Электронное государственное управление в процессах трансформации взаимоотношений власти и общества

Нормативно-правовой базис электронного государственного управления в Кыргызской Республике

Процесс формирования электронного государственного управления в КР регламентирован в ряде нормативно-правовых актов республики: национальных стратегиях и концепциях, законах, постановлениях и распоряжениях правительства и др.

В Кыргызстане существует несколько мнений о начале нормативно-правового закрепления электронного государственного управления. К примеру, Т.В. Закупень считает, что «Начало созданию законодательства в области развития «электронных государств», или как было принято раньше - «информационных государств» - участников СНГ было заложено 8 декабря 1991 года в Соглашении о создании СНГ, определившего приоритеты максимально благоприятных условий вхождения их в мировой информационный рынок» [92].

Иное мнение состоит в том, что началом закрепления в праве КР следует считать 22 октября 1999 года. В этот день в газете «Эркин Тоо» был опубликован, а значит и вступил в силу Закон КР Об информатизации и электронном управлении.

По нашему мнению, наиболее объективна точка зрения, изложенная на информационно-аналитическом портале о цифровой экономике и ИКТ-политике в странах Евразии Digital.Repor [159]. Модераторы портала считают, что «Кыргызская Республика находится на стадии внедрения электронного управления» [159]. В разделе портала Обзор законодательства КР в области электронного управления начинается с Национальной стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013-2017 годы от 21 января 2013 года [32]. Последним документом в Обзоре является Закон КР Об электронном управлении от 19 июля 2017 года [12].

Первая стратегия Кыргызстана в области информатизации была регламентирована в Концепции создания и развития информационной сети (информатизации) от 23 сентября 1994 года. В документе информационная стратегия была определена как совокупность принципов и методов, используемых Кыргызстаном в управлении информационными ресурсами (п. 19). Основными задачами республики в развития процессов информатизации были названы: формирование механизмов управления и организация процесса создания информационной сети (информационной инфраструктуры - информатизации) и расширение участия Кыргызстана в международном и межгосударственном информационном обмене. Государственная политика КР в области информатизации рассматривалась в виде неотъемлемой части экономической и научно-технической политики. При этом государственная политика в области коммуникации того периода предполагала «информатизацию различных сфер общественной жизни и видов человеческой деятельности» и исходила из того факта, что информация становится товаром и объектом собственности [27].

Первым национальным правовым актом, в котором упоминается об электронном управлении, является Закон КР Об информатизации и электронном управлении [8]. Этот Закон, принятый 8 октября 1999 года претерпел пять редакций и утратил силу с 5 августа 2017 года в соответствии со ст. 29 Закона КР Об электронном управлении [12] от 19 июля 2017 года. На том же основании утратила силу Программа развития информационно-коммуникационных технологий от 8 ноября 2001 года, посвященная, в том числе и развитию информационной системы государственного управления (п. 3.1.6.) [59].

Закон регламентировал отношения юридических и физических лиц республики в сфере информатизации. Одной из таких сфер в Законе было «управление и регулирование информационных процессов, реализация государственной политики в области информатизации и электронного управления» (ст.1, п.1) [8].

Закон регулировал правовые, экономические и организационные вопросы, решение которых было необходимо для развития информатизации и электронного управления в Кыргызстане (ст. 1-1, п. 1). Одной из целей Закона было «создание благоприятных условий для обеспечения создания и функционирования электронного управления» (ст. 1-1, п. 1). Под электронным управлением в Законе понималась «система организации государственного управления, основанная на автоматизации управленческих процессов, включая процессы оказания государственных и/или муниципальных услуг физическим и юридическим лицам с использованием ИТ; совокупность всех аспектов использования ИКТ в деятельности государственных органов и органов МСУ» (ст. 2) [8].

Закон разделял государственное управление, информатизацию и электронное управление. В соответствии с Законом все три понятия вошли в сферу государственного регулирования, а его осуществление составило содержание «государственной политики в области информатизации» (ст. 24, п. 1) [8].

В Законе государственное управление и регулирование сферы информатизации и электронного управления нацелено на реализацию государственной политики в области информатизации (Ст. 24.). В свою очередь, государственная политика в сфере информатизации направлена на создание условий для эффективного информационного обеспечения решения задач социального и экономического развития КР» (Ст. 3. п. 1.). Информатизация в Законе представлена в виде «разработки, создания, освоения и использования ИТ, информационных ресурсов; процесса, включающего организационную, научно-техническую, социальную и производственно-экономическую компоненты и результат деятельности, направленный на удовлетворение информационных потребностей граждан, их объединений, государственных и негосударственных организаций, общества в целом путем формирования и использования информационных ресурсов во всех сферах жизни общества [8].

В редакции от 22 июля 2016 года, действующей до 5 августа 2017 года в Закон был дополнен понятием электронного управления, которое было определено в виде «системы организации государственного управления, основанной на автоматизации управленческих процессов, включая процессы оказания государственных и/или муниципальных услуг физическим и юридическим лицам с использованием ИТ; совокупность всех аспектов использования ИКТ в деятельности органов госуправления и органов МСУ» [8].

Таким образом, в Законе государственная политика предполагала лишь информатизацию государственного управления, осуществляемую посредством «государственного регулирования» государственными же органами. Попытка имплементировать в Закон Об информатизации понятие «электронного управления» оказалась неудачной в связи с чем был принят новый Закон Об электронном управлении. То есть, попытка включить в правовой акт, закрепляющий административно- командные принципы государственного управления в сфере информатизации новое видение электронного управления, предполагающего равноправное партнерство государства и общества, не состоялась.

Для максимальной объективизации проводимого в параграфе анализа считаем необходимым расширить предмет исследования. Для этого рассмотрим роль внешнеполитического фактора в процессах распространения информационных технологий в нашей республике.

22 июня 2000 года в Окинаве лидерами стран G8 (в том числе и Президентом РФ) была принята «Хартия глобального информационного общества». Подписав Хартию, главы восьми мощнейших государств мира призвали все страны и частный сектор ликвидировать межгосударственный разрыв в области информационно-коммуникативных и цифровых технологий и знаний, обеспечить глобальный доступ и участие в этих процессах. В Хартии подчеркивается, что это позволит «продвигать социальный и экономический прогресс в мире. Рациональное развитие глобального информационного общества возможно лишь при эффективном партнерстве, включая и политическое сотрудничество. Устойчивость глобального информационного общества основывается на демократических ценностях, свободном обмене информацией и знаниями, взаимной терпимости и уважении [33].

Государства G8 призывали все страны мира преодолевать международный электронно-цифровой разрыв посредством двусторонней помощи, а так же по линии международных организаций и частных групп. Развивающимся странам предлагалась консалтинговая и технологическая поддержка Международной сети телекоммуникаций, ЮНКТАД и ЮНДП и других международных фондов. Со стороны частного сектора привлекались такие организации, как Глобальная инициатива по ликвидации электронно-цифрового разрыва Всемирного экономического форума, Глобальный диалог бизнеса по вопросам электронной торговли, Глобальный форум и др. Что было особенно привлекательно для стран, испытывающих экономические трудности, так это то, что вопросы финансирования возлагались на международные финансовые институты, в том числе многосторонние банки развития. В первую очередь - это Всемирный банк.

В рамках подготовки к женевскому этапу Всемирной встречи на высшем уровне государства СНГ провели конференцию, состоящую из двух этапов. На первом этапе, который состоялся в Резиденции Правительства КР в Чолпон-Ате 9-11 сентября 2002 года, была принята Резолюция [62, приложение 1]. Второй этап прошел в Москве 24 октября 2002 года. В работе Бишкекско-Московской конференции участвовали представители двенадцати стран, члены правительств, частного сектора и гражданского общества, а также представители ряда международных организаций. Обсуждались проблемы и перспективы формирования информационного общества в СНГ и Турции.

В итоговой Декларации отмечалось, что для стран СНГ развитие ИКТ имеет приоритетное значение для проведения социальных и экономических реформ; подчеркивалось значительное различие в уровнях экономического развития государств-участниц СНГ; определялась необходимость разработки и реализации национальных программ перехода к информационному обществу [4]. На конференции было принято решение определить координационный орган по межгосударственной интеграции информационной инфраструктуры в СНГ. Таким органом стал Координационный совет государств-участников СНГ по информатизации при Региональном содружестве в области связи, образованный 7 октября 2002 года Решением Совета глав правительств СНГ.

  • 12 декабря 2003 года в ходе Женевского этапа Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества мировыми лидерами была принята Декларация принципов, озаглавленная «Построение информационного общества - глобальная задача в новом тысячелетии». Кроме того был принят План действий, устанавливающий конкретные по времени цели, в целях реализации концепции открытого и справедливого глобального информационного общества. Представителями гражданского общества была принята «Декларация гражданского общества», дополняющая результаты работы Всемирной встречи глав государств [5].
  • 17-19 мая 2005 года по инициативе России под эгидой ЮНЕСКО состоялась международная конференция «ЮНЕСКО между двумя этапами Всемирного саммита по информационному обществу». Итоговый документ конференции содержал рекомендации участников конференции для ЮНЕСКО и других международных организаций, правительств, бизнеса, гражданского общества, научно-образовательного сообщества для обсуждения как в ходе подготовки к Тунисской встрече на высшем уровне, так и после ее завершения [71].
  • 16-18 ноября 2005 года в Тунисе состоялась очередная Всемирная встреча на высшем уровне по вопросам информационного общества. В работе приняли участие не только главы государств, но и представители национальных органов государственного управления, межправительственных и неправительственных организации, частного сектора и гражданского общества. Ее цель - «построить ориентированное на интересы людей, открытое для всех и направленное на развитие информационное общество, в котором каждый мог бы создавать информацию и знания, иметь к ним доступ, пользоваться и обмениваться ими с тем, чтобы дать отдельным лицам, общинам и народам возможность в полной мере реализовать свой потенциал, содействуя своему устойчивому развитию и повышаю качества своей жизни» [65].

Таким образом, индустриально-развитые (западные) страны, обладающие передовыми информационно-коммуникативными технологиями, предложили остальным странам мира содействие в широком распространении сети Интернет, информационные технологии, финансовую, консалтинговую и прочую помощь в электронно-цифровой области. Страны СНГ (в том числе и Кыргызстан) пошли на эту сделку, согласившись на очередные рекомендации Запада по проведению экономических и структурных реформ, «рациональное» управление макроэкономикой, разработку информационных сетей и сетевых технологий, использование ИТ в государственном секторе и предоставление государственных электронных услуг. На тот момент, в условиях отсутствия необходимых для развития технологий, материальных и интеллектуальных ресурсов это был оправданный риск. В результате распространения Интернета формируются базы данных пользователей. Используя уже существующие и опробованные технологии управления массовым сознанием, владельцы таких баз в состоянии не только влиять на мнение или поведение граждан Кыргызстана, но и формировать их политические, экономические, либо социальные предпочтения. Было удовлетворено требование о расширении доступа к информации, как принятием соответствующих нормативных актов, так и допуском иностранных «экспертов» к государственным базам данных. В опрос безопасности хранения оцифрованной информации государственных и муниципальных органов до настоящего времени остается открытым.

Текущий этап внедрения ИКТ в области государственного управления начинается с принятия 10 марта 2002 года Национальной Стратегии Информационно-коммуникационных технологий для развития КР. Для создания эффективного, прозрачного и подотчетного государственного управления с использованием ИКТ, создания единого информационного пространства Кыргызстана и обеспечения гражданам равноправного доступа к информации целями Стратегии было определено содействие построению информационного общества в республике, развитие и сокращение бедности (п. 2.1) [31].

В Стратегии ставились задачи демократического характера. При помощи использования ИКТ предполагалось преодолеть информационное неравенство; развивать человеческий потенциал и сохранять культурное наследие; развивать демократию; содействовать созданию справедливого общества, обеспечивающего устойчивое человеческое развитие и социальную защиту, доступ к образованию и здравоохранению для всех. Предполагалось совершенствовать механизм государственного управления, направленного на развитие рынка информационно-телекоммуникационных услуг (п. 2.2) [31].

Создание эффективного, прозрачного государственного управления и МСУ через использование ИКТ и электронной экономики в виде информационного бизнеса и электронной коммерции были основными приоритетами Стратегии (п. 2.3) [31].

Совершенствовать государственное управление на базе ИКТ предполагалось по нескольким направлениям: посредством реализации принципа «первого руководителя», под которым понималась прямая заинтересованность и непосредственное участие в информатизации первых руководителей госорганов (п. 3.1) и создания «Электронного правительства». Последнее определялось как «система электронного документооборота, портал государственных служб, государственные регистры и автоматизированные системы обслуживания граждан, отраслевые, региональные и местные базы данных, позволяющие осуществлять демократизацию управления, обеспечивать прозрачность и открытость принимаемых органами государственного управления решений, повысить информированность населения и снизить возможность проявления коррупции» (п. 3.2) [31].

Таким образом, в Стратегии предполагалось решить задачи демократического характера административно-командными методами. Такая противоречивость привела к ожидаемым результатам: задачи решены не были.

  • 15 мая 2012 года на сайте Правительства КР был опубликован Проект Концепции развития и модернизации проекта «Электронного Правительства Кыргызской Республики». Разработан Проект был Министерством транспорта и коммуникаций КР. На общественное обсуждение Проект был вынесен Аппаратом Правительства Кыргызской Республики. Кроме Проекта был опубликован и План мероприятий по реализации проектов в области «электронного правительства» [164]. Дальнейшей реализации эти документы не получили.
  • 21 января 2013 года была принята Национальная стратегия устойчивого развития (НСУР) КР. В качестве одной из задач государственного управления в ней названо «повышение качества государственных услуг». Констатируется, что в период действия НСУР повысится значение сети Internet в работе госорганов. В целях эффективного и менее затратного администрирования, совершенствования демократии и повышения ответственности власти перед народом будет создана современная система «электронного правительства» (П. 2.6).

В различных частях НСУР говорится о необходимости реализации проектов в области ИКТ. Это: необходимость завершения проектов строительства волоконно-оптической магистральной сети связи и переход на цифровое телерадиовещание (Ч. 2 Глава 6); внедрение автоматизированной информационной системы таможенной и налоговой служб (П. 8.2); регулирование мобильного банкинга, электронных денег и оказание банковских услуг через агентскую сеть (П. 9.3).

В разделе 10.4. «Транспорт и коммуникации» в качестве стратегического целевого направления развития Кыргызстана названо повышение транспортного транзитного потенциала страны. Для достижения этой цели определен ряд задач. Одной из них (шестой) является задача «внедрения системы электронного правительства». Констатировалось, что «будет разработана Концепция развития и модернизации электронного правительства». Разработка этой Концепции (в рамках решения 6 задачи) должна была осуществляться в целях «проведения единой государственной политики в области связи и инфокоммуникационных технологий, обеспечение единства информационного пространства и эффективного использования инфокоммуникационной инфраструктуры» КР.

В Приложении к НСУР «Инвестиционные проекты в сфере транспорта и коммуникаций (2013-2017 гг.)» на Внедрение и развитие инфраструктуры электронного правительства планировалось выделить шесть с половиной миллионов долларов США, а завершить это внедрение и развитие планировалось за период 2013-2014 годы [51].

Таким образом, в НСУР создание «электронного правительства» представлено в качестве одной из задач для развития транзитного потенциала Кыргызстана. Необоснованность суммы финансирования, а так же нереальность сроков исполнения проекта свидетельствует о декларативном характере самой идеи, либо ее слабой проработки разработчиками НСУР. А использование понятия «электронное правительство», свидетельствует о попытке использовать опыт ряда постсоветских стран.

Постановлением Правительства КР 3 июня 2013 года был учрежден Совет по информационно-коммуникационным технологиям при Правительстве, который стал «консультативно-совещательным органом, координирующим разработку и реализацию государственной политики в сфере информатизации и телекоммуникации» (п. 1). В число задач Совета вошло «содействие организационным изменениям при проведении реформы государственного управления и реализации «Электронного Правительства» (п. 4) [42].

Этим же Постановлением было утверждено Положение, устанавливающее статус и регламентирующее основы деятельности секретариата Совета по информационно-коммуникационным технологиям при Правительстве. Деятельность Секретариата, осуществляющего деятельность на общественных началах, нацелена на «координацию и оптимизацию деятельности органов исполнительной власти, местных государственных администраций и органов МСУ по внедрению «Электронного Правительства» и электронного управления» [41].

На основании требований НСУР 7 ноября 2014 года Правительством КР была принята Программа по внедрению электронного управления (электронное правительство) в государственных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления Кыргызской Республики на 2014-2017 годы [58].

В Программе дано определение термина «электронное управление», под которым определена «совокупность всех аспектов использования информационно-коммуникационных технологий в деятельности органов государственного управления и органов МСУ - административных, организационных, материально-технических, программнотехнологических, информационно-коммуни-кационных, нормативных правовых, образовательных, человеческих, финансово-экономических, политических». При этом осуществлена попытка концептуализации понятий. В частности отмечено, что понятие «электронное правительство» акцентирует внимание в большей степени на автоматизации административных функций и процедур, известных как «электронная администрация». А вот приоритетами «электронного управления» являются вопросы политики, демократии и этики управленческих практик. В связи с этим уточнено, что «электронное правительство» является частью более широкого термина «электронное управление» (п. 1) [58].

Целями Программы являются: переход к эффективной, ориентированной на людей, открытой и демократической системе государственного управления на основе использования ИКТ; реформа органов государственного управления и органов МСУ на основе внедрения сервисов «электронного правительства»; осуществление всесторонней оцифровки всей системы публичного управления на центральном, региональном и местном уровнях путем создания нового поколения интерактивных электронных услуг для граждан и бизнеса (п. 4). Основными задачами являются: создание государственной инфраструктуры ИТ и ИКТ с общими сервисами и консолидированной обработкой данных; автоматизация государственных и муниципальных услуг, включая осуществление соответствующей оцифровки отделов регламентов и рабочих информационных потоков (п. 6.3) [58].

Программа не ограничена 2017 годом и рассчитана на продолжение. Планируется, что к 2020 году, должно быть завершено формирование новой модели предоставления государственных услуг, что обеспечит большую доступность государственных и муниципальных услуг, упрощение процедур взаимодействия между государственными органами управления, снизит коррупционные риски и повысит эффективность бюджетных расходов (п. 8).

Таким образом, в Программе «электронное управление» - это использование ИКТ в деятельности органов государственного управления и органов МСУ для ускоренного предоставления качественных, доступных и удобных в использовании интерактивных электронных услуг в целях удовлетворения жизненно-важных потребностей граждан и бизнеса. Развитие электронного государственного управления нацелено на восстановление доверия кыргызстанцев к государственным органам исполнительной власти путем их модернизации; повышение эффективности и снижение затратности администрирования; повышение профессионализма и ответственности государственных служащих; снижение уровня коррупции за счет обеспечения прозрачности органов государственного управления; совершенствование демократических механизмов за счет повышения уровня открытости и подотчетности органов государственной власти и МСУ, а так же за счет расширения возможностей граждан КР получать информацию и участвовать в процедурах выработки решений через ИКТ (включая проведение общественных консультаций в сети Интернет).

В целях практической реализации Программы Правительством КР был разработан детальный План мероприятий с указанием конкретных задач, действий, ожидаемых результатов, сроков реализации, ответственных исполнителей и документального подтверждения достигнутых результатов [36].

5 июня 2015 года Постановлением Правительства учрежден Центр электронного управления Правительства КР. Его задачами являются осуществление координации и мониторинг реализации государственной политики в сфере электронного управления и реформы государственного управления посредством развития ИКТ в государственных органах и органах местного самоуправления. Организационноправовой формой Центра является «учреждения», основанное на праве оперативного управления, где в качестве единственного учредителя выступает Правительство КР. В деятельности Центра, созданного для

«достижения для государства наиболее эффективной реализации государственной политики, реформы и развития сферы электронного управления и ИКТ в госорганах и органах МСУ, а так же стратегического планирования и координации деятельности госорганов при реализации государственной политики в сфере электронного управления» [43] представители гражданского общества участие не принимают.

19 июля 2017 года был принят Закон КР «Об электронном управлении», определяющий порядок электронного управления в республике (Ст. 1, п. 1). Под электронным управлением в Законе определена «деятельность госорганов, органов МСУ, их должностных лиц, организаций и граждан по принятию юридически значимых решений и совершению юридически значимых действий с использованием электронных документов и иной информации в электронной форме» (ст. 1, п. 2). Закон применяется к отношениям по предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронной форме (ст. 1, п. 3) [12].

В соответствии с задачами, определенными в Законе электронное управление в КР должно «создавать условия для эффективного и устойчивого взаимодействия общества с государством, развивать техническую и технологическую основы становления информационного общества; устранять коррупциогенные факторы в системе государственного управления; создавать условия для беспрепятственного и своевременного получения гражданами качественных услуг с использованием современных информационных и телекоммуникационных технологий, а также необходимой для этого информации; обеспечивать полноценную прозрачность органов государственного управления и информационную безопасность Кыргызстана» (ст. 3) [12].

В четвертой главе Закона определены понятия, задачи, технические и технологические вопросы государственной инфраструктуры электронного управления (ст. 18); государственных информационных систем (ст. 19); базовых государственных информационных ресурсов (ст. 20); государственного портала электронных услуг (ст. 21); системы межведомственного электронного взаимодействия (ст. 22); единой системы идентификации (ст. 23); государственных центров обработки данных (ст. 24) и государственной системы электронных платежей (ст. 25) [12].

Со дня вступления в силу настоящего Закона «Об электронном управлении» утратил силу Закон КР «Об информатизации», который с 1999 по 2016 годы претерпел пять редакций. Это свидетельствует о принципиально новом видении политическим руководством, правительством и обществом роли информации и ИКТ во взаимодействии государства и общества. Тем не менее, закон имеет явный технологический уклон. На том основании, что в Законе внимание в большей степени акцентировано на автоматизации административных функций и процедур, известных как «электронная администрация», представляется спорным само название Закона. На основании разъяснений, данных в Программе Правительства по внедрению электронного управления (электронное правительство) на 2014-2017 годы, Закон должен иметь название «Об электронном правительстве», а не «Об электронном управлении». Тем не менее, в Законе отражена идея о том, что электронное управление должно «создавать условия для эффективного и устойчивого взаимодействия общества с государством». С определенной долей условности это можно назвать началом концептуального переосмысления сущностного содержания государственного управления в КР.

В отдельный блок нормативно-правовых актов выделены документы, определяющий действующий в настоящее время конкретный порядок взаимодействия власти и общества в части предоставления государственных услуг.

10 февраля 2012 года Правительство КР утвердило Единый реестр (перечень) государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти, их структурными подразделениями и подведомственными учреждениями. Реестр устанавливает не только саму услугу (ее наименование), но и государственные органы, ответственные за ее стандартизацию, государственные органы и организации, предоставляющие услугу, а так же платность или бесплатность ее предоставления. Это рабочий документ, который за пять лет редактировался тринадцать раз. Только с января по май 2017 года изменения вносились четыре раза. Государственными органами, их структурным подразделениям и подведомственным учреждениям было предписано руководствоваться Реестром. То есть, с момента утверждения Реестра ни государственные органы, ни органы МСУ не имеют право предоставлять (навязывать) гражданам и бизнесу услуги, не внесенные в Реестр, либо взимать плату в самостоятельно установленном размере. А изменения и дополнения в Реестр и вопросы перевода услуг из бесплатных в платные рассматривалось специальной Межведомственной комиссией, образованной распоряжением Правительства Кыргызской Республики от 31 мая 2011 года№191-р [44].

В соответствии с редакцией Реестра от 15 мая 2017 года действовало 105 образовательных и культурных услуг (из них 49 платные); 22 медицинские услуги (14 платно); 25 социальных услуг (6 платно);

88 услуг регистрации, выдачи справок, удостоверений и других документов, а также их копий и дубликатов (57 платно); 44 услуги исследования, анализа, оценки и экспертизы (39 платно); 53 услуги по предоставлению информации (35 платно); 5 услуг печати, копирования и издания (5 платно); 14 услуг по обеспечению безопасности и хранения (10 платно); 20 видов других услуги и государственных услуг, оказываемых Управлением делами Президента и Правительства КР (19 платно). Всего 376 услуг, из которых 234 или 62% оказываются на платной основе. При этом социально-значимая группа (образовательные, культурные, медицинские и социальные) включает 152 услуги. Из них 83 или 55% оказываются на бесплатной основе.

Таким образом, сокращение количества и высокая доля бесплатных услуг, а так же низкая стоимость платных услуг свидетельствуют о том, что с введением Реестра услуги гражданам и бизнесу перестали быть источником доходов государственных органов и органов МСУ. То есть изменился смысл их оказания, что значительно снизило и коррупционную составляющую.

Однако, само по себе утверждение перечня госуслуг ожидаемых результатов не принесло. Но возник ряд правовых и организационных проблем. В первую очередь, это было обусловлено тем, что утверждение Реестра было осуществлено с целью сокращения количества услуг, снижения бюрократических процедур и коррупции. Но задача эта возлагалась на саму бюрократию (исполнительную власть), что привело к саботажу политических решений, их затягиванию, игнорированию своих обязанностей и перекладыванию ответственности должностными лицами.

В связи с этим, по прошествии более чем двух лет, 22 июня 2014 года Правительство Кыргызстана утвердило Типовой административный регламент государственной и муниципальной услуги и Положение о порядке разработки и утверждения административных регламентов государственных и муниципальных услуг [60].

Типовой административный регламент представляет собой образец (бланк), который заполняется и подается в межведомственную комиссию исполнителем государственной услуги. В нем содержатся: общие положения, документы, необходимые для предоставления государственной услуги, описывается последовательность действий, совершаемых в процессе предоставления государственной услуги, указываются формы контроля за исполнением требований административного регламента, определяется ответственность должностных лиц за нарушение требований административного регламента. В Приложении к

Типовому административному регламенту дана «Схематическая последовательность (блок-схема) действий по предоставлению государственной услуги» [64].

Положение устанавливает основные принципы и порядок действий при разработке административных регламентов (п. 1), которые должны оптимизировать внутриведомственные и межведомственные административно-управленческие и иные процессы, устранять избыточные процедуры, повышать качество и сокращать сроки предоставления государственных услуг (п. 2) [39].

В соответствии с Положением регламенты разрабатываются комиссиями по оптимизации и стандартизации госуслуг. В состав комиссий в обязательном порядке включаются представители: госоргана или органа МСУ, наблюдательного общественного совета государственного органа (при наличии), гражданского и бизнес-сообщества; при необходимости специалист по информационным технологиям (п. 4). В качестве дополнительных функций комиссия должна оптимизировать действия по предоставлению услуг и разработки регламентов; вносить проекты регламентов руководителю госоргана; проводить на постоянной основе мониторинг соблюдения регламентов, предлагать пересмотр регламентов (п. 7) [39].

Кроме того, комиссия проводит первичную инвентаризацию и анализ действий по предоставлению услуги, после чего проводит оптимизацию действий для каждой услуги в целях сокращения сроков и расходов на организацию выполнения каждого действия и предоставления услуги в целом. В том числе рассматривает возможность и целесообразность: упрощения каждого действия (укрупнения действий, исключения избыточных действий ит.д.); перевода действий в электронный формат; передачи действий частным юридическим и физическим лицам (п. 9). Личная дисциплинарная и административная ответственность за несоблюдение сроков разработки и утверждения регламентов возложена на руководителей органов (п. 18) [39].

Таким образом, утверждение единого Реестра, Типового регламента и Положения о порядке разработки и утверждения регламентов стало ключевым фактором в трансформации системы государственного управления в части взаимодействия общества и власти. Активное, равноправное участие гражданского и бизнес-сообществ в регламентации такого взаимодействия, позволило: существенно сократить количество услуг, оказываемых госорганами; снижать непосредственное взаимодействие граждан и чиновников, переводя его в электронный формат; увеличивать количество бесплатных услуг, где это возможно и устанавливать социально приемлемые цены там, где такой возможности нет; вывести отношения граждан и чиновников из разряда иерархических административно-командных в разряд равноправнопартнерских; повысить ответственность должностных лиц, публичность и открытость их действий; существенно снизить уровень коррупции. Кроме того, теперь престижность государственной службы определяется не возможностью получения незаконных доходов, а стабильной заработной платой, перспективой карьерного роста и идеалистическими соображениями.

Отдельные вопросы электронного государственного управления регламентированы в Законах КР «Об электрической и почтовой связи» [10], «О государственных закупках» [17], «Об информации персонального характера» [9], «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» [11], «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики» [19], «О государственных и муниципальных услугах» [18] и иных нормативно-правовых актах.

Отдельные вопросы электронного государственного управления регламентированы в следующих нормативно-правовых актах.

Закон КР «Об информации персонального характера» [9] определяет правовой режим персональных данных в качестве конфиденциальной информации и определяет условия законности работы с персональными данными;

Закон КР «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» [11] регулирует правовые условия электронного документооборота и использования ЭЦП в процессе обмена электронным документами.

Закон КР «О государственных закупках» [7] устанавливает общие правовые, экономические и технические принципы закупок товаров, работ и услуг и консультационных услуг государственных и муниципальных органов, органов МСУ, а также содержит положение об электронных закупках.

Закон КР «О государственных и муниципальных услугах» [18] определяет государственные и муниципальные услуги, вводит понятие стандарта государственной и муниципальной услуги, и возможность предоставления их в электронном формате, предусматривает действие единого государственного электронного портала государственных и муниципальных услуг и др.

Закон КР «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления КР» [19] гарантирует права граждан на свободу информации, порядок доступа к информации, находящейся в ведении государственных органов, обеспечение максимальной информации открытости, гласности и прозрачности в деятельности государственных органов и органов МСУ.

Среди подзаконных правовых актов действуют Единые требования по созданию и поддержке веб-сайтов госорганов и органов МСУ КР [6], содержащие требования к информационным материалам вебсайта, требования к программному обеспечению веб-сайт, к дизайну, рекомендации для государственного интернет портала (ГИП). В документе представлены рекомендации к ГИП, одной из которых является предоставление электронной услуги ее развитие и перспективы предоставления интегрированных электронных услуг. В этом документе задача веб-сайта сводится не только к предоставлению статичной информации, но и к оказанию интерактивных и далее интегрированных электронных услуг. Государственный веб-сайт представлен как инструмент для интерактивного общения государственных органов и органов МСУ с населением и другими организациями.

На основании Указа Президента КР «О создании государственной компьютерной сети» [67] на базе ИСГУ и Г АС «Шайлоо» создается государственная компьютерная сеть».

Постановление Правительства КП «Об утверждении Регламента работы государственных органов управления в государственной компьютерной сети» [46] предусматривает порядок обмена электронной информацией в вид «самораспаковывающихся архивированных файлов».

Указ президента КР «Об утверждении временного положения о порядке распространения информации в государственном интернет портале КР» [66] обеспечивает для каждого пользователя доступ к информации через ГИП.

Правовая база государственных проектов внедрения ИКТ в рамках общенациональной программы цифровой трансформации «Таза Коом» будет исследована в следующем параграфе.

Таким образом, в правовых актах, принятых законодательной ветвью власти - Жогорку Кенешем, как органом представительной демократии и утвержденных политической властью (Президентом) сохраняются административно-командные принципы организации системы государственного управления. Трансформационные изменения, состоящие в изменении вертикальных отношений органов государственного управления на горизонтальное, паритетное взаимодействие власти и общества закреплены в подзаконных нормативно-правовых актах исполнительной ветви власти. Ситуация, когда в целях борьбы с бюрократией и коррупцией, сама бюрократия меняет принципы своего существования и сама же контролирует этот процесс, противоречит принципам формальной логики. Закрепленное в последней редакции Конституции КР расширение полномочий исполнительной ветви власти в совокупности с отсутствием конституционного закрепления концептуальных изменений системы государственного управления усиливает роль субъективного фактора, делает ее демократизацию обратимой. В связи с этим действующая правовая конструкция является крайне неустойчивой и алогичной.

Анализ нормативной базы «электронного государственного управления» позволил выявить ее эволюцию от «информатизации государственного управления» до его бессистемного, концептуально не обоснованного реформирования. В настоящее время не подкреплены нормативно-правовыми актами идеи о едином пространстве межведомственного электронного взаимодействия, регулирование коммуникационных потоков, информационное присутствие государства в электронной сети и т.д. Идеи о развитии электронной демократии, построении сетевого общества и сервисного государства, всеобщем цифровом равенстве, электронной самоорганизации и саморазвитии, институциональной гибкости и т.д. сведены к регламентации решений технологического характера- возможности получения части государственных услуг в электронном виде, информированию населения на официальных сайтах государственных органов, электронному документообороту и межведомственному взаимодействию и т.д. Однако, процесс законотворчества в области развития электронного государственного управления продолжается.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >