежними. Но государство получает дополнительный доход.
  • 2. Сокращение бюрократических процедур. Количество административных практик резко сократилось. Но произошло это не вследствие использования ИКТ, а посредством принятия Реестра государственных услуг. Количество управленческих практик было сокращено более, чем в десять раз. Кроме того, создание Межведомственной комиссии с участием представителей гражданского общества не позволяет государственным органам расширять количество бюрократических практик. К примеру, Управление патрульной милиции (ПМ) МВД КР обратилось к Правительству с просьбой включить в Реестр услугу выдачи разрешения на установку газового оборудования. На заседание Межведомственной комиссии были приглашены представители Управления ПМ МВД, Государственной регистрационной службы (ГРС), Антимонопольного комитета, Министерства финансов, фирм-установщиков газового оборудования и Союза автомобилистов КР. Выяснилось, что у Минфина нет средств на создание специализированной лаборатории, Антимонопольный комитет сможет рассчитать себестоимость и цену услуги лишь после ее создания, а установщики и Союз автомобилистов были вообще против. В результате, вопрос отложен на неопределенное время. А в отношении ГРС, которая самовольно выдавала разрешения, Прокуратура возбудила служебную проверку.
  • 3. Снижения бюджетных расходов, вследствие сокращения штата государственного аппарата не произошло. Напротив, государственные органы вынуждены принимать в штат ГГ-специалистов вместо оперативных сотрудников. Кроме того, процессы внедрения, совершенствования и обслуживания ИКТ - это достаточно затратные статьи расходов бюджета. В КР финансирование имеет два основных источника: бюджетные средства и средства иностранных доноров. Процентное соотношение затрат меняется с 60% привлеченных финансовых средств до планов руководства страны об их увеличении до 90%.

С 2009 года по октябрь 2013 года в процессы внедрения ИКТ было вложено около двух миллиардов сомов (50 млн долл. США). 15% этой суммы - бюджетные средства [53]. В 2011 году на создание информационной системы для Центрального Казначейства при Министерства финансов КР и портала www.okmot.kg было выделено 508,6 тыс. долларов США. Бюджетные затраты на другие системы, связанные с налоговыми и таможенными процедурами составили: разработка единой автоматизированной информационной системы (ЕАИС) составила- 1,25 млн долл. США плюс 5 млн. долл. США - кредит АБР в рамках программы CAREC; развитие инфраструктуры внешних пунктов пропуска - 2,5 млн долл.; Правительство - 0,625 млн долл.; таможенная система- 1,875 млн долл, плюс 75 млн долл. - кредит АБР; Проект реформирования и модернизации налогового администрирования - 10 млн долл, в виде гранта АБР.

Фактическое финансирование реализации основных проектов внедрения ИКТ на декабрь 2011 год

(не полный список) [84]

Таблица 2

Проект

Краткое описание

Общая смета расходов

Источник финансирования

«Автоматизация налоговой службы Кыргызской Республики»

11.2007г.-03.2012г

В рамках проекта осуществлялась модернизация и автоматизация налоговой службы Кыргызской Республики. Завершением проекта USAID- DFID по улучшению и совершенствованию KITIS

10 млн. $ 2,5 млн. $ 0.3 млн $

Азиатский Банк Развития Софинан-ние ПКР USAID

Проект по модернизации таможенной службы и развитию инфраструктуры 2005 - 2012 гг.

Развитие информационнотехнической (ИТ) политики в сфере таможенного дела (автоматизация и компьютеризация таможенной службы Кыргызстана

5 млн $ 1,25 млн.$

Азиатский Банк Развития Софинан-ние ПКР

Пороговая программа «счет вызовов тысячелетия

Проекта по содействию судебной реформе, сроки: май 2008 по июнь 2010. Внедрение программного обеспечения ССИУ (Система судебной информации и управления)

15,9 млн. $

USAID

Проект «Правовая информатизация»

1999 - 2001 гг.

Тендер проводился на поставку компьютерного оборудования и разработку специализированного программного обеспечения

0.365 млн.$

Всемирный Банк по программе ФИНСАК ТА

Региональный Проект «Региональная информационная база водного сектора Центральной Азии» CARE WEB, 2003 -2011

Внедрению автоматизированной и информационной системы в Госко- митете по водному хозяйству и мелиорации

0,71 млн $

Швейцарское управление по развитию и сотрудничеству

Проект

Краткое описание

Общая смета расходов

Источник финансирования

Создание Центров управления в кризисных ситуациях 2006- 2011

Внедрению автоматизированной и информационной системы в МЧС КР

0,72 млн $

ПРООН, Всемирный банк, Софинан-ние ПКР

Внедрение програмного обеспечения «Контр-про» в Министерство экономического регулирования 2008-11

Программа поддерживающая контроль проверок предпринимательства.

Электронная база данных. Разрабатывала фирма ITEG

-

Германское сообщество по Международному сотрудничеству (GIZ)

Проект «Улучшение управления водными ресурсами» 2008-11

Внедрению автоматизированной и информационной системы в Госкомитете по водному хозяйству и мелиорации

-

Всемирный Банк

Проект УНП ООН «Создание меж- вед о мствен н ы х пр а воохр а нител ь- ных мобильных оперативных групп

Закуп компьютерного оборудования для Государственной службы по контролю наркотиков КР

18000$

Управление ООН по наркотикам и преступности

За период 2014-2017 годы Правительство КР так же выделило значительный объем финансирования.

Таблица 3

Ориентировочный объем финансирования [58]

Этап

Период

Сумма

(в тыс. долларов США)

Сумма (в тыс. сомов)

1

2014 год

500,0

26980,0

2

2015 год

10000,0

539600,0

3

2016-2017 гг.

10000,0

539600,0

Итого:

20500,0

1106180,0

Таким образом, ни одна из целей первоначального этапа автоматизации не достигнута. Ибо процесс развития - есть процесс потенциально-бесконечный. Субъективная причина таких результатов - отсутствие скоординированной политики без учета оценки взаимозависимости государственных органов и отсутствии единого подхода к определению самого понятия «электронное управление». Все направления информатизации государственного управления тесно взаимосвязаны, что осознают в большинстве стран мира. Так же, во всех странах существует прямая зависимость положительных результатов внедрения ИКТ от политической воли руководства стран, которая в наличии и в КР.

Анализ практики внедрения электронного государственного управления по основным направлениям усилий Правительства КР. В соответствии с национальными представлениями внедрении электронного управления, основные результаты его реализации следующие:

Нормативно-правовая база. На сегодняшний день в республике действует более ста нормативно-правовых актов и других документов. Они регулируют использование ИКТ в обществе и государственном управлении, но трактуют процессы информатизации с точки зрения ситуационных проблем и целей на момент принятия документа; предполагают фрагментарную автоматизацию функций государственных, муниципальных органов и государственных предприятий, финансируемую из бюджета страны. Основными из них являются: Программа развития информационно-коммуникационных технологий [59], Национальная стратегия Информационно-коммуникационные технологии для развития, Национальная стратегия борьбы с коррупцией [45] и др. В этих актах внедрение ИКТ представлено в виде механизма, с помощью которого можно достичь принципиально нового уровня прозрачности, подотчетности и оперативности деятельности органов государственной власти.

Проблемами нормативно-правового обеспечения электронного управления являются: несвоевременность выпуска подзаконных актов; постоянное редактирование нормативно-правовых актов; отсутствие скоординированного плана их выпуска; декларативный характер существующих планов внесения изменений в НПА; отсутствие координации между органами власти при организации исполнения планов; отсутствие, либо несовершенство регулирования защиты персональных данных в части определения требований к их безопасности и доступности; неполнота перечня информации о межведомственных документах; избыточность документов, подлежащих получению по каналам межведомственного взаимодействия; низкое качество, либо отсутствие административных регламентов по предоставлению государственных услуг; отсутствие унифицированных наименований документов, подлежащих получению по каналам межведомственного взаимодействия по причине отсутствия унифицированного перечня услуг.

Межведомственное взаимодействие. Развития электронного межведомственного взаимодействия остается наиболее острой и ключевой проблемой в развитии электронного управления. В настоящее время межведомственное взаимодействие между более чем пяти ведомств стало возможным благодаря созданию дата-центров - это центры хранения и обработки данных (ЦОД/ЦХОД), специализированные здания/места для размещения (хостинга) серверного и сетевого оборудования и подключения абонентов к каналам сети Интернет.

Создание дата-центров позволило развивать электронные услуги с признаками третей степени подготовленности, не входящие в реестр государственных услуг. Это:

  • 1. Информационные услуги о показателях национального и местных бюджетов, о текущих государственных закупках и их участниках, доступные на Государственном Информационном Ресурсе дата- центр Государственные информационные ресурсы КР (www.okmot.kg), который включает в себя нижеследующие порталы: портал электронных государственных закупок, портал «Открытый Бюджет» Министерства финансов, портал «Внешняя помощь» и др. Информация предоставляется в ежедневном онлайн интерактивном обновлении непосредственно из банковских счетов казначейства.
  • 2. Информационные и интерактивные услуги для участников внешней торговли предусматривают межведомственное взаимодействие тринадцати организаций и нацелены на четыре вида пользователей (бизнес, посредники (таможенные брокеры), государственные органы и граждане). Планируется взаимодействие с системой Государственной налоговой службой для обмена данными по Идентификационному номеру налогоплательщика. Это дата-центр- государственное предприятие «Центр «Единого Окна» в сфере внешней торговли» при Министерстве экономики КР, созданный и управляемый Тулпар Систем (www.trade.kg).
  • 3. Информационные и интерактивные услуги. Дата-центр- Официальный портал Министерства экономики Кыргызской Республики по проверкам деятельности субъектов предпринимательства, осуществляемых государственными контролирующими органами (www.proverka.kg). Это межведомственная система обмена данными между двенадцатью государственными контролирующими органами. Конечный пользователь - бизнес и государственные органы. Создается межведомственная единая база данных по субъектам предпринимательства, нормативной базе о порядке проведения проверок с учетом критериев риска деятельности бизнеса. Планируется взаимодействие с системой ГНС для обмена данными по ИНН.

Необходимо отметить, что такие мероприятия по предоставлению услуг для бизнеса есть логически-выверенный маркетинговый ход, нацеленный на достижение окупаемости затрат. Эти условия есть в любой международном соглашении, относящимся к автоматизации государственных услуг. При взвешенном подходе это непременное условие развития страны, построения эффективной стратегии ее экономического и социального развития страны в интересах общества.

Проблемы построения межведомственного взаимодействия на основе ИКР связаны с низким качеством мониторинга и оценки работы государственных служащих, что часто объясняется кадровыми перестановками и постоянной реструктуризации организаций; отсутствием ответственности политических и государственных руководителей по вопросам сохранения преемственности и последовательности в принятии решений и реализации мероприятий в области развития электронного управления.

Электронные услуги. На первом этапе внедрения оказывались односторонние информационные услуги. Правительство предоставляло информацию о своей деятельности и инициативах на новостной ленте своих официальных сайтов без онлайн обсуждений и участия граждан. Можно констатировать, что принцип прозрачности не в полной мере, но реализован.

В дальнейшем, сайты государственных органов были приведены в соответствие с международными форматами и требованиями к структуре. На июнь 2017 года из 85 официальных сайтов государственных органов КР действуют 80. Однако качество содержания информации и скорость ее обновления до настоящего времени находятся на низком уровне. При этом электронное взаимодействие государственного органа и граждан ограничено запросами информации и наблюдением общественности за уже принятыми решениями, отраженными на официальных сайтах. Оценка степени удовлетворенности населения по поводу сигналов нарушения их прав не реализована. Хотя каждый государственный орган обязан принимать и соответствующим образом реагировать на электронные сообщения, как на «официальный запрос» граждан. Это законодательно определено в Законе КР О порядке рассмотрения обращений граждан [20].

Следует отметить успешную практику подачи и обработки электронных обращений граждан, введенную с конца 2014 года на портале электронных обращений граждан в государственные органы КР (www.kattar.kg). Портал разработан на базе Кыргызинфо (разработчик: ИНФО СИСТЕМА).

Развитие электронных услуг в Кыргызстане достигло второй стадии развития, соответствующей критериям классификации развития электронного управления ЕС. По уровню развития проектов автоматизации в КР уже созданы предпосылки развития третей стадий - интерактивных двусторонних электронных государственных услуг. Кроме того, в тестовой разработке находятся условия перехода к последующей стадии - транзакционным услугам.

В настоящее время осуществляется взаимодействие с гражданами (G2C), с коммерческим сектором (G2B) и внутригосударственное взаимодействие между ведомствами (G2G). Географический охват включает только центральные аппараты или структурные подразделения, находящиеся в г. Бишкек и Чуйской области, частично - крупные города Ошской и Иссык-кульской областей. Привлекательность данных регионов объясняется наличием активных рынков и потенциальной возможностью окупаемости проектов.

Например, в процессе реализации находятся более двадцати электронных услуг, претендующих на статус «интерактивных двусторонних услуг». Это услуги по предоставлению информации (выписок) по вопросам технических параметров и права собственности на недвижимое имущество (предоставляется Департаментом Государственной регистрационной службы кадастра и регистрации прав на недвижимое имущество [157]); услуги налогового администрирования (предоставляются Государственной Налоговой Службой при Правительстве Кыргызской Республики [154]); услуги оформления /декларирования разрешительных документов для проведения операций внешней торговли по принципу «единого окна» (Государственное предприятие «Центр «единого окна» в сфере внешней торговли» при Министерстве экономики Кыргызской Республики [155]); услуги уточнения правомерности, сроков плановых проверок со стороны государственных контролирующих органов проверки по ИНН или наименованию субъекта предпринимательства, а также критериев степени риска деятельности программ КР; услуги электронного декларирования и регистрация транспортных средств для участников внешней торговли (предоставляются Государственной Таможенной Службой при Правительстве Кыргызской Республики [156]).

Переход к электронному управлению и процессы автоматизации услуг для граждан имеет планомерный охват. К примеру, развиваются услуги, включенные в Реестр государственных услуг относительно «получения архивных справок, архивных копий документов и архивных выписок из документов гражданамщсведений для регистрации автотранспорта; обеспечение граждан паспортами; услуги кадастра». Эти услуги предоставляются Государственным Регистром при Правительстве КР. Ожидается, что они будут доступны на стадии информационного присутствия по ссылке www.srs.kg. Информация для граждан доступна на справочно-информационном портале «Государственные услуги».

Таким образом, прогресс наблюдается только по услугам, которые являются условием международных инвестиционных кредитных проектов и не включены в Единый Реестр государственных услуг для граждан. Есть фрагментарный прогресс и по оказанию услуг гражданам. Правда, большинство из них находятся только на стартовом этапе (в процессе разработки) или внедрены в тестовом режиме.

Это происходит не только вследствие субъективных причин: сопротивление бюрократии, попытки Правительства затягивать процессы для привлечения все большего количества иностранных инвестиций и грантов и т.д. Переход к активным транзакциям с населением возможен лишь после того, как будут выстроены базовые условия и сформулирован единый подход к развитию электронного управления и взаимодействию государственных организаций. Только тогда появится возможность окупаемости за счет услуг для бизнеса (G2B). Существуют и препятствия - политические барьеры, основанные на личных интересах отдельных политических фигур, их политических амбициях.

Потенциальная востребованность граждан в услугах была исследована на основе данных Фонда «Медиа Консалт» в рамках инвестиционной программы GIZ. Согласно анализу уровня доступа к информации в местных сообществах, только 3% из опрошенных респондентов семи населенных пунктов получают информацию от органов власти о государственных нововведениях [2]. Иерархия востребованности информационных услуг в регионах состоит в возможности получения информации по вопросам трудоустройства (миграция); об услугах системы здравоохранения (наличие возможности лечения в области, а не в столице, цены); о системе начисления оплаты учителей (нет представления о принципах начисления); о доступе к учебникам и ценам на образование в школьных учреждениях; о рамках и правилах социальной политики в стране (какая социальная помощь возможна и как предоставляется); о налогах и коммунальных тарифах; о требованиях к бизнесу из-за проблем с контролирующими органами; об услугах МЧС (предоставление информации о сезонных и технологических угрозах).

По мнению И. Кулдыбаевой, в настоящее время государство регулирует лишь часть электронных государственных услуг. Она считает, что наибольшую значимость приобретают вопросы правового регулирования механизмов предоставления электронных государственных услуг. В частности, это регулирование таких вопросов как: обеспечение доступа к электронным государственным услугам для граждан и бизнс-сообщества; введение регламентов и стандартов процедур предоставления электронных государственных услуг; формирование инфраструктуры IT-взаимодействие электронных систем, участвующих в процессах предоставления электронных государственных услуг; внедрение электронной цифровой подписи; правовое обеспечение электронного документооборота; защита персональных данных потребителей электронных государственных услуг [143].

Основной проблемой предоставления государственных электронных услуг является организация межведомственного электронного взаимодействия. Оно должно предусматривать использование единого портала государственных услуг, что в настоящее время вызывает проблемы, связанные с причинами технического и финансового обеспечения, а также обеспечения легитимности административных процессов в электронной среде и надежной идентификации участников информационного обмена.

Кроме того, по совокупному экспертному мнению, текущими проблемами предоставления электронных государственных услуг являются: отсутствие четкого определения электронной услуги, регламента и порядка ее предоставления, методологии оценки степени ее доступности, порядка определения ее стоимости; технократическая направленность нормативно-правового обеспечения предоставления электронных услуг; отсутствие методологии оценки прозрачности информации и вовлеченности граждан в политику принятия решений; необходимость тиражирования электронных сервисов вследствие того, что услуги не прошли процедуру стандартизацию и унификацию, либо отсутствует единообразный регламент их предоставления; низкая компетентность и недостаточная информированность сотрудников государственных органов, предоставляющих услуги. Мероприятия, осуществляемые в рамках проектов, данную проблему не решают ввиду отсутствия регулярности и текучести кадров в государственных органах.

Административные регламенты. В 2016 году Кыргызстан опустился по сравнению с 2014 годом со 101 на 97 место в международном рейтинге E-Government. Основная проблема состоит в том, что основное внимание уделяется фрон-офису услуг - это метод предоставления услуги, в том числе и в электронном виде. При этом, уходят из внимания процессы «бэк-фоиса», где создается сама услуга. На сегодняшний день фактический процент исполнения Распоряжения Правительства о Типовом административном регламенте [60] (АР) и Положения о порядке разработки и утверждения АР [39] государственных и муниципальных услуг составляет 3%. Из 363 ожидаемых проектов АР за два года было разработано и передано в Министерство экономики всего 123 проекта. В июне 2016 года было вынесено и утверждено на межведомственной комиссии только 11 проектов.

При этом, инструменты оценки качества внедрения проектов у Правительства отсутствуют. В связи с этим Правительство КР приняло решение пересмотреть механизм и подход к разработке и утверждению АР государственных услуг, а именно провести мониторинг и анализ причин проблемы внедрения АР. Он проводился при технической поддержке программы ПРООН «Механизмы по наращиванию потенциала» с вовлечением экспертов Института гуманитарного проектирования. На основе экспертизы проектов административных регламентов КР был проведен анализ подходов по реализации Распоряжения ПКР. Результаты анализа были представлены на диалоговой экспертной площадке и на заседании рабочей группы Министерства экономики КР с вовлеченными представителями государственных организаций - разработчиков проектов АР.

По результату были выявлены следующие проблемы:

  • 1. Недостаточная методология по разработке проектов АР государственных услуг. А именно, в действующем Положение и Типовом АР не прописаны в достаточной мере термины и понятия для описания процессов предоставления государственных услуг, не определены четкие и измеримые критерии оптимизации административных действий.
  • 2. Отсутствует четкий механизм организации в реализации Распоряжения Правительства КР.
  • 3. Потенциал ведомственных комиссий по подготовке проектов АР недостаточен, либо не подкреплен заинтересованностью и/или ответственностью руководства.
  • 4. Отсутствуют четкие критерии для определения качества проектов АР и форм его контроля.

Обеспечение прозрачности деятельности государственных органов. Необходимо отметить, что для международного сообщества был неожиданным рост гражданской активности в КР. По мнению западных экспертов ожидалось, что результаты возможны только при наличии политической воли руководства Кыргызстана. Но активность граждан превысила возможные ожидания. Здесь для Кыргызстана оказалось ближе модель Эстонии, где в демократических принципах более заинтересованы гражданские активисты, чем правительство.

В республике Интернет-порталы и сам Интернет стал популярным и доступным инструментом, предоставляющим возможности расширения конституционных прав граждан. Это право «...на получение информации о деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, юридических лиц с участием государственных органов и органов местного самоуправления, а также организаций, финансируемых из республиканского и местных бюджетов» [24, ч. 1, гл.2., ст.ЗЗ, п. 3].

Международные требования по достижению мировых рейтингов, в частности по оценки уровня коррупции, в 2012 года обусловили создание платформ бюджетной прозрачности - портал Государствен- ные информационные ресурсы КР: www.okmot.kg. Его создание стало возможным благодаря бюджетному финансированию и энтузиазму сотрудников. Портал включает в себя ряд таких порталов как: «Открытый бюджет» с предоставлением интерактивной и достоверной информацией по государственному бюджету; «Экономическая карта» для отслеживания хозяйственно-финансового состояния развития регионов и участия через Интернет в системе электронных государственных закупок; «Внешняя помощь» для отслеживания потоков и назначений грантов и кредитных линий доноров и международных организаций на портале. А также некоторые возможности для общественных консультаций по предлагаемым законопроектам граждан.

По оценке экспертов, представителей частного сектора и бизнеса реформирование государственного управления, борьба с коррупцией, а также развитие электронной информации на сайте по закупкам стали действенными инструментами при осуществлении контроля над деятельностью правительства. Так, например, стали прозрачны вопросы расходования бюджетных средств на детское питание в школах; показатели ОРТ в учебных заведениях (сайт министерства образования КР), государственные закупки и процедуры участия и отбора при проведении тендеров на предоставление услуг и товаров; оценка внешней помощи.

Тем не менее, это направление деятельности государства вызывает ряд объективных замечаний, связанных с низким охватом информационных мероприятий; низким уровнем информационных услуг у органов законодательной и судебной власти, здравоохранения, местных самоуправлений и учебных организаций; неудобными интерфейсами и системами поиска на сайтах государственных органов и органов МСУ; низким качеством представляемой информации о целях и задачах заявленных государственных реформ, о возможностях участия граждан в процессах принятия решений и реализации государственной политики, в том числе в процессах борьбы с коррупцией; не проработанностью механизмов доступа и обмена данными, что влечет необходимость изменений уже созданных программных систем; отсутствием официальных данных по расходованию бюджетных средств на автоматизацию; переносами сроков и формальными подходами исполнителей ит.д.

Внедрение аутсорсинга, реализуемого посредством государственно-частного партнерства.

Кыргызстан привлекает средства не только иностранных инвесторов, но и посредством практики государственно-частного партнерства (ГЧП). Эффективен опыт практики аутсорсинга. К примеру, изначально предлагаемые Государственное налоговой службой электронные услуги поэтапно внедрялись ее подразделениями во всех регионах республики. В дальнейшем, ГНС использовала практику передачи в аутсорсинг - передача операционных процессов или функций на обслуживание частной компании. В случае ГНС - это оказание услуг населению с применением электронной цифровой подписи (ЭЦП). Охват потребителей небольшой - менее 10% и только юридических лиц (4000 из 50 тысяч налогоплательщиков). Причина низкой востребованности услуг ГНС среди налогоплательщиков в том, что она являет платной и предоставляется через посредников в лице аффилированных коммерческих банков. Слаб и сам механизм передачи в аутсорсинг.

В связи с этим, Правительство приняло Положение о порядке представления налоговой отчетности в электронном виде без электронной цифровой подписи [38]. В настоящее время осуществляется пилотное внедрение электронной услуги по приему налоговой отчетности без ЭЦП посредством регистрации в системе ГНС. Кроме того, ГНС начал развитие транзакционной стадии электронных услуг для граждан по оплате налогов за имущество и землю через терминалы коммерческих банков-партнеров.

В менее успешной стадии развитие аналогичных способов предоставления электронных услуг, предлагаемое участникам внешней торговли. Причина кроется в несовершенстве комплексного анализа первоначальных этапов их внедрения.

Из-за низкой незаинтересованности граждан в услугах, а следовательно, снижения возможности окупаемости и проблем с формированием электронных данных проводится активная работа, направленная на клиент-ориентированность услуг. Это отход от ЭЦП и разработка других единых инструментов для признания и безопасности данных и документов. К примеру, ИТС «Тулпар» предусмотрел и частично использует электронную услугу оповещения пользователей о статусе их запроса через мобильные устройства посредством передачи смс- сообщения.

Две системы Единой Автоматизированной Информационной Системы (ЕАИС) разрабатывались одной и той же компаний, которая нанимает в КР субподрядчиков из местных компаний. Анализ операционных процессов был проведен международным консультантом. По итогам мониторинга в рамках программы Азиатского банка развития ПУИК, было обнаружено, что за четыре года реализации проекта, программное обеспечение представляет собой набор международных справочников, отсутствует заданный принцип «единого окна». Система подключает к себе шестнадцать органов, должна взаимодействовать с Таможенной ЕАИС и системой таможенных брокеров. Но этого нет.

Выяснилось, что электронная система не могла функционировать по принципу «единого окна» из-за разрозненности государственных учреждений по рассмотрению и согласованию документов для выдачи разрешений на товар. Это обусловлено недостатком или отсутствием нормативно-правового обеспечения защиты персональных данных, вопросов регламентации передачи, хранения и ответственности, отсутствия единого формата наименований документов, отсутствия четкого определения понятия услуги, единых процедур выдачи документации, прейскурантов на услуги и т.д.

Был использован опыт клиент-ориентированной модели информационной технической системы (ИТС) Департамента лекарственного обеспечения и медицинской техники при Министерстве здравоохранения КР. Данная ИТС предлагает своим пользователям э-услуги по оформлению документов. Она оценивается как третья стадия развития с активным применением ЭЦП. Департамент разрабатывал программу самостоятельно и за счет собственных средств, аккумулируемых на специальном счёте. Являясь собственником программного обеспечения, Департамент сам обслуживает свою систему. Услуги зарегистрированным клиентам системы предоставляется без оплаты и с использованием оповещения о статусе рассмотрения заявки на оформление через мобильное устройство.

Бишкекский центр стандартизации и Санэпидстанция не смогли своевременно определить свои операционные процедуры из-за процессов реформирования лицензионно-разрешительной деятельности и контрольно-надзорной реформы и постоянных изменений в структуре Правительства. В результате Центр единого окна был вынужден переписывать свое программное обеспечение.

В Кыргызстане используется модель ГЧП, где в роли частного партнера выступает международный институт, который за продвижения своих интересов предлагает решение определенных социальных вопрос посредством реализации программных проектов, именуемых «партнерством». Разница между такой моделью и традиционной моделью ГЧП состоит в источниках финансирования. Международные «партнеры» выделяют среднесрочные кредиты под залоговое обязательство с начислением процентов и возможностью пролонгации. Тогда как в традиционное ГЧП - это частные инвестиции с исполнением обязательств сторонами согласно партнерского договора. По условиям международного кредитного соглашения, кредитодатели (ВБ, АБР) сами определяют исполнителей проекта. Чаще всего, это аффилированные западным институтам национальные неправительственные и некоммерческие организаций, лоббирующие интересы посредством реализации проектов в рамках программных задач донорских организаций. Анализ источников финансирования проектов показывает, что более 60% финансирования принадлежит не частным компаниям, а международным донорским институтам как ВБ, АБР и ООН. Преимущественно, это финансирование таких «проблем» общества, как аутизм, наркомания, права женского предпринимательства, планирование рождаемости, проблемы защиты прав сексуального меньшинства ит.д.

Такая ситуация имеет как положительные, так и отрицательные стороны. С одной стороны - это международные и кредитные «обязательства» страны. С другой - реорганизация процессов государственного управления и преодоление сопротивления «бюрократии», достигаемые вследствие давления на государственные органы (бюрократию) кредитных программных обязательств Правительства перед ВБ и АБР по вопросам автоматизации государственных процедур в части налогового администрирования, лицензирования и прозрачности контрольнонадзорных функций.

В целях совершенствования процессов аутсорсинга, осуществляемого посредством государственно-частного партнерства необходимо:

  • - сформировать полную нормативно-правовую базу, всесторонне регламентирующую проекты аутсорсинга государством;
  • - разработать стандарты качества и инфраструктуру, где за государством сохраняются контроль за процессами выполнения заказа, контроль качества и соблюдение установленных норм рентабельности частными исполнителями;
  • - обеспечить преемственность политической воли, направленной на сохранение установленных, одобряемых обществом «правил игры» между государством и частными подрядчиками;
  • - изменить сущностное содержание процессов и процедур в современном государственном управлении страны посредством принятия архитектурного подхода (совокупность обязательных предписаний и рекомендаций со стороны государства частным партнерам) при внедрении электронного управления в виде государственной стратегии построения информационного общества.

Таким образом, передача государственных функций в аутсорсинг освобождает государственные органы от нагрузки, позволяет подрядчикам самостоятельно администрировать частные сети, создавать приложения, взимать с пользователей плату за свои услуги, но требует от подрядчика обеспечение информационной безопасность. Целями ацтсорсинга являются: бюджетная экономия, повышение прозрачности бюджетных расходов, а также открытая публикация принципов и правил, которыми руководствуются чиновники при выборе кандидатов среди поставщиков. Пользователи услуг, смогут предъявлять претензии государству или подрядчику лишь в случае ухудшения качества. Социальные следствия неизбежного повышения цен на услуги критериями не являются. Основные проблемы внедрения ИКТ в систему государственного управления состоят в отсутствии координации государственных организаций, неадекватном подходе Правительства при определении сроков принятия и исполнения решений, недостаточной, либо устаревшей нормативно-правовой базе, слабом кадровом потенциале государственных органов и дублировании одних и тех же функций различными государственными органами.

Несмотря на очевидный прогресс, критика государственной политики по внедрению ИКТ в систему государственного управления КР имеет повсеместный характер.

Ж. Давлетбаев отмечает проблемы внедрения электронного управления в КР. Это: низкая оперативность услуг населению и организациям; низкая оперативность подготовки управленческих решений; нерациональное использование финансовых средств по внедрению электронного управления; отсутствие программ дальнейшего развития по завершению финансирования внешними донорами; недоработан- ность системных вопросов [84].

В рамках Проекта Института гуманитарного проектирования, осуществляемого в рамках проекта ПРООН «Механизмы по наращиванию потенциала» автором был проведен анализ исполнения Распоряжения Правительства КР об утверждении Типового административного регламента государственной и муниципальной услуги и Положения о порядке разработки и утверждения административных регламентов государственных и муниципальных услуг [60]. Были выявлены проблемы организации и методологии разработки административных регламентов. Это: отсутствие конкретного механизма организации реализации Распоряжения Правительства; недостаточный уровень потенциала ведомственных комиссий по подготовке проектов АР; недостатки методологии по разработке проектов АР государственных услуг (несовершенство структуры Положения об АР и Типового АР); неопределенность понятийного аппарата и терминологии при описании процессов предоставления государственных услуг; отсутствие описания инструментов оптимизации административных действий; отсутствие критериев качества проектов АР и форм его контроля [1].

В ходе тренингов, проведенных автором в рамках проекта ПРООН «Механизмы по наращиванию потенциала» были получены пожелания и замечания от сотрудников государственных органов. В частности, представители ГРС считают, что в новом формате АР нет необходимости указывать требования Стандарта государственной услуги; формат не удобен при распечатывании. Представители Министерства юстиции считают, что в методическом руководстве и Положении необходимо исключить сроки в стандарте госуслуги, которые ранее были внесены без учета оптимизации. А также, более четко определить критерии для исключения услуги из Единого Реестра государственных услуг. Представители МЧС и Нацстаткома отмечают отсутствие определения государственной услуги и критериев для исключения из реестра. Представители Семенной инспекции предложили внести четкие требования к внутреннему и внешнему контролю, определить как и кем он будет нормирован. Представители Департамента рыбного хозяйства предложили более четко определить порядок внесения изменений в АР, в Единый реестр и стандарты государственной услуги; порядок передачи государственной услуги в частную или другую государственную организацию и передачи в аутсорсинг. Представители Гос- агентства по окружающей среде предложили более четко разъяснить требования к нормированию в рамках услуги специальных процедур и действий. Представители Метрологии предложили устранить описание должностных обязанностей исполнителей государственной услуги. Представители Архива отметили, что порядок для утверждения сложный и не четкий. Представители МВД (спецохрана) предложили добавить процедуры для специальных услуг. Представители Департамента регистрации задаются вопросом: как можно писать АР и оптимизировать межведомственное взаимодействие с ГРС, если не все стандарты утверждены? Свои претензии, замечание и предложения высказывают представители Госгеологии, Кыргызстандарта и Соцразвития [34].

Таким образом, государственная политика в области внедрения электронного государственного управления в КР представляет собой совокупность политических решений по привлечению иностранных инвестиций в социально-одобряемых целях упрощения бюрократических процедур, сокращения их количества и ликвидации коррупционных схем.

Для достижения поставленных целей исполнительная власть вынуждена использовать собственные средства на разработку нормативной регламентации внедрения ИКТ в систему государственного управления; организацию межведомственного электронного взаимодействия; разработку регламентов использования ИКТ в управлении и администрировании; предоставление электронных услуг; создание информационных порталов о деятельности органов власти и автоматизированных систем управления; регулирование аутсосинга, осуществляемого в рамках государственно-частного партнерства; разработку стратегий и образовательных программ; преодоление сопротивления среднего и нижнего звена бюрократии и т.д. Правительство привлекает гражданское общество и создает непреодолимые бюрократические процедуры, не позволяющие государственным органам (бюрократии) расширять сферы соей компетенции посредством создания излишних административных практик и контрольных функций.

При этом, идеи о трансформации отношений государства и общества с использованием информационно-коммуникативных технологий сведена к автоматизации административных процессов и процедур, оцифровке существующих административных практик, решению технических задач, доминированию ведомственных подходов вопреки интересам общества, длительным межведомственным согласованиям, ориентацией на формальные показатели вместо социально-одобряемых эффектов. Роль общества ограничена пассивным наблюдением и потреблением новых продуктов государства. Отсутствует политика привлечения граждан и бизнес-сообщества к разработке, внедрению и мониторингу новых электронных государственных продуктов (услуг). Не используется методология фокус-групп, не исследуются потребительские предпочтения, нет общественных обсуждений и учета гражданской рефлексии.

В то же время у граждан появилась возможность участия в политическом процессе, посредством повышения уровня информированности о политических проблемах, усиления обратной связи с государственными органами, возможностью выражать свое мнение в интернет- пространстве и влиять тем самым на процессы принятия политических решений. Это объективно повышает доверие граждан к политическим институтам. Электронное участие граждан осуществляется на стадии формировании повестки дня без анализа и оценки обратной связи. Мировая практика показывает, что более активное участие граждан повлечет угрозу возникновения цифрового неравенства и концентрацию власти у определенных политических и управленческих элит.

Основные проблемы практической реализации электронного государственного управления в КР состоят в низких темпах совершенствования нормативно-правовой базы, несогласованности целей и сроков проектов, реализуемых иностранными донорами, недостаточной квалификации и отсутствии мотивация у исполнительных сотрудников государственных органов и т.д. Правительство пытается решить эти проблемы посредством использования опыта иностранных государств, внедрения стратегических проектных подходов, разработки единых стандартов IT-систем, повышения квалификации государственных служащих и привлечения профессиональных экспертов и специалистов.

Идеалистическими целями Правительства КР в развитии электронного государственного управления являются: создание системы равноправного взаимодействия государства, граждан, бизнес- сообщества, экспертов и специалистов; установление сетевого порядка отношений власти и общества; прямое и решающее участие народа Кыргызстана в процессах разработки и реализации управленческих решений; организация предоставления потребителям государственных услуг на основе волеизъявления и требований общества посредством реализации общественных инициатив и использования краудсорсинга.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >